I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.178/1999
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1P.178/1999
I C O R T E D I D I R I T T O P U B B L I C O
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1° settembre 2000
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, pre-
sidente della Corte, Catenazzi e Zappelli, supplente.
Cancelliere ad hoc: Verzasconi.
_________
Visto il ricorso di diritto pubblico del 17 marzo 1999 pre-
sentato da A.________ e B.________, contro la decisione
resa il 31 dicembre 1998 dalla Commissione di ricorso di II
istanza per il raggruppamento dei terreni di Gerra Verzasca
Piano, nella causa che li oppone al Consorzio raggruppamen-
to dei terreni di Gerra Verzasca Piano, e che vede quale
parte interessata C.________, in materia di nuovo riparto;
R i t e n u t o i n f a t t o :
A.- Prima dell'avvio della procedura di raggruppa-
mento dei terreni del Comune di Gerra Verzasca (Piano),
A.________ (partita n. XXX) e B.________ (partita n. YYY),
unitamente a D.________ (partita n. ZZZ) e a E.________
(partita n. JJJ), erano comproprietari della particella n.
MMM vecchio stato (VS), suddivisa in proprietà per piani.
Il fondo, che misurava complessivamente 2504 m2, era inclu-
so per 1719 m2 nella zona residenziale semi intensiva R3P
del piano regolatore comunale, destinata alle residenze
primarie, e per 785 m2 nella zona agricola; il valore tota-
le del fondo ammontava a fr. 234'955.40. Inserita tra que-
sto fondo e il n. LLL VS, appartenente a C.________, stava
la particella n. KKK VS, di 230 m2, con forma stretta e
allungata e confini irregolari, appartenente a F.________ e
ad G.________.
Con la proposta di nuovo riparto il Consorzio rag-
gruppamento dei terreni di Gerra Verzasca (in seguito Con-
sorzio) assegnava a A.________ e B.________ e a D.________
e E.________ la nuova particella n. UUU RT, corrispondente
in gran parte alla particella n. MMM VS, di complessivi
2527 m2, di cui 1732 m2 in zona edificabile e 795 m2 in
zona agricola.
A.________ si è allora rivolto alla Commissione di
ricorso di I istanza (in seguito Commissione I), chiedendo
una rettifica del confine del fondo verso l'adiacente par-
ticella n. HHH RT (già n. KKK VS) e la riassegnazione del
sedime della particella n. WWW RT, attribuita con la pro-
posta di nuovo riparto al Comune di Gerra Verzasca e desti-
nata al previsto allargamento della strada comunale.
B.- La Commissione I, ritenuta corretta la richie-
sta, così come quella di C.________, ha sottoposto a tutti
gli interessati, che l'hanno accettata, una sua proposta. I
fondi sono stati ridisegnati, con la formazione a nord
della particella n. HHH RT, della nuova particella n. TTT
RT di m2 407, inserita tra i n. UUU e SSS; con questa deci-
sione, del 28 marzo 1997, la Commissione I ha quindi accol-
to il ricorso di A.________.
Nel frattempo, A.________ e B.________ e D.________
e E.________ hanno frazionato la particella n. UUU RT. La
parte nord, corrispondente alla nuova particella n. RRR RT,
è stata attribuita a A.________ e B.________, mentre la
parte sud, già edificata, è rimasta in comproprietà a
A.________ e B.________ e a D.________ e E.________; il
frazionamento è stato iscritto nel sommarione RT il 30
gennaio 1997.
C.- Contro la decisione della Commissione I il
Consorzio si è aggravato dinanzi alla Commissione di ricor-
so di II istanza (Commissione II) chiedendo in particolare
di riassegnare la particella n. TTT RT ai precedenti pro-
prietari.
Con decisione del 31 dicembre 1998 la Commissione
II ha accolto il ricorso. Ha accertato che questo fondo,
pur se incluso in parte nella zona edificabile del piano
regolatore, si trova in una zona impervia inadatta all'edi-
ficazione, viste la conformazione, la dimensione e le ca-
ratteristiche morfologiche del terreno; inoltre, l'assenza
di un accesso diretto del fondo alla rete viaria pubblica,
faceva apparire ingiustificata l'attribuzione al Consorzio.
La Commissione II ha pertanto suddiviso la particella n.
TTT RT in due parti grossomodo uguali e le ha annesse alle
confinanti particelle n. RRR RT verso ovest e n. SSS RT
verso est. Nell'ambito del calcolo finale del conguaglio in
denaro, la Commissione ha ridotto il valore di stima di
queste due porzioni di terreno, portandolo da fr. 320.--
/m2, stabilito dalle precedenti istanze, a fr. 150.--/m2, e
ciò proprio in considerazione della particolare situazione
dei luoghi.
D.- Con ricorso di diritto pubblico per violazione
dell'art. 4 vCost. (lesione del diritto di essere sentito,
e del principio dell'uguaglianza, diniego di giustizia per
insufficiente motivazione della decisione impugnata) e
dell'art. 22ter vCost. (principio della compensazione rea-
le), A.________ e B.________ chiedono al Tribunale federale
di annullare la predetta decisione. Dei motivi si dirà nei
considerandi. Essi hanno pure chiesto, quale misura provvi-
sionale ai sensi dell'art. 94 OG, di conferire al ricorso
effetto sospensivo.
C.________ propone di accogliere il gravame, mentre
la Commissione II ne postula la reiezione. Il Consorzio non
ha presentato osservazioni.
Con decreto presidenziale del 3 maggio 1999 la do-
manda provvisionale è stata respinta.
Il 15 giugno 1999 i ricorrenti hanno inviato al
Tribunale federale osservazioni, non richieste, alla rispo-
sta della Commissione II.
C o n s i d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.- a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e
con piena cognizione l'ammissibilità dei rimedi che gli
vengono sottoposti (DTF 126 I 81 consid. 1, 125 I 14 con-
sid. 2a, 253 consid. 1a).
b) La richiesta dei ricorrenti di assumere ulte-
riori prove nella sede federale, in particolare di esperire
un sopralluogo, non può essere accolta la situazione di
fatto risultando in modo sufficientemente chiaro dalla do-
cumentazione agli atti (art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid.
2a, 122 II 274 consid. 1d, 120 Ib 229 consid. 2b).
c) Il ricorso di diritto pubblico, tempestivo, è
rivolto contro una decisione cantonale di ultima istanza
relativa a una procedura di raggruppamento dei terreni
(art. 37 cpv. 5 della legge ticinese sul raggruppamento e
la permuta dei terreni del 23 novembre 1970, LRPT) ed è
fondato sulle pretese violazioni degli art. 4 vCost. (di-
ritto di essere sentito, divieto dell'arbitrio e principio
della parità di trattamento, garantiti ora dagli art. 9 e
29 Cost.) e dell'art. 22ter vCost. (garanzia della proprie-
tà, desumibile dall'attuale art. 26 Cost.). Esso è, di mas-
sima, ammissibile giusta gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 87 e
89 OG.
d) La legittimazione a proporre ricorso di diritto
pubblico si definisce unicamente sulla base dell'art. 88
OG, senza riguardo alla circostanza che i ricorrenti aves-
sero, in sede cantonale, qualità di parte (DTF 125 I 253
consid. 1b, 123 I 279 consid. 3b). Il presupposto dell'art.
88 OG è adempiuto in concreto, ritenuto come i ricorrenti
possedevano, sia pure in comproprietà, il fondo n. MMM VS,
da loro conferito nel raggruppamento terreni al momento
dell'apertura del procedimento di riordino fondiario. Il
quesito di sapere se anche gli altri comproprietari si fos-
sero dovuti unire al gravame può rimanere aperto, poiché il
ricorso, nella misura della sua ammissibilità, deve ad ogni
modo essere respinto.
e) L'atto di replica, inoltrato senza previo invi-
to da parte del Tribunale federale, deve essere stralciato
dall'incarto. Secondo l'art. 93 cpv. 3 OG un ulteriore
scambio di scritti (replica e duplica) ha luogo solo ecce-
zionalmente, in presenza di particolari motivi (cfr. Kälin,
Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed.,
Berna 1994, pag. 377), non dati in concreto.
D'altra parte, la replica non ha lo scopo di per-
mettere il completamento del gravame (DTF 125 I 71 consid.
1d/aa), che deve essere interposto entro trenta giorni
dall'intimazione della sentenza che si vuole dedurre in
giudizio; essa è ammessa solo quando, nelle osservazioni a
un'impugnativa, siano stati resi noti per la prima volta
motivi importanti, sui quali il ricorrente non ha ancora
avuto facoltà di esprimersi (DTF 119 V 317 consid. 1, 114
Ia 307 consid. 4b, 111 Ia 2 consid. 3): questo caso non si
verifica in concreto.
f) La censura di violazione del diritto di essere
sentito, invocata da C.________ nell'ambito della sua ri-
sposta al ricorso di diritto pubblico dei ricorrenti, non
può essere esaminata in questa sede, poiché essa ha espres-
samente rinunciato a impugnare la decisione commissionale,
limitandosi a inoltrare osservazioni quale parte interessa-
ta (art. 93 pv. 1 OG).
2.- Anzitutto, i ricorrenti lamentano una lesione
del diritto di essere sentito garantito dall'art. 37 cpv. 2
LRPT e dall'art. 4 vCost., ora dall'art. 29 cpv. 2 Cost.
Dopo averli convocati una prima volta il 16 luglio 1998 per
discutere il ricorso del Consorzio, la Commissione II
avrebbe in effetti dovuto, secondo gli accordi, sottoporre
alle parti una proposta volta a "ripristinare la linea di
confine così come tracciata dal progettista". A mente dei
ricorrenti, essi avrebbero dunque dovuto essere nuovamente
chiamati a pronunciarsi sulla proposta: avendo tuttavia la
Commissione II emanato la decisione senza ulteriori forma-
lità e senza più dare la possibilità di esprimersi, il di-
ritto d'essere sentito sarebbe stato leso.
L'art. 37 cpv. 2 LRPT dispone che le persone i cui
diritti od obblighi possono essere modificati dalla deci-
sione di un ricorso devono essere udite. Uno scambio di al-
legati può essere solo eccezionalmente ordinato dalla Com-
missione. La Commissione II ha ossequiato questo disposto,
convocando le parti interessate, tra le quali i qui ricor-
renti, all'udienza di discussione e di sopralluogo del 16
luglio 1998. Dal verbale di questa udienza risulta che "do-
po discussione le parti convengono di attendere una propo-
sta della Commissione volta a ripristinare la linea di con-
fine proposta dal progettista. (...). Le parti saranno nuo-
vamente convocate per discutere la proposta di cui sopra".
In primo luogo occorre rilevare come dal testo del
verbale dell'udienza sopra riprodotto risulti chiaramente
che i ricorrenti, presenti all'udienza di discussione per-
sonalmente o per il tramite del loro rappresentante, hanno
discusso sul ricorso e sulle richieste avanzate dal Consor-
zio. Il loro diritto di essere sentiti è quindi stato ga-
rantito. Questa conclusione non è contraddetta dal fatto
che la Commissione II aveva promesso una ulteriore convoca-
zione per discutere sulla proposta di ripristino del prece-
dente confine. Infatti, tale convocazione era, se non
esplicitamente, almeno implicitamente subordinata alla con-
dizione che la Commissione II presentasse una proposta nel
senso indicato dal verbale. Questa soluzione si è tuttavia
rivelata, a posteriori, inattuabile a causa della volontà
manifestata successivamente dal Consorzio di mantenere il
ricorso così come presentato: esso non era in effetti più
disposto ad accettare nessuna proposta della Commissione
volta a trovare un'intesa tra le parti, stabilendo i con-
fini originariamente disegnati, ed esigeva di conseguenza
una decisione formale da parte dell'autorità ricorsuale
adita (cfr. il verbale dell'udienza tenutasi davanti alla
Commissione II il 5 novembre 1998 con i rappresentanti del
Consorzio). Una nuova discussione tra le parti sarebbe dun-
que unicamente servita a comunicare ai qui ricorrenti l'im-
possibilità di sottoporgli una proposta nel senso indicato
precedentemente dalla stessa Commissione II e si sarebbe
rivelata superflua. In tali circostanze la Commissione II
poteva dunque, senza ledere il diritto di essere sentito
dei ricorrenti, che è stato comunque garantito con l'udien-
za del 16 luglio 1998, emanare la decisione finale senza
ulteriori discussioni tra gli interessati. La censura ri-
corsuale deve di conseguenza essere respinta.
3.- Nel merito, i ricorrenti sostengono che la de-
cisione impugnata violerebbe tanto l'art. 4 vCost. (diniego
di giustizia formale e materiale, disparità di trattamento,
divieti ora desumibili dagli art. 9 e 29 Cost.), quanto
l'art. 22ter vCost. (principio della compensazione reale,
ora garantito dall'art. 26 Cost.).
a) Il Tribunale, quando deve controllare l'inter-
pretazione e l'applicazione di norme cantonali, limita la
propria cognizione all'arbitrio anche per quanto riguarda
la presunta violazione della garanzia costituzionale della
proprietà, salvo nei casi in cui la restrizione sia parti-
colarmente grave (sulla nozione cfr. DTF 110 Ib 266 consid.
4 e rinvii, 109 Ia 189 consid. 2, 95 I 372 consid. 4, 523
consid. 4). Di regola, in materia di raggruppamento terreni
le restrizioni predisposte dalla normativa cantonale non
sono considerate gravi; basta che la legge - in ossequio al
principio derivante dall'art. 26 Cost., e in precedenza
dall'art. 22ter vCost. - garantisca agli interessati la
compensazione in natura (DTF 104 Ia 337 consid. 2 e rin-
vii). Questa esigenza è rispettata dalla legislazione tici-
nese con l'art. 19 LRPT relativo ai criteri del nuovo ri-
parto. Ne deriva che l'esame del Tribunale federale è limi-
tato all'arbitrio, alla disparità di trattamento e al di-
niego di giustizia (DTF 119 Ia 21 consid. 1a e rinvii). La
censura di lesione della garanzia della proprietà si iden-
tifica quindi con la censura di arbitrio e non ha portata
autonoma (DTF 119 Ia 21 consid. 1a, 117 Ia 249 consid. 2,
116 Ia 182 consid. 3 e rinvii, 115 Ia 314 consid. 2b).
Chiamato ad esprimersi su problemi di nuovo riparto
in una procedura di raggruppamento terreni, il Tribunale
federale - che non deve esaminare i cambiamenti intermedi -
paragona la situazione precedente al raggruppamento con
quella scaturita dalla decisione dell'ultima istanza canto-
nale. In sostanza, dopo la procedura di raggruppamento i
proprietari di fondi inseriti nel comprensorio hanno dirit-
to di ricevere terreni quantitativamente e qualitativamente
equivalenti ai fondi ceduti (principio della compensazione
reale, cfr. DTF 122 I 127 consid. 5). Tale principio pone
esigenze severe alle autorità incaricate di effettuare il
nuovo riparto, le quali devono valutare attentamente gli
interessi dei singoli proprietari, e la nuova attribuzione
deve basarsi su un'analisi obiettiva della loro situazione
antecedente le opere di raggruppamento. Comunque, nell'ap-
plicazione dei principi fondamentali, le autorità cantonali
godono di un vasto potere di apprezzamento. Il Tribunale
federale interviene pertanto con grande ritegno e solo ove
constati che l'autorità cantonale abbia trascurato di con-
siderare elementi essenziali di giudizio o di esaurire
tutte le possibilità tecniche a sua disposizione, abbia
violato il principio del divieto di arbitrio, oppure quello
della parità di trattamento (DTF 119 Ia 21 consid. 1b e c,
116 Ia 109 consid. 2, 114 Ia 261 consid. 1, 105 Ia 325
consid. 2; Rep 1981, pag. 43).
b) I ricorrenti hanno conferito nel raggruppamento
dei terreni 2504 m2 per un valore di fr. 234'955.40. Di
questa superficie 1719 m2, stimati fr. 231'030.40.--, erano
siti in zona edificabile, i restanti 785 m2, corrispondenti
a fr. 3'925.--, erano per contro siti nella zona agricola.
Dopo le deduzioni dell'1% per i terreni nella zona edifica-
bile, rispettivamente dell'1,5% per quelli nella zona agri-
cola, stabilite per la cessione collettiva dei terreni ne-
cessari alla costruzione delle opere consortili (art. 21
LRPT), la superficie totale dei terreni oggetto di ridi-
stribuzione ammontava dunque a 2475 m2 pari a fr.
232'586.20, di cui 1701,80 m2, per un valore di fr.
228'720.10, siti in zona edificabile.
Alla fine del raggruppamento le partite comprenden-
ti i terreni in questione contavano una superficie comples-
siva di 2592 m2 (1835 m2 in zona edificabile e 757 m2 in
zona agricola) per un valore di assegnazione di complessivi
fr. 240'506.40 (fr. 236'721.40 per i terreni siti in zona
edificabile e fr. 3'785.-- per gli altri). Risulta pertanto
che il raggruppamento ha globalmente incrementato, al netto
delle deduzioni collettive, le superficie dei fondi appar-
tenuti alla partita dei ricorrenti di 117 m2, corrisponden-
ti al 4.73% della superficie totale netta iniziale; anche
il valore dei fondi è aumentato del 3.4%.
Da queste cifre risulta chiaramente un'attribuzione
di terreni, seppur di poco maggiorata, quantitativamente
analoga a quelli in precedenza posseduti dai ricorrenti;
del resto essi, non criticano sostanzialmente tale lieve
maggiore attribuzione di terreno, che rientra senza dubbio
nei limiti di apprezzamento delle autorità cantonali né
contrasta con i principi della compensazione reale.
Come ha rilevato la Commissione II nelle osserva-
zioni al ricorso di diritto pubblico, la situazione fon-
diaria decisa dall'autorità cantonale di ultima istanza
scaturisce dalla riassegnazione ai ricorrenti di parte del
fondo n. MMM VS già loro appartenuto prima del raggruppa-
mento fondiario, e che la Commissione I aveva loro tolto
per consentire la formazione della particella n. TTT RT
assegnata al Consorzio. Di conseguenza, se si raffrontano
la situazione anteriore e la situazione posteriore al rior-
dino fondiario, senza considerare le situazioni intermedie,
l'annessione di terreno all'originaria particella n. MMM
VS, rimasta pressoché invariata, concerne poco più di un
centinaio di metri quadrati: in tali circostanze, le scelte
della Commissione II non prestano il fianco a critiche.
c) Da un punto di vista qualitativo, i ricorrenti
contestano la misura della riduzione del valore di stima
del nuovo terreno loro attribuito; ritengono che la diminu-
zione (da fr. 320.-- a 150.-- il m2) avrebbe dovuto essere
maggiore, considerato che il terreno è estremamente imper-
vio e non si presta assolutamente a fini edilizi.
La censura non può essere accolta. Anzitutto il
terreno litigioso è sito nella zona edificabile e, indipen-
dentemente dalla sua morfologia e dal valore attribuitogli,
mantiene le possibilità edificatorie determinate dall'indi-
ce di occupazione e dall'indice di sfruttamento, previste
dal piano regolatore. Queste facoltà edificatorie possono
essere utilizzate nell'eventuale edificazione della parte
restante del fondo, meno impervia e più idonea alla costru-
zione. La stima del valore del terreno determinata dalla
Commissione II, in tali circostanze, non risulta arbitra-
ria. Né del resto i ricorrenti spiegano, secondo i requi-
siti di motivazione dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG (cfr.
DTF 125 I 71 consid. 1c, 122 I 70 consid. 1c), i motivi per
i quali la stima di fr. 150.--/m2 sarebbe ancora troppo
elevata; essi si limitano ad asserire che il terreno è
estremamente impervio. Ciò non basta tuttavia per poter
accogliere la relativa censura nell'ambito di un ricorso di
diritto pubblico, ritenuto che, come ricordato sopra al
considerando 3a), il Tribunale federale si impone un grande
riserbo quando occorre valutare situazioni che le autorità
locali meglio conoscono. Gli estremi per un intervento di
questo Tribunale non sono pertanto dati in concreto, con-
siderato come la situazione sia sotto ogni punto di vista
sostenibile.
d) Del resto, nella valutazione globale degli in-
teressi pubblici e privati, la Commissione ha correttamente
interpretato i principi che reggono la procedura di riordi-
no fondiario, migliorando decisamente la configurazione dei
fondi in questione. Uno degli scopi del raggruppamento dei
terreni consiste infatti nell'eliminare le particelle che
per la loro natura non consentono una razionale utilizza-
zione del suolo (art. 1 cpv. 1 lett. b LRPT), vuoi perché
di dimensioni ridotte, vuoi perché di forma o morfologia
particolari, o altro. In concreto, con la soluzione adot-
tata la Commissione II ha eliminato la parte più a nord
dell'originaria particella n. MMM VS, che si presentava
prima del riordino fondiario come un lembo di terreno ine-
dificato, di forma stretta e allungata, con dimensioni mi-
nuscole e confini assai irregolari, inserito tra gli ampi
mappali dei ricorrenti e di C.________, inutilizzabile ai
fini edilizi.
I ricorrenti asseriscono che la loro situazione e
quella della proprietaria dell'attigua particella n. SSS RT
sarebbe notevolmente peggiorata, rispetto a un indubbio
miglioramento della situazione della particella n. HHH RT
dopo le operazioni di riordino fondiario. Queste considera-
zioni non possono essere seguite. I ricorrenti dimenticano
infatti che la soluzione adottata dalla Commissione II era
dettata proprio dalla necessità di eliminare le proprietà,
o loro parti, di difficile utilizzazione, come era innega-
bilmente il caso per la particella n. HHH RT prima del
raggruppamento dei terreni. Del resto, essi stessi ricono-
scono che tale particella, da sé sola, non si prestava per
nulla a uno sfruttamento edilizio razionale. La soluzione
adottata dalla Commissione II, che ha eliminato quella ap-
pendice della particella n. HHH RT, annettendola ai fondi
limitrofi, rispetta dunque appieno i criteri di riordino
dettati da questo tipo di procedura e anche per questo
aspetto la decisione impugnata regge dunque alle critiche
ricorsuali.
e) Per quanto riguarda invece la censura di dinie-
go di giustizia per non avere le autorità cantonali esauri-
to tutti i mezzi tecnici a loro disposizione, essa deve es-
sere dichiarata inammissibile. I ricorrenti non spiegano,
come la prassi del Tribunale federale esige (art. 90 cpv. 1
lett. b OG; DTF 122 I 70 consid. 1c), quali sarebbero le
possibili soluzioni alternative che la Commissione non
avrebbe posto in atto, violando così l'art. 29 cpv. 1 Cost.
(sentenza del Tribunale federale del 29 maggio 1992 in re
B., pubblicata in RDAT 1993 I, n. 67 pag. 173, consid. 3b).
La relativa censura non può pertanto essere esaminata.
4.- Da quanto sopra esposto discende che, nella
misura in cui è ammissibile, il ricorso deve essere respin-
to. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG).
Non si assegnano ripetibili della sede federale, né alla
Commissione II (cfr. art. 159 cpv. 2 OG) né al Consorzio,
che non ha presentato osservazioni.
Per questi motivi
i l T r i b u n a l e f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è
respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a
carico di A.________ e B.________ in solido. Non si ass-
egnano ripetibili della sede federale.
3. Comunicazione ai ricorrenti, a C.________, alla
Commissione di ricorso di II istanza per il raggruppamento
terreni di Gerra Verzasca Piano e al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino.
Losanna, 1° settembre 2000
MDE
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
La Cancelliere ad hoc,