I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.366/1999
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1A.366/1999/boh
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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27. September 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber Haag.
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In Sachen
Schweizerische Eidgenossenschaft, Beschwerdeführerin,
vertreten durch das Eidgenössische Departement für Vertei-
digung, Bevölkerungsschutz und Sport,
gegen
Kanton S t. G a l l e n, vertreten durch das Amt für
Zivilschutz,
Eidgenössische Rekurskommission für Zivilschutzangelegen-
heiten,
betreffend
Kostenbeteiligung des Bundes an der Beseitigung von
Altlasten,
hat sich ergeben:
A.- Mit Verfügung vom 3. August 1998 bewilligte das
Bundesamt für Zivilschutz gemäss Art. 60 Abs. 1 der Zivil-
schutzverordnung vom 19. Oktober 1994 (ZSV; SR 520.11) dem
Kanton St. Gallen die Aufhebung des Zivilschutz-Ausbildungs-
zentrums Altstätten. Zugleich verlangte es die Rückzahlung
des seinerzeit an den Landerwerb ausgerichteten Bundesbei-
trags in der Höhe von Fr. 177'302.--. Das Amt für Zivil-
schutz des Kantons St. Gallen erhob dagegen am 14. August
1998 vorsorglich Beschwerde an die Eidgenössische Rekurs-
kommission für Zivilschutzangelegenheiten (im Folgenden:
Rekurskommission). Gleichzeitig ersuchte es das Bundesamt
festzustellen, dass sich der Bund an den Kosten der Beseiti-
gung von Altlasten auf dem ehemaligen Ausbildungszentrum mit
einem angemessenen Anteil zu beteiligen habe. Mit Verfügung
vom 3. September 1998 lehnte das Bundesamt diesen Antrag ab.
Das Amt für Zivilschutz des Kantons St. Gallen erhob dagegen
wiederum Beschwerde an die Rekurskommission.
B.- Mit Entscheid vom 9. November 1999 vereinigte die
Rekurskommission die beiden Beschwerden und wies die erste
Beschwerde (gegen die Verpflichtung zur Rückerstattung des
Landerwerbskostenbeitrags) ab. Demgegenüber hiess es in
Ziff. 2 des Dispositivs die zweite Beschwerde gut und stell-
te fest, dass sich der Bund mit einem angemessenen Anteil an
den Kosten der Beseitigung der Altlasten des Zivilschutz-
Ausbildungszentrums Altstätten (Grundstück Nr. 3408, Grund-
buch Altstätten) zu beteiligen habe.
C.- Das Eidgenössische Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport erhob am 17. Dezember 1999
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, Ziff. 2 des
Entscheides der Rekurskommission aufzuheben.
D.- Das Amt für Zivilschutz des Kantons St. Gallen
beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Rekurskommission
verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das zur Stellungnahme
eingeladene Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft ver-
tritt die Ansicht, die Vorinstanz habe zu Unrecht eine
Kostenbeteiligungspflicht des Bundes festgestellt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Über Ansprüche vermögensrechtlicher Natur gegen
den Bund, die sich auf das Zivilschutzrecht stützen, ent-
scheidet das Bundesamt für Zivilschutz (Art. 65 Abs. 3 des
Zivilschutzgesetzes vom 17. Juni 1994, ZSG, SR 520.1). Ent-
scheide des Bundesamtes unterliegen der Beschwerde an die
Eidgenössische Rekurskommission für Zivilschutzangelegen-
heiten; gegen deren Entscheide ist die Verwaltungsgerichts-
beschwerde an das Bundesgericht zulässig (Art. 98 lit. e OG;
Art. 65 Abs. 4 ZSG). Vorliegend geht es nicht um Ansprüche,
die sich auf das Zivilschutzrecht stützen, denn dieses sieht
keine Bundesbeiträge vor für die Beseitigung von Altlasten
auf dem Areal von Zivilschutzanlagen. Die Kostentragung für
die Sanierung belasteter Standorte richtet sich vielmehr
nach Art. 32d USG, auf den sich die Rekurskommission mit
Recht gestützt hat. Zwar ist diese Bestimmung in erster
Linie auf private Verursacher zugeschnitten, doch steht
nichts entgegen, sie auch auf Bund und Kantone anzuwenden
(vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 1986,
ZBl 1987 301, E. 2). Die Frage der Kostenverteilung stellt
sich aber vorliegend im Zusammenhang mit einer Zivilschutz-
Anlage, die in bestimmter Hinsicht einer zivilschutzrecht-
lichen Regelung unterliegt, welche teilweise durch den Bund
vollzogen wird (Art. 47 und 55 ZSG; Art. 51, 59 und 60 ZSV).
Insoweit hat die zuständige Bundesbehörde auch das Umwelt-
schutzgesetz zu vollziehen (Art. 41 Abs. 2 USG), so dass das
zivilschutzrechtliche Verfahren auch dem Vollzug der Kosten-
regelung des USG dienen kann (Art. 54 Abs. 2 USG). Die Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig. Das Eidgenössische
Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. b OG).
b) Die Pflicht des Kantons St. Gallen zur Rücker-
stattung des Bundesbeitrags an die Landerwerbskosten ist
nicht mehr umstritten. Zur Diskussion steht einzig noch die
Frage der Kostenbeteiligung des Bundes an der Altlastenbe-
seitigung. Es kann sich fragen, ob daran überhaupt ein aktu-
elles Rechtsschutzinteresse besteht. Einerseits ist noch
ungewiss, ob der Standort überhaupt sanierungsbedürftig ist
und ob Kosten der Altlastenbeseitigung anfallen werden. An-
dererseits hat die Vorinstanz nur entschieden, dass sich der
Bund "mit einem angemessenen Anteil" an den (allfälligen)
Kosten zu beteiligen habe, ohne jedoch diesen Anteil fest-
zusetzen. Sie hat bloss - und offensichtlich irrtümlich - in
den Erwägungen auf Art. 55 ZSG als Grundlage für die Kosten-
aufteilung hingewiesen. Es steht somit nicht fest, ob über-
haupt und allenfalls in welchem Umfang der Bund kosten-
pflichtig sein wird. Angesichts der grundsätzlichen Bedeu-
tung der Fragestellung rechtfertigt es sich aber trotzdem,
auf die Beschwerde einzutreten.
2.- a) Die Rekurskommission erwog, gemäss Art. 32d USG
sei der Kanton St. Gallen als Betreiber des Ausbildungszen-
trums als Störer in Bezug auf die Verunreinigung des Bodens
kostenpflichtig. Die Errichtung und der Betrieb der Zivil-
schutz-Ausbildungszentren seien jedoch nach Vorschriften und
Weisungen des Bundes erfolgt. In diesen Weisungen seien kei-
ne Umweltschutzmassnahmen erwähnt gewesen. Vielmehr sei da-
rin das ungehinderte Abfliessen und Versickern von Lösch-
wasser vorgeschrieben worden. Der Bund habe zudem den Voll-
zug der Bundesvorschriften durch die Kantone überwacht und
die Einhaltung dieser Vorschriften auch durch die Subven-
tionierung sichergestellt. Mit dem Erlass und der Durch-
setzung von Vorschriften insbesondere im Hinblick auf das
Abfliessen von Wasser sei der Bund zusammen mit dem Kanton
St. Gallen als Mit-Störer bzw. Mit-Verursacher im Sinne von
Art. 32d USG zu betrachten.
b) Gemäss Art. 32d Abs. 1 USG trägt der Verursacher
die Kosten der Sanierung belasteter Standorte. Das Gesetz
legt nicht näher fest, wer als Verursacher zu betrachten
ist. Vor dem Inkrafttreten von Art. 32d USG wurde die Kos-
tentragung für die Sanierung belasteter Standorte nach
Art. 59 USG bzw. Art. 54 GSchG beurteilt. Die bundesgericht-
liche Rechtsprechung hat dabei für die Umschreibung des Ver-
ursacherbegriffs weitgehend auf den polizeirechtlichen Stö-
rerbegriff abgestellt und sowohl den Zustands- als auch den
Verhaltensstörer kostenpflichtig erklärt (BGE 121 II 378
E. 17a/bb S. 413; 118 Ib 407 E. 3b S. 410; Urteil des Bun-
desgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c-e).
Bei einer Mehrheit von Verursachern sind die Kosten nach den
objektiven und subjektiven Anteilen an der Verursachung zu
verteilen, wobei die Grundsätze der Kostenaufteilung im In-
nenverhältnis zwischen mehreren Haftpflichtigen (Art. 51 OR)
analog heranzuziehen sind. Mit der Regelung von Art. 32d USG
wollte sich der Gesetzgeber an diese bundesgerichtliche
Praxis anlehnen (Urteil des Bundesgerichts vom 26. Februar
1998 in URP 1998 152, E. 4d mit Hinweisen; BGE 102 Ib 203
E. 5 S. 209 f.; 101 Ib 410 E. 6 S. 417 ff.; Hans W. Stutz,
Die Kostentragung der Sanierung - Art. 32d USG, URP 1997
S. 767).
c) Die natürliche Kausalität reicht für sich allein
nicht aus, um die Verursachereigenschaft bzw. eine Kosten-
pflicht zu begründen. Zur Begrenzung der Kostenpflicht hat
die Praxis im Rahmen von Art. 59 USG bzw. Art. 54 GSchG das
Erfordernis der Unmittelbarkeit aufgestellt (BGE 118 Ib 407
E. 4c S. 415; 114 Ib 44 E. 2a S. 48). Die Lehre stellt teil-
weise in Anlehnung an das Haftpflichtrecht auf die Adäquanz
der Kausalität ab (Paul-Henri Moix, Atteintes à l'environne-
ment et remise en état, RVJ 1997 S. 325-349, 338 f.; Paul-
Henri Moix, La prévention ou la réduction d'un préjudice,
Les mesures prises par un tiers, l'Etat ou la victime,
Freiburg 1995, S. 386 f.; Pierre Moor, Droit administratif,
Bd. II, Bern 1991, S. 73 ff.). In vielen Fällen führt die
Adäquanztheorie zum gleichen Ergebnis wie die Unmittelbar-
keitstheorie (BGE 102 Ib 203 E. 5c; Claude Rouiller, L'exé-
cution anticipée d'une obligation par équivalent, Mélanges
Grisel, Neuchâtel 1983, S. 597 ff.).
d) Das Gemeinwesen kann gleich wie ein Privater als
Verhaltens- oder Zustandsverursacher kostenpflichtig sein,
z.B. als Eigentümer eines Grundstücks oder als Betreiber
einer Anlage (BGE 101 Ib 410 E. 7 S. 421; Urteile des Bun-
desgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c/aa
und bb; vom 15. Juni 1994 in URP 1994 501, E. 4g/bb; vom
12. Februar 1986 in ZBl 1987 301, E. 2 und 3). Es kann auch
für sein hoheitliches Handeln als Verursacher betrachtet
werden, so namentlich bei einer rechtswidrigen Verletzung
seiner Aufsichtspflicht (Urteile des Bundesgerichts vom
26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c/cc; vom 12. Oktober
1990 in ZBl 1991 212, E. 5b). Eine solche ist aber nicht
immer schon dann anzunehmen, wenn eine bestimmte Schädigung
mit einer entsprechenden Aufsichtstätigkeit vermeidbar ge-
wesen wäre, sondern - in Anlehnung an das allgemeine Staats-
haftungsrecht - erst dann, wenn eine wesentliche Amtspflicht
verletzt, eine zwingend vorgeschriebene konkrete Aufsichts-
massnahme unterlassen oder der Ermessensspielraum fehlerhaft
oder in Missachtung allgemeiner Rechtsgrundsätze ausgeübt
wurde (BGE 114 Ib E. 2c.dd S. 53; 113 Ib 236 E. 4b S. 240;
Urteile des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998
152, E. 4c/cc; vom 12. Oktober 1990 in ZBl 1991 212,
E. 5d/bb; Pierre Tschannen, Kommentar USG, N 23 zu Art. 32c;
vgl. die Praxis zum Staatshaftungsrecht BGE 123 II 577
E. 4d/ff S. 583 f.; 120 Ib 248 E. 2b S. 249; 118 Ib 163 E. 2
S. 164, je mit Hinweisen).
3.- Die Verursachereigenschaft des Bundes für die vor-
liegende allfällige Altlast ist nach den dargelegten Grund-
sätzen zu beurteilen.
a) Inhaber des Zivilschutz-Ausbildungszentrums
Altstätten ist der Kanton St. Gallen. Dieser ist damit Zu-
standsstörer und als solcher grundsätzlich kostenpflichtig.
Eine anteilmässige Kostenpflicht des Bundes kommt nur auf-
grund von Verhaltensverursachung durch hoheitliches Handeln
in Frage.
b) Bau und Betrieb von Zivilschutzausbildungsanla-
gen sind bundesrechtlich vorgeschrieben (Art. 47 ZSG). Inso-
fern kann die eidgenössische Zivilschutzgesetzgebung als na-
türlich kausal für die allfällige Belastung betrachtet wer-
den. Das allein vermag jedoch keine Kostenpflicht des Bundes
zu begründen. Der blosse Umstand, dass das Bundesrecht Kan-
tonen, Gemeinden oder Privaten bestimmte Tätigkeiten vor-
schreibt, führt nicht dazu, dass der Bund generell als Ver-
ursacher für alle Umweltbelastungen zu betrachten wäre, die
sich aus diesen Tätigkeiten ergeben. Vielmehr liegt es
grundsätzlich in der Verantwortung des Verpflichteten, die
vorgeschriebenen Tätigkeiten so auszuführen, dass daraus
keine unzulässigen Umwelteinwirkungen entstehen. Eine Kos-
tenpflicht des Bundes könnte sich höchstens dann ergeben,
wenn die vom Bund vorgeschriebene Art und Weise der Durch-
führung nach dem allgemeinen Lauf der Dinge unweigerlich zu
der fraglichen Umwelteinwirkung bzw. Bodenbelastung geführt
hat oder wenn der Bund in rechtswidriger Verletzung seiner
Aufsichtspflicht eine Bodenbelastung nicht vermieden hat,
die er hätte vermeiden müssen.
c) Zivilschutzausbildungsanlagen sind zwar vom Bund
vorgeschrieben, werden aber - abgesehen von hier nicht in
Frage stehenden bundeseigenen Anlagen - von den Kantonen
oder Gemeinden errichtet und betrieben (Art. 47 ZSG). Der
Bund erlässt Weisungen über die Errichtung und den Betrieb
(Art. 51 ZSV). Das bedeutet jedoch nicht, dass die Anlagen
- wie etwa die militärischen Bauten und Anlagen (Art. 126 ff.
des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995, SR 510.10) - einer
abschliessenden bundesrechtlichen Beurteilung unterliegen.
Vielmehr unterstehen sie der normalen kantonalen baurecht-
lichen Regelung (BGE 118 Ib 569 E. 3b S. 573 f.). Demgemäss
wird auch das Gewässer- und Umweltschutzrecht bei Zivil-
schutzausbildungsanlagen grundsätzlich durch die Kantone
vollzogen (Art. 45 GSchG, Art. 36 USG). Das war bereits
unter der Regelung des alten Bundesgesetzes vom 8. Oktober
1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigungen
(aGSchG, AS 1972 950) der Fall (Art. 5 aGSchG; Urteil des
Bundesgerichts vom 12. Oktober 1990 in ZBl 1991 212,
E. 5b/aa). Ausdrücklich hielt Art. 6 der Allgemeinen Ge-
wässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGSchV, AS 1972
967) sogar fest, dass vorbehältlich besonderer Bundesgesetze
auch die Anstalten und Betriebe des Bundes der kantonalen
Gewässerschutzaufsicht unterstehen. Um so mehr muss das gel-
ten für die Anlagen des Zivilschutzes, die von den Kantonen
selber errichtet und betrieben werden. Nach Art. 35 USG in
der Fassung vom 7. Oktober 1983 bzw. Art. 34 USG in der gel-
tenden Fassung war und ist es Sache der Kantone, bei Gefähr-
dungen oder Beeinträchtigungen der Bodenfruchtbarkeit ver-
schärfte Emissionsbegrenzungen festzulegen oder die Verwen-
dung von Stoffen im erforderlichen Mass zu beschränken.
Die vom Bundesamt für Zivilschutz gemäss Art. 51
ZSV erlassenen Weisungen über die Errichtung und den Betrieb
von Zivilschutzausbildungsanlagen können unter diesen Um-
ständen von vornherein nicht eine abschliessende Regelung
für diese Anlagen darstellen und auch nicht zur Folge haben,
dass das Bundesamt Aufsichtsbehörde bezüglich sämtlicher Ge-
sichtspunkte des Umweltschutzes ist. Vielmehr regeln die
Weisungen nur zivilschutzspezifische Fragen. Die Aufsicht,
welche das Bundesamt darüber ausübt (Art. 5 Abs. 2 lit. b
ZSG), kann sich nur auf solche Punkte beziehen. Daneben sind
für den Bau und Betrieb von Zivilschutzausbildungsanlagen
die einschlägigen Vorschriften der Umwelt- und Gewässer-
schutzgesetzgebung anwendbar und durch die ordentlichen
(kantonalen) Vollzugsbehörden zu vollziehen. Die Verantwor-
tung für allfällige Verletzungen der Aufsichtspflicht hin-
sichtlich des Umweltschutzes liegt daher bei den Kantonen.
d) In den Weisungen des Bundesamtes vom 24. Dezem-
ber 1969 betreffend die Erstellung von Ausbildungszentren
der Kantone und Gemeinden ist unter anderem die Errichtung
von Brandanlagen vorgeschrieben, in denen die Brandbekämp-
fung geübt werden kann. Die Vorinstanz legt entscheidendes
Gewicht darauf, dass in diesen Weisungen eine Entwässerung
des Brandhauses vorgeschrieben werde, ohne dass zugleich
Umweltschutzmassnahmen erwähnt seien. Es trifft zu, dass in
den Richtlinien für die Erstellung der Übungsstation und
Übungspisten (Anhang I der Weisungen) unter Station 16
(zweistöckiges Brandhaus) und 16a (einfaches Brandhaus)
vorgeschrieben ist, für eine "gute Entwässerung" des Brand-
hauses zu sorgen. Indessen wird damit nicht gesagt, wie die-
se Entwässerung auszusehen hat, geschweige denn vorgeschrie-
ben, die Entwässerung ohne Gewässer- oder Bodenschutzmass-
nahmen durchzuführen. Es versteht sich, dass die Entwässe-
rung unter Beachtung aller einschlägiger Gesetze durchzu-
führen ist, ohne dass das in den Zivilschutzweisungen aus-
drücklich gesagt werden müsste. Nach Art. 14 Abs. 2 aGSchG
war es verboten, verunreinigende Stoffe durch Versickern-
lassen in den Untergrund zu beseitigen. Ausnahmen mussten
durch die zuständigen kantonalen Behörden bewilligt werden.
Art. 16 aGSchG verpflichtete die Kantone, alle verunreini-
genden Einleitungen und Versickerungen innert zehn Jahren
seit Inkrafttreten des Gesetzes den Erfordernissen der Ge-
wässerschutzgesetzgebung anzupassen. Bei Anlagen ohne An-
schluss an eine zentrale Reinigungsanlage mussten die Mass-
nahmen zur Abwasserbeseitigung mit Rücksicht auf die Gefähr-
dung von Grundwasser getroffen werden (Art. 19 AGSchV). Wie
die Vertreter des Kantons St. Gallen am Augenschein vor der
Vorinstanz ausführten, wurden denn auch trotz fehlender Hin-
weise in den Weisungen des Bundesamtes für Zivilschutz bei
neueren Ausbildungszentren Auffangeinrichtungen für Lösch-
wasser errichtet.
e) Es ergibt sich somit, dass die Vermeidung all-
fälliger Boden- oder Gewässerbelastungen Aufgabe des Kantons
war. Der Bund kann nicht als (Mit-)Verursacher der Bodenbe-
lastung betrachtet werden.
4.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit begrün-
det. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Weitergehen-
de Anordnungen erübrigen sich; es verbleibt bei der Verfü-
gung des Bundesamtes für Zivilschutz vom 3. September 1998.
Die Gerichtskosten sind dem Kanton St. Gallen, um dessen
Vermögensinteressen es geht, aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1
und 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheis-
sen, und der Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission
für Zivilschutzangelegenheiten vom 9. November 1999 wird
aufgehoben.
2.- Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Kan-
ton St. Gallen auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Kan-
ton St. Gallen und der Eidgenössischen Rekurskommission für
Zivilschutzangelegenheiten sowie dem Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 27. September 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: