I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.409/1999
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1P.409/1999/bmt
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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29. Februar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Ersatzrichter Meyer und Gerichtsschreiber Dreifuss.
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In Sachen
Politische Gemeinde Z ü r i c h, vertreten durch den
Stadtrat, Beschwerdeführerin,
gegen
Heidi R e c h b e r g e r, Glärnischstrasse 13, Nieder-
hasli,
Erben Albert G o s s w e i l e r, nämlich:
- Verena Buralli-Gossweiler, Seebacherstrasse 84, Zürich,
- Anna Dickmann-Gossweiler, Grätzlistrasse 30, Opfikon,
- Albert Gossweiler, Vrenikerstrasse 31c, Opfikon,
- Ernst Gossweiler, Seebacherstrasse 84, Zürich,
- Regula Schwarz-Gossweiler, Haldenstrasse 3B, Winkel,
Hans W e t t s t e i n, Schwandenholzstrasse 64, Zürich,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter M. Trautvetter, Nüschelerstrasse 35, Postfach 4173,
Zürich,
Baurekurskommission I des Kantons Z ü r i c h,
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 1. Abteilung
der 1. Kammer,
betreffend
Gemeindeautonomie (Einstellung des amtlichen
Quartierplanverfahrens Nr. 470/Seebacherstrasse),
hat sich ergeben:
A.- Heidi Rechberger, die Erben Albert Gossweiler und
Hans Wettstein sind Eigentümer von Grundstücken im Gebiet
"Gugel/Anwandel" in Zürich-Seebach. Am 25. September 1984
ersuchte Heidi Rechberger den Stadtrat von Zürich um Ein-
leitung eines Quartierplanverfahrens über das gemäss Zonen-
plan von 1963/1969 der Wohnzone C zugeteilte Baugebiet zwi-
schen Schulhaus Staudenbühl und Hürstholz. Am 6. November
1985 wies der Stadtrat das Gesuch ab.
Am 28. November 1986 hob die Baurekurskommission I
des Kantons Zürich den Entscheid des Stadtrats auf und lud
ihn ein, das amtliche Quartierplanverfahren einzuleiten.
Eine hiergegen erhobene Beschwerde der Politischen Gemeinde
Zürich an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich blieb
erfolglos.
B.- Gestützt auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts
beschloss der Stadtrat am 11. Mai 1988, über das Gebiet
"zwischen Himmeristrasse, Flurweg Kat.Nr. 5594, SBB-Linie,
östlicher Grenze von Grundstück Kat.Nr. 1159, Seebacher-
strasse und Freihaltezonengrenze" das amtliche Quartierplan-
verfahren Nr. 470/Seebacherstrasse einzuleiten.
Mit Beschluss vom 14. Juni 1989 sistierte der
Stadtrat das Quartierplanverfahren. Zur Begründung führte
er aus, der Entwurf für die neue Bau- und Zonenordnung (BZO)
sehe für das Quartierplangebiet eine Freihaltezone vor. Ge-
gen den Sistierungsbeschluss führte Heidi Rechberger erfolg-
reich Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Die-
ser lud den Stadtrat mit Entscheid vom 29. November 1989
ein, das Quartierplanverfahren fortzusetzen.
Am 5. Mai 1993 verfügte der Stadtrat die Fort-
setzung des Quartierplanverfahrens. Gegen diese Verfügung
erhob die Politische Gemeinde Zürich erfolglos Rekurs und
Beschwerde bei der Baurekurskommission I und dem Verwal-
tungsgericht des Kantons Zürich. In seinem Entscheid vom
23. November 1994 erwog das Verwaltungsgericht, die zonen-
planerischen Verhältnisse seien zwar nach wie vor ungeklärt;
trotz dieser Unsicherheiten geböten die aussergewöhnlichen
Verfahrensverzögerungen jedoch ein Fortsetzen des Quartier-
planverfahrens.
C.- Am 17. Mai 1992 beschlossen die Stimmberechtigten
der Stadt Zürich eine neue BZO. Dabei wurde das Gebiet
"Juch/Gugel/Anwandel" in Zürich-Seebach einer Freihaltezone
zugeteilt. Gegen diesen Beschluss erhoben die betroffenen
Grundeigentümer Rekurs bei der Baurekurskommission I des
Kantons Zürich. Diese hiess die Rekurse, soweit die südlich
der Seebacherstrasse gelegenen Grundstücke betreffend, gut
und lud die Politische Gemeinde Zürich ein, eine Neuzonie-
rung im Sinne ihrer Erwägungen vorzunehmen. Den von der
Politischen Gemeinde Zürich hiergegen erhobenen Rekurs wies
der Regierungsrat des Kantons Zürich am 13. März 1996 ab.
Am 16. September 1997 hiess das Bundesgericht eine
staatsrechtliche Beschwerde der Politischen Gemeinde Zürich
teilweise gut und hob den Entscheid des Regierungsrats vom
13. März 1996 insoweit auf, als er die Politische Gemeinde
Zürich anwies, auf den umstrittenen Parzellen anstelle einer
Freihaltefläche eine Bauzone festzusetzen.
D.- Mit Beschluss vom 14. Januar 1998 stellte der
Stadtrat das Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse
erneut ein. Zur Begründung führte er aus, er beabsichtige,
das umstrittene Gebiet der kommunalen Landwirtschaftszone
zuzuweisen. Gegen den Einstellungsbeschluss erhoben Heidi
Rechberger, die Erben Albert Gossweiler sowie Hans Wettstein
erfolgreich Rekurs bei der Baurekurskommission I des Kantons
Zürich. Diese hob den angefochtenen Beschluss am 30. Oktober
1998 auf und forderte den Stadtrat von Zürich auf, das Quar-
tierplanverfahren Nr. 470 fortzusetzen.
Auf Beschwerde der Politischen Gemeinde Zürich
hin bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am
19. Mai 1999 den Entscheid der Baurekurskommission. Es er-
wog, das Urteil des Bundesgerichts betreffend die zonenpla-
nerische Behandlung der Parzellen "Gugel/Anwandel" habe zu
keiner entscheidwesentlichen Veränderung der Situation ge-
führt. Die im Verwaltungsgerichtsentscheid vom 23. November
1994 geäusserte Auffassung, wonach die betroffenen Grund-
eigentümer einen Anspruch auf Fortsetzung des Quartierplan-
verfahrens hätten, habe nach wie vor Gültigkeit.
E.- Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts führt
die Politische Gemeinde Zürich mit Eingabe vom 7. Juli 1999
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeinde-
autonomie. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben; eventuell sei er insofern aufzuheben, als er
auch den Eventualantrag auf Zulassung zumindest einer
Sistierung des Quartierplanverfahrens abweise.
Heidi Rechberger, die Erben Gossweiler und Hans
Wettstein beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, so-
weit darauf eingetreten werden könne. Den gleichen Antrag
stellt das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Die Bau-
rekurskommission I beantragt, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten.
F.- Mit Schreiben vom 19. Juli 1999 teilt das Hoch-
baudepartement der Stadt Zürich mit, der Stadtrat habe
mit Beschluss Nr. 1777 vom 7. Juli 1999 den revidierten
Zonenplan förmlich zuhanden des Gemeinderats verabschie-
det. Der neue Planentwurf sehe die Zuweisung des stritti-
gen Teils des Gebiets "Gugel/Anwandel" zur Landwirtschafts-
zone vor.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staats-
rechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie
befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer
Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird.
Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zu-
steht, ist keine Frage des Eintretens, sondern bildet Ge-
genstand der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b
S. 226; 119 Ia 285 E. 4a S. 294, je mit Hinweisen).
Die angefochtene Anweisung, das Quartierplanver-
fahren fortzusetzen, ist für die Politische Gemeinde Zürich
verbindlich. Es ist ihr verwehrt, das Verfahren einzustellen
oder zu sistieren. Der Entscheid trifft sie daher in ihren
hoheitlichen Befugnissen; die Autonomiebeschwerde ist zu-
lässig.
b) Der angefochtene Entscheid schliesst das Quar-
tierplanverfahren nicht ab, sondern bestätigt die Anweisung
der Baurekurskommission I an die Politische Gemeinde Zürich,
das Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse fortzu-
setzen. Es handelt sich somit um einen Rückweisungs- und
damit Zwischenentscheid, gegen den die staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 aBV gemäss Art. 87 OG
nur zulässig ist, wenn er für die Beschwerdeführerin einen
nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Werden
neben der Verletzung von Art. 4 aBV noch weitere Beschwerde-
gründe vorgebracht, ist auf die Beschwerde einzutreten, so-
fern die neben Art. 4 aBV angerufenen Beschwerdegründe nicht
mit der Rüge wegen Verletzung von Art. 4 aBV zusammenfallen
und nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet sind
(BGE 122 I 120 E. 2b; 116 Ia 181 E. 3, 221 E. 1d/aa, je mit
Hinweisen).
Soweit die Beschwerdeführerin den behaupteten
Verstoss gegen die Gemeindeautonomie damit begründet, das
Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt willkürlich fest-
gestellt und die §§ 16, 123, 124, 148, 149 und 346 des Ge-
setzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz; PBG) will-
kürlich angewendet, fällt die Rüge der Verletzung der Ge-
meindeautonomie mit der Rüge des Verstosses gegen Art. 4 aBV
zusammen und hat keine selbständige Bedeutung (vgl. BGE 116
Ia 221 E. 1d/aa S. 225 mit weiteren Hinweisen). Die daneben
erhobene Rüge, das Verwaltungsgericht habe die Eigentums-
garantie allzu weit zugunsten der Beschwerdegegner ausgelegt
(vgl. BGE 114 Ia 168 E. 2a; 104 Ia 120 E. 2b), begründet die
Beschwerdeführerin nicht weiter, weshalb diese im Lichte der
Begründungsanforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde
(vgl. dazu Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 125 I 71 E. 1c; 122
I 70 E. 1c; 117 Ia 10 E. 4b; 114 Ia 315 E. 1b; 107 Ia 186
E. b, je mit Hinweisen) offensichtlich unzulässig ist. Es
ist daher zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid für die
Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nach-
teil zur Folge hat.
aa) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann ein
nicht wieder gutzumachender Nachteil für eine Gemeinde dann
vorliegen, wenn sie verpflichtet wird, im Sinne des Ent-
scheids der kantonalen Behörde direkt eine neue, ihrer Auf-
fassung widersprechende Anordnung zu treffen (BGE 116 Ia 221
E. 1d/aa S. 225).
bb) Zwar verpflichtet der angefochtene Entscheid
die Beschwerdeführerin dazu, gegen ihren Willen von einer
Einstellung oder Sistierung des Quartierplanverfahrens ab-
zusehen und die Planung fortzusetzen. Allerdings ist nicht
ohne weiteres erkennbar, inwiefern ihr dadurch ein nicht
wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 87 OG er-
wachsen sollte. Gemäss § 177 Abs. 1 PBG sind die Kosten der
Gemeinde für die Aufstellung und den Vollzug des Quartier-
plans samt Zins von den beteiligten Grundeigentümern im Ver-
hältnis der Flächen ihrer neuen Grundstücke zu zahlen. Die
Beschwerdeführerin erleidet daher durch die Fortsetzung des
Quartierplanverfahrens so oder anders keinen finanziellen
Nachteil. Sie hat denn auch gestützt auf § 177 Abs. 2 PBG
bereits erste Teilzahlungen von den betroffenen Grundeigen-
tümern eingefordert. Dass sie als Landeigentümerin selber
auch kostenpflichtig werden könnte, ändert am Grundsatz der
Schadloshaltung des planenden Gemeinwesens nichts. Die an
das Grundeigentum geknüpfte Kostenpflicht hat mit den hier
interessierenden Nachteilen der Gemeinde als Trägerin ho-
heitlicher Gewalt nichts zu tun.
cc) Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil kann
ferner nicht im Umstand gesehen werden, dass, wie die Be-
schwerdeführerin behauptet, die Verpflichtung zur Fortset-
zung des Quartierplanverfahrens zu einer Verzögerung anderer
Planungsgeschäfte führe. Wie die Baurekurskommission zutref-
fend festhält, können die Quartierplanarbeiten ohne weiteres
auch extern vergeben werden. Dies scheint die Beschwerdefüh-
rerin im Übrigen auch mindestens teilweise gemacht zu haben.
dd) Damit könnte ein die selbständige Anfechtung
des Zwischenentscheids rechtfertigender Nachteil höchstens
noch insofern vorliegen, als die Weiterführung des Quartier-
planverfahrens das parallel laufende Verfahren der Zonen-
planrevision aus der Sicht der Beschwerdeführerin ungünstig
beeinflussen könnte. Auch dieser Nachteil erscheint jedoch
fraglich, zumal die Beschwerdeführerin selber einräumt, dass
die Weiterführung des Quartierplanverfahrens den Zonierungs-
entscheid nicht präjudizieren dürfte. Die von ihr geltend
gemachte Möglichkeit, dass künftige diesbezügliche Rechts-
mittelverfahren durch die quartierplanrechtliche Situation
faktisch beeinflusst werden könnten, erscheint als vage und
ist kaum geeignet, einen nicht wieder gutzumachenden Nach-
teil im Sinne von Art. 87 OG zu begründen.
ee) Die Frage des nicht wieder gutzumachenden Nach-
teils braucht aber letztlich nicht abschliessend entschieden
zu werden. Wie nachfolgend zu zeigen sein wird, vermag die
Beschwerdeführerin mit ihren Argumenten auch materiell nicht
durchzudringen.
2.- a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom,
wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entschei-
dungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommu-
naler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spiel-
raum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen
Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt
eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern
lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b
S. 226 f.; 122 I 279 E. 8b S. 290; 120 Ia 203 E. 2a; 119 Ia
285 E. 4b S. 294 f.).
b) Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung
räumt den Gemeinden das Recht ein, ihre Angelegenheiten
innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetzen selb-
ständig zu ordnen. Verfassungsmässige Schranken bei der
Umschreibung der Gemeindeautonomie durch die kantonale
Gesetzgebung sind für den hier betroffenen Bereich nicht
ersichtlich und auch nicht vorgebracht. Die Autonomie der
Beschwerdeführerin reicht deshalb so weit als dies die
kantonale Gesetzgebung zum Planungs- und Baurecht zulässt.
Wie das Bundesgericht mehrfach entschieden hat, steht den
Zürcher Gemeinden aufgrund von § 2 lit. c und § 45 ff. PBG
insbesondere beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestal-
tungsspielraum zu. Sie verfügen daher in diesem Bereich
über Autonomie (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 295; 117 Ia 352
E. 4a S. 356; 112 Ia 281 E. 3b S. 282). Zu den in die
Zuständigkeit der Gemeinden fallenden kommunalen Plänen
(§ 2 lit. c PBG) gehören auch die im amtlichen Verfahren
aufgestellten Quartierpläne (vgl. § 130 Abs. 1 PBG). Die
Zürcher Gemeinden verfügen daher auch in diesem Bereich über
einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Dieser erstreckt
sich entgegen der Auffassung der Baurekurskommission I nicht
nur auf den Inhalt der jeweiligen Planung, sondern auch auf
Fragen prozessualer Natur, soweit diese - wie hier - mit dem
Inhalt der Planung zusammenhängen. Gerade Entscheide betref-
fend die Einleitung eines Quartierplanverfahrens (vgl. § 148
PBG), aber auch solche hinsichtlich dessen Einstellung oder
Sistierung, werden oftmals von Überlegungen getragen, die
sich von der weitgehend im Ermessen der Gemeinden stehenden
Ausgestaltung der Planung nicht scharf trennen lassen. Wohl
trifft es zu, dass die Voraussetzungen, unter denen ein
Quartierplanverfahren einzuleiten bzw. die Einleitung eines
solchen Verfahrens zu verweigern ist, vom kantonalen Recht
geregelt werden. Innerhalb dieses Rahmens verbleibt den für
die Einleitung bzw. Einstellung zuständigen Gemeinden aber
ein Ermessensbereich, den die nachgeordneten Rechtsmittelbe-
hörden zu respektieren haben. Die Beschwerdeführerin verfügt
daher im vorliegenden Fall über eine relativ erhebliche Ent-
scheidungsfreiheit im Sinne der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung.
c) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom,
kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere
dagegen wehren, dass eine kantonale Behörde in einem Rechts-
mittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnen-
den kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen
falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die An-
wendung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht
frei; die Anwendung des übrigen Rechts überprüft es dagegen,
ebenso wie die Feststellung des rechtserheblichen Sachver-
halts, nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 122 I
279 E. 8c S. 291; 118 Ia 218 E. 3a S. 220).
d) Willkür liegt nach der Rechtsprechung des Bun-
desgerichts nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung
ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre.
Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen In-
stanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit
der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft (BGE 125 I 166 E. 2a; 125 II 10 E. 3a S. 15;
129 E. 5b, je mit Hinweisen).
3.- a) Das PBG enthält keine Regelung darüber, in wel-
chen Fällen ein eingeleitetes Quartierplanverfahren entgegen
dem Willen der Grundeigentümer eingestellt werden darf. Die
Streitbeteiligten scheinen jedoch übereinstimmend - und wohl
zu Recht - davon auszugehen, dass nach § 124 Abs. 1 PBG für
eine Einleitung eines Quartierplanverfahrens grundsätzlich
vorauszusetzen ist, dass das Quartierplangebiet in der Bau-
zone liegt, und sich eine Einstellung dementsprechend grund-
sätzlich rechtfertige, wenn diese Voraussetzung nicht mehr
gegeben sei.
b) Ob das streitbetroffene Gebiet in einer Bau-
zone im Sinne von § 124 Abs. 1 PBG liegt, ist vorliegend
streitig. Das Verwaltungsgericht hat sich dazu indessen
nicht geäussert und auf seine Praxis hingewiesen, wonach
eine Quartierplanung gleichzeitig mit einer Revision der
übergeordneten Nutzungsplanung zuzulassen sei, sofern ein
Widerspruch nicht in einem erheblichen Grad wahrscheinlich
sei. Der Entscheid des Bundesgerichts vom 16. September 1997
habe die zonenplanerische Behandlung des streitbetroffenen
Gebiets nicht präjudiziert. Es sei durchaus denkbar, dass
das Gebiet dereinst einer Nichtbauzone zugewiesen werde. Der
gegenwärtige Antrag, das Gebiet einer Landwirtschaftszone
zuzuweisen, sei allerdings umstritten, und es könne noch
Jahre dauern, bis die definitive Zonierung des Gebiets fest-
stehe. Unter diesen Umständen könne vorliegend offen blei-
ben, ob heute die Möglichkeit, dass das Quartierplangebiet
einer Nichtbauzone zugeteilt werde, grösser sei als im Zeit-
punkt früherer Entscheide des Verwaltungsgerichts. Ange-
sichts der vorliegenden aussergewöhnlichen Verzögerungen
beim Erlass der übergeordneten Bau- und Zonenordnung, für
welchen die im PBG gesetzte Frist seit rund 15 Jahren ver-
strichen sei, hätten die Grundeigentümer, die sich seit rund
27 Jahren um die Erschliessung ihrer Grundstücke bemühten,
einen Anspruch auf Weiterführung der bereits begonnenen
Quartierplanung. Eine weitere Verzögerung müssten sie nicht
hinnehmen.
c) Die Beschwerdeführerin beanstandet die Praxis
des Verwaltungsgerichts, dass eine Quartierplanung immer
dann gleichzeitig mit einer Revision der übergeordneten
Nutzungsplanung erfolgen dürfe, sofern ein Widerspruch zu
dieser nicht in einem erheblichen Grad wahrscheinlich sei,
nicht grundsätzlich und stimmt ihr sogar ausdrücklich zu.
Sie rügt indessen den Schluss des Verwaltungsgerichts, wo-
nach ein Widerspruch zur Nutzungsplanung vorliegend nicht
in erheblichem Masse wahrscheinlich sei, als willkürlich.
Zu diesem Schluss sei das Verwaltungsgericht aufgrund einer
unhaltbaren Würdigung des Bundesgerichtsentscheids vom
16. September 1997 und damit einer willkürlichen Feststel-
lung des rechtserheblichen Sachverhalts gekommen. Bei Lichte
betrachtet habe das Bundesgericht entschieden, dass eine
Zuweisung des umstrittenen Gebiets zu einer Nichtbauzone
klar im Vordergrund stehe. Die Chancen für die Verwirkli-
chung der von der Stadt seit jeher konsequent angestrebten
Nichtbauzone seien daher im Vergleich zur Situation vor dem
Bundesgerichtsurteil sprunghaft gestiegen und hätten sich
konkretisiert. Diesem Wandel der Verhältnisse habe das Ver-
waltungsgericht zu wenig Rechnung getragen und in willkürli-
cher Weise angenommen, dass das Quartierplanverfahren vor-
liegend durchgeführt werden dürfe und darüber hinaus sogar
entschieden, dass das Verfahren durchgeführt werden müsse.
Eine solche Pflicht lasse sich hier für die Planungsbehörde
indessen weder aus dem PBG noch aus dem Grundsatz von Treu
und Glauben ableiten, zumal sie die Zuteilung des Gebiets
zur Nichtbauzone konsequent verfolgt habe und Verzögerungen
bei der Nutzungsplanung wegen dagegen erhobenen Rechtsmit-
teln nicht ihr angelastet werden dürften.
d) Das Verwaltungsgericht hat § 124 Abs. 1 PBG,
der die Beschränkung des Quartierplans auf Bauzonen vor-
sieht, dahingehend ausgelegt, dass die Ausarbeitung eines
solchen Plans auch dann statthaft sei, wenn über die Zuge-
hörigkeit des Gebiets zur Bauzone noch nicht rechtskräftig
entschieden wurde. Diese Auffassung, welche auf der Überle-
gung beruht, dass die Voraussetzungen von § 124 Abs. 1 PBG
erst bei der Festsetzung des Plans gegeben sein müssen (vgl.
hierzu § 158 PBG), ist verfassungsrechtlich unbedenklich und
als solche wie bereits erwähnt nicht umstritten (vgl. vor-
stehende E. 3c). Zwar mag es Fälle geben, in denen die Aus-
arbeitung einer Quartierplanung parallel zur Zonenplanrevi-
sion mit unnötigen Aufwendungen verbunden ist. Solange je-
doch die Quartierplanbeteiligten mit einem solchen Vorgehen
wie hier ausdrücklich oder zumindest stillschweigend einver-
standen sind und eine Zuordnung zur Bauzone im Bereich des
Möglichen liegt, ist dagegen rechtlich nichts einzuwenden.
e) Das Verwaltungsgericht ist vorliegend allerdings
noch einen Schritt weiter gegangen. Es hat das Nebeneinander
von Zonenplanrevision und Quartierplanverfahren nicht nur
für zulässig erklärt, sondern der Beschwerdeführerin das
gegenteilige Vorgehen, d.h. die Einstellung des Quartier-
planverfahrens bis zum Abschluss der Zonenplanrevision, un-
tersagt. Zur Begründung hat es auf den Umstand verwiesen,
dass die betroffenen Grundeigentümer bei einem gestaffelten
Vorgehen noch länger auf die bauliche Nutzung ihres Landes
warten müssten als sie dies ohnehin bereits haben tun müs-
sen.
Für eine solche aus der Sicht des planenden Ge-
meinwesens einschneidende Auslegung enthält der Wortlaut der
§§ 123 ff. PBG keine Anhaltspunkte. Es wäre daher wohl auch
sachlich vertretbar gewesen, gegenteilig zu entscheiden und
es ins Ermessen der Gemeinde zu stellen, ob sie ein angefan-
genes Quartierplanverfahren, dessen Fortsetzung nach vorste-
hender Praxis zulässig ist, weiterführen oder zunächst den
Ausgang der Zonenplanrevision abwarten will. Geradezu will-
kürlich ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts aber
nicht, zumal sie auf sachlichen Erwägungen beruht. Das
Gericht hat entschieden, die Möglichkeit eines künftigen
Widerspruchs eines Quartierplans zur übergeordneten Planung
und der damit einhergehenden Nutzlosigkeit der Quartierpla-
nung sei gegenüber dem Wunsch der Grundeigentümer auf Fort-
setzung der Quartierplanung um so geringer zu gewichten, je
länger es daure, bis die übergeordnete Planung rechtskräftig
festgesetzt sei; eine Quartierplanung müsse auf Wunsch der
Grundeigentümer jedenfalls dann fortgesetzt werden, wenn ein
Widerspruch zur übergeordneten Nutzungsplanung nicht in
einem erheblichen Grad wahrscheinlich sei und sich die über-
geordnete Nutzungsplanung über eine lange Zeitdauer hinzie-
he. Mit dieser Abgrenzung hat es auf sachliche Art einen
Ausgleich zwischen den Interessen der bauwilligen Grund-
eigentümer an einer möglichst raschen Nutzung ihres Landes
und denjenigen des planenden Gemeinwesens an einem möglichst
sparsamen Einsatz seiner Ressourcen vorgenommen.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
kann nicht gesagt werden, die Übertragung dieser Kriterien
auf den vorliegenden Sachverhalt sei willkürlich erfolgt.
Zwar trifft es zu, dass die Zuweisung des Gebiets "Gugel/
Anwandel" zur Landwirtschaftszone eine ernsthafte und - rein
planerisch - wohl sogar im Vordergrund stehende Möglichkeit
darstellt. Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom
16. September 1997 jedoch bewusst und ausdrücklich davon
abgesehen, eine solche Zonierung als einzig denkbare und
rechtmässige Lösung zu bezeichnen. Vielmehr hat es entschie-
den, der definitive Entscheid über die zonenplanerische Be-
handlung sei Sache der dafür zuständigen kantonalen und vor
allem kommunalen Behörden. Damit hat es zum Ausdruck ge-
bracht, dass die Festsetzung einer anderen Zone jedenfalls
nicht von vornherein ausgeschlossen sei. Vor diesem Hinter-
grund ist es vertretbar, die Gefahr eines Widerspruchs als
"in einem nicht erheblichen Grad" wahrscheinlich zu qualifi-
zieren und gestützt darauf den Interessen der Grundeigentü-
mer an einer beförderlichen Behandlung ihres Anliegens den
Vorzug zu geben. Die Beschwerdegegner mussten in der Tat
bereits seit sehr langer Zeit auf einen definitiven Ent-
scheid über die Möglichkeiten zur baulichen Nutzung ihres
Landes warten. Zudem musste die Beschwerdeführerin von den
kantonalen Behörden bereits zweimal angehalten werden, das
Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse einzuleiten
bzw. fortzusetzen. Hätten die kantonalen Behörden der Be-
schwerdeführerin im vorliegenden Fall das Recht zugestanden,
das Quartierplanverfahren einzustellen, so müsste dieses
Verfahren im Falle einer definitiven Einzonung ein weiteres
Mal neu eingeleitet werden. Dies wiederum hätte zur Folge,
dass bis zur rechtskräftigen Festsetzung des Quartierplans
nochmals viel Zeit vergehen könnte.
f) Zusammenfassend ist festzustellen, dass die
verwaltungsgerichtliche Auslegung der §§ 123 ff. PBG auf
sachlichen Kriterien beruht und in vertretbarer Weise den
Interessen der Grundeigentümer an der Verhinderung weiterer
Verfahrensverzögerungen Rechnung trägt. Zudem zeitigt sie
für das Gemeinwesen keine schwerwiegenden Nachteile und hat
keine präjudizierende Wirkung auf die laufende Nutzungspla-
nung (vgl. Erwägung 1b oben). Ein Verstoss gegen das Will-
kürverbot liegt unter diesen Umständen nicht vor.
4.- a) Die Beschwerdeführerin beantragt in Form eines
Eventualbegehrens, der angefochtene Entscheid sei wegen
Verstosses gegen die Gemeindeautonomie insoweit aufzuheben,
als er die Sistierung des Quartierplanverfahrens für unzu-
lässig erkläre. Diesen Antrag begründet sie nicht näher.
Insbesondere führt sie nicht aus, inwiefern die kantonalen
Behörden ihre Prüfungsbefugnis überschritten oder allfällige
das Institut der Sistierung betreffende kommunale, kantonale
oder bundesrechtliche Normen falsch angewendet hätten. Auf
das Eventualbegehren kann daher mangels ausreichender Be-
gründung nicht eingetreten werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG;
vgl. die Hinweise in E. 1b oben). Im Übrigen wäre, wie nach-
folgend zu zeigen sein wird, das Eventualbegehren abzuwei-
sen, falls es an die Hand genommen werden könnte.
b) Das prozessrechtliche Institut der Sistierung
ist im PBG nicht geregelt. Auch das zürcherische Gesetz vom
24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen
(VRG), das im kommunalen Quartierplanverfahren subsidiär zur
Anwendung gelangt (vgl. § 4 VRG), kennt keine entsprechende
Vorschrift. Es greifen daher die unmittelbar aus der Verfas-
sung abgeleiteten Grundsätze Platz, mit der Folge, dass eine
Sistierung nur zulässig ist, wenn sie sich auf sachliche
Gründe stützen lässt (Lorenz Meyer, Das Rechtsverzögerungs-
verbot nach Art. 4 BV, Diss. Bern 1982, S. 76 und 73 f.). Zu
beachten ist zudem § 4a VRG, wonach die Verwaltungsbehörden
bei ihnen eingeleitete Verfahren beförderlich zu behandeln
und ohne Verzug für deren Erledigung zu sorgen haben.
c) Angesichts dieses Beschleunigungsgebots kann
eine Verfahrenssistierung nur in sachlich begründeten Aus-
nahmefällen Platz greifen. Solche Ausnahmegründe hat das
Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall ohne Willkür ver-
neinen dürfen. Es kann dazu auf die vorstehenden Erwägungen
zur Einstellung des Quartierplanverfahrens verwiesen werden.
Die Feststellung, das Verwaltungsgericht habe den Interessen
der Grundeigentümer an einer Fortsetzung der Quartierplanung
ohne Verletzung der Gemeindeautonomie Vorrang einräumen dür-
fen, gilt auch für die Sistierung.
5.- Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang sind
keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Die
Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für das bundes-
gerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159
Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.- Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.- Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu ent-
schädigen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Baurekurs-
kommission I und dem Verwaltungsgericht (1. Abteilung der
1. Kammer) des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 29. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: