I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.352/1999
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1A.352/1999/sch
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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12. Juli 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aeschlimann, präsidierendes
Mitglied der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Féraud, Ersatzrichter Loretan und Gerichts-
schreiberin Gerber.
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In Sachen
Kantonaler Fischerei-Verband Basel-Land, Lindenstrasse 12,
Birsfelden,
Fischereiverein Baselland und Umgebung, Talstrasse 66,
Flüh-Bättwil,
Fischereiverein Birsfelden, Thiersteinerstrasse 22, Reinach,
Landesfischereiverband Baden e.V., Bernhardstrasse 8,
D-Freiburg im Breisgau,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Fürsprecher Tobias
Winzeler, Seilerstrasse 27, Bern,
gegen
Kraftwerk Birsfelden AG, Postfach, Birsfelden,
Beschwerdegegnerin,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK),
Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO) als
Nachfolgerin der Eidgenössischen Rekurskommission für
die Wasserwirtschaft, das Fernmelde- und Postwesen,
betreffend
Wasserrechtskonzession, Abschreibungsverfügung,
hat sich ergeben:
A.- Die Kraftwerk Birsfelden AG ersuchte Ende 1995 um
eine Erweiterung der Konzession für die Nutzung der Wasser-
kraft des Rheins bei Birsfelden. Sie beabsichtigte, durch
eine Absenkung der Rheinsohle unterhalb des Kraftwerks das
nutzbare Gefälle zu erhöhen und so eine Mehrnutzung zu er-
zielen. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation erteilte die nachgesuchte Konzes-
sionserweiterung am 14. Juli 1998.
B.- Gegen diesen Entscheid erhoben verschiedene Fische-
reiverbände und Umweltorganisationen gemeinsam Verwaltungs-
beschwerde bei der Eidgenössischen Rekurskommission für die
Wasserwirtschaft. In der Folge traten die Beschwerdeführen-
den und die Kraftwerk Birsfelden AG in Vergleichsverhand-
lungen. Diese führten zu keinem von allen Beteiligten ange-
nommenen Ergebnis. Am 13. Oktober 1999 erklärte die Kraft-
werk Birsfelden AG, sie verzichte auf das Erweiterungspro-
jekt, und zog ihr Gesuch um Erteilung einer Zusatzkonzession
zurück. Daraufhin schrieb die Rekurskommission das Verfahren
am 12. November 1999 als gegenstandslos ab. Sie erhob keine
Verfahrenskosten und sprach keine Parteientschädigungen zu.
C.- Der kantonale Fischerei-Verband Basel-Land, der
Fischereiverein Baselland und Umgebung, der Fischereiverein
Birsfelden sowie der Landesfischereiverband Baden e.V. haben
gegen die Abschreibungsverfügung der eidgenössische Rekurs-
kommission für die Wasserwirtschaft, das Fernmelde- und
Postwesen am 13. Dezember 1999 beim Bundesgericht Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde und Rechtsverweigerungsbeschwerde
erhoben. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids, soweit die Rekurskommission das Verfahren als
gegenstandslos abgeschrieben und ihnen keine Parteient-
schädigung zugesprochen hat, sowie die Rückweisung der Sache
an die Vorinstanz zu neuem Entscheid im Sinne ihrer Ausfüh-
rungen. In diesen rügen die Beschwerdeführenden im Wesent-
lichen, dass die Rekurskommission darauf verzichtet hat,
die zuständigen Konzessionsbehörden zur Anordnung fischerei-
rechtlicher Sanierungsmassnahmen zu verpflichten.
D.- Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation sowie die Kraftwerk Birsfelden AG
beantragen die Abweisung der Beschwerde. Die Rekurskommis-
sion des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation, welche die eidgenössische Rekurs-
kommission für die Wasserwirtschaft, das Fernmelde- und
Postwesen per 1. Januar 2000 abgelöst hat (vgl. AS 1999
3497), erklärte Verzicht auf Vernehmlassung.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig
gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bun-
des stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Ver-
bindung mit Art. 5 VwVG), sofern diese von einer in Art. 98
OG genannten Vorinstanz erlassen worden sind und keiner der
in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehe-
nen Ausschlussgründe greift. Soweit die Verwaltungsgerichts-
beschwerde zulässig ist, kann der Beschwerdeführende auch
geltend machen, der angefochtene Entscheid verletze Bundes-
verfassungsrecht, weil dieses zum Bundesrecht im Sinne von
Art. 104 lit. a OG gehört (BGE 121 II 39 E. 2d/bb S. 47 mit
Hinweisen).
Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe
zu Unrecht darauf verzichtet, den Erlass einer Sanierungs-
verfügung vorzuschreiben, und es sei ihnen zu Unrecht keine
Parteientschädigung zugesprochen worden. Das vorinstanzliche
Verfahren war vollständig vom Bundesrecht, in materieller
Hinsicht namentlich durch das Bundesgesetz vom 21. Juni 1991
über die Fischerei (BGF, SR 923.0) und hinsichtlich des Ver-
fahrens durch das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) beherrscht, so
dass alle Rügen der Beschwerdeführenden im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde behandelt werden können.
b) Der Fischereiverein Baselland und Umgebung und
der Fischereiverein Birsfelden sind gemäss den unbestritte-
nen Angaben in der Beschwerdeschrift gemeinsam Pächter der
basellandschaftlichen Rhein- und Birsstrecken, die im Kon-
zessionsabschnitt der Beschwerdegegnerin oder in deren un-
mittelbarer Nachbarschaft liegen. Als Pächter wurden sie vom
ursprünglich angefochtenen Konzessionsentscheid unmittelbar
in schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen. Der ange-
fochtene Entscheid berührt ihre Interessen insofern, als
er eine Änderung der bestehenden Konzession stillschweigend
ablehnt und den Beschwerdeführenden überdies eine Parteient-
schädigung versagt. Ihre Legitimation gemäss Art. 103 lit. a
OG ist daher zu bejahen. Die beiden Fischereivereine haben
ihr Rechtsmittel gemeinsam mit dem kantonalen Fischerei-
Verband Basel-Land und dem Landesfischereiverband Baden e.V.
eingereicht. Da auf die Beschwerde der beiden Fischereiver-
eine ohnehin einzutreten ist, kann die Legitimation der
beiden anderen beschwerdeführenden Verbände aus prozess-
ökonomischen Gründen dahingestellt bleiben.
2.- Die Beschwerdeführenden hatten der Rekurskommission
für den Fall, dass die Beschwerdegegnerin das Konzessions-
gesuch zurückziehen sollte, beantragt, die zuständigen Kon-
zessionsbehörden seien anzuweisen, die im Hauptantrag bean-
tragten Massnahmen im Rahmen eines fischereirechtlichen
Sanierungsverfahrens anzuordnen. Die angefochtene Abschrei-
bungsverfügung äussert sich nicht zu diesem Antrag. Die Be-
schwerdeführenden erblicken darin eine formelle Gehörsver-
weigerung.
a) Eine formelle Rechtsverweigerung und damit eine
Verletzung von Art. 4 aBV bzw. Art. 29 Abs. 1 BV liegt nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung unter anderem dann
vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch,
dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand
nimmt und behandelt (BGE 107 Ib 160 E. 3b S. 164). Eine Be-
hörde muss ein ihr unterbreitetes Gesuch materiell nur be-
handeln, wenn und soweit sie dafür zuständig ist. Soweit
sich eine Behörde für unzuständig hält, hat sie einen Nicht-
eintretensentscheid zu fällen, sofern ihre Unzuständigkeit
nicht derart offen zu Tage tritt, dass sie von jedermann,
auch vom rechtsuchenden Laien, erkannt werden kann (Urteil
des Bundesgerichts vom 19. Dezember 1979, ZBl 81/1980
S. 265 ff. E. 2c).
b) Die Vorinstanz hat den Eventualantrag der Be-
schwerdeführenden mit Stillschweigen übergangen. Es liesse
sich fragen, ob dieses Verhalten nicht insofern gerecht-
fertigt war, als die Rekurskommission für die Behandlung
des Eventualantrages offensichtlich unzuständig war (vgl.
die nachfolgende Erwägung 3). Diese Frage kann offen
bleiben. Eine formelle Rechtsverweigerung liegt jedenfalls
deshalb nicht vor, weil die Vorinstanz nicht einfach untätig
geblieben ist, sondern durch ihre Abschreibungsverfügung zu-
mindest sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass sie auf
den Eventualantrag der Beschwerdeführenden nicht eintritt.
c) Problematisch ist hingegen, dass sie das Nicht-
eintreten nicht begründet hat. Der Anspruch auf rechtliches
Gehör umfasst unter anderem auch den Anspruch auf eine hin-
reichende Begründung des angefochtenen Entscheides. Zwar
verletzt eine urteilende Instanz den Anspruch auf recht-
liches Gehör bzw. die daraus folgende Begründungspflicht
nicht bereits dadurch, dass sie sich nicht mit allen Partei-
standpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Sie kann sich vielmehr
auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken.
Es genügt, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des
Entscheides Rechenschaft ablegen und ihn in voller Kenntnis
der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (BGE 117
Ib 64 E. 4 S. 86, mit Hinweisen). Vorliegend hätte die Re-
kurskommission zumindest kurz darlegen müssen, weshalb sie
auf den Eventualantrag nicht eingetreten ist. Insofern liegt
eine formelle Rechtsverweigerung vor. Es ist nicht auszu-
schliessen, dass ein hinreichend motivierter Beschluss den
unnötigen Rechtsgang vor Bundesgericht vermieden hätte.
d) Für den Fall, dass das Bundesgericht eine for-
melle Rechtsverweigerung bejaht, ersuchen die Beschwerde-
führenden das Bundesgericht, die Angelegenheit nicht schon
aus diesem Grund an die Vorinstanz zurückzuweisen, sondern
selbst zu entscheiden. Dieses Vorgehen erweist sich hier
ohne weiteres als sachgerecht, da der Mangel der Gehörsver-
weigerung in einem Fall wie dem vorliegenden durch das Ver-
fahren vor Bundesgericht geheilt werden kann (vgl. BGE 126
I 68 E. 2 S. 72 mit Hinweisen).
3.- a) Im Verfahren der Beschwerde an eine eidgenös-
sische Rekurskommission und im Verfahren der Verwaltungsge-
richtsbeschwerde an das Bundesgericht bildet die ursprüng-
liche Verfügung als Anfechtungsobjekt den Ausgangspunkt des
Verfahrens und zugleich den Rahmen und die Begrenzung des
Streitgegenstandes (BGE 117 Ib 414 E. 1d S. 417 mit Hin-
weis). Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein,
was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder
nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (André
Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Re-
kurskommissionen: die erstinstanzliche nachträgliche Ver-
waltungsgerichtsbarkeit im Bund, Basel/Frankfurt a.M. 1998,
Rz 5.8). Gegenstände, über welche die erstinstanzlich ver-
fügende Behörde nicht entschieden hat und über welche sie
auch nicht entscheiden musste, dürfen die Rechtsmittelin-
stanzen nicht beurteilen, weil sie dadurch die funktionelle
Zuständigkeit der ersten Instanz missachten würden (Alfred
Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 404).
Vorliegend war ausschliesslicher Gegenstand der ursprüng-
lichen Verfügung die Zusatzkonzession für die Nutzung des
Rheins nach einer Tieferlegung der Rheinsohle. Hingegen
befasste sich diese Verfügung nicht mit der Frage, ob und
in welchem Umfang allenfalls Sanierungsmassnahmen unabhängig
von einer Konzessionsänderung anzuordnen seien. Daher fehlt
es in diesem Punkt an einer Verfügung nach Art. 5 VwVG,
welche Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens sein konnte
(vgl. BGE 117 Ib 114 E. 5b S. 118). Die Rekurskommission
ist daher zu Recht auf das entsprechende Begehren der Be-
schwerdeführenden nicht eingetreten.
b) Nichteintreten war auch aus einem weiteren Grund
geboten. Nachdem weder konkrete Sanierungsmassnahmen Gegen-
stand der erstinstanzlichen Verfügung bildeten noch auch nur
die Frage, ob solche Massnahmen geboten seien, hätte deren
Anordnung durch eine übergeordnete Instanz aufsichtsrecht-
lichen Charakter gehabt. Aufsichtsrechtliches Einschreiten
setzt neben anderem eine Aufsichtskompetenz voraus, die aus
der übergeordneten Stellung in der Diensthierarchie folgt.
Verwaltungsunabhängige Rechtsmittelbehörden besitzen eine
entsprechende Kompetenz nur in seltenen Fällen und kraft
ausdrücklicher gesetzlicher Regelung (vgl. Fritz Gygi, Bun-
desverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 213
mit Hinweisen; Moser/Uebersax, a.a.O., Rz 5.8). Die Zu-
ständigkeit der Rekurskommission für die Wasserwirtschaft
(bzw. nachher Rekurskommission für die Wasserwirtschaft,
das Fernmelde- und Postwesen und heute Rekurskommission
des UVEK) ergibt sich aus Art. 71a Abs. 1 VwVG. Danach
beschränkt sich ihre Aufgabe auf die Beurteilung von Be-
schwerden. Über Aufsichtskompetenzen verfügt sie nicht.
c) Es bedarf bei der geschilderten Rechtslage
keiner weiteren Erläuterungen, dass es nicht Sache des
Bundesgerichtes sein kann, gewissermassen erstinstanzlich
Sanierungsmassnahmen nach Art. 10 BGF anzuordnen.
4.- Die Beschwerdeführenden bemängeln, dass ihnen für
das Rekursverfahren keine Parteientschädigung zugesprochen
wurde. Sie machen geltend, sie hätten sowohl im Einsprache-
als auch im Beschwerdeverfahren erhebliche Umtriebe gehabt;
die Beschwerdegegnerin sei aufgrund des Rückzugs des Kon-
zessionsgesuches als materiell unterliegende Partei anzu-
sehen.
Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerde-
instanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei eine
Entschädigung für ihr erwachsende notwendige und verhältnis-
mässig hohe Kosten zusprechen.
Die Rekurskommission hat erwogen, die Beschwerde-
führenden hätten mit ihrem Rechtsbegehren nicht obsiegt.
Es sei ihnen nicht um die Aufhebung der Zusatzkonzession,
sondern um die Ergänzung der Umweltschutzauflagen im Sinne
ihrer Eingaben gegangen. Mit dieser Erwägung setzen sich
die Beschwerdeführenden nicht auseinander. Diese erscheint
- übrigens auch im Lichte dessen, was die Beschwerdeführen-
den vor Bundesgericht verlangen - ohne weiteres als zutref-
fend. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Rekurs-
kommission die Beschwerdeführenden nicht als obsiegend im
Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG angesehen und ihnen daher
keine Parteientschädigung zugesprochen hat.
5.- Der Vorinstanz ist zwar eine formelle Rechtsver-
weigerung vorzuwerfen; indessen dringen die Beschwerdefüh-
renden mit keinem ihrer Anträge durch. Sie sind daher als
unterliegende Partei anzusehen. Bei diesem Ausgang werden
sie kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 OG). Da es sich um
lokal bzw. regional tätige Organisationen handelt, deren
Anliegen nur teilweise rein ideeller Natur sind, besteht
kein Anlass, sie den gesamtschweizerischen Organisationen,
die sich dem Schutz der Umwelt und der Landschaft widmen,
gleichzustellen und praxisgemäss (BGE 123 II 337 E. 10
S. 357) von den Gerichtskosten zu befreien. Zudem haben
sie die Beschwerdegegnerin für deren Aufwand im bundesge-
richtlichen Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159
Abs. 2 und 3 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird den Be-
schwerdeführern auferlegt.
3.- Die Beschwerdeführer haben der Beschwerdegegnerin
eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Eidge-
nössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) und der Rekurskommission des Eidge-
nössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (REKO) schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 12. Juli 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Das präsidierende Mitglied:
Die Gerichtsschreiberin: