I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.95/1999
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1A.95/1999/mks
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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21. Februar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Ersatzrichter Loretan und Gerichtsschreiber Haag.
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In Sachen
- Miteigentümergemeinschaft S c h ö n b l i c k, vertreten
durch Bruno Schärli, Allmend, Zell,
- Alois S t e i n m a n n, Briseck, Zell,
- Alois S c h w e g l e r, Paradies Briseck, Zell,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Rolf
Bühler, Denkmalstrasse 2, Postfach 6453, Luzern,
gegen
L e u e n b e r g e r AG, Briseck, Zell, Beschwerde-
gegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Franz Keller,
Luzernerstrasse 51a, Kriens,
Gemeinderat Z e l l,
Regierungsrat des Kantons L u z e r n, vertreten durch das
Militär-, Polizei- und Umweltschutzdepartement,
Verwaltungsgericht des Kantons L u z e r n, Verwaltungs-
rechtliche Abteilung,
betreffend
USG - Bewilligung für eine Inertstoffdeponie,
hat sich ergeben:
A.- Die Leuenberger AG betreibt auf den in ihrem
Eigentum stehenden Parzellen Nr. 470 und 1488, Grundbuch
Gemeinde Zell/LU, eine Bauschuttdeponie. Sie beabsichtigt,
die Deponie zu einer Inertstoffdeponie auszubauen und den
vorhandenen Recyclingplatz für Bauschuttfraktionen und
Altholz weiterzubetreiben. 1992 reichte sie dem Amt für
Umweltschutz des Kantons Luzern eine Voruntersuchung und
ein Pflichtenheft zum Umweltverträglichkeitsbericht für
ein entsprechendes Projekt ein. In den folgenden Jahren
wurde das Vorhaben bereinigt und durch ein Projekt für die
Sanierung der bestehenden Deponie ergänzt. Gemäss dem Bau-
und Zonenreglement der Gemeinde Zell liegt das Deponie-
areal in der Deponiezone Briseck.
Am 7. Februar 1997 reichte die Leuenberger AG
beim kantonalen Militär-, Polizei- und Umweltschutzdepar-
tement ein Baugesuch mit Umweltverträglichkeitsbericht
ein. Der Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigte das
Projekt am 18. August 1998 unter zahlreichen Bedingungen
und Auflagen. Gleichzeitig erteilte er die Rodungsbewil-
ligung für 3'065 m2 Wald auf der Parzelle Nr. 470 sowie
eine wasserbaurechtliche Bewilligung. Die gemeinsame Ein-
sprache der Miteigentümergemeinschaft Schönblick, von
Alois Steinmann und von Alois Schwegler wies er ab.
Gleichzeitig eröffnete er den Entscheid des Gemeinderats
Zell vom 5. Januar 1998, womit dieser die Baubewilligung
für das Projekt erteilte.
Die Miteigentümergemeinschaft Schönblick, Alois
Steinmann und Alois Schwegler gelangten gegen die Bewilli-
gungen erfolglos an das kantonale Verwaltungsgericht.
B.- Die Miteigentümergemeinschaft Schönblick, Alois
Steinmann und Alois Schwegler führen gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 2. März 1999 beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (evtl. staatsrechtliche
Beschwerde). Sie beantragen, der angefochtene Entscheid
sei aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen; evtl. sei die Bewilli-
gung für das Vorhaben zu verweigern.
C.- Die Leuenberger AG, der Gemeinderat Zell, das
Militär-, Polizei- und Umweltschutzdepartement sowie das
Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Be-
schwerde.
Namens des Eidgenössischen Departementes für Um-
welt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) hat das
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) ohne
ausdrücklichen Antrag zur Sache Stellung genommen. In der
Stellungnahme wird auf gewisse Mängel des Projekts hinge-
wiesen. Die Beteiligten erhielten Gelegenheit, sich dazu
zu äussern.
D.- Mit Verfügung vom 2. Juni 1999 hat der Präsident
der I. öffentlichrechtlichen Abteilung festgestellt, dass
der Beschwerde gemäss Art. 47 des Bundesgesetzes über den
Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) von Gesetzes
wegen aufschiebende Wirkung zukommt. Soweit die Beschwer-
deführer darüber hinaus um Gewährung der aufschiebenden
Wirkung ersuchten, wies er das Gesuch im Sinne der Erwä-
gungen ab.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig
gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bun-
des stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Ver-
bindung mit Art. 5 VwVG), sofern diese von einer in Art. 98
OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner
der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vor-
gesehenen Ausschlussgründe greift. Sodann unterliegen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen
bzw. auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum
Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantona-
lem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen
Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichts-
beschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungs-
rechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selb-
ständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammen-
hang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrecht-
liche Beschwerde zur Verfügung (BGE 123 II 359 E. 1a/aa).
Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig
ist, kann der Beschwerdeführer auch eine Verletzung von
Bundesverfassungsrecht rügen. Dieses gehört zum Bundesrecht
im Sinne von Art. 104 lit. a OG (BGE 123 II 88 E. 1a/bb mit
Hinweisen).
b) Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich,
soweit es hier umstritten ist, materiell auf das Waldgesetz,
das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
(USG, SR 814.01) und die Technische Verordnung über Abfälle
vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.600), ferner auf das
Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG,
SR 700) sowie auf das kantonale Forstgesetz.
Die Beschwerdeführer rügen im Wesentlichen die Ver-
weigerung des rechtlichen Gehörs und die Verletzung von Bun-
desumweltschutzrecht. Diese Rügen können ebenso wie die am
Rande aufgeworfenen kantonalrechtlichen Fragen ohne weiteres
im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde behandelt wer-
den. Soweit staatsrechtliche Beschwerde erhoben wurde, ist
darauf nicht einzutreten.
c) Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Wald-
parzellen in unmittelbarer Nachbarschaft der Deponie. Sie
sind durch die angefochtene Verfügung beschwert und haben
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung (Art. 103
lit. a OG). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind
erfüllt. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher
einzutreten.
2.- Die Beschwerdeführer machen geltend, die umstrit-
tene Anlage hätte mangels ausdrücklicher Grundlage im kanto-
nalen Richtplan nicht bewilligt werden dürfen. Sie räumen
ein, dass der 1999 revidierte Richtplan (anders als sein
Vorgänger aus dem Jahr 1986) die Deponie als Festsetzung
ausweist. Sie machen jedoch geltend, es habe die bundesrät-
liche Genehmigung gefehlt, die gemäss Art. 11 Abs. 2 RPG
konstitutiv sei, weil die fragliche Festlegung auch Interes-
sen anderer Kantone und des Bundes betreffe. Selbst wenn
aber der Richtplan keiner Genehmigung durch den Bund mehr
bedürfte, sei zu berücksichtigen, dass der neue Richtplan
erst während des Verfahrens vor Verwaltungsgericht festge-
legt worden sei. Den Beschwerdeführern hätte daher Gelegen-
heit geboten werden müssen, sich zu dieser neuen Sachlage zu
äussern. Ausserdem hätten den Beschwerdeführern keine Kosten
auferlegt werden dürfen.
a) Der vom Grossen Rat des Kantons Luzern am
26. Januar 1999 genehmigte Richtplan 1998 sieht die Deponie
Briseck in Zell als Festlegung vor. Gemäss Art. 11 Abs. 2
RPG werden Richtpläne für den Bund und die Nachbarkantone
erst mit der Genehmigung durch den Bundesrat wirksam. Inner-
kantonal entfalten die Richtpläne auch ohne die Genehmigung
durch den Bundesrat Wirkung. Die Festlegung der Deponie
Briseck hat insofern keinen überkantonalen Gehalt, als die
damit vorgesehene Anlage keine Bewilligungen des Bundes
benötigt. Die Festlegung wurde daher innerkantonal mit
der Genehmigung durch den Grossen Rat verbindlich, wie
das Verwaltungsgericht zutreffend erwogen hat (vgl. Pierre
Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Zürich 1999, Art. 11 Rz. 36). Ob die Festlegung auch gegen-
über dem Bund und gegenüber anderen Kantonen Wirkungen ent-
faltet und insofern erst mit der bundesrätlichen Genehmigung
verbindlich wird, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle.
b) Auch die Tatsache, dass der Richtplan erst im
Verlauf des Verfahrens vor Verwaltungsgericht festgesetzt
wurde, hat nicht die von den Beschwerdeführern behaupteten
Wirkungen.
Das Verwaltungsgericht bot den Beschwerdeführern
während des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens
Gelegenheit, sich zur Aufnahme der Deponie Briseck in den
Richtplan 1998 zu äussern. Sie konnten dabei ihre Einwände
gegen die vorgesehene Festsetzung vorbringen. Die Beschwer-
deführer rügen daher zu Unrecht eine Verweigerung des
rechtlichen Gehörs.
Ebenso unberechtigt ist ihre Kritik, sie hätten
nicht mit Kosten belastet werden dürfen, weil die Festset-
zung des neuen Richtplans erst während des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht erfolgte. Unter den gegebenen Umständen
hatte das Verwaltungsgericht nicht zu entscheiden, wie die
Situation bei Fehlen eines Richtplaneintrags zu beurteilen
gewesen wäre; die Beschwerdeführer haben es unterlassen, für
den zu erwartenden Fall einer Annahme des neuen Richtplans
eine Eventualposition einzunehmen.
c) Durch Beschluss der Gemeindeversammlung vom
28. September 1995, vom Regierungsrat genehmigt am 22. De-
zember 1995, wurde das Bau- und Zonenreglement der Gemeinde
Zell (BZR) mit einem Art. 25ter über die Deponiezone Briseck
ergänzt. Nachdem seit Januar 1999 eine entsprechende Richt-
planfestsetzung vorhanden ist, kann offen bleiben, welche
Bedeutung dieser Nutzungsplanänderung für die Bewilligung
der Deponie im kantonalen Verfahren zukam. Dies gilt nament-
lich für die vom Verwaltungsgericht bejahte Frage, ob es
zulässig war, diese Deponiezone auszuscheiden, bevor der
Richtplan entsprechend revidiert war.
Immerhin wirft die Festsetzung der Deponiezone im
Nutzungsplan ohne richtplanerische Grundlage die Frage der
ausreichenden Planabstimmung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 RPG
auf. Zudem fällt auf, dass die gemäss Art. 12 WaG erforder-
liche Rodungsbewilligung anlässlich der Zonenplanrevision
offenbar nicht eingeholt wurde; die Rodungsbewilligung wurde
erst mit dem Entscheid des Regierungsrats vom 18. August
1998 erteilt.
Entscheidend ist, dass entsprechend den Feststel-
lungen des Verwaltungsgerichts kein Grund vorliegt, eine
akzessorische Überprüfung der kommunalen Nutzungsplanung
vorzunehmen (zu den entsprechenden Voraussetzungen vgl.
BGE 119 Ib 480 E. 5c, 120 Ia 227 E. 2c und 123 II 337
E. 3a). Gemäss Art. 25ter BZR dient die Deponiezone Briseck
der Erstellung und dem Betrieb einer TVA-konformen Deponie.
Es kommt nicht darauf an, ob sich die Beschwerdeführer 1995
restlos klare Vorstellungen über das heute vorliegende kon-
krete Projekt machen konnten. Aufgrund seines Wortlauts
ermöglicht Art. 25ter BZR offensichtlich nicht bloss eine
bis Ende 1999 geöffnete, sondern eine längerfristig betrie-
bene Deponie. Wenn es die Beschwerdeführer dennoch unter-
lassen haben, diese Planung anzufechten, so hat es damit
heute sein Bewenden.
3.- Die Beschwerdeführer halten den Standort der
Deponie aus Gründen des Grundwasserschutzes für ungeeignet.
a) Vorweg ist festzustellen, dass das Projekt eine
vorschriftsgemässe Deponieabdichtung im Sinne von Anhang 2
Ziff. 22 TVA vorsieht.
b) Nach Art. 30 TVA in Verbindung mit Anhang 2
Ziff. 1 Abs. 1 TVA dürfen Deponien nicht in Grundwasser-
schutzzonen (Zonen S1, S2, S3) und Grundwasserschutzarealen
errichtet werden. Dieser Voraussetzung genügt das Projekt
gemäss den unbestrittenen Feststellungen des Verwaltungs-
gerichts ebenfalls. Nicht näher untersucht hat das Verwal-
tungsgericht hingegen die Frage, ob auch die Anforderungen
von Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 4 und 5 TVA erfüllt sind. Gemäss
Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 6 TVA hat der Standort für eine Inert-
stoffdeponie alternativ die Voraussetzungen von Abs. 4 oder
von Abs. 5 zu erfüllen; der entsprechende Nachweis ist mit
geologischen oder hydrogeologischen Untersuchungen zu er-
bringen.
Gemäss Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 4 TVA ist nachzuwei-
sen, dass der Standort nicht in einem der folgenden Gebiete
liegt:
a) Gebiet mit Lockergesteinsgrundwasser, das sich
für die Wassergewinnung eignet, oder Gebiet, das
sich für die künstliche Grundwasseranreicherung
eignet sowie deren unmittelbaren Randgebiete;
b) ...;
c) ....
Nach Abs. 5 ist nachzuweisen, dass die Eigenschaf-
ten des Untergrunds es als unwahrscheinlich erscheinen
lassen, dass Abwasser versickern kann. Dieser Nachweis ist
in der Regel erbracht, wenn natürliche, weitgehend homogene
Schichten vorliegen, deren Mächtigkeit mindestens 7 m und
deren Durchlässigkeitsbeiwert k höchstens 1 x 10-7 m/s be-
trägt (sog. geologische Barriere). Weisen die natürlichen
Schichten eine Mächtigkeit von weniger als 7 m auf, so
können nach den Regeln des Erdbaus geschüttete Schichten
zusätzlich mitberücksichtigt werden.
c) Das Deponieareal liegt in einem Gebiet mit
Lockergesteinsgrundwasser, das sich für die Wassergewinnung
eignet (Gewässerschutzbereich A). Die Voraussetzung an den
Deponiestandort nach Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 4 TVA ist daher
klarerweise nicht erfüllt. Ebensowenig erfüllt der Standort
die Anforderungen von Abs. 5, da keine natürliche geologi-
sche Barriere vorhanden ist. Die Beschwerdegegnerin möchte
diesem Mangel durch eine künstlich geschüttete Barriere
begegnen, die eine Stärke von 1,2 m und einen k-Wert von
1 x 10-8 m/s oder kleiner aufweisen würde. Dass in den
Plänen der k-Wert mit 10-7 m/s angegeben wird, beruht ge-
mäss den plausiblen Darlegungen der Beschwerdegegnerin auf
einem Versehen.
Mit ihrem Projekt vertritt die Beschwerdegegnerin
die Ansicht, es sei zulässig, an Stelle der fehlenden na-
türlichen geologischen Barriere von 7 m Mächtigkeit auch
weniger mächtige Schichten vorzusehen, wenn diese zum Aus-
gleich eine höhere Dichtigkeit aufweisen. Diese Auffassung
widerspricht Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 5 TVA, der ausdrücklich
von einer Schichtmächtigkeit von mindestens 7 m mit einem
Durchlässigkeitsbeiwert k von höchstens 1 x 10-7 m/s spricht
und es gestattet, nach den Regeln des Erdbaus geschüttete
Schichten zusätzlich zu berücksichtigen. Dieser klare Wort-
laut enthält keinerlei Hinweise darauf, dass die Unter-
schreitung der Anforderung beim einen Parameter durch eine
höhere Qualität beim anderen kompensiert werden kann. Der
Entwurf des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI)
für die Technische Verordnung über Abfälle vom August 1988
enthielt für reine Inertstoffdeponien allerdings geringere
oder zumindest weniger klare Standortanforderungen. Art. 26
des Entwurfs verlangte zum Schutz des Grundwassers den Nach-
weis, dass die geplante Deponie genutztes oder nutzbares
Grundwasser nicht beeinträchtigen könne, ohne quantifizie-
rende Kriterien für die Beurteilung des Nachweises aufzu-
stellen. Zudem enthielt der Entwurf Anforderungen an die
Sammlung und Ableitung des Sickerwassers, wenn sich der
vorgesehene Standort im Gewässerschutzbereich A befand.
Ausserhalb des Gewässerschutzbereichs A wurde eine Abdich-
tung des Deponiekörpers für unnötig erachtet (Bericht des
EDI zum Entwurf der TVA [August 1988], S. 26). Gemessen am
Entwurf erscheinen die Voraussetzungen gemäss Anhang 2
Ziff. 1 TVA für Inertstoffdeponien eher streng. Die Gründe,
die zur Verschärfung geführt haben, sind nicht aktenkundig.
Die Vermutung liegt nahe, dass damit dem Vorsorgegrundsatz
(Art. 1 Abs. 2 USG) Rechnung getragen und dass klare und
ohne Auslegungsschwierigkeiten vollziehbare Regeln aufge-
stellt werden sollten. Insbesondere enthält die TVA keine
Kriterien und keinen Massstab, der es gestatten würde, ein
Verhältnis zwischen kleinerer Durchlässigkeit bzw. höherer
Dichte und geringerer Mächtigkeit der künstlichen oder
natürlichen geologischen Barriere herzustellen. Es ist
somit festzuhalten, dass Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 5 TVA eine
geologische Barriere verlangt, die eine Mächtigkeit von
mindestens 7 m und einen Durchlässigkeitsbeiwert von höchs-
tens 1 x 10-7 m/s aufweist, unabhängig davon, ob es sich
dabei um natürliche oder künstlich geschüttete Schichten
handelt. Sollte sich diese Anforderung als zu streng oder
als unpraktikabel erweisen, so wäre dem durch eine Revision
der TVA und nicht durch eine vom Verordnungstext abweichende
richterliche Rechtsanwendung im Einzelfall zu begegnen.
Das UVEK stellt in seiner Vernehmlassung daher zu
Recht fest, dass die im Projekt vorgesehene geschüttete geo-
logische Barriere den Anforderungen der TVA nicht genügt.
4.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gut-
zuheissen, und das angefochtene Urteil des Verwaltungsge-
richts ist aufzuheben, ohne dass hier die weiteren von den
Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen geprüft werden müss-
ten. Der im Beschwerdeverfahren geltende Devolutiveffekt
bewirkt, dass der angefochtenen Entscheid die ihm zugrunde
liegenden Bewilligungen ersetzt. Diese sind somit mit der
Aufhebung des angefochtenen Entscheids ebenfalls aufgehoben
(vgl. BGE 125 II 29 E. 1c S. 33 mit Hinweisen). Die Bewilli-
gungsbehörden werden bei der Beurteilung eines allfälligen
überarbeiteten Projekts dem Problem der forstlichen Sicher-
heitsabstände und der weiteren in der Vernehmlassung des
UVEK angesprochenen Gewässerschutzmassnahmen Rechnung zu
tragen haben.
b) Das Verfahren ist an das Verwaltungsgericht zur
neuen Verlegung der kantonalen Kosten zurückzuweisen.
c) Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Ver-
fahrens hat die private Beschwerdegegnerin die Kosten zu
tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Ausserdem hat sie die Beschwer-
deführer für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen
und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern
vom 2. März 1999 aufgehoben.
2.- Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht ein-
getreten.
3.- Die Angelegenheit wird zur Neuregelung der Kosten-
folgen des kantonalen Verfahrens an das Verwaltungsgericht
zurückgewiesen.
4.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der priva-
ten Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.- Die private Beschwerdegegnerin hat den Beschwerde-
führern eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezah-
len.
6.- Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat
Zell, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kan-
tons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bun-
desamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitge-
teilt.
______________
Lausanne, 21. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: