I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.64/1999
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1A.64/1999/sch
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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21. Januar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Ersatzrichter Loretan und Gerichtsschreiber Haag.
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In Sachen
Kurt P i s c h l, Schöckstrasse 48, St. Gallen,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bruno
Geiger, Scheffelstrasse 1, St. Gallen,
gegen
Urs W a g n e r, Frank-Buchserstrasse 6, Feldbrunnen,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Adrian Rüesch, Oberer
Graben 43, St. Gallen, Beschwerdegegner,
Politische Gemeinde S t. G a l l e n, vertreten durch den
Stadtrat,
Baudepartement des Kantons S t. G a l l e n,
Verwaltungsgericht des Kantons S t. G a l l e n,
betreffend
LSV - Änderung Überbauungsplan
"Unterer Graben/Müller-Friedberg-Strasse",
hat sich ergeben:
A.- Urs Wagner ist Eigentümer der Liegenschaften Grund-
buch St. Gallen Nr. C 2621 und C 2625 am Unteren Graben
Nr. 21 und 25 und an der Müller-Friedberg-Strasse Nr. 6
und 8. Die Grundstücke liegen gemäss dem Zonenplan der Stadt
St. Gallen vom 1. November 1980 in der Wohn-Gewerbe-Zone
Bauklasse 5a (WG 5a) und werden ausserdem vom Überbauungs-
plan für das Gebiet zwischen dem Unteren Graben und der
Müller-Friedberg-Strasse vom 7. Oktober 1953 mit Änderung
vom 19. Januar 1990 (nachfolgend: Überbauungsplan) erfasst.
Die Grundstücke des Überbauungsplangebiets sind mit einer
Garage und Tankstelle, einer mehrstöckigen Parkgarage sowie
mit Bürogebäuden überbaut. Die Änderung des Überbauungsplans
vom 19. Januar 1990 beinhaltete eine Erhöhung der Gesims-
höhenkoten, in deren Folge das Gebäude Unterer Graben 25/
Müller-Friedberg-Strasse 8 um ein Geschoss aufgestockt
wurde.
Im Verlaufe des Jahres 1997 bereitete das Hochbau-
amt der Stadt St. Gallen eine erneute Änderung des Überbau-
ungsplans vor. Dabei wurde eine Aufstockung des dreigeschos-
sigen Gebäudes am Unteren Graben 21 um zwei und des Gebäudes
Unterer Graben 25/Müller-Friedberg-Strasse 8 um ein Voll-
sowie um ein gemeinsames nordseitiges Attikageschoss vorge-
sehen. Das Vorhaben wurde mit der erwünschten innerstädti-
schen Verdichtung an optimaler, zentrumsnaher und gut er-
schlossener Lage begründet sowie damit, dass der Universität
St. Gallen der Zusammenzug von heute verstreuten Arbeits-
plätzen an einem zentralen Ort ermöglicht werden solle.
Am 7. Oktober 1997 beschloss der Stadtrat die
Abweisung der gegen die Planänderung erhobenen Einsprachen
und die Vorlage an den Grossen Gemeinderat. Dieser stimmte
der Änderung des Überbauungsplans am 28. Oktober 1997 zu.
B.- Gegen den Einspracheentscheid des Stadtrats vom
7. Oktober 1997 erhoben Kurt Pischl sowie eine weitere be-
nachbarte Grundeigentümerin erfolglos Rekurs beim Baudepar-
tement des Kantons St. Gallen.
Die unterlegenen Rekurrenten gelangten an das Ver-
waltungsgericht des Kantons St. Gallen. Das Verwaltungsge-
richt erwog in seinem Entscheid vom 18. Februar 1999 zusam-
mengefasst, die Vorinstanz habe den Sachverhalt zuwenig
eingehend geprüft. Namentlich seien Widersprüche zwischen
den Erwägungen der Vorinstanz und den Vernehmlassungen bzw.
Amtsberichten der verschiedenen Ämter nicht ausgeräumt wor-
den. Es könne nicht zuverlässig beurteilt werden, ob die
umstrittene Planänderung den angestrebten Zweck, die Ver-
wirklichung einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich guter
Qualität, erreiche. Ferner sei unklar, ob der Überbauungs-
plan im konkreten Fall ein besseres Projekt als die Regel-
bauweise gewährleiste und auch den Interessen der Nachbarn
angemessen Rechnung trage. Das Verwaltungsgericht wies daher
die Angelegenheit zur Klärung der städtebaulichen Qualität
der geplanten Änderungen des Überbauungsplans an das Baude-
partement zurück.
Die übrigen Rügen der Beschwerdeführer verwarf das
Verwaltungsgericht. Unter anderem gelangte es zum Schluss,
es liege keine Verletzung des Bundesgesetzes über den Um-
weltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) und der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41)
vor. Insbesondere dürfe hingenommen werden, dass für das
Gebiet des Überbauungsplans noch keine Lärm-Empfindlich-
keitsstufe festgesetzt worden sei, da dies im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens nachgeholt werden könne.
C.- Kurt Pischl hat gegen den Entscheid des Verwaltungs-
gerichts am 26. März 1999 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht erhoben. Er beantragt die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids, soweit damit die Rüge der Verlet-
zung von Art. 43 f. LSV abgewiesen wurde. Weiter verlangt
er die Aufhebung des Überbauungsplans "Müller-Friedberg-
Strasse/Unterer Graben" samt ergänzenden Vorschriften gemäss
Auflage vom 7. Juli 1997.
Urs Wagner und das Baudepartement beantragen, auf
die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie ab-
zuweisen. Die Stadt St. Gallen und das Verwaltungsgericht
schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
D.- Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL) nahm zur Frage Stellung, ob im angefochtenen Pla-
nungsverfahren Empfindlichkeitsstufen gemäss Art. 43 f. LSV
festzulegen seien. Die Parteien erhielten Gelegenheit, sich
dazu zu äussern.
E.- Mit Verfügung vom 18. Mai 1999 wies der Präsident
der I. öffentlichrechtlichen Abteilung das Gesuch des Be-
schwerdeführers um aufschiebende Wirkung ab.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsge-
richts stützt sich sowohl auf Bundesrecht als auch auf kan-
tonales öffentliches Recht. Der Beschwerdeführer hat eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und ficht den Ent-
scheid des Verwaltungsgerichts nur insofern an, als darin
eine Verletzung der eidgenössischen Lärmschutzvorschriften
verneint wird.
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist
die Festsetzung der Lärm-Empfindlichkeitsstufen unabhängig
davon, ob sie einzelfallweise oder in Ergänzung der Nutzungs-
planung erfolgt, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfecht-
bar (BGE 121 II 72 E. 1b-d, 235 E. 1). Dies gilt auch für
die Rüge, die Festsetzung der Empfindlichkeitsstufe sei in
einem Planungsverfahren zu Unrecht unterblieben. Das Verwal-
tungsgericht hat die Frage, ob die Planänderung ohne Zuord-
nung der Empfindlichkeitsstufe zulässig ist, abschliessend
beantwortet. Insofern liegt trotz des Rückweisungsentscheids
ein mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbarer Endent-
scheid vor (vgl. Peter Karlen, Vewaltungsgerichtsbeschwerde,
in: Geiser/ Münch, Prozessieren vor Bundesgericht, 2. Aufl.,
Basel 1998, S. 96, Rz. 3.15, mit Hinweisen auf die Praxis).
b) Als Folge des im Beschwerdeverfahren geltenden
Devolutiveffekts hat der Entscheid des Verwaltungsgerichts
den bei ihm angefochtenen Beschluss über den Überbauungsplan
ersetzt. Die Verwaltungsakte der städtischen Behörden brau-
chen nicht separat angefochten zu werden; sie sind inhalt-
lich notwendigerweise mitangefochten, wenn der Sachentscheid
der obersten kantonalen Instanz mit Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde an das Bundesgericht weitergezogen wird. Auf das
Rechtsbegehren, der Überbauungsplan "Müller-Friedberg-
Strasse/Unterer Graben" sowie die ergänzenden Vorschriften
seien aufzuheben, ist daher nicht einzutreten (BGE 125 II 29
E. 1c S. 33 mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer ist als Nachbar des Über-
bauungsplangebiets von der Planänderung unmittelbar be-
troffen und daher gemäss Art. 103 lit. a OG zur Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde legitimiert, sofern er ein schutz-
würdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der an-
gefochtenen Verfügung hat. Dieses kann rechtlicher oder
auch bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem
Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt
gerügten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen
(BGE 121 II 171 E. 2b, 176 E. 2a). Es ist offensichtlich,
dass der Beschwerdeführer an der Aufhebung der vorgesehenen
Planänderung ein schützenswertes faktisches Interesse hat,
fällt ohne diese doch die Möglichkeit dahin, die Gebäude im
Plangebiet wie vorgesehen zu erhöhen. Es spielt daher keine
Rolle, dass das Grundstück des Beschwerdeführers nicht im
Plangebiet liegt und er aus der Festsetzung der Empfind-
lichkeitsstufe für dieses Gebiet keinen direkten Schutz vor
Immissionen erlangt.
d) Die übrigen Sachurteilsvorsaussetzungen sind er-
füllt. Auf die rechtzeitig eingereichte Verwaltungsgerichts-
beschwerde ist somit unter Vorbehalt der Ausführungen in
E. 1b hiervor einzutreten.
2.- a) Entsprechend den unterschiedlichen Lärmschutz-
bedürfnissen in verschiedenen Nutzungszonen unterscheidet
Art. 43 LSV vier Lärm-Empfindlichkeitsstufen. Gemäss Art. 44
Abs. 1 LSV haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Emp-
findlichkeitsstufen in den Baureglementen oder Nutzungs-
plänen der Gemeinden den Nutzungszonen zugeordnet werden.
Die Zuordnung ist bei der Ausscheidung oder Änderung der
Nutzungszonen oder bei der Änderung der Baureglemente,
spätestens aber zehn Jahre nach Inkrafttreten der Lärm-
schutz-Verordnung vorzunehmen (Art. 44 Abs. 2 LSV). Der
Begriff des Nutzungsplans im Sinne von Art. 44 Abs. 1 LSV
schliesst kantonalrechtliche Sondernutzungspläne ein
(BGE 120 Ib 287 E. 2c S. 292 oben).
b) Aus den Akten ergibt sich, dass die Stadt
St. Gallen vorgesehen hatte, anlässlich der zu Beginn der
neunziger Jahre eingeleiteten Zonenplanrevision den Nut-
zungszonen die entsprechenden Empfindlichkeitsstufen zu-
zuordnen (vgl. den Teilzonenplan Empfindlichkeitsstufen,
Vorlage des Stadtrates zuhanden des Grossen Gemeinderates
vom 10. Mai 1994). Die Planungsrevision scheiterte in der
Volksabstimmung im Juni 1997, weshalb eine generelle Zuord-
nung der Empfindlichkeitsstufen trotz der abgelaufenen Frist
von Art. 44 Abs. 2 LSV noch nicht vorliegt. Der Beschwerde-
führer nimmt an, dies habe zur Folge, dass keine einzelfall-
weisen Zuordnungen von Empfindlichkeitsstufen mehr vorgenom-
men werden dürften, mithin ein Baustopp für lärmempfindliche
und lärmerzeugende Bauten und Anlagen bis zur ordentlichen
Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen im Nutzungsplan eintre-
te. Dass diese Annahme zutrifft, ist unwahrscheinlich (vgl.
Robert Wolf, Auswirkungen des Lärmschutzrechts auf Nutzungs-
planung und Baubewilligung, in: AJP 1999 S. 1055 ff., 1058),
kann aber vorliegend dahingestellt bleiben.
c) Der Beschwerdeführer kritisiert in erster Linie,
dass für den Perimeter des Überbauungsplans keine Empfind-
lichkeitsstufe festgelegt wurde. Die übrigen Verfahrensbe-
teiligten sind übereinstimmend der Auffassung, eine solche
Zuordnung sei nicht erforderlich gewesen, da sie auch noch
einzelfallweise im Rahmen des anschliessenden Baubewilli-
gungsverfahrens vorgenommen werden könne.
Beim umstrittenen Überbauungsplan handelt es sich
um einen Nutzungsplan im Sinne der Art. 14 ff. des Bundes-
gesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG;
SR 700), der Abweichungen von der bisherigen Grundnutzungs-
ordnung zulässt. Seine Revision beinhaltet Neuregelungen,
welche die Geschosszahl und damit das Mass der Nutzung im
Plangebiet betreffen. In erster Linie sollen durch die
Planänderungen zusätzliche Stockwerke für lärmempfindliche
Nutzungen ermöglicht werden. Diese Planung setzt eine Inte-
ressenabwägung voraus, die sich an den Kriterien von Art. 1
und 3 RPG orientiert. Unter anderem stellt sich die Frage,
ob die vorgesehene Nutzung unter dem Gesichtspunkt der
Lärmbelastung zulässig sei. Bei der entsprechenden Beur-
teilung musste das kantonale Amt für Umweltschutz eine An-
nahme über die massgebliche Empfindlichkeitsstufe treffen.
Es ist problematisch, die Planänderung vorzunehmen, ohne
über diese Annahme und damit die massgebliche Lärmempfind-
lichkeit auch formell und unter Einhaltung der massgeblichen
Verfahrens- und Zuständigkeitsordnung zu befinden.
Die umstrittene Planänderung ist unter den gege-
benen Umständen als Änderung der Nutzungszone im Sinne von
Art. 44 Abs. 2 LSV zu qualifizieren und gibt nach der ge-
nannten Vorschrift zwingend Anlass für eine Zuordnung der
Empfindlichkeitsstufe zum Überbauungsplangebiet (vgl.
Stefan Mesmer, Die Festlegung von Empfindlichkeitsstufen,
Schriftenreihe Umwelt Nr. 205 [Hrsg. BUWAL], Bern 1993,
S. 32 ff.). Die Stadt St. Gallen und die kantonalen In-
stanzen haben denn auch keine überzeugenden Gründe vorge-
bracht, die den Verzicht auf die Zuordnung der Empfind-
lichkeitsstufe im Planungsverfahren bzw. die Verschiebung
der Zuordnung auf das Baubewilligungsverfahren rechtfertigen
würden.
d) Das Grundstück des Beschwerdeführers liegt aus-
serhalb des Perimeters des Überbauungsplans und wird von der
vorzunehmenden Zuordnung des Empfindlichkeitsstufe nicht er-
fasst. In der Beschwerde an das Bundesgericht beanstandete
der Beschwerdeführer zumindest sinngemäss auch, dass die
angefochtene Planänderung vorgenommen wurde, ohne für die
umgebenden Grundstücke, namentlich für seine Liegenschaft,
die massgebliche Empfindlichkeitsstufe zu bestimmen. Der
Beschwerdeführer machte geltend, mit der Planänderung solle
eine massive Mehrnutzung erlaubt werden. Das Gewerbegebäude,
zusammen mit der daran anschliessenden Strasse, stelle eine
emittierende Anlage dar, weshalb im Planungsverfahren die
entsprechenden Abklärungen durchzuführen seien. Weiter be-
stritt der Beschwerdeführer die Ausführungen des Verwal-
tungsgerichts, wonach seiner Liegenschaft wegen Lärmvor-
belastung allenfalls die Empfindlichkeitsstufe III zuzuord-
nen sei. Im Gegensatz zu diesen Äusserungen behauptet der
Beschwerdeführer in seiner Vernehmlassung zur Stellungnahme
des BUWAL, er habe nie beantragt, dass auch für seine Par-
zelle die Empfindlichkeitsstufe bestimmt werde. Es kann
dahingestellt bleiben, ob in diesen Ausführungen ein Teil-
rückzug der Beschwerde zu erkennen ist, da die Empfindlich-
keitsstufe der an das Plangebiet angrenzenden Grundstücke
im Rahmen des vorliegenden Planungsverfahrens - wie sich aus
den nachfolgenden Erwägungen ergibt - ohnehin nicht bestimmt
werden muss.
aa) Die Zuordnung einer Empfindlichkeitsstufe zu
den Nachbargrundstücken des Überbauungsplangebiets würde
ermöglichen, die auf diesen Grundstücken massgebenden Be-
lastungsgrenzwerte zu bestimmen. Eine an den Belastungs-
grenzwerten orientierte Begrenzung der Lärmemissionen er-
folgt bei der Änderung einer ortsfesten Anlage indessen nur
dann, wenn die Änderung in Bezug auf die Lärmbelastung als
wesentlich zu bezeichnen ist (vgl. Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV),
während bei anderen Änderungen, die auf die Lärmbelastung
der Umgebung kaum Einfluss haben und somit nicht als wesent-
liche Änderungen gelten, die Emissionen im Rahmen des Vor-
sorgegrundsatzes zu begrenzen sind, ohne dass eine Lärmbe-
urteilung bei den betroffenen Liegenschaften in der Umgebung
vorgenommen werden muss (Art. 8 Abs. 1 LSV). Auf eine Emp-
findlichkeitsstufen-Zuordnung in der Umgebung kann mithin
verzichtet werden, wenn die Änderung der Anlage in lärm-
schutzrechtlicher Hinsicht beurteilt werden kann, ohne dass
die massgeblichen Immissionsgrenzwerte in der Umgebung be-
kannt sind.
bb) Die umstrittene Planänderung wird zwar in bau-
licher Hinsicht eine intensivierte Nutzung des Plangebiets
ermöglichen, indessen voraussichtlich den motorisierten In-
dividual-Zubringerverkehr kaum erhöhen, weil der Umfang der
vorhandenen Parkierungsflächen nicht ausgedehnt werden soll.
Aufgrund der Pläne zur Änderung des Überbauungsplans ist
ferner zu erwarten, dass die zusätzlichen Stockwerke für
eine Büronutzung oder eine vergleichbare Tätigkeit ohne
nennenswerte zusätzliche Lärmemissionen verwendet werden.
Damit ist aus der Planänderung und der damit ermöglichten
Nutzungserweiterung auch keine Zunahme der Lärmbelastung
für die Nachbargrundstücke zu erwarten. Das BUWAL führt in
seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht somit zu Recht
aus, dass die vorgesehene bauliche Veränderung unter lärm-
schutzrechtlichen Gesichtspunkten nicht als wesentliche Än-
derung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV zu bezeichnen ist.
Daran ändern die Ausführungen des Beschwerdeführers
in der Vernehmlassung zur Stellungnahme des BUWAL nichts.
Das dort erwähnte Baugesuch, das zu einer Lärmzunahme führen
soll, betrifft eine benachbarte Liegenschaft und nicht die
vom Überbauungsplan erfassten Grundstücke. Die Frage, ob
dieses Bauprojekt relevante Lärmimmissionen bewirken wird,
ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
cc) Der hier zu beurteilende Überbauungsplan legt
die in den zusätzlichen Stockwerken zulässige Nutzung indes-
sen nicht ausdrücklich fest. Es ist deshalb möglich, dass im
Baubewilligungsverfahren aufgrund veränderter Gegebenheiten
nochmals geprüft werden muss, ob eine wesentliche Änderung
im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV vorliegt. Zur Zeit kann je-
doch davon ausgegangen werden, dass der Überbauungsplan
keine wesentliche Änderung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV
zum Gegenstand hat, weshalb im vorliegenden Verfahren auch
nicht zu beurteilen ist, ob die gemäss revidiertem Überbau-
ungsplan vergrösserte Anlage in der Umgebung die massgeb-
lichen Immissionsgrenzwerte einhalten wird. In dieser Situa-
tion erübrigt sich die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe
nach Art. 43 f. LSV in Bezug auf die Liegenschaft des Be-
schwerdeführers, da eine solche Zuordnung nur dazu dienen
könnte, die dort massgeblichen Belastungsgrenzwerte zu be-
stimmen.
3.- a) Es ergibt sich, dass die Auffassung der kantona-
len Instanzen, die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe für
das Gebiet des Überbauungsplans könne auf das Baubewilli-
gungsverfahren verschoben werden, dem einschlägigen Bundes-
recht widerspricht. Die entsprechenden Schritte sind von den
zuständigen städtischen Behörden nachzuholen, und das Plan-
änderungsverfahren ist zu ergänzen. Dies führt zur Gutheis-
sung der Vewaltungsgerichtsbeschwerde und zur Aufhebung des
angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts, soweit darin
die Verletzung von Art. 43 f. LSV verneint wurde.
Nachdem das Verwaltungsgericht die Streitsache
bereits an das kantonale Baudepartement zur Prüfung der
architektonisch-städtebaulichen Auswirkungen des Vorhabens
zurückgewiesen hat, ist eine Rückweisung der Angelegenheit
an das Verwaltungsgericht gerechtfertigt. Das Gericht wird
die zur Ergänzung des Verfahrens durch die Stadt St. Gallen
erforderlichen Anordnungen zu treffen und dabei die Koordi-
nation mit dem beim Baudepartement hängigen Verfahren
sicherzustellen haben.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Be-
schwerdegegner die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen
(Art. 156 Abs. 1 OG). Zudem hat er den Beschwerdeführer für
dessen Aufwand angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2
OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutge-
heissen, soweit auf sie einzutreten ist. Das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. Februar
1999 wird aufgehoben, soweit darin eine Verletzung der
Art. 43 und 44 LSV verneint wurde. Die Angelegenheit wird
zur Ergänzung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an das
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zurückgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem
Beschwerdegegner auferlegt.
3.- Der Beschwerdegegner hat dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- auszurichten.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen
Gemeinde St. Gallen, vertreten durch den Stadtrat, dem
Baudepartement sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons
St. Gallen und dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL) schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 21. Januar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: