I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.282/1999
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1A.282-283-284-285-286-287-288-289-290-292-293-294-295-296-
297-298-299-301-302-303-304-305-306-335/1999/err
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
**********************************
8. Dezember 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschli-
mann, Féraud, Catenazzi, Favre und Gerichtsschreiberin
Schilling.
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In Sachen
1A.282/1999
1. Politische Gemeinde B a c h s, vertreten durch den
Gemeinderat,
2. Politische Gemeinde B u c h b e r g, vertreten durch
den Gemeinderat,
3. Politische Gemeinde G l a t t f e l d e n, vertreten
durch den Gemeinderat,
4. Politische Gemeinde H o c h f e l d e n, vertreten
durch den Gemeinderat,
5. Politische Gemeinde H e n g g a r t, vertreten durch
den Gemeinderat,
6. Einwohnergemeinde K a i s e r s t u h l, vertreten
durch den Stadtrat,
7. Gemeinde R ü d l i n g e n, vertreten durch den
Gemeinderat,
8. Politische Gemeinde S t a d e l, vertreten durch den
Gemeinderat,
9. Politische Gemeinde T h a l h e i m, vertreten durch
den Gemeinderat,
10. Politische Gemeinde W e i a c h, vertreten durch den
Gemeinderat,
11. Werner E b n ö t h e r, Leestrasse 29, Weiach,
12. Rino K e l l e r, Buckweg 1, Hochfelden,
13. Hans M e i e r - Forster, Neurebenstrasse 16, Weiach,
14. Karl W e b e r, Bergstrasse 37, Stadel bei Niederglatt,
15. Peter W u n d e r l i, Leestrasse 1, Weiach,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Advokat Dr. Heinrich
Ueberwasser, Moosweg 70, Riehen,
1A.283/1999
1. Gemeinde H o h e n t e n g e n am Hochrhein (D), ver-
treten durch Bürgermeister Martin Benz,
2. Gemeinde K l e t t g a u (D), vertreten durch Bürger-
meister Hubert Roth,
3. Gemeinde K ü s s a b e r g (D), vertreten durch Bür-
germeister Alexander Fink,
4. Anton S t e p p e l e r, Hans Engel-Strasse 26,
Hohentengen a.H. (D),
5. Ilse B o l l e r, Hans Engel-Strasse 11, Hohentengen
a.H. (D),
6. Lisbeth B o g n a r, Stationsstrasse 7, Hohentengen
a.H. (D),
7. Barbara S o i k a, Im Kehlhof 6, Klettgau (D),
8. Rosmarie H a r t m a n n, Dorfstrasse 9, Klettgau (D),
9. Marga H o p k i n s o n, Unterer Kehlhof 4, Klettgau
(D),
10. Rolf M a r k o w, In der Bütze 41, Klettgau (D),
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Advokat Dr. Heinrich
Ueberwasser, Moosweg 70, Riehen,
1A.284/1999
Landkreis W a l d s h u t (D), vertreten durch Landrat
Dr. Bernard Wütz, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechts-
anwalt Thomas F. Weber, Limmatquai 72, Postfach 727, Zürich,
1A.285/1999
Gemeinde B a s s e r s d o r f, vertreten durch den
Gemeinderat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechts-
anwalt Dr. Peter Ettler, Grüngasse 31, Postfach 1138,
Zürich,
1A.286/1999
Politische Gemeinde R ü m l a n g, vertreten durch den
Gemeinderat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechts-
anwalt Dr. Peter Ettler, Grüngasse 31, Postfach 1138,
Zürich,
1A.287/1999
Politische Gemeinde O b e r g l a t t, vertreten durch den
Gemeinderat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechts-
anwalt Dr. Peter Ettler, Grüngasse 31, Postfach 1138,
Zürich,
1A.288/1999
Gemeinde D i e t l i k o n, vertreten durch den Gemeinde-
rat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter Ettler, Grüngasse 31, Postfach 1138, Zürich,
1A.289/1999
Gemeinde W a l l i s e l l e n, vertreten durch den Ge-
meinderat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter Ettler, Grüngasse 31, Postfach 1138, Zürich,
1A.290/1999
1. Politische Gemeinde O e t w i l a n d e r L i m m a t,
vertreten durch den Gemeinderat,
2. Primarschulgemeinde O e t w i l - G e r o l d s w i l,
vertreten durch die Schulpflege,
3. Urs und Astrid A c k e r, Böhnäckerstrasse 3, Oetwil an
der Limmat,
4. Albert M a r k w a l d e r, Reservoirstrasse 6, Oetwil an
der Limmat,
5. Jan H. M a e d e r, Hüttikerstrasse 33, Oetwil an der
Limmat,
6. Peter O h n s o r g, Bösgrütstrasse 11, Oetwil an der
Limmat,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Ludwig
A. Minelli, Hans Roellistrasse 14, Postfach 10, Forch,
1A.292/1999
Stadt O p f i k o n, vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter
Ettler, Grüngasse 31, Postfach 1138, Zürich,
1A.293/1999
Politische Gemeinde E g l i s a u, vertreten durch den
Gemeinderat, Beschwerdeführerin,
1A.294/1999
Gemeinde W e t t i n g e n, handelnd durch den Gemeinderat,
Beschwerdeführerin,
1A.295/1999
V e r k e h r s - C l u b d e r S c h w e i z VCS,
Aarbergerstrasse 61, Postfach, Bern, vertreten durch Ver-
kehrs-Club der Schweiz, Sektion Zürich, Zypressenstrasse 76,
Postfach 1179, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechts-
anwalt Martin Pestalozzi, Seefeldstrasse 9a, Rüti,
1A.296/1999
1. S A i r G r o u p, Hirschengraben 84, Zürich,
2. S w i s s a i r Schweizerische Luftverkehr-AG, Balz
Zimmermann Strasse, Kloten,
3. C r o s s a i r AG, Balz Zimmermann Strasse, Kloten,
4. B a l a i r - C T A L e i s u r e AG, Balz Zimmermann
Strasse, Kloten,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Roland Hürlimann, Bahnhofplatz 9, Postfach 7535, Zürich,
1A.297/1999
Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ),
Dorfstrasse 17, Postfach 325, Niederhasli, Beschwerdeführer,
vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. Peter Ettler, Grün-
gasse 31, Postfach 1138, Zürich, und Dr. Werner Beeler,
Glattalstrasse 156, Rümlang,
1A.298/1999
Walter K a p p e l e r, Haus zur Salzi, Klotenerstrasse 28,
Bassersdorf, Beschwerdeführer,
1A.299/1999
1. Vereinigung für erträglichen Fluglärm, Sektion Baden-
Wettingen, c/o Damir Bratoljic, Neustrasse 66, Wettingen,
2. Peter S c h u h m a c h e r, Schönbühlstrasse 38A,
Wettingen,
Beschwerdeführer, vertreten durch Advokat Philippe Zogg,
Claragraben 78, Postfach 718, Basel,
1A.301/1999
1. Kurt H a r t m a n n, Schaffhauserstrasse 124, Glatt-
brugg,
2. Josefine L e b a n, Pfändwiesenstrasse 9, Opfikon,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter
Ettler, Grüngasse 31, Postfach 1138, Zürich,
1A.302/1999
1. Elisabeth Z b i n d e n, Buechenweg 5, Winkel,
2. Hendrik F. B r o k k i n g, Buechenweg 11, Winkel,
3. Paul M a t h y s, Buechenweg 9, Winkel,
4. Heinz M e i e r, Buechenstrasse 9, Winkel,
5. Hans S i e g r i s t, Buechenweg 3, Winkel,
6. Hans-Ulrich S t ä h l i, Lufingerstrasse 7, Winkel,
7. Otto S t ä h l i, Lufingerstrasse 8, Winkel,
8. Willi W e t t s t e i n, Buechenweg 2, Winkel,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Ludwig
A. Minelli, Hans Roellistrasse 14, Postfach 10, Zürich,
1A.303/1999
Ernst R e u t i m a n n, Wiesenweg 4, Bassersdorf,
Beschwerdeführer,
1A.304/1999
Fritz K a u f, Brunnenstrasse 6, Bassersdorf,
Beschwerdeführer,
1A.305/1999
Werner B e e l e r, Leberbäumlistrasse 7, Rümlang,
Beschwerdeführer,
1A.306/1999
Berta B e e l e r - Steinemann, Leberbäumlistrasse 9,
Rümlang, Beschwerdeführerin,
1A.335/1999
Margrit S t u t z, Gerlisbergstrasse 58, Bassersdorf,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Z ü r i c h, vertreten durch die Volkswirtschafts-
direktion, diese vertreten durch Rechtsanwalt Roland
Gfeller, Florastrasse 44, Postfach 1709, Zürich,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK),
betreffend
5. Ausbauetappe des Flughafens Zürich-Kloten
(Baukonzessionen für die Projekte Dock Midfield, Rollwege,
Bereitstellungsflächen und Vorfeld Midfield, Flughafenkopf
landside/Bahnhofterminal, Flughafenkopf landside/Parkhaus C,
Aufstockung Parkhäuser B und F, landseitiger Verkehrs-
anschluss mit Rodungsbewilligung),
hat sich ergeben:
(Inhaltsübersicht s. Anhang)
A.- Der Sachverhalt bis zur Verleihung der Rahmenkon-
zession für den Ausbau des Flughafens Zürich (5. Bauetappe)
lässt sich dem bundesgerichtlichen Urteil vom 24. Juni 1998
(BGE 124 II 293 ff.) entnehmen.
B.- Das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirt-
schaftsdepartement (EVED, heute: Eidgenössisches Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, UVEK) er-
teilte dem Kanton Zürich als Halter des Flughafens Zürich-
Kloten mit der Rahmenkonzession vom 5. Februar 1997 die
grundsätzliche Bewilligung für die 5. Bauetappe. Zentraler
Bestandteil des Ausbauvorhabens bildet ein neues Abferti-
gungsgebäude, das sog. Dock Midfield, das vom bisherigen
Baukomplex losgelöst innerhalb des Pisten-Dreiecks des Flug-
hafens erstellt werden soll. Dieses künftige Dock wird durch
zwei Tunnels mit dem Flughafenkopf sowie durch zusätzliche
Rollwege mit dem heutigen Pistensystem verbunden werden.
Weiter soll als Drehscheibe für die Flugpassagiere ein neues
Airside Center zwischen den bestehenden Terminals A und B
eingerichtet werden. Zur 5. Bauetappe gehören auch verschie-
dene Projekte für den landseitigen Verkehr. Geplant sind ins-
besondere ein Bahnhofterminal, ein Bushof und ein zusätzliches
Parkhaus sowie die Aufstockung der Parkhäuser B und F. Die
Strassenverkehrsanlagen werden ebenfalls neu an den Flug-
hafenkopf angeschlossen werden. Zudem sollen die Anlagen für
die Frachtabfertigung sowie der Werkhof ausgebaut und neu
erschlossen werden.
Die vom EVED erteilte Rahmenkonzession wurde von
verschiedenen Privaten, Organisationen sowie von schweizeri-
schen und deutschen Gemeinwesen mit eidgenössischer Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde angefochten. Das Bundesgericht hiess
diese Beschwerden mit Urteil vom 24. Juni 1998 teilweise
gut, soweit auf sie eingetreten werden konnte. Das Bundes-
gericht stellte im Wesentlichen fest, dass die dem Umwelt-
verträglichkeitsbericht zu Grunde gelegte Prognose über den
künftigen Flugverkehr angesichts der inzwischen eingetrete-
nen Entwicklung als eindeutig und in erheblichem Ausmass un-
zutreffend bezeichnet werden müsse. Dieser Mangel bei der
Feststellung des Sachverhalts müsse im nachfolgenden Verfah-
rensschritt - also in den Baukonzessionsverfahren - behoben
werden. Das bedeute, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung
in den folgenden Verfahren in all jenen Bereichen, in denen
sie direkt oder indirekt auf der Flugverkehrs-Prognose beru-
he, zu wiederholen bzw. zu ergänzen sei und allenfalls neue
Bedingungen und Auflagen für den geplanten Ausbau zu formu-
lieren seien. Dementsprechend hob das Bundesgericht Disposi-
tiv Ziffer 1.2 der angefochtenen Konzession auf, wonach Be-
lange, über welche in der Rahmenkonzession endgültig ent-
schieden werde, für Behörden und Dritte verbindlich und in
den folgenden Baukonzessionsverfahren nicht mehr zu prüfen
seien. Die in Dispositiv Ziffern 3.5.2 und 3.6 umschriebenen
Auflagen wurden zum Teil neu formuliert. Im Übrigen nahm das
Gericht aus prozessökonomischen Gründen zu verschiedenen von
den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen Stellung (vgl.
BGE 124 II 293 E. 16 ff. S. 327 ff.).
C.- Für die Erlangung der Baukonzessionen teilte der
Kanton Zürich sein Ausbauvorhaben in folgende Teilprojekte
auf:
- Dock Midfield
- Rollwege und Vorfeld Midfield
- Anlagen für die Reinigung der Enteiserabwässer
- Übergeordnete Bauinstallationsplätze
- Strassentunnel inkl. Gepäcktunnel und Medienkanal
- Landseitiger Verkehrsanschluss
- Airside Center
- Flughafenkopf landside/Parkhaus C/Bahnhofterminal
- Personen-Transport-System (PTS) mit Tunnel
- Aufstockung Parkhäuser B und F
- Standplätze West
- Zufahrt Werkhof
Später wurde das Verfahren für das Projekt "Flug-
hafenkopf landside/Parkhaus C/Bahnhofterminal" nochmals un-
terteilt.
Die Baukonzessionsgesuche, die bereits vor dem bun-
desgerichtlichen Entscheid über die Rahmenkonzession einge-
reicht worden waren, wurden im Nachgang an diesen überarbei-
tet und ergänzt. Zudem liess der Kanton Zürich verschiedene
Ergänzungsberichte zum Umweltverträglichkeitsbericht (erster
Stufe) erstellen, denen die vom Bundesgericht verlangte neue
Flugverkehrsprognose zu Grunde gelegt wurde (Fachbericht
Luft, Fachbericht Landseitiger Verkehr, Fachbericht Flug-
lärm, Kartensatz Fluglärm, Technischer Anhang Fluglärm, Syn-
thesebericht).
Nach der neu angestellten Prognose über den Flug-
verkehr, die auf der Angebotskapazität des Flughafens be-
ruht, ist für den Ausgangszustand im Jahre 2010 (ohne Aus-
bau) insgesamt mit 316'000 Flugbewegungen und für den Be-
triebszustand im Jahr 2010 (mit Ausbau) mit 421'000 Flug-
bewegungen zu rechnen. Diese Zunahme des Flugverkehrs wirkt
sich gemäss den ergänzten Unterlagen am deutlichsten auf dem
Gebiet der Lufthygiene aus, bewirkt sie doch ein Ansteigen
der NOx-Emissionen von rund 1'800 t im Ist-Zustand (1997)
auf 2'620 t im Ausgangszustand und auf 3'440 t im Betriebs-
zustand. Die Lärmbelastung wird nach den neuen Berechnungen
in der Nacht ebenfalls erheblich verstärkt, am Tag dagegen
nur leicht zunehmen.
D.- Das Baukonzessionsgesuch für die Standplätze West
wurde vorweg am 20. Oktober 1998 im Bundesblatt veröffent-
licht (BBl 1999 S. 4827) und in den kantonalen Publikations-
organen angezeigt. Gegen dieses Gesuch wandte der Schutzver-
band der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ) ein, der
Bau der geplanten Standplätze gehöre zur 5. Bauetappe und
dürfe nicht unternommen werden, bevor die zusätzliche, vom
Bundesgericht verlangte Umweltverträglichkeitsprüfung abge-
schlossen sei. Nach Durchführung einer Einigungsverhandlung
mit dem Schutzverband erteilte das UVEK am 9. April 1999 dem
Kanton Zürich die verlangte Baukonzession (vgl. BBl 1999
S. 2818), die unangefochten blieb.
E.- Die weiteren Ausschreibungen der Baukonzessions-
gesuche erfolgten in der ersten Hälfte des Jahres 1999. Am
12. Januar 1999 veröffentlichte das UVEK das Gesuch für den
Anschluss Werkhof (BBl 1999 S. 287). Am 23. Februar 1999
folgte das Baukonzessionsgesuch für das Dock Midfield, ge-
meinsam mit den Gesuchen für die übergeordneten Bauinstal-
lationsplätze, für neue Rollwege und ein neues Vorfeld, für
den landseitigen Verkehrsanschluss und für die Anlagen zur
Reinigung der Enteiserabwässer (BBl 1999 S. 1128).
In der Anzeige des Gesuchs für das Dock Midfield
wurde auf die Aufteilung des Gesamtprojektes in Teilprojekte
aufmerksam gemacht und bekanntgegeben, dass mit dem Baukon-
zessionsgesuch auch die vom Bundesgericht geforderten Ergän-
zungsberichte zum Umweltverträglichkeitsbericht erster Stufe
(Rahmenkonzession) sowie die Unterlagen zu allen projekt-
übergreifenden Umweltbelangen aufgelegt würden. Weiter wurde
vermerkt, dass das UVEK den Landkreis Waldshut, die Kantone
Aargau, Thurgau, Schaffhausen und Zürich anhöre. Der Land-
kreis und die Kantone hörten ihrerseits die interessierten
Gemeinden sowie die übrigen Betroffenen in ortsüblicher Wei-
se an.
Das Baukonzessionsgesuch für den Strassen- und Me-
dientunnel wurde im Bundesblatt am 2. März 1999 publiziert
(BBl 1999 S. 1477), die Gesuche für die Aufstockung der
Parkhäuser B und F, für das Personen-Transport-System, den
Flughafenkopf landside/Bahnhofterminal/Parkhaus C sowie für
das Airside Center am 13. Mai 1999 (BBl 1999 S. 2819 ff.).
F.- Im Anschluss an die Publikation des Baukonzessions-
gesuches für das Dock Midfield gingen bei der Flughafen-
direktion Zürich rund 2000 Stellungnahmen von Gemeinwesen,
Organisationen und Privatpersonen ein. Vereinzelt beteilig-
ten sich Drittpersonen auch an den übrigen Anhörungsverfah-
ren.
Mit Eingabe vom 30. April 1999 nahm das Ministerium
für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg zum Baukonzessions-
gesuch sowie zu den Ergänzungen zum Umweltverträglichkeits-
bericht erster Stufe (Rahmenkonzession) Stellung. Im Mai
1999 äusserten sich die Kantone Aargau, Schaffhausen, Thur-
gau und der Landkreis Waldshut zum Vorhaben, wobei der Kan-
ton Schaffhausen und der Landkreis Waldshut die Auffassung
vertraten, die Baukonzession sei jedenfalls zur Zeit zu ver-
weigern. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich
setzte sich in ihren Eingaben vom 20. Mai und 12. Juli 1999
mit dem Ergebnis der Anhörung auseinander.
G.- Neben den kantonalzürcherischen Fachstellen liessen
sich die interessierten Bundesbehörden - insbesondere das
Bundesamt für Raumplanung und das Bundesamt für Umwelt, Wald
und Landschaft als eidgenössische Umweltschutzfachstelle -
zu den Baukonzessionsgesuchen vernehmen.
Das Bundesamt für Raumplanung (BRP) unterstrich in
seiner Stellungnahme vom 5. Juli 1999 die Problematik einer
weiteren wesentlichen Entwicklung des Flugverkehrs, die sich
nachteilig auf die umliegenden Siedlungsräume auswirken wer-
de. Die maximal zulässige Zahl der Flugbewegungen dürfe
nicht allein aus der Angebotskapazität hergeleitet, sondern
müsse anhand der Lärmbelastungsgrenzwerte für Landesflug-
häfen und der geltenden Nutzungspläne der umliegenden Gebie-
te bestimmt werden. Die erforderliche Abstimmung zwischen
dem Ausbau des Flughafens und der Siedlungsentwicklung sei
daher erst möglich, wenn die Lärmbelastungsgrenzwerte fest-
gelegt worden seien, wenn Lösungen der planerischen Konflik-
te im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) aufgezeigt
worden seien und die Revision der Verordnung über die
Infrastruktur der Luftfahrt abgeschlossen sei. Im Übrigen
sei die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Richtplan des
Kantons Zürich nicht nachgewiesen. Schliesslich erklärte
sich das BRP ausser Stande, dem Antrag des Kantons Zürich
betreffend die Anpassung des Mindestumfangs an
Fruchtfolgeflächen aufgrund der vorliegenden Unterlagen
zuzustimmen.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL) äusserte sich im Baukonzessionsverfahren Dock Mid-
field zunächst provisorisch am 19. Februar 1999 zum Problem-
kreis Biosphäre und am 16. März 1999 zum landseitigen Ver-
kehr. In drei Eingaben vom 8. Juli 1999 beurteilte es ge-
wisse Ergänzungen zum Umweltverträglichkeitsbericht, das
Schallschutzkonzept Fluglärm sowie nochmals den Bericht über
den landseitigen Verkehr und das Konzept zur Erreichung des
"Modalsplit"-Ziels. Am 22. Juli 1999 vervollständigte das
Bundesamt seine Stellungnahme zum Bereich Natur und Land-
schaft. In seiner Eingabe vom 23. Juli 1999 nahm das BUWAL
schliesslich eine umfassende Beurteilung der Ergänzungen zum
Umweltverträglichkeitsbericht Rahmenkonzession vor. Es wies
insbesondere darauf hin, dass gemäss korrigierter Luftver-
kehrsprognose nach dem Flughafenausbau nicht mit jährlich
240'000 Flugbewegungen, sondern mit 421'000 Starts und Lan-
dungen zu rechnen sei. Diese mögliche Entwicklung des Flug-
verkehrs könne hinsichtlich der Lärmsituation und der Luft-
hygiene nicht mehr als umweltverträglich gelten, da die Im-
missionsgrenzwerte weiträumig und auf unabsehbare Zeit hin
überschritten würden. Demzufolge sei die Baukonzession nur
unter gewissen Auflagen zu gewähren. Einerseits dürften die
Stickoxidemissionen von Flugbetrieb und Abfertigung inner-
halb des erweiterten Perimeters ab dem Jahre 2010 den Pla-
fond von 2'200 t pro Jahr nicht übersteigen. Andererseits
seien die Nachtflugbewegungen so festzulegen, dass keine
Überschreitungen der Alarmwerte aufträten, was ungefähr
5'000 Nachtflugbewegungen pro Jahr entspreche. Diese Be-
triebseinschränkungen könnten jedoch nur als Kompromiss-
lösung gelten, welche sich allein mit Rücksicht auf die
volkswirtschaftliche Bedeutung des Flughafens Zürich recht-
fertigen lasse. Weiter stellte das BUWAL die Anträge, dass
die Fluglärmkarten zu aktualisieren seien, sobald der Bun-
desrat die Belastungsgrenzwerte festgelegt habe, und dass
die Massnahmen zur präziseren Führung des Flugbetriebs - wie
das Flight Management System - konsequent weiterzuführen
seien.
Der Bericht des BUWAL vom 23. Juli 1999 ist vom
17. bis 31. August 1999 öffentlich aufgelegt worden. Es gin-
gen dazu zahlreiche Stellungnahmen ein. Anschliessend er-
hielt der Kanton Zürich nochmals Gelegenheit, sich zu den
wichtigsten Vorbringen zu äussern.
H.- Mit separaten Entscheiden vom 17. August 1999 er-
teilte das UVEK dem Kanton Zürich je eine Baukonzession für
die Projekte Zufahrt Werkhof und Strassentunnel mit Gepäck-
tunnel und Medienkanal sowie für die übergeordneten Bauin-
stallationsplätze.
Am gleichen Tag erliess das UVEK in den drei Bau-
konzessionsverfahren für das Dock Midfield, für die Rollwege
und das Vorfeld Midfield sowie für das Personen-Transport-
System eine Verfügung, mit der die Bauvorhaben "teilweise
bewilligt" bzw. gewisse Vorarbeiten freigegeben wurden. Be-
willigt wurden insbesondere das Abhumusieren der für das
Dock Midfield, die Rollwege und das Vorfeld benötigten Flä-
chen sowie die Rodung von 13'744 m2 Wald und eine Ersatz-
aufforstung von 17'100 m2.
Gegen die Baukonzessionen und die Verfügung vom
17. August 1999 haben die Gemeinde Adlikon und Mitbeteiligte
sowie die deutsche Gemeinde Hohentengen am Hochrhein zusam-
men mit weiteren Beteiligten je eine Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde erhoben und um Gewährung der aufschiebenden Wirkung
ersucht (1A.218/1999 und 1A.219/1999). Mit Präsidialverfü-
gung vom 8. Oktober 1999 wurde den Verwaltungsgerichtsbe-
schwerden insoweit aufschiebende Wirkung beigelegt, als sie
sich gegen die Baukonzession für den Strassentunnel sowie
die Verfügung betreffend Abhumusierung, Rodung und Ersatz-
aufforstung richteten. Die aufschiebende Wirkung ist in dem
Sinne eingeschränkt worden, als nur Vollziehungshandlungen
bzw. Vorkehren unterbleiben müssten, die nicht wieder rück-
gängig gemacht werden könnten. Zudem ist festgelegt worden,
dass die aufschiebende Wirkung bei der Erteilung der Bau-
konzession für das Projekt Dock Midfield dahinfalle.
Mit Urteil vom 9. November 1999 wies das Bundes-
gericht die beiden Verwaltungsgerichtsbeschwerden ab, soweit
sie nicht gegenstandslos geworden waren. In den Erwägungen
wurde allerdings festgestellt, dass die Einwendungen der Be-
schwerdeführer gegen den Baubeginn vor abgeschlossener Um-
weltverträglichkeitsprüfung und vor dem Entscheid über das
Hauptprojekt des Flughafenausbaus hätten gutgeheissen werden
müssen, wenn dieser Entscheid nicht inzwischen ergangen
wäre.
I.- Mit Verfügung vom 5. November 1999 erteilte das
UVEK dem Kanton Zürich die Baukonzession für das Dock Mid-
field unter zahlreichen Auflagen.
Das Dispositiv der Verfügung ist in sechs Ziffern
bzw. Abschnitte unterteilt (1. Bauprojekt, 2. Auflagen,
3. Frist, 4. Parteientschädigung, 5. Gebühr und 6. Rechts-
mittelbelehrung). In Ziffer 1 wird neben der Aufzählung der
massgebenden Pläne und Unterlagen unter anderem entschieden,
dass den Erleichterungsanträgen stattgegeben werde (Ziffer
"1.6 Lärm"). In Ziffer "1.7 Raumplanung" genehmigt das De-
partement den Lärmbelastungskataster. Die in Ziffer 2 um-
schriebenen Auflagen lauten - soweit hier interessierend -
wie folgt:
"2.1 Massnahmen gemäss UVB
Die in den Umweltverträglichkeitsberichten
und übergeordneten Konzepten aufgeführten
Massnahmen sind zu erfüllen. In Ergänzung
dazu werden folgende Auflagen verfügt:
2.2 Lärm
2.2.1 Die im Umweltverträglichkeitsbericht erwähn-
ten Massnahmen zur präziseren Führung des
Flugbetriebs - wie das Flight Management
System - sind konsequent weiterzuführen.
2.2.2 Mit der nächsten Erneuerung der Betriebskon-
zession bzw. des Betriebsreglementes, spätes-
tens jedoch im Jahr 2001, sind folgende Ände-
rungen vorzunehmen:
- Die Nachtflugsperre ist von 5.00 Uhr auf
5.30 Uhr auszudehnen.
- Der Start von geplanten Charterflügen ist
bereits ab 22.00 Uhr zu verbieten.
2.2.3 Mit der Umsetzung des Schallschutzkonzepts
ist nach Eintritt der Rechtskraft dieses
Entscheides zu beginnen und es ist ohne Ver-
zug auszuführen. Dem UVEK ist jährlich ein
Bericht über den Stand der Umsetzung vorzu-
legen. Im übrigen ist der Vollzug Aufgabe des
Kantons Zürich.
Das Schallschutzkonzept ist nach der defini-
tiven Festsetzung der Lärmbelastungsgrenz-
werte anzupassen.
2.2.4 Der Flughafenhalter hat im Zusammenhang mit
dem Schallschutzkonzept die technische Mach-
barkeit und die finanziellen Auswirkungen des
Einbaus von selbstschliessenden bzw. zwangs-
belüfteten Fenstern zu prüfen und dem UVEK
innert sechs Monaten nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Entscheides hierzu einen
Bericht vorzulegen. Das UVEK entscheidet über
die Realisierung der Massnahme.
2.3 Luft
2.3.1 Der Flughafenhalter hat die am 4. Oktober
1999 dem Regierungsrat des Kantons Zürich
eingereichten Massnahmen 1 - 4 umzusetzen.
2.3.2 Der Kanton Zürich hat den kantonalen Mass-
nahmenplan zur Verbesserung der Luftqualität
konsequent umzusetzen und gegebenenfalls zu
verschärfen.
2.3.3 In der Umgebung des Flughafens ist ein ver-
feinertes Immissionsmessnetz zur Messung der
NO2-Werte aufzubauen, um die Entwicklung der
Belastung der Bevölkerung zu verfolgen.
2.3.4 Der Flughafenhalter hat jährlich zu berech-
nen, welche NOx-Emissionen sich aus Luftver-
kehr und Abfertigung ergeben. Die Resultate
sind dem AWEL und dem BAZL jährlich einzu-
reichen.
2.3.5 Der Flughafenhalter hat ab sofort sämtliche
technisch und betrieblich möglichen sowie
wirtschaftlich tragbaren Massnahmen, die den
Ausstoss von NOx in den Bereichen Flugbetrieb
und Abfertigung reduzieren, zu ergreifen. Er-
geben die Berechnungen jährliche Emissionen
von 2'400 t NOx aus Luftverkehr und Abferti-
gung, so hat der Flughafenhalter dem UVEK
innert 3 Monaten eine Situationsanalyse über
die NO2-Belastung der Umgebung des Flughafens
und ein Massnahmenpaket vorzulegen. Darin ist
darzulegen, wie ein weiteres Ansteigen der
Stickoxidbelastung verhindert werden kann.
Das UVEK entscheidet über die zu ergreifenden
Massnahmen.
2.3.6 Die Verpflichtungen gemäss Ziffer 2.3.4 und
2.3.5 sind in die nächste Änderung des Be-
triebsreglementes, die spätestens im Jahr
2001 zu erfolgen hat, aufzunehmen.
2.4 Raumplanung
Der Lärmbelastungskataster ist nach der
definitiven Festsetzung der Lärmbelastungs-
grenzwerte anzupassen.
2.5 Landseitiger Verkehr
2.5.1 Das Modalsplit-Konzept vom Juli 1998 ist um-
zusetzen. Zusätzlich zu den bis 2004 vorgese-
henen Massnahmen sind
- benützungsabhängige Parkplatzgebühren für
Flughafenangestellte und
- Frühbusse für Schichtangestellte aus dem
nördlichen Einzugsgebiet des Flughafen
einzuführen.
2.5.2 Wird das Modalsplit-Ziel bis 2004 nicht er-
reicht, sind dem UVEK Massnahmen
- zur Einführung einer Maut und
- zur Beschränkung des Vorabend-Check-In-
vorzulegen.
2.5.3 Innert eines Jahres ab Rechtskraft dieses
Entscheides ist dem UVEK ein Controlling-
Konzept zur Genehmigung vorzulegen."
Im Weiteren wird die Konzession mit allgemeinen
Bauauflagen, zoll- und sicherheitsrelevanten Auflagen sowie
Auflagen zum Brand- und Bodenschutz und zu den Bauabfällen
verbunden. Auf dem Gebiet des Natur- und Heimatschutzes
werden folgende Auflagen formuliert:
"2.12.1 Es ist eine kompetente, weisungsbefugte öko-
logische Baubegleitung einzusetzen, die den
zuständigen Naturschutzfachstellen regel-
mässig Bericht erstattet.
2.12.2 Schutz-, Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen
sind mit den Naturschutzfachstellen zu pla-
nen und zu realisieren.
2.12.3 Die Detailprojekte der Dachbegrünung und der
Wassereinleitungen in das Naturschutzgebiet
nördlich von Dock/Bereitstellung sind dem
AWEL und der Fachstelle Naturschutz des ALN
vor Baubeginn vorzulegen."
Im Rahmen der Auflagen zum Gewässerschutz wird
unter anderem bestimmt (Ziffer 2.13.5), dass der Flughafen-
halter die umweltgerechte Entsorgung der Enteiserabwässer
sicherzustellen hat. Die Inbetriebnahme des Docks Midfield
dürfe erst erfolgen, wenn die umweltgerechte Behandlung der
Winterdienstabwässer des Vorfeldes, der neuerstellten Roll-
wege und der Enteiserplätze sichergestellt sei. Abschlies-
send umschreibt das UVEK in seiner Verfügung Auflagen zur
Materialbewirtschaftung und zur Baulogistik, die als ver-
bindliche Vorgaben für die Submission zu gelten hätten.
Die Erteilung der Baukonzession für das Dock Mid-
field wurde im Bundesblatt vom 9. November 1999 angezeigt
(BBl 1999 S. 8992). Gleichzeitig machte das UVEK bekannt,
dass am 9. November 1999 auch die Baukonzession für das
Projekt Rollwege, Bereitstellungsflächen und Vorfeld Mid-
field sowie - in zwei separaten Verfügungen - die Konzessio-
nen für den Bau des Bahnhofterminals und des Parkhauses C
gewährt worden seien (BBl 1999 S. 8991, 8993 f.). Schliess-
lich erteilte das Bundesamt dem Kanton Zürich mit Verfügun-
gen vom 16. November 1999 die Baukonzessionen für die Auf-
stockung der Parkhäuser B und F sowie für den landseitigen
Verkehrsanschluss (BBl 1999 S. 9080 f.) und mit Verfügungen
vom 14. Dezember 1999 die Konzessionen für den Bau des Air-
side Centers und des Personen-Transport-Systems mit Tunnel
(BBl 1999 S. 9669, 9672). Damit waren - mit Ausnahme der
geplanten Anlagen für die Reinigung der Enteiserabwässer,
die erst am 7. Februar 2000 bewilligt worden sind - alle
Projekte der 5. Bauetappe zur Ausführung freigegeben.
K.- Gegen die genannten Baukonzessionen, gegen die Bau-
konzession für das Dock Midfield allein oder gegen das im
Rahmen dieser Konzession erstellte Schallschutzkonzept haben
zahlreiche Private, Organisationen und öffentliche Gemein-
wesen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
1A.282/1999
Die Gemeinden Bachs, Buchberg, Glattfelden, Hoch-
felden, Henggart, Kaiserstuhl, Rüdlingen, Stadel, Thalheim
und Weiach, die zusammen mit fünf Eigentümern von Grund-
stücken in diesen Gemeinden alle im November 1999 erteilten
Baukonzessionen anfechten, beantragen in ihrer gemeinsamen
Beschwerde Folgendes:
"1a. Die Baukonzessionen seien im Sinne der Begründung zur
Neuprüfung an die Beschwerdegegner zurückzuweisen. Mit
der Rückweisung sind auch die unter 1c und d) beantrag-
ten Auflagen zu verbinden.
Vor einer Entscheidung über die Baukonzessionen sind
die in der Begründung angesprochenen Zusatzabklärungen
vorzunehmen, insbesondere:
(1) Welche Auswirkungen hat die 5. Ausbauetappe auf die
kantonale Richtplanung und die kommunalen Nutzungs-
planung bzw. auf die darin zum Ausdruck gebrachten
Planungsziele und Rahmenbedingungen?
(2) Welche Auswirkungen hat die 5. Ausbauetappe auf den
Wert des Grundeigentums der betroffenen Bevölkerung
und Gemeinden? Welche Folgerungen sind für die
Steuer- und Eigenmietwerte zu ziehen? Was ergibt
sich daraus für die Steuereinnahmen von Bund, Kan-
ton und betroffenen Gemeinden?
(3) Hat die Flughafenexpansion Auswirkungen auf die
Gesundheit und das Wohlbefinden der Bevölkerung?
(4) Zusatzabklärungen zum Bachsertal, d.h. zu dem durch
die Verordnung zum Schutze des Bachsertals vom
3. Juli 1969 [LS 702.625] umschriebenen Gebiet und
den dort genannten Gemeinden:
a) Wie wirkt sich die Expansion des Flughafens
Zürich-Kloten auf Tiere und Vegetation im
Bachsertal aus, insbesondere auf gefährdete
Arten von Tieren und Pflanzen?
b) Wieweit wirkt sich die Flughafenexpansion auf
das Wachstum und die wirtschaftliche, steuer-
liche, Versorgungs- und Infrastrukturentwicklung
der von der Verordnung zum Schutze des Bachser-
tals vom 3. Juli 1969 betroffener Gemeinden aus?
Welche finanziellen Ausfälle oder finanzieller
Mehraufwand entstehen den betroffenen Gemeinden
des Bachsertals?
c) Sind noch andere besonders schutzwürdige Gebiete
betroffen?
1b. Eventualiter, bei (grundsätzlicher) Nichtaufhebung der
Baukonzessionen, sei/seien
a) (betreffend Raumplanung)
aa) Ziffer 1.6 und 1.7 im Dispositiv zur Baukon-
zession Dock Midfield aufzuheben.
bb) die Beschwerdegegner anzuweisen, den Lärmkatas-
ter genau zu bezeichnen (Welches sind die
rechtsverbindlichen Pläne, Karten und Berech-
nungsgrundlagen?) und erneut aufzulegen, sobald
die Belastungsgrenzwerte für Landesflughäfen
festgelegt sind.
cc) festzustellen, dass die Verjährungsfrist für
alle Enteignungsansprüche in den beschwerde-
führenden Gemeinden erst mit der Rechtskraft
eines gemäss Art. 37 LSV festgesetzten Lärm-
katasters für den Flughafen Zürich-Kloten be-
ginnt.
b) (betreffend Lärm)
im Betriebsreglement mindestens der auf Seite 30
der Dock Midfield-Baukonzession erwähnte Antrag 4
des BUWAL verbindlich festzulegen, der wie folgt
lautet:
'Die Nachtflugbewegungen seien so festzulegen, dass
keine Überschreitungen des Alarmwertes auftreten'.
c) (betreffend Schallschutz)
aa) das Schallschutzkonzept zur Überarbeitung zu-
rückzuweisen.
bb) der Flughafenhalter zu verpflichten, sämtliche
Kosten für die Schallisolation der betroffenen
Gebäude zu tragen, welche notwendig sind, damit
sie den technischen Anforderungen an den Schutz
gegen Aussenlärm gemäss SIA-Norm 181 genügen.
cc) die Schallschutzmassnahmen in der Priorität 1
und 2 vor Erreichen eines zu bestimmenden Lärm-
pegels abzuschliessen.
1c. Subeventualiter seien (bei Schutz der Baukonzessionen)
folgende Auflagen festzulegen:
(1) Festlegung einer Maximalzahl für die Flugbewegun-
gen.
(2) Die Benutzung der Piste 14 für Starts nach Norden
und Landungen von Norden darf einen Sechstel der
gesamten Flugbewegungen nicht überschreiten.
(3) Die Benutzung der Piste 16 für Starts nach Norden
und Landungen von Norden darf einen Sechstel der
gesamten Flugbewegungen nicht überschreiten.
(4) Festlegung von täglich einzuhaltenden lärmfreien
"Zeitfenstern" pro Pistenende von mindestens zwei
Stunden Dauer zwischen 0700 und 2200 Uhr.
(5) Die Nachtflugsperrordnung ist gesetzlich zu ver-
ankern - mit folgendem verbindlichen Inhalt:
- Zwischen 2300 und 0530 Uhr finden keine Starts
und Landungen statt - kein Aufsetzen und kein
Abheben.
- Zwischen 2200 und 2300 Uhr sowie zwischen 0530
und 0600 dürfen auf den Pisten 14 und 16 nur
Landungen stattfinden.
(6) Die Grenzwerte der Luftreinhalteverordnung sind
einzuhalten.
(7) Einvernehmliche Ausarbeitung eines Gesamtkonzepts
für die Einführung belastungsrelevanter Betriebs-
änderungen - dafür Stopp aller isolierter Einzel-
massnahmen.
(8) Einvernehmliche Einführung vertrauensbildender
Massnahmen.
(9) Optimierung des Masses zur Ermittlung der Lärmbe-
lastung: Es soll neben dem 'Leq' auch die Störung
sowie ein zeitbezogenes Kriterium wie beispiels-
weise den Zeitanteil der Flugzeuge mit über 65 De-
zibel enthalten.
(10) Ab Ende 2001 werden keine Einzelereignisse mit
Schallpegeln über 92 Dezibel an allen Messstellen
rund um den Flughafen mehr toleriert.
(11) Eine Verlängerung der Piste 16 nach Norden wird -
auch für die Zukunft - ausgeschlossen.
2. Der vorliegenden Beschwerde sei aufschiebende Wirkung
zuzuerkennen.
3. Die im Rahmen des Verfahrens zum Urteil des Bundesge-
richts vom 9. November 1999 (1A.219/1999) mit Präsi-
dialverfügung vom 8. Oktober 1999 verfügte aufschieben-
de Wirkung zu den dort genannten Baukonzessionen und
die Verfügung betreffend Abhumusierung usw. sei bis zum
rechtskräftigen Entscheid über das vorliegende Verfah-
ren aufrecht zu erhalten.
4. Es sei vom Bundesgericht zu konkretisieren, welche
Bauarbeiten 'ohne weiteres rückgängig gemacht werden
können', ob solche Bauarbeiten überhaupt aus der
Staatskasse bezahlt werden dürfen und wie sich die
Beschwerdeführer über die Einhaltung einer Verfügung
betreffend aufschiebende Wirkung vergewissern können.
5. Feststellungsbegehren:
Es sei durch das Bundesgericht folgendes festzustellen:
'Die Grundeigentümer in den beschwerdeführenden Ge-
meinden, insbesondere diejenigen ausserhalb der direk-
ten An- und Abfluglinien, konnten das Wachstum und die
Auswirkungen des Flughafens Zürich-Kloten nicht voraus-
sehen. Dementsprechend waren auch die Vermögenseinbus-
sen bei Grundstücken nicht vorhersehbar. Erst recht
kann nicht davon gesprochen werden, dass die Grund-
eigentümer sie in Kauf genommen hätten'.
Erst seit dem Bekanntwerden der heute aktuellen Flug-
prognosen, ja sogar erst seit der Bekanntgabe der Er-
gebnisse der Ergänzungen zum UVB Rahmenkonzession der
5. Bauetappe, also seit 23. Februar 1999 ist mit diesen
Auswirkungen zu rechnen - auch wenn sie rechtswidrig
sind.
Dies bedeutet: Nicht nur Menschen haben Anspruch auf
Entschädigung, die ihr Haus vor 1978, 1961 oder noch
früher gebaut oder gekauft haben, sondern all jene, die
vor Februar 1999 gekauft, gebaut oder wertvermehrend
investiert haben.
Es sei damit implizite auch festzuhalten, dass die
von der Zürcher Kantonsregierung im Vorfeld der
Volksabstimmung zur 5. Bauetappe und noch bei der
mündlichen Anhörung vor Bundesgericht zur Rahmen-
konzession gemachte Behauptung, das Wachstum der
Flugbewegungen über 240'000-270'000 Flugbewegungen
pro Jahr sei für niemanden vorhersehbar und in Kauf
genommen gewesen, auch für die Einwohner gilt. Es
ist also unstatthaft zu verlangen, dass die Bürger
mehr wissen als ihre (zürcherische) Regierung.
6. Es sei eine Anhörung der Beschwerdeführer (natürlichen
Personen) und eine mündliche Parteiverhandlung (evtl.
statt eines zweiten Schriftenwechsels durchzuführen).
7. Unter Kosten- und Parteientschädigungsfolge zulasten
der Beschwerdegegner".
1A.283/1999
Die deutschen Gemeinden Hohentengen am Hochrhein,
Klettgau und Küssaberg sowie sieben Einwohner dieser Gemein-
den, die sich ebenfalls gegen alle im November 1999 gewähr-
ten Baukonzessionen wenden, stellen folgende Begehren:
"1. Die Baukonzession 'Dock Midfield' und die anderen als
Anfechtungsobjekte genannten Baukonzessionen seien auf-
zuheben.
2. Der vorliegenden Beschwerde sei aufschiebende Wirkung
zuzuerkennen.
3. Eventualiter seien die Baukonzessionsgesuche zur Ergän-
zung und Neuauflage an die Gesuchstellerin zurückzuwei-
sen, mit der Pflicht, die sog. "Lärmkatasterpläne" klar
zu bezeichnen und die mit der Baukonzession mitgeneh-
migten raumplanerischen Auswirkungen im Dispositiv zu
umschreiben und zu begrenzen.
4. In jedem Fall sind für den Fall der Erteilung der Bau-
konzessionen oder für die Rückweisung an die Gesuch-
stellerin folgende Auflagen zu verfügen:
a) Die Nachtruhe in Deutschland sei zu wahren.
b) Der Betrieb des Flughafens Zürich darf in Hohen-
tengen a.H., Klettgau und Küssaberg weder schweize-
rische noch deutsche Lärm- und Schadstoffgrenzwerte
überschreiten.
c) Der Flugbetrieb darf nur in dem Ausmass über deut-
sches Gebiet führen, als die Schädigung der Gesund-
heit nachweislich ausgeschlossen ist.
d) Der Flugbetrieb darf weder die Familie, die Wohnung,
die Privatsphäre, die Ausübung der Religion (insbe-
sondere Beerdigungen), noch soziale Kontakte beein-
trächtigen.
5. Unter Kosten- und Parteientschädigungsfolge."
1A.284/1999
In seiner sich gegen die Baukonzession für das
Dock Midfield richtenden Beschwerde verlangt der Landkreis
Waldshut:
"1. Der Entscheid des Eidgenössischen Departementes für Um-
welt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 5. Novem-
ber 1999 für das Projekt Dock Midfield sei aufzuheben,
und es sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sin-
ne der nachfolgenden Begründung an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen.
2. Eventualiter sei der Entscheid des Eidgenössischen De-
partementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-
tion vom 5. November 1999 für das Projekt Dock Midfield
aufzuheben, und das Departement sei anzuweisen, das
Verfahren betreffend Baukonzession Dock Midfield bis
zum Abschluss der Staatsvertragsverhandlungen zwischen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundes-
republik Deutschland zu sistieren.
3. Subeventualiter sei der Entscheid des Eidgenössischen
Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommuni-
kation vom 5. November 1999 für das Projekt Dock Mid-
field aufzuheben, und das Departement sei anzuweisen,
über das Projekt Dock Midfield gleichzeitig mit der
ausstehenden Betriebskonzession für den Flughafen
Zürich zu befinden.
4. Subeventualiter sei Dispositiv-Ziffer 2.2.2 des Ent-
scheids des Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation vom 5. November 1999 für das Projekt
Dock Midfield wie folgt abzuändern und zu ergänzen:
- Die Baukonzession Dock Midfield gibt dem Flughafen-
halter keinen Anspruch auf Bewilligung eines unein-
geschränkten Betriebs der Anlage.
- Der Flughafenhalter wird im Sinne des Abkommens zwi-
schen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland
vom 17. September 1984 (SR 0.748.131.913.6) ver-
pflichtet, konsequent dafür zu sorgen, dass die
Landebahnen 14 und 16 in einem ausgewogenen Verhält-
nis benutzt werden.
5. Es sei eine öffentliche Verhandlung im Sinne von Art. 6
Ziff. 1 EMRK durchzuführen.
6. Es sei der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde die auf-
schiebende Wirkung zu erteilen.
7. Es seien die vollständigen Akten beim Eidgenössischen
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-
tion beizuziehen.
8. Die Gerichtskosten seien auf die Staatskasse zu nehmen,
und es sei dem Landkreis Waldshut eine angemessene
Parteientschädigung zuzusprechen."
1A.285/1999, 1A.286/1999, 1A.287/1999, 1A.288/1999,
1A.289/1999, 1A.292/1999
Die Gemeinden Bassersdorf, Rümlang, Oberglatt,
Dietlikon, Wallisellen und die Stadt Opfikon stellen in
ihren separaten Verwaltungsgerichtsbeschwerden Anträge, die
grösstenteils - nämlich in folgenden Punkten - gleich lau-
ten:
"1. Im Sinne von Ziff. III Ingress der angefochtenen Baukon-
zession Dock Midfield sei dem Kanton Zürich zwar die
Baukonzession für das Bauvorhaben zu erteilen, aber nur
unter Einbezug der nachstehend beantragten weitergehen-
den Auflagen und Bedingungen. Abs. 2 des Ingresses sei
insoweit aufzuheben.
2. Den Erleichterungsanträgen Lärm sei nur soweit stattzu-
geben, als ihnen die nachstehenden Anträge nicht wider-
sprechen (Ziff. 1.6).
3. Die effektive Lärmbelastung durch das Ausbauvorhaben im
Süden des Flughafens (Abflug Piste 16) sei als unerläss-
liche Entscheidgrundlage unverzüglich durch den Flug-
hafenhalter in Nachbesserung des Umweltverträglichkeits-
berichtes zu ermitteln.
4. Es sei zur doppelten Privilegierung des Fluglärms und
deren Rechtsverträglichkeit mit Art. 13 und 15 USG eine
Expertise durch die Eidgenössische Kommission für die
Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten (= Eidg.
Lärmkommission) einzuholen,
- bezüglich des Ausbaus des Leq zum Lr durch Einbau
eines Korrekturfaktors und zwar sowohl zum vom UVEK
favorisierten Modell eines Korrekturfaktors von -2
als auch zum Modell des Beschwerdeführers mit Korrek-
turfaktor in Abhängigkeit von der zunehmenden Ver-
kehrsfrequenz;
- zur beabsichtigten auch zahlenmässigen Anhebung der
Belastungsgrenzwerte um 2 und mehr dB(A)Leq
- insbesondere zur massiven Anhebung der Nachtbelas-
tungsgrenzwerte
- sowie zur Frage der Gesundheitsschädlichkeit von
Fluglärm und zur Wechselwirkung zwischen Schädlich-
keit und Lästigkeit von Lärm.
5. Es sei festzustellen, dass die von der Vorinstanz in
die Vernehmlassung gegebenen Belastungsgrenzwerte für
Flughäfen die Anforderungen von Art. 13 und 15 USG
nicht erfüllen. Sofern diese Belastungsgrenzwerte im
Zeitpunkt des Entscheids bereits in Kraft gesetzt sein
sollten, seien sie im akzessorischen Überprüfungsver-
fahren aufzuheben. Anstelle derselben sei auf die im
Bericht Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landes-
flughäfen von der Eidg. Lärmkommission vorgeschlagenen
Belastungsgrenzwerte zurückzugreifen unter Einführung
von angemessenen Korrekturfaktoren für Flughäfen mit
Frequenzen über 200'000 Bewegungen/a.
6. Es seien im Sinne von Art. 12 USG und unter Einbezug
raumplanerischer Aspekte lärmbedingte Betriebsbeschrän-
kungen tags im Sinne eines individuellen, für jede Ort-
schaft im Nahbereich des Flughafens oder pro An- und
Abflugschneise zu ermittelnden Lärmplafond in Lr mit
Korrekturfaktor im Sinne von Antrag 5, welcher in einem
Monat nicht überschritten werden darf, oder im Sinne
einer Begrenzung der Bewegungszahlen für den Flughafen
insgesamt oder pro benutzter Piste festzulegen. Die
Einhaltung dieser Vorgaben sei durch striktes Monito-
ring zu gewährleisten.
7. Zusätzlich seien Kompensationen für die im Rahmen der
5. Ausbauetappe flächendeckend zunehmenden übermässigen
Lärmeinwirkungen tags vorzusehen:
- den Nord-, West-, Ost- und Südgemeinden seien in
wechselndem und rechtzeitig im voraus bekanntzugeben-
den Turnus täglich drei mal zwei Stunden Ruhe vor
Überflügen im Zeitraum von 0700-2200 Uhr Ortszeit
einzuräumen.
- der maximale Schalldruckpegel pro Einzelüberflug sei
ab Ende 2001, evt. ab Ende 2005 auf 92 dB(A) über
überflogenen Ortschaften zu begrenzen. Flugzeuge,
welche diese Bedingung nicht erfüllen, seien auf dem
Flughafen Zürich nicht mehr zuzulassen.
8. In Ergänzung von Ziff. 2.2.2 sei für die Flugbewegungen
in den Nachtrandstunden (22.00 bis 24.00 [bei Verspä-
tungen 24.30] Uhr sowie 05.30 bis 06.00 (nur Landungen)
ein jährlicher Plafond von 5000 Bewegungen festzu-
setzen.
9. Zur Nachtzeit seien nur die Flugzeuge der jeweiligen
besten Lärmklasse zum Verkehr auf dem Flughafen Zürich
zuzulassen.
10. In Abänderung von Ziff. 2.3.5 Abs. 2 sei bezüglich der
NOx-Emissionen aus Luftverkehr und Abfertigung ein Jah-
resplafond von 2'200 t NOx mit temporären Überschrei-
tungsmöglichkeiten um 200 t/a im Sinne des Antrages des
BUWAL festzusetzen.
11. Vorinstanz und Beschwerdegegner seien zu verpflichten,
eine RPG-konforme Koordination unter den beteiligten
Planungsträgern nachträglich durchzuführen. In dieser
seien die Interessen am beabsichtigten Wachstum des
Flughafens und diejenigen am Erhalt der gewachsenen
RPG-konformen Strukturen gegeneinander abzuwägen. Der
Entscheid über die Baukonzession und damit über das
raumverträgliche Wachstum des Flughafens sei bis zum
Abschluss dieses Konfliktbereinigungsverfahrens auszu-
setzen. Kommt keine Einigung zustande, sei den Parteien
zu ermöglichen, dem Bundesgericht ihre Standpunkte in
einem ergänzenden Schriftenwechsel darzulegen. Evt.,
für den Fall der Verwerfung dieses Konfliktbereini-
gungsmodells wird Rückweisung an die Vorinstanz bean-
tragt, damit ein RPG-konformes Koordinationsverfahren
durchgeführt werden kann.
12. Die Genehmigung des Lärmbelastungskatasters sei aufzu-
heben (Ziff. 1.7). Das Verfahren sei an die Vorinstanz
evt. an den Beschwerdegegner (bzw. an seinen allfälli-
gen Rechtsnachfolger), zurückzuweisen mit der für die-
sen verbindlichen Weisung, den Flughafenhalter zu ver-
pflichten, umgehend das Enteignungsverfahren im Sinne
des BG vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG) mit
ordentlichen Planauflagen und ordentlichen öffentlichen
Anzeigen für sämtliche von den übermässigen Immissionen
des Flughafens Zürich betroffenen Eigentümer, insbeson-
dere auch für diejenigen, welche vom Schallschutzkon-
zept betroffen sind, einzuleiten.
13. In Abänderung von Ziff. 2.4 habe vor der definitiven
Festsetzung des Lärmbelastungskatasters eine Abstimmung
der raumwirksamen Tätigkeiten des Flughafens und der
Gemeinden in dessen Einzugsbereich stattzufinden unter
Einbezug der betroffenen Gemeinden. Der Lärmbelastungs-
kataster und die rechtsgültig nach RPG erlassenen
Richt- und Nutzungspläne von Kanton und Gemeinden seien
aufeinander abzustimmen. Der Lärmbelastungskataster
habe den Ergebnissen dieses Verfahrens Rechnung zu
tragen und sei für den Betrieb des Flughafens im Sinne
einer Betriebsbeschränkung nach Art. 12 USG verbindlich
zu erklären.
14. Die raumplanerischen Folgekosten seien gemäss Verur-
sacherprinzip vom Luftverkehr zu tragen.
15. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten
des Beschwerdegegners 2, und zwar auch im Falle eines
allfälligen Unterliegens des Beschwerdeführers."
Die Gemeinde Bassersdorf erhebt zusätzlich folgende
Begehren:
"16. Der Beschwerdegegner sei zu verpflichten, im Raume der
Beschwerdeführerin ein Verkehrsmanagementsystem samt
Controlling zu realisieren, welches das Ausweichen des
motorisierten Individualverkehrs (MIV) von den über-
lasteten Autobahnen auf die Kantons- und Gemeindestras-
sen verhindert.
17. Die Stadtbahn für das Glattal sei zwingend zusammen mit
der 5. Ausbauetappe zu realisieren, der Flughafenhalter
sei zu verpflichten, attraktive Verkehrsleistungen bei
ihr zu bestellen und sie sei im Sinne einer besseren
Anbindung des Flughafens über die Endstation Grindel
(Stadt Kloten) bis nach Bassersdorf zu verlängern."
Die Gemeinde Oberglatt formuliert folgenden An-
trag 16:
"Nach dem Vorliegen des im Sinne von Antrag 13 vorste-
hend zu überarbeitenden Lärmbelastungskatasters seien
- sämtliche Bauzonen mit Einschluss der Industrie- und
Gewerbezonen und der Mischzonen (Kernzonen, Wohnzonen
mit Gewerbeerleichterung) und zwar unbenommen der Lärm-
vorbelastung und der unterschiedlichen Empfindlich-
keitsstufen, in den Schallschutzperimeter einzube-
ziehen;
- sämtliche Bauten mit lärmempfindlichen Räumen inner-
halb des erweiterten Schallschutzperimeters als
'schallschutzberechtigt' zulasten der Anlageninhaberin
zu erfassen."
Die Gemeinde Dietlikon verlangt mit ihrem Beschwer-
deantrag 16 folgende zusätzliche Lärmuntersuchungen:
"Die aus dem Lärm des Flughafens Zürich und demjenigen
des Militärflugplatzes Dübendorf in Dübendorf, Walli-
sellen und Dietlikon resultierende Lärmbelastung sei
koordiniert und ohne Bonus für den Militärfluglärm im
Lärmbelastungskataster darzustellen und das Schall-
schutzkonzept sei auf diese gesamthaft zu betrachtenden
Einwirkungen auszurichten."
Die Stadt Opfikon ersucht schliesslich ergänzend
zum oben wiedergegebenen Antrag 8 darum, dass eine Benützung
der Piste 16 zum Start über Opfikon in den Nachtstunden ver-
boten werde. Weiter sei in Anbetracht der schweren Lärmbe-
lastung im ganzen Gemeindegebiet der Stadt Opfikon der
Schallschutzperimeter auf das ganze Gemeindegebiet auszu-
dehnen, und zwar auch für die der Empfindlichkeitsstufe III
zugewiesenen Gebäude (Zusatz zu Antrag 13). Ausserdem stellt
sie die gleichen zusätzlichen Anträge hinsichtlich des Ver-
kehrsmanagementsystems und der gleichzeitigen Realisierung
der Stadtbahn für das Glattal wie die Gemeinde Bassersdorf.
1A.297/1999, 1A. 298/1999, 1A.301/1999
Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen
Zürich (SBFZ) erhebt die nämlichen gleichlautenden Begehren
wie die soeben genannten Gemeinden. Kurt Hartmann, Glatt-
brugg, und Josefine Leban, Opfikon, haben sich diesen Be-
gehren ebenfalls angeschlossen und auch die Zusatzanträge
der Stadt Opfikon übernommen. Walter Kappeler übernimmt sei-
nerseits die vom SBFZ gestellten Anträge und verlangt in
seiner Rechtsschrift - die er sowohl als Verwaltungsge-
richtsbeschwerde als auch als staatsrechtliche Beschwerde
bezeichnet - im Weiteren, in Ziffer 2.5.1 der Baukonzession
Dock Midfield sei ergänzend die Bedingung aufzunehmen, dass
die Finanzierung der fehlenden kantonalen Autobahnverbindung
zwischen dem Zürcher Oberland und dem Landesflughafen Zürich
vor Inangriffnahme des Flughafenausbaus sicherzustellen sei.
1A.290/1999
Die Politische Gemeinde Oetwil an der Limmat stellt
gemeinsam mit der Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil und
fünf Einwohnern von Oetwil die materiellrechtlichen Anträge:
"1. Die angefochtene Verfügung des UVEK für eine Baukonzes-
sion für den Kanton Zürich für das Dock Midfield sei
aufzuheben.
Eventualiter
2. Die angefochtene Verfügung des UVEK für eine Baukonzes-
sion für den Kanton Zürich für das Dock Midfield sei
aufzuheben, und die Sache sei an die Vorinstanz zurück-
zuweisen mit der Auflage, es sei das Verfahren durch
einen Bericht darüber zu ergänzen, welcher Bereich des
Kantons Zürich und des süddeutschen Raumes von Bevölke-
rung geräumt werden muss, weil der vorgesehene Betrieb
des Flughafens Zürich mit dem Kerngehalt der Grundrechte
der in diesen Gebieten ansässigen Bevölkerung unverein-
bar ist.
Subeventualiter
3. Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Sache
an die Vorinstanz zurückzuweisen mit den Auflagen
3.1. Es seien die Ergänzungen zum UVB Rahmenkonzession
(1. Stufe) zur Neuüberarbeitung an den Beschwer-
degegner 1 im Sinne der nachstehenden Anträge 3.2-
3.10 zurückzuweisen und sodann erneut aufzulegen.
3.2. Es sei von den Beschwerdegegnern der Nachweis zu
erbringen, dass die für den Betriebszustand prog-
nostizierten Bewegungen mit dem vorhandenen Pisten-
sowie Flugroutensystem in der TMA Zürich sowie im
angrenzenden kontrollierten Luftraum flugsiche-
rungsmässig sicher abgewickelt werden können.
3.3. Allfällige notwendige Verstärkungen des Dispositivs
für den Katastrophenschutz seien auszuweisen oder
es sei zu begründen, weshalb sich solche Verstär-
kungen erübrigen.
3.4. Die LSV-relevanten Auswirkungen des durch das Aus-
bauvorhaben ermöglichten massiven Wachstumsschubs
seien korrekt darzustellen:
- durch Einbezug von Vergleichen mit dem Ist- bzw.
Ausgangs-Zustand gemäss ursprünglichem Rahmenkon-
zessions-UVB 1995 bei allen umweltrechtsrelevanten
Parametern;
- durch Anrechnung zwischenzeitlich ohne UVP vor-
genommener faktischer Veränderungen im Pistenbe-
nützungskonzept (weitgehende Freigabe der Piste 16
für Starts) zulasten des Ausbauvorhabens.
3.5. In Ermangelung rechtskräftiger Festsetzungen haben
die dem UVB zugrunde gelegten Belastungsgrenzwerte
den Vorschlägen der Eidgenössischen Lärmkommission
sowie den Weisungen des Bundesgerichts im Rahmen-
konzessionsentscheid und nicht Arbeitshypothesen
der beteiligten Bundesämter zu folgen. Die Eidg.
Lärmkommission habe eine Expertise zur Einführung
eines Korrekturfaktors K in Abhängigkeit von stei-
genden Überflugsfrequenzen zu verfassen und ent-
sprechend seien die vom Ausbauvorhaben bewirkten
Lärmbelastungen neu zu berechnen.
3.6. Den Berechnungen bezüglich Lärm- und Luftbelastung
sei ein realistischer Flottenmix zugrunde zu legen.
3.7. Weder der Leq noch der AsgP seien als alleiniges
Mass für die Beurteilung der Störwirkung zu defi-
nieren. Vielmehr seien bei der Gewährung von Er-
leichterungen die neuesten Erkenntnisse der Lärm-
forschung heranzuziehen und der Anzahl und Dauer
der Schallereignisse z.B. durch Einführung eines
Korrekturfaktors K für diese Parameter, vermehrt
Beachtung zu schenken. Bei der Ermittlung der An-
zahl stark gestörter Personen zur Nachtzeit sei
nicht auf den AsgP zu greifen. Insoweit sei die
Abschätzung der Anzahl stark gestörter Personen zu
korrigieren.
3.8. Die widersprüchlichen Angaben bezüglich NOx-Emis-
sionen und -Belastung seien zu klären jeweilen auch
unter Angabe von möglichen Fehlerbandbreiten. Die
bestehenden Differenzen zwischen den Emissionen im
alten und neuen UVB, insbesondere aus dem Flugbe-
trieb, bei ungefähr derselben Anzahl Bewegungen
seien zu begründen.
3.9. Der UVB sei um eine Folgenabschätzung des über-
mässigen und weiter stark zunehmenden Stickstoff-
eintrags auf die Lebensgemeinschaften der Flach-
moore von nationaler Bedeutung im Flughafengebiet
zu ergänzen sowie um eine entsprechende Studie
betreffend die Auswirkungen der stetigen massiven
Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für NO2
auf die Moore.
3.10. Die Verkehrsdaten des landseitigen Verkehrs seien
zu aktualisieren. Die Widersprüche zwischen den
Verkehrs- und den darauf beruhenden Emissionsdaten
einerseits sowie den Immissionsdaten in den Fach-
berichten Landseitiger Verkehr und Luft seien zu
klären. Ebenso seien die Differenzen bei den ver-
wendeten Parkplatzbilanzen in den Fachberichten
Luft, dem Management Summary und dem Parkplatz-
bewirtschaftungskonzept zu klären.
sub-subeventualiter
4. Es sei die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die vom
UVEK erteilte Konzession mit folgenden zusätzlichen Auf-
lagen zu versehen:
4.1. Die vom Flughafen verlangten Erleichterungen seien
nicht auf die revidierte Verkehrsprognose und die
dahinter stehenden wirtschaftlichen Interessen aus-
zurichten, sondern in Abwägung dieser Interessen
mit denjenigen am Bevölkerungs- und Umweltschutz
sowie an der Erhaltung der gemäss RPG festgesetzten
und gewachsenen Siedlungsstrukturen festzusetzen.
4.2. Daher seien im Sinne von Art. 12 USG lärmbedingte
Betriebsbeschränkungen im Sinne einer Begrenzung
der Bewegungszahlen, welche beispielsweise auch in
Form von verbindlichen Anweisungen über die Ver-
teilung des Luftverkehrs auf die drei Landesflug-
häfen oder über die Verlagerung von Kurzstrecken-
verkehr auf die Bahn erfolgen kann, festzulegen.
4.3. Es seien die folgenden Kompensationen für die im
Rahmen der 5. Ausbauetappe flächendeckend noch zu-
nehmenden übermässigen Lärmeinwirkungen tagsüber
vorzusehen:
- den Nord-, West-, Ost- und Südgemeinden seien in
wechselndem und rechtzeitig im voraus bekanntzu-
gebenden Turnus täglich drei mal zwei Stunden
Ruhe vor Überflügen im Zeitraum von 07.00-
22.00 Uhr Ortszeit einzuräumen;
- der maximale Schalldruckpegel pro Einzelüberflug
sei ab Ende 2001 auf 92 dB(A) über überflogenen
Ortschaften zu begrenzen. Flugzeuge, welche diese
Bedingung nicht erfüllen, seien auf dem Flughafen
Zürich nicht mehr zuzulassen.
4.4. Die Nachtflugsperrordnung gemäss Betriebsreglement
vom 29.8.1992 inkl. Randstundenbeschränkung (Rand-
stunden neu: 0500 bis 07.00 und 22.00 bis 00.30
Uhr) sei vollumfänglich zu respektieren. Die Be-
wegungen zur Nachtzeit seien auf dem Stand von 1994
einzufrieren und es seien nur die Flugzeuge der je-
weiligen besten Lärmklasse zum Verkehr auf dem
Flughafen Zürich zuzulassen. Die Nachtflugsperr-
ordnung sei gesetzlich zu verankern.
4.5. Es sei für Starts und für Landungen zwischen 22.00
und 00.30 sowie 05.00 und 07.00 Uhr - vorbehältlich
ökonometrischer Abschätzung der Lenkungswirksamkeit
- ein spezieller Nachtlärmzuschlag von 500 % des
heutigen höchsten Lärmzuschlags unabhängig von der
Lärmklasse des Verursachers zu erheben. Dieser Zu-
schlag sei pro Bewegung zu erheben.
4.6. Neue Flugrouten oder die Verteilung von Überflügen
über eine grössere Fläche im Sinne des sogenannten
Fluglärmmanagements seien nicht zu bewilligen. In
Ausnahmefällen seien im Rahmen einer UVP 3. Stufe
die Folgen solcher Massnahmen im Detail abzuklären.
In der vorliegenden UVP 1. (evt. 2.) Stufe seien
keine entsprechenden Entscheide zu fällen.
4.7. Die maximalen Bewegungszahlen oder ein Gesamtemis-
sionsplafond für NOx und PM10 seien so festzulegen,
dass das Luftprogramm 1996 eingehalten werden kann
und dass der Moorschutz uneingeschränkt gewähr-
leistet ist.
4.8. Die raumplanerischen Folgekosten seien gemäss Ver-
ursacherprinzip vom Luftverkehr zu tragen.
4.9. Die Baukonzession sei nur unter der Auflage zu
erteilen, dass der Kanton Zürich von Eigentümern
von Grundstücken in Gebieten, in welchen aufgrund
der Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes und sei-
ner Verordnungen zufolge der Überschreitung von
Richtwerten bezüglich Lärm oder Luftreinhaltung
für unbebaute Flächen Bauverbote erlassen werden
müssen, vorgängig eines Baubeginns sämtliche nach-
bar- und persönlichkeitsrechtlichen Abwehrrechte
gegenüber dem Flughafenhalter enteignet und diese
dafür voll entschädigt hat.
4.10. Mit der nächsten Erneuerung der Betriebskonzession
bzw. des Betriebsreglementes, spätestens jedoch im
Jahr 2001, sei die folgende Änderung vorzunehmen:
- Die Zahl der täglichen Überflüge über die Gemein-
de Oetwil an der Limmat ist auf 100 zu beschrän-
ken.
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
In prozessualer Hinsicht ersucht die Gemeinde Oet-
wil an der Limmat um aufschiebende Wirkung der Beschwerde
und stellt verschiedene Sistierungsanträge.
1A.302/1999
Elisabeth Zbinden und sieben weitere Einwohner von
Rüti-Winkel stellen gemeinsam Begehren, die weitgehend mit
jenen der Gemeinde Oetwil a.L. übereinstimmen, nämlich die
oben wiedergegebenen Anträge in Ziffer 1 (Hauptantrag), in
den Ziffern 3, 3.1, 3.5 bis 3.7 (Eventualanträge) sowie in
den Ziffern 4, 4.1 bis 4.6 und 4.9 (Subeventualanträge). Zu-
dem verlangen sie, dass die erforderlichen Beurteilungen im
Sinne von Art. 8 USG nachzuholen seien, soweit sie bisher
unterblieben seien. Weiter sei - eventualiter und subeven-
tualiter - das Gebiet Rüti (Winkel) in den Perimeter ein-
zubeziehen, innerhalb dessen Anspruch auf den Einbau von
Einrichtungen gegen Schalleinwirkungen des Flughafens be-
stehe, und müsse dabei vorgesehen werden, dass in diesem
Gebiet eine permanente Lärm-Messstelle errichtet werde. Die
Beschwerdeführer ersuchen ebenfalls um aufschiebende Wirkung
ihrer Beschwerde und um Sistierung des Verfahrens.
1A.295/1999
Vertreten durch die Sektion Zürich ficht der Ver-
kehrs-Club der Schweiz (VCS) die Baukonzessionen für die
Projekte Dock Midfield, Rollwege und Vorfeld Midfield, land-
seitiger Verkehrsanschluss, Flughafenkopf landside/Parkhaus C
sowie Aufstockung Parkhäuser B und F an, und zwar mit fol-
genden Anträgen:
"1. Es seien die angefochtenen Baukonzessionsentscheide
aufzuheben.
2. Es sei die Baukonzession für das Projekt Dock Midfield
und, damit verbunden, die anderen angefochtenen Baukon-
zessionen zu verweigern.
3. Es seien eventualiter die Baukonzessionen für die Pro-
jekte Parkhaus C und Aufstockung der Parkhäuser B und F
auch dann zu verweigern, wenn die Baukonzession für das
Projekt Dock Midfield erteilt werden sollte, und es sei
als Auflage in der Baukonzession für das Projekt Dock
Midfield die Plafonierung der Parkplätze auf dem Stand
der heute baurechtlich korrekt bewilligten Parkplätze zu
verfügen.
4. Soweit die Baukonzessionen nicht verweigert werden,
seien eventualiter die Baukonzessionsgesuche im Sinne
der nachfolgenden Ausführungen zur neuen Entscheidung
aufgrund der bundesgerichtlichen Erwägungen an die Vor-
instanz zurückzuweisen.
5. Subeventualiter seien durch das Bundesgericht folgende
Bedingungen und Auflagen anzuordnen
5.1. Es sei Dispositiv-Ziff. 2.3.5 Abs. 2 der Baukonzes-
sion für das Projekt Dock Midfield wie folgt neu zu
fassen: Luftverkehr und Abfertigung dürfen jährlich
Emissionen von maximal 2'200 t NOx gemäss Berech-
nung nach Dispositiv Ziff. 2.3.4 verursachen. Die
zur Vermeidung einer Überschreitung dieser Grenze
notwendigen Massnahmen sind rechtzeitig anzuordnen;
insbesondere ist nötigenfalls die Zahl der Flugbe-
wegungen entsprechend zu begrenzen.
5.2. Es sei verbindlich vorzuschreiben, dass der Modal-
split zwischen öffentlichem Verkehr und motorisier-
tem Individualverkehr zu gewährleisten hat, dass
künftiges Wachstum des Flughafens Zürich gegenüber
dem heutigen Zustand ohne zusätzlichen motorisier-
ten Individualverkehr erfolgt, und es seien die für
die Realisierung dieses (bzw. subeventualiter des
gemäss bisheriger UVP angestrebten) Modalsplit not-
wendigen Massnahmen rechtlich und finanziell ver-
bindlich so zu sichern, dass ihre Umsetzung spätes-
tens auf den Zeitpunkt der Inbetriebnahme des Dock
Midfield gewährleistet ist, insbesondere hinsicht-
lich:
5.2.1. der zu verbessernden Erschliessung mit dem
öffentlichen Verkehr;
5.2.2. der Verpflichtung des Flughafenhalters, die
zur Erreichung des Modalsplit-Ziels notwen-
digen zusätzlichen Transportleistungen der
Unternehmungen des öffentlichen Verkehrs auf
eigene Kosten zu bestellen und zu bezahlen;
5.2.3. sofortiger Umsetzung aller jener Massnahmen,
welche nur vorgesehen sind, falls das Modal-
split-Ziel gemäss UVB nicht erreicht werden
sollte;
5.2.4. der Verpflichtung aller involvierter Ent-
scheidungsträger, die für die langfristige
Entwicklung des landseitigen Verkehrs zent-
ralen Punkte gemäss Auflistung im Management
Summary (S. 30) sofort einzuleiten und kon-
sequent umzusetzen;
5.2.5. der Einführung einer Maut für die Vorfahrt
als Bedingung für die Inbetriebnahme des
Dock Midfield.
5.3. Zum Parkplatzbewirtschaftungskonzept im Speziellen:
5.3.1. Es sei die Zahl der (baurechtlich bewillig-
ten und unbewilligten) Parkplätze im Park-
platzbewirtschaftungskonzept präzise zu er-
fassen, welche sich ausserhalb des Flug-
hafenkopfs befinden, jedoch in einem Zusam-
menhang mit den Flughafenfunktionen bzw. der
SAir Group stehen, und es seien alle diese
Parkplätze in die Massnahmen des Parkplatz-
bewirtschaftungskonzepts einzubeziehen.
5.3.2. Es seien die notwendigen Massnahmen gegen
wildes Parkieren und gegen die Verschiebung
von Fahrzeugen auf Parkflächen ausserhalb
des Flughafens anzuordnen.
5.3.3. Es seien die Kurzzeitparkplätze sofort aus-
zugliedern und mengenmässig weitestgehend zu
begrenzen.
5.3.4. Es seien geeignete bauliche und/oder be-
triebliche Massnahmen zur verbindlichen Zu-
ordnung der den einzelnen Nutzungen zuste-
henden Anzahl Parkplätze und zur wirksamen
Verhinderung von Zweckentfremdung durch an-
dere Nutzungskategorien anzuordnen.
5.3.5. Es sei die restriktive Zuteilung der Mit-
arbeiterInnenparkplätze sofort umzusetzen.
5.3.6. Es sei die Erhebung benutzungsunabhängiger
Parkgebühren mit degressiver Gebührenstruk-
tur und spürbarem Lenkungscharakter zuguns-
ten des Umsteigens auf den öffentlichen Ver-
kehr verbindlich anzuordnen.
5.3.7. Es seien Massnahmen zur Förderung des Car-
Poolings für MitarbeiterInnen anzuordnen.
5.4. Es sei das Vorabend-Check-in zu verbieten bzw. zu-
mindest subsubeventualiter mit marktwirtschaftli-
chen Instrumenten weitestgehend einzudämmen.
5.5. Es sei insbesondere für den Bereich Kommerz ver-
bindlich vorzuschreiben, dass der von diesem Seg-
ment induzierte landseitige motorisierte Indivi-
dualverkehr gegenüber dem Istzustand 1994 keines-
falls zunehmen darf.
5.6. Es seien die Dispositive der Baukonzessionen für
die Projekte Parkhaus C und Aufstockung der Park-
häuser B und F sowie landseitiger Verkehrsanschluss
dahingehend zu ergänzend, dass die formelle und ma-
terielle Koordination mit den in der Baukonzession
für das Projekt Dock Midfield verfügten Auflagen
sichergestellt ist.
6. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu ertei-
len.
7. Es sei der Beschwerdeführer im Verwaltungsgerichtsbe-
schwerdeverfahren der SAir Group gegen die Vorinstanz
betreffend die hier angefochtenen Baukonzessionen for-
mell beizuladen bzw. es sei dem Beschwerdeführer even-
tualiter diesbezüglich zumindest das rechtliche Gehör
zu gewähren.
8. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
des Beschwerdegegners."
1A.293/1999
Die Gemeinde Eglisau beantragt in ihrer Beschwerde
gegen die Baukonzession für das Projekt Dock Midfield:
"1. Die angefochtene Verfügung des UVEK sei mit Bezug auf
Dispositiv Ziffer 1.7 Raumplanung (Genehmigung des Lärm-
belastungskatasters) und Dispositiv Ziffer 2.4 Raumpla-
nung (Pflicht zur Anpassung des Lärmbelastungskatasters
nach der definitiven Festsetzung der Lärmbelastungs-
grenzwerte) aufzuheben.
2. Sollte der vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) auf
Grund der definitiven Lärmbelastungsgrenzwerte zu erlas-
sende Lärmbelastungskataster unabdingbare Voraussetzung
für die Erteilung der Baukonzession für das Projekt Dock
Midfield sein, sei die Baukonzession vollumfänglich auf-
zuheben.
3. Der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei aufschiebende Wir-
kung zu erteilen.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Gegenpartei."
1A.294/1999
Handelnd durch den Gemeinderat verlangt die Gemein-
de Wettingen, dass die Baukonzession für das Projekt Dock
Midfield bis zur Erteilung der Betriebskonzession aufge-
schoben werde. Allenfalls sei die Anflugroute G 10 aufzu-
heben.
1A.299/1999
Die "Vereinigung für erträglichen Fluglärm, Sektion
Baden-Wettingen" und der in Wettingen wohnhafte Peter Schuh-
macher melden in ihrer gemeinsamen, gegen die Baukonzession
Dock Midfield gerichteten Beschwerde folgende Begehren an:
"1. Die angefochtene Baukonzession sei aufzuheben und es sei
die Angelegenheit zur Vornahme der Ergänzungen und Prä-
zisierungen gemäss den nachfolgenden Anträgen an die Be-
schwerdebeklagte 1 zurückzuweisen.
a. Lärm
aa. Die Massnahmen gemäss UVB (Ziff. 2.1./2.2.1 der an-
gefochtenen Verfügung) seien um die in den überge-
ordneten Konzepten des Kantons Aargau vorgesehenen
zu ergänzen und im Sinne eines verbindlichen Kata-
logs einzeln aufzulisten und es sei ein verbindli-
cher Zeitrahmen für ihre Umsetzung festzulegen.
bb. Es seien weitere konkrete Massnahmen zur Emissions-
begrenzung an der Quelle anzuordnen. Die Gesuch-
stellerin sei zu verpflichten, über das Ergebnis
dieser Kontrollen regelmässig zu berichten.
cc. Das Schallschutzkonzept sei in folgender Hinsicht zu
überarbeiten:
- präzisere Feststellung der Überschreitung von
Lärmgrenzwerten mittels Monitoring-Messungen, so-
weit das Lärmmodell ungenau ist, insbesondere auch
im aargauischen Limmattal.
- Es sei der Flughafenhalter zu verpflichten, die
technische Machbarkeit und die finanziellen Aus-
wirkungen von Schallschutzmassnahmen an der ge-
samten Hülle der betroffenen Gebäude zu prüfen und
über das Ergebnis im Sinne von Ziff. 2.2.4 der an-
gefochtenen Verfügung im Hinblick auf den Ent-
scheid des UVEK zu berichten.
- Der Flughafenhalter sei zum Nachweis der Finan-
zierbarkeit der obigen Massnahmen zu verpflichten,
dies auch für den Fall des Inkrafttretens der tie-
feren Grenzwerte gemäss dem Entwurf der Experten-
kommission.
dd. Der Flughafenhalter sei zu verpflichten, das Schall-
schutzkonzept jährlich zu überarbeiten und anhand
der Ergebnisse von Monitoring-Lärmmessungen, bzw. im
Hinblick auf allfällige technische Neuerungen bezüg-
lich des Schallschutzes zu ergänzen und zu Handen
der Betroffenen im Hinblick auf die Geltendmachung
von Ansprüchen zu publizieren.
ee. Die Bestimmungen von Art. 39 VIL seien durch Aufla-
gen bezüglich der maximalen Lärmbelastung durch die
Plafonierung der Gesamtzahl der Flugbewegungen bzw.
den Erlass von Kriterien für die Bewilligung von
Nachtflügen zu konkretisieren.
ff. Es sei die Überschreitung der Lärmgrenzwerte in
zeitlicher, örtlicher und quantitativer Hinsicht zu
beschränken.
gg. Der Gesuchsteller sei zu verpflichten, auf die neue
Flugroute G 10 zu verzichten, eventuell sei deren
Nutzung in quantitativer Hinsicht zu limitieren.
b. Luft
Die Konzession sei erst nach Vorliegen von Massnahme-
plänen der Kantone Zürich und Aargau zu erteilen, die
eine Unterschreitung der Immissionsgrenzwerte für NO2
und anderer vom Flugbetrieb ausgehender Schadstoffe ge-
währleisten.
2. Die konzessionsgebende Behörde sei zu verpflichten, vor
dem Erlass der Konzession ein Gutachten über die wirt-
schaftlichen Vor- und Nachteile des geplanten Flughafen-
ausbaus unter Einbezug der Auswirkungen auf die von den
Immissionen des Flugverkehrs betroffenen Gebiete sowie
bezüglich der Nachhaltigkeit des Projekts einzuholen,
bzw. einholen zu lassen.
3. Die konzessionsgebende Behörde sei zu verpflichten, die
Baukonzession erst nach Vorliegen der definitiven Lärm-
grenzwerte und zusammen mit der Betriebskonzession zu
erteilen.
4. Eventuell sei die angefochtene Konzession im Sinne der
gestellten Anträge abzuändern.
5. Es sei eine Parteiverhandlung durchzuführen.
6. Die Verfahrenskosten seien der Gesuchstellerin aufzu-
erlegen.
7. Der Beschwerdeführerin und den Beschwerdeführern sei
eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen."
1A.303/1999
Der in Bassersdorf wohnhafte Ernst Reutimann ersucht
das Bundesgericht um Folgendes:
"Die Baubewilligung für die 5. Ausbauetappe - insbesonde-
re das "Dock-Midfield" - soll nur unter den nachfolgen-
den, die Gesundheit nicht schädigenden Bedingungen er-
teilt werden:
- Wiederholte Beschallungspausen, d.h. der Schallteppich
muss täglich mindestens einige Male für mindestens
zwei Stunden unterbrochen werden
- Absolutes Nachtflugverbot (Ausnahmen nur für Notfälle)
von 23.00 Uhr bis 06.00 Uhr (gesetzliche Verankerung
von mindestens 7 Stunden Nachtruhe)
- Einschränkung der Flüge ab 22.00 Uhr (wann sollen dann
unsere Kinder schlafen?)
- Verteilung des Fluglärmes sowie der Schadstoffe in
alle Richtungen und nicht konzentriert über Rümlang,
Opfikon oder Bassersdorf (alle profitieren vom Flug-
hafen, somit sollen auch alle den Lärm und die Schad-
stoffe ertragen)
- Über das Wochenende sollte nicht bereits morgens früh
während längerer Zeit und im 1 1/2-Minuten Takt mit
ohrenbetäubendem Lärm über unsere Köpfe hinweg - über
unsere Wohnungen - gestartet werden
- Lärm und Schadstoffe sind auf ein gesundheitlich noch
ertragbares Mass zu reduzieren".
1A. 304/1999
Fritz Kauf, Bassersdorf, erhebt hinsichtlich Lärm-
schutz, Lufthygiene und Sicherheit nachstehende Forderungen:
"- Eine Plafonierung der Bewegungen soll über Lärm-,
Schadstoff- und Startindexpunkte gesteuert werden und
muss sich an den bei der Abstimmung von 1995 angegebe-
nen 250'000 pro Jahr orientieren. Die Bevölkerung ist
bei der Abstimmung von dieser Zahl ausgegangen. Quali-
tät vor Quantität ist das Motto.
- Die Anpassung der betrieblichen Abläufe, z.B. Gleich-
wertigkeit der Pisten 16 und 28 für Starts dürfen
nicht umgesetzt werden (Besiedelungsdichte im Süden).
- Die Bewegungen sollen möglichst "gerecht" verteilt
werden. Nebst der neuen Abflugroute 16 straight (SID-
Route S16) soll auch der 16 right turn als Abflugroute
festgelegt werden.
- Es müssen täglich mehrere verbindliche lärmfreie Zeit-
fenster für die Süd-, West-, Ost- und Nordgemeinden
festgelegt werden (Beschallungspausen).
- Absolutes Nachtflugverbot (Ausnahme nur für Notfälle)
von 23.00 Uhr bis 06.00 Uhr, d.h. eine gesetzliche
Verankerung von mindestens 7 Stunden Nachtruhe.
- Die Randstundenbewegungen sind so festzulegen, dass
keine Überschreitungen der Alarmwerte auftreten d.h.
in der Zeit zwischen 2200 bis 0600 Uhr ist die maximal
zugelassene Anzahl Flugbewegungen auf 5000 zu plafo-
nieren (heutiger Stand). Die Konzession ermöglicht bis
zu 18'000 Randstundenbewegungen.
- Die rein rechnerisch erfassten Lärm-Belastungszahlen
sind für die Bevölkerung nicht verständlich und müssen
mit realen Messstationen (auch in Bassersdorf) laufend
erhoben werden. Die Werte sowie die aufgezeichneten
Flugkorridore müssen der Bevölkerung zugänglich ge-
macht werden.
- Die Stickoxidemissionen von Flugbetrieb und Abferti-
gung innerhalb des erweiterten Perimeters dürfen den
Plafond von 2'200 t/J nie übersteigen.
- In der erweiterten Umgebung des Flughafens ist ein
gegenüber heute verfeinertes Immissionsnetz aufzu-
bauen, um die Entwicklung der Belastung der Bevölke-
rung zu verfolgen. Die Resultate werden der Bevölke-
rung laufend zugänglich gemacht.
- Es muss ein Mindestabstand für Start- und Landeinter-
valle (Bewegungen) durch eine unabhängige Organisation
festgelegt werden. Es besteht eine grosse Unsicherheit
bei Fachleuten über gekreuzte Pistenkonstrukte und da-
mit verbundene Kapazitätszahlen.
- Die Abflug- und Anflugrouten müssen fortlaufend auf-
gezeichnet werden und über geeignete Mittel der Be-
völkerung zugänglich gemacht werden.
- Die Toleranzgrenzen der Abflugrouten sollen von heute
3 1/2 km halbiert werden.
- Unangemeldete Stichkontrollen von Flugzeugen sollen
täglich durchgeführt werden.
- Eine Startgewichtsbeschränkung muss dort durchgesetzt
werden, wo die Flugzeuge nicht eine gewisse Höhe über
Grund erreichen.
- Der gesamte zusätzliche (landseitige) Verkehr muss
über den öffentlichen Verkehr abgewickelt werden.
- Die zusätzlichen Parkierungsanlagen sind ersatzlos zu
streichen."
1A.305/1999, 1A.306/1999
Werner Beeler und Berta Beeler-Steinemann, beide
wohnhaft in Rümlang, wenden sich mit folgenden Anträgen
gegen die Baukonzession Dock Midfield und die ergänzte Um-
weltverträglichkeitsprüfung erster Stufe:
"1. Es sei die Baukonzession einschliesslich der darin
enthaltenen Genehmigungen bezüglich Lärmkataster und
Schallschutzkonzept zu verweigern.
2. Eventualiter sei die Baukonzession unter zusätzlichen
Auflagen und Bedingungen zu erteilen, mit denen die
Einhaltung der umweltschutzrechtlichen und raumplane-
rischen Vorschriften gewährleistet und sichergestellt
werden. Insbesondere sei
a) die Zahl der Flugbewegungen tags und nachts so zu
plafonieren, dass in den bestehenden und raumplane-
risch ausgeschiedenen Wohngebieten in Flughafennähe
die im Jahre 1995 bestandenen Belastungen mit Lärm
und Schadstoffen nicht überschritten werden, und
b) Flugbewegungen, die in bewohntem Gebiet zu Lärm-
ereignissen über 92 dB(A) führen,
zu untersagen.
3. Es sei festzustellen, dass die von der Vorinstanz
zugrunde gelegten Belastungsgrenzwerte und der Lärm-
kataster sowie das im angefochtenen Entscheid fest-
gelegte Schallschutzkonzept dem verfassungsmässigen
Rechtsgleichheitsgebot und den Anforderungen von
Art. 13 und 15 USG sowie der Lärmschutzverordnung
nicht genügen und es seien die entsprechenden Genehmi-
gungen aufzuheben.
4. Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
5. Kosten und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwer-
degegners 2 - und zwar auch im Falle eines allfälligen
Unterliegens der Beschwerdeführer."
1A.335/1999
Margrit Stutz ficht als Eigentümerin einer Liegen-
schaft in Bassersdorf die Baukonzession Dock Midfield mit
folgenden Rechtsbegehren an:
"1. Die vom UVEK verfügten Umweltauflagen im angefochtenen
Baukonzessionsentscheid seien aufzuheben und wieder
durch die ursprünglichen Auflagen des BUWAL in seiner
Stellungnahme vom 8. Juli 1999 zu ersetzen.
2. Das vom UVEK im angefochtenen Baukonzessionsentscheid
verfügte Schallschutzkonzept sei zurückzuweisen und
unter Verwendung verifizierter Flugbewegungsdaten und
den Lärmgrenzwertvorschlägen der eidgenössischen Ex-
pertenkommission vom September 1997 auf Basis eines
vorgängig erarbeiteten rechtskräftigen Lärmkatasters
vollständig neu zu erarbeiten.
3. Für den Fall, dass der Erlass eines künftigen Lärmka-
tasters für mein Grundstück zu Nutzungseinschränkungen
führt, die einer materiellen Enteignung gleichkommen,
melde ich eine Rechtsverwahrung für künftige Entschä-
digungsforderungen nach eidgenössischem Enteignungs-
recht an.
4. Eventuell sei das vom UVEK im angefochtenen Baukonzes-
sionsentscheid verfügte Schallschutzkonzept zurückzu-
weisen und unter Verwendung der dannzumal rechtskräf-
tigen Lärmgrenzwerte, der korrekten Radarkoordinaten
und der korrekten Flugbewegungsdaten von 1999 voll-
ständig neu zu erarbeiten.
5. Eventuell sei meine Liegenschaft bezüglich den im
Schallschutzkonzept verwendeten Schallschutzsanie-
rungsprioritäten der 2. Sanierungspriorität zuzu-
weisen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
1A.296/1999
Die SAir Group, die Swissair Schweizerische Luft-
verkehr-AG, die Crossair AG für europäischen Regionalluft-
verkehr sowie die Balair-CTA Leisure AG fechten mit gemein-
samer Beschwerde die Baukonzession Dock Midfield an und
stellen folgende Anträge:
"1. In Gutheissung der Beschwerde sei Auflage 2.2.2 er-
satzlos zu streichen.
2. In Gutheissung der Beschwerde sei Auflage 2.3.5 und
2.3.6 zu streichen und durch folgende Bestimmung zu
ersetzen:
'Der Flughafenhalter hat die technisch und betrieb-
lich möglichen sowie wirtschaftlich tragbaren und
ökologisch effizienten Massnahmen, die den Ausstoss
von NOx in den Bereichen Flugbetrieb und Abferti-
gung reduzieren, zu ergreifen.'
Eventualiter seien Auflagen 2.3.5 und 2.3.6 durch fol-
gende Bestimmung zu ersetzen:
'Der Flughafenhalter hat die technisch und betrieb-
lich möglichen sowie wirtschaftlich tragbaren und
ökologisch effizienten Massnahmen, die den Ausstoss
von NOx in den Bereichen Flugbetrieb und Abferti-
gung reduzieren, zu ergreifen. Ergeben die Berech-
nungen jährliche Emissionen von 3'011 Tonnen NOx
aus Luftverkehr und Abfertigung, so hat der Flug-
hafenhalter dem UVEK innert 3 Monaten eine Situa-
tionsanalyse über die NO2-Immissionsbelastung der
Umgebung des Flughafens und ein Massnahmenpaket
vorzulegen. Darin ist darzulegen, wie ein weiteres
Ansteigen der Stickoxidemissionen verhindert werden
kann. Das UVEK stimmt die zu ergreifenden Massnah-
men mit dem Flughafenhalter und mit den Beschwerde-
führern ab.'
3. In Gutheissung der Beschwerde sei Auflage 2.3.1 zu
streichen und durch folgende Bestimmung zu ersetzen:
'Der Flughafenhalter hat die am 4. Oktober 1999 dem
Regierungsrat des Kantons Zürich eingereichten
Massnahmen 1, 2 und 4 (L1 Erweiterung der emis-
sionsabhängigen Landegebühr mit einer verstärkten
Lenkungskomponente zu einem Bonus-Malus-System;
L2Optimieren der Flugzeugbewegungen innerhalb des
immissionswirksamen Emissionsperimeters; L4 Opti-
mieren des Abfertigungs-/Unterhaltsverkehrs am
Flughafen mit technischen und betrieblichen Mass-
nahmen) umzusetzen. Auf die Realisierung von Mass-
nahme L3 (Installation von stationären Flugzeug-
energiesystemen für 400 Hz auf offenen Standplät-
zen) wird verzichtet.'
4. In Gutheissung der Beschwerde sei Auflage 2.5.1 zu
streichen und durch folgende Bestimmung zu ersetzen:
'Das Modalsplit-Konzept vom Juli 1998 ist umzuset-
zen. Zusätzlich zu den bis 2004 vorgesehenen Mass-
nahmen sind Frühbusse für Schichtangestellte aus
dem nördlichen Einzugsgebiet des Flughafens einzu-
führen. Auf die Einführung benutzungsunabhängiger
Parkplatzgebühren für Flughafenangestellte wird
verzichtet.'
5. In Gutheissung der Beschwerde sei Auflage 2.5.2 er-
satzlos zu streichen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
L.- Neben den genannten Rechtsschriften sind beim Bun-
desgericht weitere 42 Verwaltungsgerichtsbeschwerden einge-
gangen, in welchen ausschliesslich das Schallschutzkonzept
beanstandet wird (1A.293/1999, 1A.300/1999, 1A.308-334/1999,
1A.336-348/1999). In einem Fall ist der Rückzug erklärt wor-
den (1A.348/1999). Zurückgezogen worden ist auch eine zu-
sätzliche Beschwerde der Politischen Gemeinde Opfikon-Glatt-
brugg, die sich gegen die Schliessung der Westpiste während
des Baus des zum Dock Midfield führenden Tunnels richtete
(1A.291/1999). Zwei weitere Beschwerden sind im Verfahren
nach Art. 36a OG vorweg erledigt worden (1A.307/1999,
1A.349/1999).
M.- In seiner Vernehmlassung vom 17. Januar 2000 zu den
Gesuchen um aufschiebende Wirkung der Beschwerden und um
Sistierung der Verfahren hat der Kanton Zürich die Anträge
gestellt, die Begehren um Suspensiv-Wirkung seien grundsätz-
lich abzuweisen; die Sistierungsgesuche seien abzuweisen,
soweit sie nicht gegenstandslos geworden seien. Der Kanton
präzisierte hiezu, dass er sich den Gesuchen um Gewährung
der aufschiebenden Wirkung insoweit nicht widersetze, als
sie sich auf den Lärmbelastungskataster (Ziffern 1.7 und 2.4
der Baukonzession Dock Midfield) und auf die Baukonzession
für das Parkhaus C bezögen. Einerseits seien die gegen den
Lärmbelastungskataster gerichteten Rügen - insbesondere jene
betreffend die Nichtbeachtung von formellen Auflagevor-
schriften - nicht von vornherein von der Hand zu weisen.
Andererseits solle der Bau des Parkhauses C ohnehin erst im
März 2002 in Angriff genommen werden. Dagegen sei den ge-
stellten Sistierungsanträgen nicht stattzugeben, da sie
teils gegenstandslos geworden seien und es ihnen im Übrigen
an einer stichhaltigen Begründung fehle.
Das UVEK hat mit Eingabe vom 17. Januar 2000 ver-
langt, dass sowohl die Gesuche um aufschiebende Wirkung als
auch die Sistierungsanträge abgewiesen würden.
Mit Präsidialverfügung vom 26. Januar 2000 ist den
Verwaltungsgerichtsbeschwerden insoweit aufschiebende Wir-
kung beigelegt worden, als sie sich gegen die Baukonzession
für das Projekt "Flughafenkopf landside/Parkhaus C" richten.
Im Übrigen sind die Gesuche um Suspensiveffekt zur Zeit ab-
gewiesen worden. Ebenfalls zur Zeit abgewiesen worden sind
die Gesuche um Sistierung der Verfahren, soweit sie nicht
bereits gegenstandslos geworden waren. Schliesslich ist auch
das Begehren des VCS um Beiladung zum Verfahren 1A.296/1999
(SAir Group und Mitbet.) abgewiesen worden.
In der Präsidialverfügung wird zu den Gesuchen um
aufschiebende Wirkung im Wesentlichen ausgeführt, dass nach
den Darlegungen des Flughafenhalters ein erhebliches Inte-
resse daran bestehe, die heutigen baulichen und betriebli-
chen Engpässe so rasch als möglich zu beheben. Die Dring-
lichkeit der Inangriffnahme der Bauarbeiten dürfe bejaht
werden. Da sich die eingereichten Verwaltungsgerichtsbe-
schwerden nicht gegen die geplanten Bauten an sich richte-
ten, sondern gegen den Mehrverkehr, der infolge des Ausbaus
zu erwarten sei, könne auch die Gefahr einer Präjudizierung
ausgeschlossen werden. Der Kanton Zürich baue auf eigenes
Risiko; es erwachse ihm selbst nach dem Baubeginn oder der
Fertigstellung der projektierten Bauten kein Anspruch da-
rauf, die geschaffene Mehrkapazität in jedem Fall voll zu
nutzen. Die Gesuche um aufschiebende Wirkung der Beschwerden
bzw. um Bauaufschub seien daher - mit einer Ausnahme hin-
sichtlich des Parkhauses C - abzuweisen. Abzuweisen sei auch
das Begehren der Gemeinde Eglisau, die raumplanerischen Wir-
kungen des Lärmkatasters vorläufig aufzuschieben. Es er-
schiene nämlich als wenig sinnvoll, dass in Gebieten, in
denen aufgrund des Umweltschutzrechts das Wohnen möglicher-
weise eingeschränkt werden müsse, noch während der Dauer des
bundesgerichtlichen Verfahrens neue Wohnmöglichkeiten ge-
schaffen würden.
N.- In der Sache selbst hat das UVEK in seiner Stel-
lungnahme vom 31. Januar 2000 in allen Verfahren beantragt,
die Beschwerden seien abzuweisen. Das Departement beruft
sich im Wesentlichen auf die Begründung der Baukonzessions-
entscheide, insbesondere auf die zur Baukonzession für das
Dock Midfield angestellten Erwägungen. Zusätzlich hält es zu
den erhobenen Rügen unter anderem fest, die Einwendung, die
Baukonzessionen dürften nur zusammen mit der neuen Betriebs-
konzession bzw. dem neuen Betriebsreglement erteilt werden,
gehe fehl. Die 5. Bauetappe sei aufgrund des überarbeiteten
und ergänzten Umweltverträglichkeitsberichtes nicht nur in
all ihren baulichen, sondern auch den betrieblichen Auswir-
kungen vollumfänglich geprüft und beurteilt worden. Dement-
sprechend seien in die Baukonzession für das Dock Midfield
auch Auflagen aufgenommen worden, die bei der Erneuerung der
Betriebskonzession und der Genehmigung des Betriebsreglemen-
tes zu übernehmen seien. Den Antrag, es sei eine Expertise
der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von Lärm-
Immissionsgrenzwerten zur Gesetzmässigkeit der im Umweltver-
träglichkeitsbericht angewendeten Grenzwerte einzuholen,
weist das UVEK zurück, da diese Grenzwerte - abgesehen von
den Auswirkungen einer Änderung des Berechnungsmodells -
jenen der Expertenkommission entsprächen. Hinsichtlich der
Luftreinhaltung betont das Departement, dass der in der Bau-
konzession für das Dock Midfield festgelegte Emissionspla-
fond zur Erreichung der Ziele der eidgenössischen Luftrein-
haltepolitik unabdingbar sei. Dagegen brauche heute noch
nicht entschieden zu werden, welche Massnahmen zu ergreifen
seien, wenn der Plafond erreicht werde. In Bezug auf den
Lärm weist das UVEK die Begehren all jener Beschwerdeführer
zurück, die eine Berücksichtigung sämtlicher Lärmeinwirkun-
gen aus allen Quellen (Strasse, Eisenbahn, Luftverkehr) ver-
langen. Eine Beurteilung der Störwirkung des Gesamtlärms sei
zur Zeit nicht möglich. Es fehle sowohl an den wissenschaft-
lichen Grundlagen als auch an den technischen Vorgaben. Im
Übrigen wären weitere dem Lärmschutz dienende Betriebsbe-
schränkungen als die angeordneten unverhältnismässig; der
Flughafen Zürich könne seine Funktion als interkontinentaler
Hub nur erhalten, wenn der Flugverkehr sowohl tagsüber als
auch in den Nachtrandstunden anwachsen könne.
O.- Innert verlängerter Frist hat sich der Kanton
Zürich mit Eingabe vom 29. März 2000 zu den Beschwerden ge-
gen das Schallschutzkonzept sowie mit Eingabe vom 7. April
2000 zu allen anderen Einwendungen geäussert.
Mit der Beschwerdeantwort vom 29. März 2000 ersucht
der Kanton um vollumfängliche Abweisung der Beschwerden ge-
gen das Schallschutzkonzept, soweit in Einzelfällen nicht
etwas Abweichendes beantragt werde. Zur Begründung wird hie-
zu im Wesentlichen ausgeführt, das vom Kanton eingereichte
Schallschutzkonzept dürfe nicht mit dem Lärmbelastungskatas-
ter verwechselt werden, den das UVEK ohne entsprechenden An-
trag des Flughafenhalters festgelegt habe. Über den passiven
Schallschutz sei zu Recht im Baukonzessionsverfahren ent-
schieden worden, die Begehren um Eröffnung eines Enteig-
nungsverfahrens gingen in diesem Zusammenhang fehl. Das
Schallschutzkonzept sei entgegen der Meinung gewisser Be-
schwerdeführer auch rechtsgenüglich eröffnet worden. Dass
angesichts der noch fehlenden definitiven Belastungsgrenz-
werte eine gewisse Rechtsunsicherheit herrsche, stehe der
Rechtmässigkeit des Konzepts, das dereinst noch anzupassen
sei, nicht entgegen. Nicht zu beanstanden seien auch gewisse
Abrundungen bei den errechneten Lärmbelastungen, die vorge-
nommene Perimeterabgrenzung sowie die Behandlung der der
Empfindlichkeitsstufe III zugewiesenen Wohnliegenschaften.
Zurückgewiesen wird weiter die Kritik an der Regelung be-
treffend die Rückerstattung der Kosten für die Schallschutz-
massnahmen. Dagegen räumt der Kanton Zürich ein, dass die
Berechnung der Fluglärmbelastungen wegen unrichtiger Radar-
positionsdaten teilweise fehlerhaft sei, was sich in ge-
wissen Gebieten auf die Perimeterabgrenzung ausgewirkt habe.
Die von diesem Fehler betroffenen Liegenschaften seien pro-
visorisch in den Schallschutz-Perimeter aufzunehmen.
In der Beschwerdeantwort vom 7. April 2000 stellt
der Kanton Zürich in materieller Hinsicht den Antrag, die
Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf eingetreten wer-
den könne; eventuell seien der vom UVEK festgesetzte Lärm-
belastungskataster sowie allenfalls auch das Schallschutz-
konzept aufzuheben. Diesen Eventualantrag begründet der Kan-
ton zunächst damit, dass bei einer Begrenzung der Flugbewe-
gungszahl der Lärmbelastungskataster und damit auch das
Schallschutzkonzept automatisch zur Makulatur würde. Im
Weiteren legt er jedoch auch dar, dass die Meinung gewisser
Beschwerdeführer, der festgesetzte Lärmbelastungskataster
sei gesetzwidrig, nicht von vornherein von der Hand gewiesen
werden könne. Falls diesem lediglich richtplanerische Funk-
tion zukomme und er nur behördenverbindlich sei, so könne
zwar gegen die vorgenommene Festsetzung nichts eingewendet
werden. Lege er aber die zulässige Nutzung für jeden einzel-
nen Grundeigentümer parzellenscharf und grundeigentümerver-
bindlich mit den entsprechenden Rechtsfolgen fest, so sei
die Rechtmässigkeit des Vorgehens fraglich, zumal ein sol-
cher Kataster wohl kaum lediglich mit einer Verordnungsände-
rung eingeführt werden könne. Auch frage sich, ob der Lärm-
belastungskataster nicht hätte öffentlich aufgelegt und pub-
liziert werden müssen. Die Aufhebung des Katasters sowie
eine Wiederholung des Festsetzungsverfahrens seien also al-
lenfalls unvermeidlich.
Im Übrigen bezeichnet der Kanton Zürich die Rügen
der Beschwerdeführer - wie in den nachfolgenden Erwägungen
aufzuzeigen ist - als unbegründet.
P.- Im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens ist am
1. Januar 2000 das Bundesgesetz über die Koordination und
Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999 in
Kraft getreten. Durch dieses Gesetz sind unter anderem die
Art. 36, 37, 37a und 37b des Bundesgesetzes über die Luft-
fahrt aufgehoben und durch zahlreiche neue Normen ersetzt
worden (vgl. AS 1999 S. 3112 ff.). Die neuen Bestimmungen
führen anstelle des Baukonzessionsverfahrens ein Plangeneh-
migungsverfahren für Flugplatzanlagen ein und umschreiben
den Inhalt der Betriebskonzession und des Betriebsreglemen-
tes nunmehr auf Gesetzesstufe. Ein Rahmenkonzessionsverfah-
ren wird nicht mehr vorgesehen.
Am 1. März 2000 hat die Verordnung zum Bundesgesetz
über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfah-
ren vom 2. Februar 2000 Geltung erlangt (AS 2000 S. 703 ff.).
Sie bringt auf dem Gebiete der Luftfahrt neue, in die Ver-
ordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt eingefügte Aus-
führungsvorschriften zum Plangenehmigungsverfahren, zum Be-
triebskonzessionsverfahren und zur Genehmigung des Betriebs-
reglementes. Zudem werden die Anhänge 14.1, 14.2 und 14.3
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung inso-
fern geändert, als die Umweltverträglichkeitsprüfung in das
Plangenehmigungsverfahren und in das Genehmigungsverfahren
für das Betriebsreglement verwiesen wird.
Im Zusammenhang mit der Festlegung der Belastungs-
grenzwerte für die Landesflughäfen sind am 12. April 2000
die Lärmschutz-Verordnung sowie erneut auch die Verordnung
über die Infrastruktur der Luftfahrt geändert worden (vgl.
AS 2000 S. 1388 ff.). Letztere enthält nun in den Artikeln
39 bis 39c ein im Einzelnen umschriebenes Nachtflugverbot.
Die Teilrevision der Lärmschutz-Verordnung dient einerseits
dem Wechsel vom System der luftfahrtrechtlichen Lärmzone zum
umweltschutzrechtlichen Institut des Lärmbelastungskatas-
ters. Andererseits sind in Anhang 5 der Verordnung neu die
Belastungsgrenzwerte für den Lärm aller ziviler Flugplätze
festgesetzt worden, und zwar getrennt für den Lärm des Ver-
kehrs von Kleinluftfahrzeugen sowie für den Lärm des Gesamt-
verkehrs von Kleinluftfahrzeugen und Grossflugzeugen. Dabei
gelten für die Landesflughäfen teils höhere Werte und ist
für die Bestimmung des Beurteilungspegels für den Tag eine
(negative) Korrektur vorzunehmen.
Mit Schreiben vom 22. Mai 2000 hat das deutsche
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen die
"Regelung für An- und Abflüge zum/vom Flughafen Zürich über
deutsches Hoheitsgebiet" vom 17. September 1984
(SR 0.748.131.913.6) auf den 31. Mai 2001 gekündigt. Dem
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) ist gleichzeitig eine
neue Regelung für die Nutzung des deutschen Luftraums zuge-
stellt worden, die das Bundesministerium auf den 1. Juni
2000 in Kraft setzen wolle. Das Bundesministerium hat sich
zu Gesprächen über die neue Regelung bereit erklärt, doch
müssten diese vor Erneuerung der Betriebskonzession für den
Flughafen Zürich am 31. Mai 2001 abgeschlossen sein.
Q.- Am 25. Mai 2000 hat das Bundesgericht eine öffent-
liche Verhandlung durchgeführt, an welcher jene Beschwerde-
führer Gelegenheit zur mündlichen Stellungnahme erhalten
haben, denen gemäss Art. 6 EMRK Anspruch hierauf zusteht.
Die Vertreter des Kantons Zürich und des UVEK haben sich
ebenfalls äussern können.
R.- Mit Präsidialverfügung vom 31. Mai 2000 ist den
Parteien und dem UVEK die Möglichkeit gegeben worden, zur
Änderung der Lärmschutz-Verordnung und der Verordnung über
die Infrastruktur der Luftfahrt vom 12. April 2000 sowie zur
Kündigung der "Regelung zwischen der Schweiz und der Bundes-
republik Deutschland über die An- und Abflüge zum/vom Flug-
hafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet" Stellung zu neh-
men.
Alle Beteiligten haben von dieser Möglichkeit Ge-
brauch gemacht. Verschiedene haben um aufschiebende Wirkung
ihrer Beschwerde und um Sistierung des Verfahrens ersucht
oder ihre bereits gestellten Begehren erneuert. Die Gemeinde
Hohentengen am Hochrhein und die Mitbeteiligten stellen An-
trag auf Durchführung einer nicht-öffentlichen Instruktions-
verhandlung, an welcher die schweizerische und die deutsche
Verhandlungsdelegation über den Inhalt und den Stand der
laufenden Staatsvertragsverhandlungen zu befragen wären.
Einige Beschwerdeführer haben zusätzliche materielle Begeh-
ren formuliert:
Die Gemeinden Bassersdorf, Rümlang, Oberglatt,
Dietlikon, Wallisellen, die Stadt Opfikon und der Schutzver-
band der Bevölkerung um den Flughafen Zürich sowie Kurt
Hartmann und Josefine Leban beantragen ergänzend, das Ver-
fahren sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese die
erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vornehmen, insbeson-
dere neue Nutzungsszenarien erstellen könne. Weiter sei im
Rückweisungsentscheid die Gesetzwidrigkeit der vom Bundesrat
festgesetzten Belastungsgrenzwerte für Lärm festzustellen.
Die Gemeinde Oetwil an der Limmat und Elisabeth Zbinden, je
mit den Mitbeteiligten, stellen für den Fall, dass ihrem
Sistierungsgesuch nicht stattgegeben werde, folgende zusätz-
liche Eventualbegehren:
"4. die Sache sei an die Vorinstanz mit folgenden Auflagen
zurückzuweisen:
4.1 die Umweltverträglichkeitsprüfung sei unter Zu-
grundelegung der von Deutschland anlässlich der
Kündigung der Verwaltungsvereinbarung genannten
Bedingungen für den Abschluss einer neuen Verein-
barung zu ergänzen;
4.2 die Ergänzung der Umweltverträglichkeitsprüfung
habe die möglichen Anflug- und Abflugverfahren
zugrunde zu legen, die sich unter Respektierung
der deutschen Forderungen ergeben;
4.3 die Ergänzung der Umweltverträglichkeitsprüfung
habe als Grenzwerte jene Werte zu berücksichtigen,
welche die eidgenössische Kommission für die Be-
urteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten in ihrem
6. Teilbericht vom September 1997 auf Seite 6 vor-
geschlagen hat;
4.4 die Ergänzung der Umweltverträglichkeitsprüfung
habe neben der Darstellung der Lärmbelastung mit
dem bisher verwendeten Lämbelastungsmass Leq aus-
serdem zu zeigen, wie sich die Lärmbelastungen
unter Zugrundelegung der Lärmmasse
a) "Kosten-Index B", wie er in den Niederlanden
verwendet wird, und
b) "Störindex Q", wie er in Deutschland verwendet
wird, und zwar unter Zugrundelegung der vorge-
sehenen verschärften Bedingungen, wie sie in der
Novelle zum deutschen Fluglärmgesetz enthalten
sind,
darzustellen;
4.5 die Ergänzung der Umweltverträglichkeitsprüfung
habe zu zeigen, welche Konsequenzen für die lärm-
belasteten Gebiete resultieren würden, wenn auf sie
die Normen der Niederlande bzw. die verschärften
Normen des deutschen Fluglärmgesetzes angewandt
würden;
4.6 die Ergänzung der Umweltverträglichkeitsprüfung
habe ausserdem zu zeigen, mit welcher Gestaltung
der Landegebühren die Anzahl der Flugbewegungen auf
dem Flughafen Zürich-Kloten wirksam eingeschränkt
werden könne, ohne den Grundsatz der allgemeinen
Zugänglichkeit des Flughafens zu tangieren;
4.7 die Ergänzung der Umweltverträglichkeitsprüfung
habe auch zu untersuchen, ob allenfalls ein Be-
triebssystem auf dem Flughafen Zürich-Kloten mög-
lich ist, in welchem beispielsweise in der Regel
wöchentlich andere Gebiete belärmt werden, so dass
sich die jeweils betroffene Bevölkerung während
einer gewissen Zeit zu erholen vermag;
4.8 die Ergänzung der Umweltverträglichkeitsprüfung
habe nicht nur die Belastungen durch Überfluglärm,
sondern auch jene durch Start- und Landelärm in der
unmittelbaren Umgebung des Flughafens aufzuzeigen,
wobei auch in diesem Bereich ein Vergleich mit den
niederländischen und den verschärften deutschen
Normen möglich zu machen ist;
sub-eventualiter
5. im Verfahren vor dem Bundesgericht sei eine mündliche
Verhandlung durchzuführen, in deren Verlauf den Par-
teien Gelegenheit gegeben wird, die folgenden Experten
zu befragen:
a) Dr. Robert Hofmann, Physiker, Mitglied der Eidg.
Expertenkommission zur Beurteilung von Lärmimmis-
sionsgrenzwerten, früherer Chef der Abteilung Akus-
tik und Lärmbekämpfung an der Eidg. Materialprü-
fungs- und Forschungsanstalt (EMPA), Wallisellen;
b) einen noch zu benennenden niederländischen Experten
für Fluglärm;
c) einen noch zu benennenden deutschen Experten für
Fluglärm."
Ernst Reutimann hat zusätzlich folgende Anträge
gestellt:
"3.1 Die Dezibel-Grenze ist für Wohngebiete gemäss Vor-
schlag der Expertenkommission zu reduzieren oder
mindestens so tief zu halten, dass keine Dauerbe-
schallungen und mindestens mehrere 2-stündige
Unterbrüche entstehen. Für die Nachtstunden sind
auch hier die Vorschläge der Expertenkommission von
ca. 50 Dezibel zu übernehmen bzw. mindestens so
tief zu setzen, dass der Schlaf nicht unterbrochen
wird.
3.2 Auch als Folge der Kündigung des Flughafenvertrages
Schweiz/Deutschland ist das "Hub-Horror-Szenario"
des Flughafens zu stoppen, d.h. die Flugbewegun-
gen/Fluglärm/Luftverschmutzung zu reduzieren und
laut Vorschlag des Schutzverbandes zu plafonieren.
Der UVB ist überholt und muss neu erstellt werden.
3.3 Soeben kann der Presse entnommen werden, dass auch
der Luftfrachtverkehr mit der Eröffnung des neuen
Luftfrachtzentrums Cargologic Hub ins Unermessliche
gesteigert werden soll. Auch dies ist zu verhin-
dern.
3.4 Die sog. 4. Welle ist nach Genf zurückzuverlegen."
Die Ergänzungsbegehren von Fritz Kauf lauten wie
folgt:
"3.1 Es sind die Belastungsgrenzwerte der Expertenkom-
mission in unveränderter Weise zu übernehmen.
3.2 Ein korrekter Belästigungsindex muss eingeführt
werden: Die Lärmintensität muss gekoppelt werden
mit der Dauer und den Abständen zwischen den ein-
zelnen Lärmereignissen.
3.3 Der Artikel 39 der Nachtflugordnung muss wesentlich
'griffiger' ausgestaltet werden.
- Starts und Landungen zwischen 23:00 und 06:00
sind auf Landesflughäfen nicht erlaubt.
- Zur Gewährung einer ausreichenden Nachtruhe sind
die Bewegungen in den Nachtrandstunden von 22:00
bis 23:00 und 06:00 bis 07:00 pro Jahr auf maximal
5000 zu beschränken.
- In den Nachtrandstunden dürfen keine Bewegungen
mit Ereigniswerten über 88 dB durchgeführt werden.
3.4 Es muss eine Obergrenze der Bewegungszahl festge-
legt werden. Diese Zahl sollte sich an das für nach
dem Flughafenausbau vorgesehene Ausmass von 250'000
Flugbewegungen orientieren. Diese Zahl wird jähr-
lich anhand eines Plafonierungsindex neu errechnet.
3.5 Die Flughafenpartner erstellen pro Jahr einen ge-
nauen Plan, in welchem die Anzahl und die Routen
der Bewegungen sowie die erwarteten Belastungen
(Lärm, Lufthygiene, Landverkehr, Sicherheit) für
die Bevölkerung zum voraus ersichtlich sind.
3.6 In einem Masterplan, welcher auch für Neuzuzüger
als Entscheidungsgrundlage dienen soll, erstellen
die Flughafenpartner einen 'rollenden' 5- und
10- Jahres-Forecast. Dieser zeigt auf, wie sich die
Gesamtbelastungen auf die Flughafenregion verändern
werden."
Schliesslich verlangt auch Margrit Stutz, dass die
Lärmgrenzwerte gemäss den Vorschlägen der eidgenössischen
Expertenkommission festgesetzt würden.
Mach Meinung der SAir Group, des Kantons Zürich und
des UVEK sind die Gesuche um Erteilung der aufschiebenden
Wirkung und um Sistierung der Verfahren abzuweisen, soweit
überhaupt auf sie einzutreten sei.
Im Weiteren hat das Gesundheits- und Umweltsdepar-
tement der Stadt Zürich mit Eingabe vom 27. Juni 2000 ein
Gesuch um Beiladung im laufenden Verfahren gestellt.
S.- Mit Präsidialverfügung vom 6. Juli 2000 sind die
erneuerten Gesuche um aufschiebende Wirkung und um einstwei-
lige Einstellung der Verfahren abgewiesen worden, im Wesent-
lichen aus den bereits in der Präsidialverfügung vom 26. Ja-
nuar 2000 genannten Gründen. Das Beiladungsgesuch der Stadt
Zürich ist ebenfalls abgewiesen worden.
T.- In einer weiteren Eingabe vom 13. September 2000
haben die Gemeinde Hohentengen am Hochrhein und die Mitbe-
teiligten Antrag auf weitere Beweiserhebungen hinsichtlich
der zukünftigen An- und Abflugregelung für den Flughafen
Zürich gestellt.
U.- Am 18. Oktober 2000 hat der Bundesrat die Teile I,
II, IIIA und IIIB des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt
(SIL) verabschiedet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Die eingereichten, in der Sachverhaltsdarstellung
einzeln bezeichneten Beschwerden richten sich alle gegen den
Baukonzessionsentscheid für das sog. Dock Midfield (im Fol-
genden: Baukonzession Dock Midfield) als Hauptbestandteil
der 5. Bauetappe. Zwar werden in einigen Beschwerdeschriften
weitere im November 1999 erteilte Baukonzessionen als An-
fechtungsobjekte genannt, doch sind auch in diesen Fällen
die erhobenen Rügen - von wenigen Ausnahmen abgesehen - ge-
nereller Natur und richten sich gegen den Ausbau als Ganzes.
In den wesentlichen Punkten lauten die Einwendungen der Be-
schwerdeführer gleich oder ähnlich. Über die Beschwerden ist
daher gesamthaft, in einem einzigen Urteil, zu befinden.
Aus prozessökonomischen Gründen separat zu behan-
deln sind dagegen die Verwaltungsgerichtsbeschwerden, mit
denen einzig die Aufnahme von Liegenschaften in das Schall-
schutzkonzept verlangt wird, welches vom Kanton Zürich er-
arbeitet und mit der Baukonzession Dock Midfield zum Vollzug
freigegeben worden ist. Der Ausgang jener Beschwerdeverfah-
ren hängt in erster Linie von der hier zu prüfenden Frage
ab, ob das Schallschutzkonzept vor dem Bundesrecht stand-
halte.
2.- a) Gemäss Art. 99 Abs. 1 lit. e OG sowie Art. 99
Abs. 2 lit. c OG in der Fassung vom 3. Februar 1995, die im
Zeitpunkt des Ablaufs der Beschwerdefrist noch galt, unter-
liegen Konzessionen und Bewilligungen für Flugplatzbauten
und andere Luftfahrtanlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Daran hat auch der neue, seit dem 1. Januar 2000 in Kraft
stehende Art. 99 Abs. 2 lit. c OG nichts geändert. In der
revidierten, durch das Bundesgesetz über die Koordination
und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999
(KOG; AS 1999 S. 3071 ff.) eingeführten Bestimmung wird aus-
drücklich festgehalten, dass die Ausnahmevorschriften von
Art. 99 Abs. 1 OG auf Betriebskonzessionen, Betriebsbewil-
ligungen, Genehmigungen von Betriebsreglementen und Plan-
genehmigungen für Flugplätze keine Anwendung finden. Aller-
dings wird in Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG;
SR 748.0), welcher ebenfalls durch das KOG geändert worden
ist, nunmehr vorgesehen, dass gegen Verfügungen, die sich
auf das Luftfahrtgesetz und seine Ausführungsbestimmungen
stützen, Beschwerde bei der Rekurskommission UVEK geführt
werden kann. Damit wird dem Bundesgericht als Verwaltungs-
gerichtshof auf diesem Gebiet neu eine eidgenössische rich-
terliche Instanz vorgeschaltet. Nach der Übergangsbestimmung
zur Änderung vom 18. Juni 1999 (vgl. AS 1999 S. 3121) werden
jedoch nur die Baukonzessions- und Baubewilligungsverfahren,
die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung hängig
sind, nach neuem Recht weitergeführt, während auf hängige
Beschwerden das alte Verfahrensrecht anwendbar bleibt. Die
noch vor Inkrafttreten der Neuregelung direkt beim Bundes-
gericht eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind
daher als zulässig entgegenzunehmen.
b) Walter Kappeler hat gegen die Baukonzession Dock
Midfield sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch
staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Mit der staatsrecht-
lichen Beschwerde macht er willkürliche Missachtung des Bun-
desgesetzes über die Raumplanung und Verletzung des Gleich-
behandlungsgebotes geltend. Beide Rügen werden im Zusammen-
hang mit dem Begehren um Finanzierung und Bau der Autobahn-
Verbindung Brüttiseller Kreuz - Flughafen Kloten erhoben,
das der Beschwerdeführer auch in seiner Verwaltungsgerichts-
beschwerde stellt. Da die Rüge der Bundesrechtsverletzung,
die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzubringen ist, auch
die Rüge der Verletzung von Bundesverfassungsrecht umfasst,
braucht für die genannten Einwendungen nicht zur staatsrecht-
lichen Beschwerde gegriffen zu werden. Die Beschwerde von
Walter Kappeler ist daher ausschliesslich als Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde zu behandeln.
3.- a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Ver-
letzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung und
Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden
(Art. 104 lit. a OG). Zum Bundesrecht, dessen Verletzung
gerügt werden kann, zählt neben dem Bundesverfassungsrecht
(s. oben E. 2b) auch das Staatsvertragsrecht (BGE 124 II 293
E. 4b S. 307). Die Bestimmungen des Völkerrechts sind, wie
in Art. 5 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
verdeutlicht worden ist, fester Bestandteil der schweizeri-
schen Rechtsordnung und von allen Staatsorganen zu beachten.
Dagegen kann die Einhaltung ausländischer Rechtsnormen im
eidgenössischen Verwaltungsgerichtsverfahren nicht gefordert
werden (BGE 124 II 293 E. 4c S. 310).
Den Sachverhalt überprüft das Bundesgericht in den
vorliegenden Fällen frei, da als Vorinstanz keine richter-
liche Behörde, sondern ein eidgenössisches Departement ent-
schieden hat (Art. 105 Abs. 2 OG). Dagegen hat es über die
Angemessenheit der angefochtenen Baukonzessionsentscheide
nicht zu befinden (Art. 104 lit. c OG).
b) Wie in der Sachverhaltsdarstellung (vgl. lit. P)
erwähnt, sind im Laufe der vorliegenden Verfahren verschie-
dene neue Normen in Kraft getreten und hat sich auch die
tatsächliche Situation weiterentwickelt. Damit stellt sich -
zunächst in allgemeiner Weise - die Frage, auf welche Sach-
und Rechtslage beim Entscheid im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren abzustellen sei.
aa) Die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsakts ist
grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses
zu beurteilen. Bei der Prüfung der Frage, ob die für eine
Baute oder Anlage erteilte Bewilligung oder Konzession bun-
desrechtmässig sei, ist daher vom Rechtszustand auszugehen,
der im Zeitpunkt der Bewilligung galt (BGE 106 Ib 325, 112
Ib 39 E. 1c, 120 Ib 317 E. 2b). Im Laufe des Beschwerdever-
fahrens eingetretene Rechtsänderungen sind an sich unbeacht-
lich, es sei denn, zwingende Gründe sprächen für die Berück-
sichtigung des neuen Rechts. Das trifft nach bundesgericht-
licher Praxis vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der
öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erhebli-
cher öffentlicher Interessen erlassen worden und daher auch
in hängigen Verfahren sofort anwendbar sind (vgl. zit. Ent-
scheide und BGE 123 II 359 E. 3, mit Hinweisen). Im Weiteren
hätte es wenig Sinn, eine Bewilligung oder Konzession aufzu-
heben, weil sie dem alten Recht widerspricht, während sie
nach neuem Recht auf erneutes Gesuch hin zu erteilen wäre
(so BGE 102 Ib 64 E. 4). Die Berücksichtigung neuen Rechts
muss allerdings ausgeschlossen bleiben, wenn sie sich zu
Lasten Dritter auswirken und deren Rechtsschutz beeinträch-
tigen könnte.
bb) Ähnliche Überlegungen gelten für den Einbezug
von Tatsachen, die sich erst im Laufe des bundesgerichtli-
chen Verfahrens ereignet haben. Wohl ist grundsätzlich auf
den Sachverhalt abzustellen, wie er sich der Vorinstanz dar-
geboten hat. Ist das Bundesgericht jedoch nicht an die tat-
sächlichen Feststellungen der Vorinstanz gebunden (vgl.
Art. 105 Abs. 2 OG), so kann es im Rahmen seiner freien
Überprüfung auch Änderungen des Sachverhalts Rechnung tra-
gen, die erst nach Erlass der angefochtenen Verfügung einge-
treten sind (vgl. BGE 100 Ib 351 E. 3 S. 355, 105 Ib 165
E. 6b, 121 II 97 E. 1c, je mit Hinweisen). Hierbei dürfen
auch prozessökonomische Überlegungen eine Rolle spielen. Die
Berücksichtigung neuer Tatsachen ist allerdings nur insoweit
am Platz, als ihr das materielle Recht oder Rechtsschutzvor-
schriften nicht entgegenstehen.
cc) Es wird demnach im Zusammenhang mit den erhobe-
nen Rügen im Einzelnen zu prüfen sein, ob die nachträglichen
tatsächlichen Änderungen zu beachten seien und ob und inwie-
weit die während des bundesgerichtlichen Verfahrens in Kraft
getretenen neuen Normen zur Beurteilung herangezogen werden
können.
4.- Viele der Beschwerdeführer haben schon am Rahmen-
konzessionsverfahren teilgenommen. Das Bundesgericht hat in
jenem Verfahren ihre Beschwerdebefugnis bejaht (BGE 124 II
293 E. 3 S. 303 ff.). Auch für die weiteren beschwerdefüh-
renden Privaten und Gemeinwesen darf davon ausgegangen wer-
den, dass sie durch den Betrieb des Flughafens Zürich stär-
ker als jedermann betroffen werden und in einer besonderen,
beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ob
dies für jeden Einzelnen zutrifft, kann indes für jene offen
bleiben, die gemeinsam mit anderen Beschwerde führen. Eben-
falls nicht nachzuprüfen ist, ob alle Beschwerdeführer am
Einwendungsverfahren teilgenommen haben, da es sich beim An-
hörungsverfahren gemäss Art. 37a Abs. 3 LFG in der Fassung
vom 18. Juni 1993 und Art. 4 der Verordnung über die Infra-
struktur der Luftfahrt in der Fassung vom 23. November 1994
(VIL; SR 748.131.1) nicht um ein formelles Einspracheverfah-
ren handelt; die Legitimation im Beschwerdeverfahren hängt
daher nicht von der Beteiligung am Anhörungsverfahren ab
(nicht publ. Entscheid vom 9. November 1999 i.S. Gemeinde
Hohentengen am Hochrhein und Mitbeteiligte, E. 2 und 4c).
5.- a) Verschiedene Beschwerdeführer haben die Durch-
führung eines zweiten Schriftenwechsels, die Vornahme eines
Augenscheines, den Beizug von Experten, die Anhörung von
Zeugen und Verhandlungsdelegationen oder andere Beweiser-
hebungen verlangt. Weitere Instruktionsmassnahmen sind in-
des, wie sich aus dem Folgenden ergibt, nicht nötig. Soweit
sich aus Art. 6 EMRK ein Recht auf Anhörung ableiten lässt,
ist diesem an der Parteiverhandlung vom 25. Mai 2000 ent-
sprochen worden. Zudem haben sich die Parteien zu den wäh-
rend des bundesgerichtlichen Verfahrens eingetretenen Ände-
rungen der Sach- und Rechtslage äussern können.
b) Die Gesuche um Sistierung der Verfahren sind
bereits mit den Präsidialverfügungen vom 26. Januar und
7. Juli 2000 abgewiesen worden. Damit ist auch über die
Gesuche um vorwegzunehmende Koordinations- und Konfliktbe-
reinigungsverfahren in negativem Sinne befunden worden.
6.- Die Beschwerdeführer unterbreiten dem Bundesgericht
ausserordentlich zahlreiche Anträge, darunter auch einzelne
Feststellungsbegehren. Inwieweit diese Begehren zulässig
seien, wird im Zusammenhang mit den erhobenen materiell-
rechtlichen Rügen zu prüfen sein.
Nicht einzutreten ist auf die nachträglich, ge-
stützt auf die Präsidialverfügung vom 31. Mai 2000 gestell-
ten Begehren, die mit der Kündigung der bundesdeutsch -
schweizerischen An- und Abflugregelung und mit der Änderung
des Verordnungsrechts über Fluglärm in keinem oder nur ganz
entferntem Zusammenhang stehen.
AUFLAGE- UND ANHÖRUNGSVERFAHREN
7.- Die Gemeinde Bachs und die Mitbeteiligten beklagen
sich darüber, dass in den öffentlichen Anzeigen der Baukon-
zessionsgesuche unterschiedliche Fristen für die Anhörung
der Gemeinden und Privaten angesetzt worden seien. Da diese
durch die unklaren Angaben in der Wahrung ihrer Interessen
behindert worden seien, müssten Publikation und Anhörung
wiederholt werden.
Nach Art. 37a Abs. 3 aLFG und Art. 4 aVIL hat das
Departement die Konzessionsgesuche den mitinteressierten
Bundesbehörden und den betroffenen Kantonen zur Stellung-
nahme zukommen zu lassen und sie im Bundesblatt anzuzeigen.
Die Anhörung der Gemeinden und der übrigen Betroffenen ob-
liegt den Kantonen.
Das UVEK hat das Baukonzessionsgesuch für das Dock
Midfield zusammen mit anderen Gesuchen im Bundesblatt vom
23. Februar 1999 ausgeschrieben (BBl 1999 S. 1128). In der
Anzeige wurde unter dem Randtitel "Anhörung" vermerkt, dass
das Departement den Landkreis Waldshut sowie die Kantone
Aargau, Thurgau, Schaffhausen und Zürich anhöre; der Land-
kreis und die Kantone hörten ihrerseits die interessierten
Gemeinden sowie die übrigen Betroffenen in ortsüblicher Wei-
se an. Am Schluss des Publikationstextes wird nochmals unter
dem Randtitel "Anhörung" darauf hingewiesen, dass Einwände
"innerhalb von 30 Tagen seit der 1. Publikation schriftlich
bei der Flughafendirektion" erhoben werden könnten. Die Kon-
zessionsgesuche sind anschliessend an die Publikation im
Bundesblatt auch in den Kantonen Zürich, Aargau, Schaff-
hausen und Thurgau sowie im Landkreis Waldshut ausgeschrie-
ben worden. Im Kanton Zürich erfolgte die Anzeige gemäss
§ 15 der kantonalen Verordnung zum Luftfahrtrecht des Bundes
vom 4. Oktober 1995 (LS 748.2) im kantonalen Amtsblatt vom
26. Februar 1999 und in den amtlichen Publikationsorganen
der Standortgemeinden. In der Folge sind offenbar Unsicher-
heiten darüber entstanden, ob für die Gemeinden und Privaten
die in den kantonalen Anzeigen genannte Einwendungsfrist
oder die dreissigtägige Frist ab Publikation im Bundesblatt
gelte. Im Kanton Zürich ist schliesslich - wie die Beschwer-
deführer selbst einräumen - die Einwendungsfrist bis 12. Ap-
ril 1999 und damit auf sechs Wochen verlängert worden. Es
besteht daher kein Anlass, das Anhörungsverfahren zu wieder-
holen. Wohl haben wie gesagt die unterschiedlichen Fristan-
setzungen zunächst zu Unklarheiten geführt. Den Beschwerde-
führern ist jedoch auf Anfrage sowohl von den kantonalen wie
auch von den Bundes-Behörden bestätigt worden, dass die vom
Kanton angesetzte Frist massgeblich sei. Weiter hat das BAZL
mit Schreiben vom 22. März 1999 zu Recht darauf hingewiesen,
dass beim blossen Anhörungsverfahren die Nichtteilnahme oder
eine verspätete Eingabe zu keinem Verlust von Parteirechten
im nachfolgenden Beschwerdeverfahren führt. Im Übrigen ma-
chen die Beschwerdeführer selbst nicht geltend, dass sie
ihre Interessen innert der Anhörungsfrist nicht hätten wahr-
nehmen können. Zur Verteidigung von Anliegen Dritter sind
sie aber nicht legitimiert.
8.- Die Gemeinde Oetwil an der Limmat und die Mitbetei-
ligten bemängeln, dass die Ergänzungen zum "Umweltverträg-
lichkeitsbericht Rahmenkonzession" nur den Standortgemeinden
und nicht auch den weiteren seinerzeit am Rahmenkonzessions-
verfahren beteiligten Gemeinden zur Auflage übermittelt wor-
den sind. Gemäss herrschender Verwaltungspraxis müssten Ver-
fügungen und Fristansetzungen den Parteien, welche der zu-
ständigen Behörde bekannt seien, direkt zugestellt werden.
Die Teilnehmer am Rahmenkonzessionsverfahren hätten deshalb
ein Recht darauf gehabt, mit einer Verfügung und den die
Rahmenkonzession ergänzenden Unterlagen direkt bedient zu
werden. Die Missachtung dieses Anspruchs sei ein schwerwie-
gender Verfahrensmangel, der zur Wiederholung der öffentli-
chen Auflage führen müsse.
Wie im bundesgerichtlichen Entscheid über die Rah-
menkonzession dargelegt worden ist, hat die bisherige Rege-
lung über die Konzessionen für den Bau und Betrieb der Flug-
häfen nicht gerade als beispielhaft gelten können (vgl. BGE
124 II 293 E. 9 und 10). Immerhin ging aus ihr klar hervor,
dass es sich beim Rahmenkonzessionsverfahren um ein vorge-
zogenes, selbständiges Bewilligungsverfahren handelt, das
durch einen direkt anfechtbaren "baurechtlichen Vorent-
scheid" abgeschlossen wird (Art. 14 Abs. 1 und Art. 15 aVIL
in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 aLFG). Der endgültige Ent-
scheid über das Baugesuch wird im nachfolgenden Baukonzes-
sionsverfahren gefällt, das seinerseits in ein Beschwerde-
verfahren mündet. Anschliessend kann allenfalls noch ein
sog. nachlaufendes Bewilligungsverfahren durchgeführt wer-
den, das - unter bestimmten Voraussetzungen - auch ohne aus-
drückliche gesetzliche Grundlage zulässig sein kann (vgl.
BGE 124 II 293 E. 19b S. 335, mit Hinweisen). Erfolgt die
Genehmigung eines Grossprojekts oder Unternehmens wie ge-
schildert in mehreren Verfahrensschritten, die alle mit
einem Rechtsmittelverfahren verbunden sind, so stellt jeder
Schritt eine Verfahrenseinheit dar. Dementsprechend bestimmt
sich das Recht zur Teilnahme an den einzelnen Verfahren je-
desmal neu und nach verfahrensabschnittsbezogenen Kriterien.
Wer sich am vorangegangenen Verfahren beteiligt hat, ist
deshalb noch nicht Partei im nachfolgenden Prozess. Daran
ändert im vorliegenden Fall auch nichts, dass das Bundes-
gericht im Rahmenkonzessionsverfahren die Korrektur der
Luftverkehrsprognose und die Wiederholung der diesbezügli-
chen Beurteilungen angeordnet hat. Das Bundesgericht hat die
Rahmenkonzession nicht aufgehoben, sondern verlangt, dass
die Umweltverträglichkeitsprüfung auf der folgenden Verfah-
rensstufe der Baukonzession nachgebessert werde (BGE 124
II 293 E. 14 S. 325 mit Hinweis auf E. 12 in fine). Damit
sind die beiden Verfahren nicht zusammengelegt, sondern ist
nur die Prüfungspflicht im zweiten Verfahren erweitert wor-
den.
Die Argumentation der Gemeinde Oetwil an der Limmat
geht im Übrigen auch deshalb fehl, weil der Bundesgesetzge-
ber mit den 1991 ins Verwaltungsverfahrensgesetz aufgenom-
menen Sonderregeln über die sog. Massenverfahren die Bestim-
mungen über die Eröffnung der Verfügungen und über das der
Eröffnung vorangehende Verfahren geändert bzw. ergänzt hat
(vgl. die Botschaft betreffend die Änderung des Bundesge-
setzes über die Organisation der Bundesrechtspflege ... vom
18. März 1991, BBl 1991 II S. 465, 534 ff.). Danach können
in Verfahren "mit zahlreichen Parteien" die Verfügungen
durch Veröffentlichung in einem amtlichen Blatt mitgeteilt
werden (Art. 36 lit. c VwVG). Ebenso darf die Behörde vor
ihrer Verfügung das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung
in einem amtlichen Blatt eröffnen, wobei das Gesuch oder die
beabsichtigte Verfügung öffentlich aufzulegen und der Ort
der Auflage bekanntzugeben ist (Art. 30a Abs. 1 VwVG). Der
Anspruch auf "direkte Bedienung" der Parteien, auf den sich
die Beschwerdeführer berufen, besteht in Verfahren wie den
vorliegenden gerade nicht. Dass das BAZL und der Kanton Zü-
rich den bundes- und kantonalrechtlichen Vorschriften über
die Veröffentlichung und die Auflage der Baukonzessionsge-
suche nachgekommen sind, ist bereits dargelegt worden (oben
E. 7).
9.- Auf die Rügen, für den Lärmbelastungskataster sowie
das Schallschutzkonzept sei kein rechtmässiges Auflagever-
fahren durchgeführt worden, wird im Zusammenhang mit den be-
treffenden Sachfragen einzugehen sein (vgl. E. 47 und 49).
ZEITPUNKT DER ERTEILUNG DER BAUKONZESSIONEN, VERHÄLTNIS VON
BAU- UND BETRIEBSKONZESSION
10.- Von verschiedener Seite wird vorgebracht, die Bau-
konzessionen seien verfrüht erteilt worden. Es hätte nicht
über die Gesuche entschieden werden dürfen, bevor gewisse
Voraussetzungen erfüllt seien.
a) Die Gemeinde Oetwil an der Limmat und Elisabeth
Zbinden vertreten zusammen mit den Mitbeteiligten die Auf-
fassung, dass die seinerzeit durchgeführte Volksabstimmung
über den Kredit für den Flughafen-Ausbau wegen Irreführung
der Stimmbürger ungültig gewesen sei. Liege aber kein mate-
riell gültiger Beschluss des Zürcher Volkes über die 5. Aus-
bauetappe vor, seien die Konzessionsgesuche verfrüht ge-
stellt worden und müsse die Baukonzession für das Dock Mid-
field schon aus diesem Grunde aufgehoben werden. Das Bundes-
gericht hat indes am 7. Dezember 1999 in einem Stimmrechts-
beschwerdeverfahren entschieden, dass nicht von einer Irre-
führung oder Falschinformation der Zürcher Stimmbürger ge-
sprochen werden könne. Die staatsrechtliche Beschwerde ist
daher abgewiesen worden, soweit darauf einzutreten war
(1P.280/1999, Pra 2000 Nr. 23). Die Volksabstimmung braucht
daher nicht wiederholt zu werden.
b) Die Gemeinde Bachs und die Mitbeteiligten be-
rufen sich auf den bundesgerichtlichen Entscheid über die
Rahmenkonzession und machen geltend, solange die dort fest-
gestellten Mängel in der luftfahrtrechtlichen Planung und
Gesetzgebung nicht geheilt seien, hätten keine Baukonzes-
sionen erteilt werden dürfen. Ausserdem hätten - was auch
andere Beschwerdeführer meinen - die Festlegung der Lärm-
grenzwerte für die Landesflughäfen und der Sachplan Infra-
struktur Luftfahrt (SIL) abgewartet werden müssen.
In BGE 124 II 293 E. 10 ist auf die lückenhafte
gesetzliche Regelung über die Infrastruktur der Luftfahrt
und die noch ausstehende planerische und normative Einbin-
dung der Landesflughäfen in das System der Raumplanung und
des Umweltschutzrechts hingewiesen worden. Es trifft zu,
dass diese Mängel, die heute grösstenteils behoben sind, im
Zeitpunkt der Erteilung der Baukonzessionen noch bestanden
haben. Dass heisst jedoch nicht, dass die Baukonzessionsver-
fahren hätten sistiert werden müssen und dürfen, bis der Ge-
setz- und der Verordnungsgeber ihren Normsetzungsaufgaben
nachgekommen wären. Der Baugesuchsteller hat auch auf dem
Gebiet des Luftfahrtwesens einen Anspruch darauf, dass sein
Gesuch innert angemessener Frist aufgrund des geltenden
Rechts behandelt wird, unabhängig davon, ob dieses Recht in
Zukunft zu ändern oder zu ergänzen sei. Etwas anderes gälte
nur, wenn ein Instrument zur Sicherung künftiger Planungen
oder späteren Rechts zur Verfügung stünde, das den Aufschub
der Beurteilung von Baukonzessionsgesuchen erlaubt. Ein sol-
ches rechtliches Instrument - wie etwa die in den kantonalen
Baugesetzgebungen vorgesehene Planungszone oder Bausperre -
kennt das die Infrastruktur der Luftfahrt regelnde Bundes-
recht jedoch nicht.
11.- Bereits vor der Kündigung der mit der Bundesrepub-
lik Deutschland abgeschlossenen Regelung über die An- und
Abflüge zum und vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheits-
gebiet haben einige Beschwerdeführer beanstandet, dass Bau-
konzessionen für den Ausbau des Flughafens erteilt worden
seien, bevor die Verhandlungen über einen neuen Staatsver-
trag zu einem Resultat geführt hätten. Nach der Kündigung
der bestehenden bilateralen Vereinbarung wird von zahlrei-
chen Beschwerdeführern verlangt, dass mit dem bundesgericht-
lichen Entscheid bis zum Abschluss eines allfälligen Staats-
vertrags zugewartet werde. Durch die Kündigung, die eine Än-
derung des Flugbetriebs bedinge, sei ein völlig neuer Sach-
verhalt geschaffen worden. Erst wenn das neue An- und Ab-
flugregime bekannt sei, könne über die Umweltverträglichkeit
und die Bundesrechtmässigkeit des Flughafenausbaus entschie-
den werden.
Im gleichen Sinne bringen einige Beschwerdeführer -
so auch die Gemeinde Wettingen - vor, die Baukonzessions-
gesuche könnten erst nach Vorliegen der neuen Betriebskon-
zession und des Betriebsreglementes beurteilt werden. Die
erteilten Baukonzessionen seien schon aus diesem Grunde auf-
zuheben und die Verfahren an das Departement zurückzuweisen,
um auf jener Stufe weitergeführt zu werden.
a) Im Zeitpunkt der Erteilung der angefochtenen
Baukonzessionen war die genannte bilaterale Regelung über
den An- und Abflug zum und vom Flughafen Zürich ungekündigt.
Das UVEK ist daher bei seinem Entscheid von der Annahme aus-
gegangen, dass das bisherige An- und Abflugregime - abge-
sehen von einigen Abflugvarianten ab Piste 16 - grundsätz-
lich unverändert bleibe. Das Regime dürfe im Vergleich zu
anderen Betriebskonzepten als leistungsfähig und zugleich
umweltverträglich gelten (vgl. Baukonzession Dock Midfield
Ziff. 4.1.5.4 S. 38). Allerdings hat das Departement präzi-
siert, es habe einzig zu prüfen, ob das Bauvorhaben unter
den heute gegebenen Rahmenbedingungen so wie geplant oder
allenfalls mit zusätzlichen Auflagen umweltverträglich re-
alisiert werden könne. Dies schliesse aber nicht aus, dass
Änderungen der Rahmenbedingungen denkbar seien und mittel-
oder längerfristig neue Betriebsszenarien in Aussicht genom-
men werden könnten. Träten solche Änderungen ein, müssten
dannzumal ihre möglichen Auswirkungen geprüft werden (Bau-
konzession Dock Midfield Ziff. 4.1.5.1 S. 34 und Ziff.
4.1.5.10 S. 45).
b) Das deutsche Bundesministerium für Verkehr, Bau-
und Wohnungswesen hat die "Regelung für An- und Abflüge
zum/vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet" vom
17. September 1984 auf den 31. Mai 2001, also auf den Zeit-
punkt des Ablaufs der Betriebskonzession, gekündigt. Das
Ministerium hat gleichzeitig eine Ersatzordnung dekretiert,
die unter anderem eine Beschränkung der Anflüge über deut-
sches Hoheitsgebiet auf jährlich 80'000, ein Nachtflugverbot
von 21 Uhr bis 7 Uhr sowie Wochenend- und Feiertagsbeschrän-
kungen vorsieht. Diese Regelung soll ab 1. Juni 2002 wirksam
werden, während ab 1. Juni 2001 eine Übergangsordnung mit
geringeren Einschränkungen des Flugbetriebs über Deutschland
gelten soll. Das deutsche Bundesministerium hat dem BAZL Ge-
spräche über die neuen Regelungen angeboten, die jedoch
rechtzeitig vor Erneuerung der Betriebskonzession abge-
schlossen sein müssten.
c) Somit ergibt sich, dass das bisherige An- und
Abflugregime bis zur Erneuerung der Betriebskonzession bzw.
bis Ende Mai 2001 grundsätzlich - von der baubedingten
Schliessung der Westpiste abgesehen - unverändert bleibt.
Ob und inwiefern das Betriebsszenario danach geändert wird,
ist zur Zeit noch ungewiss. Wohl ist zu vermuten, dass ins-
künftig weniger Flüge in und aus Richtung Nord abgewickelt
werden können, doch hängt dies vom Ausgang der Verhandlungen
mit der Bundesrepublik Deutschland ab. Wann eine definitive
neue Regelung getroffen werden wird, kann ebenfalls nicht
vorausgesagt werden. Zwar hat die Bundesrepublik Deutschland
einen Abschluss der Verhandlungen vor dem 31. Mai 2001 ver-
langt; eine Fortsetzung der bilateralen Gespräche über die-
ses Datum hinaus kann jedoch nicht ausgeschlossen werden. Es
kann demnach nicht gesagt werden, dass sich der Sachverhalt
durch die Kündigung der zwischenstaatlichen Regelung völlig
verändert hätte. Zur Zeit liegen lediglich neue Sachver-
haltselemente vor, und es ist - wohl noch auf einige Zeit
hinaus - offen, welche Folgen sich hieraus ergeben werden.
d) Die Frage, ob die vorliegenden Baukonzessions-
verfahren bis zur Festlegung des künftigen An- und Abflug-
betriebs offen zu halten seien, erscheint angesichts der
bestehenden Unsicherheiten in einem besonderen Licht. Sie
ist wie dargelegt vor allem nach prozessualen und prozess-
ökonomischen Kriterien zu prüfen (vgl. E. 3b), und zwar
unter Rücksichtnahme auf die hier vorliegenden speziellen
Verhältnisse:
Für ein Offenhalten der Verfahren bis zur Klärung
der Frage des künftigen Betriebssystems spricht das Interes-
se der Beschwerdeführer daran, dass das umstrittene Ausbau-
projekt und seine Auswirkungen ganzheitlich und umfassend
beurteilt würden. Diesem Interesse steht der bereits erwähn-
te Anspruch des Baukonzessionsgesuchstellers auf eine Ent-
scheidung innert angemessener Frist gegenüber (vgl. E. 10b).
Auch aus Gründen der Rechtssicherheit sollte das Bewilli-
gungsverfahren für ein umstrittenes Grossprojekt nicht über
Jahre hinweg in der Schwebe bleiben. Zudem fällt in Be-
tracht, dass mit dem Betriebskonzessionsverfahren bzw. heute
mit dem Verfahren zum Erlass und zur Änderung des Betriebs-
reglementes ein Verfahren zur Verfügung steht, das eigens
der Überprüfung des An- und Abflugsregimes und dessen Aus-
wirkungen dient (vgl. Art. 36c und 36d LFG, Art. 24-26 VIL;
Art. 11 Abs. 4-6 und Art. 20 Abs. 1 aVIL). Zwar schreibt
Art. 27c VIL in der am 2. Februar 2000 geänderten Fassung
richtigerweise für künftige Bauvorhaben vor, dass ausbaube-
dingte betriebliche Änderungen ebenfalls im Plangenehmi-
gungsverfahren zu prüfen seien und das Betriebsreglements-
mit dem Plangenehmigungsverfahren koordiniert werden müsse.
Dagegen enthielt das frühere Recht zur Frage, wie den be-
trieblichen Verhältnissen im Baukonzessionsverfahren Rech-
nung zu tragen sei, praktisch nichts (vgl. BGE 124 II 293
E. 10d S. 319). Insofern ist für Baukonzessionsverfahren,
die wie die hier im Streite liegenden noch unter altem Recht
geführt worden sind, der Übergangsregelung der VIL besondere
Bedeutung beizumessen. Nach Art. 74a Abs. 2 VIL sind bei der
erstmaligen Erneuerung der Betriebskonzession der Landesflug-
häfen (Genf und Zürich) im Jahr 2001 sämtliche Regelungen
des Betriebsreglements zu überprüfen und muss eine Umwelt-
verträglichkeitsprüfung angestellt werden. Diese Bestimmung
bietet Gewähr dafür, dass im Verfahren zur Erneuerung der
Betriebskonzession unabhängig davon, ob das bisherige Be-
triebskonzept geändert werde, die betrieblichen Auswirkungen
umfassend untersucht werden. Sie eröffnet auch die Möglich-
keit, die Prüfung allfälliger künftiger Betriebsszenarien in
das speziell hiefür vorgesehene Verfahren zu verweisen.
In die Überlegungen einzubeziehen ist im Weiteren,
dass die hängigen Baukonzessionsverfahren - würden sie vor
Bundesgericht oder nach Rückweisung der Sache erneut vor dem
UVEK fortgesetzt - nicht den alleinigen Rahmen für die Be-
urteilung künftiger Änderungen des Betriebssystems bilden
können. Wird vom bisherigen An- und Abflugkonzept abgewichen
werden, so wird sich der Kreis der vom Flugbetrieb Betroffe-
nen wandeln und den heute noch nicht Beschwerdelegitimierten
Gelegenheit eingeräumt werden müssen, ihre Interessen im
Rechtsschutzverfahren zu verteidigen. Das Nebeneinander der
verschiedenen Verfahren würde aber, ganz abgesehen von den
übergangsrechtlichen Problemen, die Beurteilung erheblich
komplizieren.
Schliesslich darf auch das prozessökonomische In-
teresse daran berücksichtigt werden, dass sich einige der
hier aufgeworfenen Probleme gleichfalls im Verfahren zur Er-
neuerung der Betriebskonzession und des Betriebsreglementes
stellen werden. Sollten sich gewisse Beschwerden ganz oder
teilweise als berechtigt erweisen, könnte dem bundesgericht-
lichen Urteil schon bei der Ausarbeitung der neuen Betriebs-
konzession und des neuen Betriebsreglementes Rechnung ge-
tragen werden.
Es erscheint daher als unangebracht, die bundes-
gerichtliche Entscheidung bis zum Abschluss der Staatsver-
tragsverhandlungen mit Deutschland bzw. bis zum Abschluss
des Betriebskonzessions- und Betriebsreglementsverfahrens,
das vermutlich ebenfalls über mehrere Instanzen laufen wird,
zu sistieren. Vielmehr darf für die Entscheidung - im Sinne
der Argumentation des UVEK - von der heute vorliegenden Si-
tuation ausgegangen werden und bleibt die Beurteilung zu-
künftiger Betriebsänderungen den dannzumal durchzuführenden
Verfahren vorbehalten.
e) Der Vollständigkeit halber ist beizufügen, dass
der Entscheid, die künftig möglichen Änderungen des Betriebs-
systems nicht abzuwarten, unter dem Gesichtswinkel der Ver-
fahrenskoordination zwar nicht als ideal erscheinen mag,
diesem Gebot jedoch unter den vorliegenden Umständen auch
nicht widerspricht.
Das Bundesgericht hat im Urteil betreffend die Rah-
menkonzession festgestellt, dass Bau- und Betriebskonzession
keineswegs "uno actu" erteilt werden müssten (BGE 124 II 293
E. 10c S. 318 f.). Allerdings seien der Bau- und der Be-
triebskonzession die gleichen Annahmen über den künftigen
Verkehr und den Betrieb der Anlage zu Grunde zu legen, um so
in einer Gesamtbetrachtung die nötigen Umweltschutzmassnah-
men festzulegen und aufeinander abstimmen zu können. Im Ver-
fahren zur baulichen Erweiterung der Anlagen dürfe nicht von
der Annahme ausgegangen werden, die betrieblichen Bedingun-
gen blieben bestehen, während die Änderung dieser Bedingun-
gen bereits vorbereitet werde (E. 14 in fine S. 326, E. 16a
S. 327).
Diesen Überlegungen, die damals mangels spezial-
rechtlicher Bestimmungen über die Verfahrenskoordination
angestellt worden sind, ist insofern Rechnung getragen wor-
den, als in den ergänzenden Umweltverträglichkeitsberichten
eine neue Prognose über die Verkehrsentwicklung erarbeitet
worden ist, die auch für das Betriebskonzessionsverfahren
Geltung haben soll. Weiter sind alternative Betriebsszena-
rien aufgezeigt, unter den gegebenen Rahmenbedingungen aber
als weniger umweltverträglich abgelehnt worden. Von diesen
Prognosen darf, soweit sie die gesamte künftige Verkehrs-
menge betreffen, auch noch unter den heutigen Umständen aus-
gegangen werden. Fraglich ist einzig, ob auch das An- und
Abflugverfahren beibehalten oder geändert und dadurch die
Fluglärmbelastung neu verteilt werden wird. Die Beantwortung
dieser Frage hängt wie dargelegt vom Ausgang der Verhandlun-
gen mit der Bundesrepublik Deutschland in einem noch unbe-
kannten Zeitpunkt ab. Im Lichte des Koordinationsgebotes
kann jedoch nicht verlangt werden, dass bei der Beurteilung
eines Ausbauprojektes durchwegs auch zukünftige, noch unge-
wisse Betriebsänderungen einbezogen würden, ebenso wenig wie
gefordert werden kann, dass bei der Umweltverträglichkeits-
prüfung für ein konkretes Projekt auch Ausbauschritte mit in
Betracht gezogen würden, die zur Zeit noch rein hypothetisch
sind (vgl. BGE 124 II 293 E. 26 b S. 347, mit Hinweis).
12.- Das UVEK hat in Dispositiv Ziffer 2.2.2 der Bau-
konzession Dock Midfield verfügt, dass mit der nächsten Er-
neuerung der Betriebskonzession bzw. des Betriebsreglemen-
tes, spätestens jedoch im Jahr 2001, die Nachtflugsperre von
5 Uhr auf 5.30 Uhr auszudehnen und der Start von geplanten
Charterflügen bereits ab 22 Uhr zu verbieten sei. Ebenso ist
in Dispositiv Ziffer 2.3.6 angeordnet worden, dass die sich
auf den NOx-Ausstoss beziehenden Auflagen (Ziffer 2.3.4 und
2.3.5) in die nächste Änderung des Betriebsreglements aufzu-
nehmen seien.
Die SAir Group wendet mit den Mitbeteiligten gegen
diese Auflagen ein, das UVEK könne und dürfe im laufenden
Baukonzessionsverfahren dem Flughafenhalter für die künftige
Betriebskonzession keine verbindlichen Auflagen machen. Zum
einen sei über die neue Betriebskonzession und das neue Be-
triebsreglement erst im späteren Betriebskonzessionsverfah-
ren zu befinden. Zum anderen wäre eine Änderung der gelten-
den Betriebskonzession nur unter den Voraussetzungen von
Art. 20 aVIL zulässig, so insbesondere wenn infolge der bau-
lichen Erweiterung die Umweltschutzvorschriften nicht mehr
eingehalten werden könnten. Dies treffe hier jedoch nicht
zu; insbesondere sei eine allfällige Lärmzunahme nicht aus-
baubedingt.
Das Bundesgericht hat im Rahmenkonzessionsentscheid
dargelegt, die Konzessionsbehörde habe im Baukonzessionsver-
fahren zu beurteilen, ob der Flugbetrieb infolge des Ausbaus
derart zunehmen könnte, dass er mit den Vorschriften des Um-
weltrechts nicht mehr vereinbar sei und Neuregelungen in der
Betriebskonzession oder im Betriebsreglement erfordere. Sei
dies zu bejahen, so müsse sie gemäss Art. 20 Abs. 1 aVIL die
Änderung der Betriebskonzession in die Wege leiten (BGE 124
II 293 E 20 S. 337). Das UVEK ist im Baukonzessionsentscheid
Dock Midfield zum Schluss gelangt, der prognostizierte Flug-
verkehr könne in den Nachtrandstunden nur noch als umwelt-
verträglich gelten, wenn die genannten Beschränkungen ange-
ordnet würden. In verfahrensmässiger Hinsicht hat das Depar-
tement hierzu ausgeführt, da die Betriebszeiten des Flug-
hafens in der Betriebskonzession bzw. im Betriebsreglement
geregelt seien, seien diese beiden Dokumente im Rahmen der
nächsten Konzessions- bzw. Betriebsreglementsänderung, spä-
testens aber im Jahr 2001, entsprechend anzupassen. Bis zu
diesem Zeitpunkt könne davon ausgegangen werden, dass die
Zunahme der Flüge in den Nachtrandstunden die Ausdehnung der
Nachtflugsperre noch nicht erforderlich mache. Die Ver-
pflichtung zur Aufnahme der fraglichen Betriebsbeschränkung
in die Betriebskonzession bzw. in das Betriebsreglement sei
in das Dispositiv der Baukonzession aufzunehmen (Baukonzes-
sion Dock Midfield Ziff. 4.1.5.7 S. 42 f.). Den gleichen
Schluss hat das Departement für die die Luftreinhaltung be-
treffenden Auflagen gezogen (Ziff. 4.2.6. lit. c S. 67).
Dass dieses Vorgehen mit dem damals geltenden Bundesrecht,
welches das Verhältnis von Bau- zu Betriebskonzession kaum
geregelt hat, im Widerspruch stünde, kann nicht gesagt wer-
den. Es könnte sich höchstens fragen, ob gemäss Art. 20
Abs. 1 aVIL das Betriebsreglement nicht sofort hätte geän-
dert werden müssen. Das vom Departement gewählte Vorgehen
wirkt sich somit nicht zum Nachteil, sondern zu Gunsten der
SAir Group aus. Diese und die Mitbeteiligten machen übrigens
selbst nicht geltend, dass ihr Rechtsschutz beeinträchtigt
worden wäre. Es wird deshalb lediglich noch zu prüfen sein,
ob die angeordneten Auflagen materiell dem Bundesrecht ent-
sprechen.
ERGÄNZENDE UMWELTVERTRÄGLICHKEITSBERICHTE UND UMWELT-
VERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG, INTERESSENABWÄGUNG
13.- Im Anschluss an den Rahmenkonzessionsentscheid des
Bundesgerichts hat der Kanton Zürich gestützt auf ein von
den Fachstellen genehmigtes Pflichtenheft die verlangten Er-
gänzungen zum Umweltverträglichkeitsbericht Rahmenkonzession
erstellen lassen. Im Vordergrund stand dabei eine neue, ak-
tualisierte Flugverkehrsprognose.
Wie sich dem Synthesebericht (S. 5 ff.) entnehmen
lässt, hat als Rahmen der Prognose die auf die Standplätze
bezogene Angebotskapazität des Flughafens gedient. Dabei ist
unter Berücksichtigung der je nach Flugzeuggrösse unter-
schiedlichen Abfertigungszeiten von einer hohen Auslastung
der Infrastruktur über den Tag und während des ganzen Jahres
ausgegangen worden. Für die Nacht ist mit der Aufrechterhal-
tung der Nachtflugsperre von 24 Uhr bzw. 0.30 Uhr bis 6 Uhr
für Starts und von 24 Uhr bzw. 0.30 Uhr bis 5 Uhr für Lan-
dungen gerechnet worden. Die Prognose stützt sich auf den
Ist-Zustand im Jahr 1997 und bezieht sich auf einen Zeit-
horizont von etwas mehr als zehn Jahren. Für den Ausgangs-
zustand im Jahre 2010 - das heisst für den dannzumaligen
Flugverkehr ohne Ausbau des Flughafens - sind gewisse be-
triebliche Änderungen vorausgesetzt worden, die für eine
Verdichtung des Flugplans erforderlich sind (gleichwertige
Benutzung der Pisten 16 und 28). Für den Betriebszustand -
Flugverkehr im Jahr 2010 mit Ausbau - ist von weiteren be-
trieblichen Anpassungen ausgegangen worden (zusätzliches
Abflugverfahren "16 straight" sowie mehr Landungen auf
Piste 18). Unter diesen Annahmen sind von der Flughafen-
direktion in Zusammenarbeit mit der Swissair folgende Ver-
kehrszahlen vorausgesagt worden (in Klammern die früheren
Zahlen aus dem Umweltverträglichkeitsbericht Rahmenkon-
zession):
Ist-Zustand Ausgangs- Betriebs-
1997 zustand 2010 zustand 2010
Passagiere 18 Mio. 25 Mio. 36 Mio.
(15 Mio.) (20 Mio.)
Luftfracht (t/a) 472'000 722'000 1'071'000
(500'000) (650'000)
Flugbewegungen total 268'300 316'000 421'000
(245'000) (275'000)
Flugbewegungen nachts 4'952 13'424 17'885
Ausgehend vom Ist-Zustand (1997) ergibt sich somit
bis zum Betriebszustand im Jahr 2010 ein voraussichtliches
Luftverkehrswachstum von 100 % für die Zahl der Passagiere,
von 127 % für die transportierte Luftfracht und von 57 % für
die Zahl der Flugbewegungen. Die ausbaubedingte Mehrkapazi-
tät beträgt rund 44 % bezogen auf die Passagierzahl, rund
48 % bezogen auf die Luftfracht und rund 33 % bezogen auf
die Flugbewegungen.
Als Ergänzung zu dieser Prognose ist vom Institut
du Transport Aérien (ITA) eine Nachfragestudie eingeholt
worden. Diese weist für das Jahr 2010 für den Linien- und
Charterverkehr 380'000 Flugbewegungen aus. Wird die sog.
General Aviation hinzugerechnet, auf die gemäss Prognose der
Flughafendirektion im Betriebszustand 20'000 Bewegungen ent-
fallen werden, werden ähnliche Zahlen wie die oben genannten
erreicht.
14.- In einzelnen Beschwerden wird vorgebracht, die
Flugverkehrsprognose sei erneut falsch bzw. zu tief ange-
setzt, da einerseits im Betriebszustand von 421'000 Bewegun-
gen ausgegangen werde, andererseits von einer jährlichen
Wachstumsrate von 5 % gesprochen werde. Bei einer solchen
Zuwachsrate ergäben sich für das Jahr 2010 rund 550'000
Flugbewegungen. Jedenfalls stelle der für das Jahr 2010
prognostizierte Flugverkehr nicht den "worst case" dar. Wei-
ter wird gerügt, dass für den Ist-Zustand auf die Verhält-
nisse von 1997 abgestellt worden sei und die in der Zwi-
schenzeit eingetretene Verkehrszunahme "unter den Tisch
gewischt" werde. Im Umweltverträglichkeitsbericht werde der
Ist-Zustand fälschlicherweise mit dem Betriebszustand ver-
glichen, statt dem Ausgangszustand gegenübergestellt. Bei
der Umschreibung des Ausgangszustandes werde zudem von Be-
triebsänderungen ausgegangen, die mit dem geltenden Be-
triebsreglement unvereinbar seien. Für die Parameter Flot-
tenmix und Triebwerktechnologie seien einfach die Angaben
der Swissair übernommen worden, welche aber selbst interes-
sierte Partei sei. Das Datenmaterial hätte daher von einem
unabhängigen Dritten überprüft werden müssen. Schliesslich
mangle es an der Kongruenz zwischen den im Rahmenkonzessions-
verfahren erstellten und den ergänzenden Berichten und seien
bei der Umweltverträglichkeitsprüfung zweiter Stufe keine
Varianten mehr aufgezeigt worden. Ebenso wenig seien die
Auswirkungen der Verlängerung der Piste 16 mit in Betracht
gezogen worden.
Wie das Bundesgericht verschiedentlich - vor allem
im Zusammenhang mit dem Nationalstrassenbau - erklärt hat,
sind die im Rahmen von Umweltverträglichkeitsprüfungen ge-
troffenen Annahmen über künftige Verkehrsaufkommen erfah-
rungsgemäss mit beträchtlichen Unsicherheiten behaftet. Die
Verkehrsentwicklung hängt stark von wirtschaftlichen, demo-
graphischen sowie von verkehrs- und umweltpolitischen Vor-
aussetzungen ab. Je nach der Wahl der Vorgaben unterscheiden
sich die der Prognose zugrunde zu legenden Szenarien be-
trächtlich. Auch beim Flugverkehr wird man sich, ähnlich wie
beim Strassenverkehr, letztlich mit Aussagen über Entwick-
lungstendenzen zufrieden geben müssen. Zusätzliche Unter-
suchungen und weitere Gutachten können in der Regel keine
Klärung bringen. Insofern entziehen sich die Prognosen weit-
gehend der Kritik, soweit sie sich nicht schon im Laufe des
Bewilligungsverfahrens als offensichtlich und erheblich un-
richtig herausstellen. Diese Unzulänglichkeiten sind hinzu-
nehmen, solange sich die getroffenen Annahmen nicht als un-
brauchbar erweisen und es daher an der vom Gesetz geforder-
ten vollständigen Sachverhaltsabklärung fehlt (BGE 124 II
293 E. 12 S. 322; zu den Nationalstrassenprojekten vgl.
BGE 122 II 165 nicht publ. E. 11 und E. 15b S. 173 f.,
119 Ib 458 E. 8d S. 460).
Unter diesem Gesichtswinkel erweisen sich die erho-
benen Rügen als unberechtigt. Die ergänzten Umweltverträg-
lichkeitsberichte enthalten brauchbare Angaben, die eine Be-
urteilung der mutmasslichen Verkehrsentwicklung und ihrer
Auswirkungen mit und ohne Flughafenausbau erlauben. Weitere
Berichte oder Gutachten könnten den Grad der Ungewissheit
nur unwesentlich herabsetzen. Auch das BUWAL ist davon aus-
gegangen, dass auf die in den Ergänzungsberichten enthalte-
nen Zahlen für den Ist-, den Ausgangs- und den Betriebszu-
stand abgestellt werden könne. Mit der vorliegenden Prognose
würden die hauptsächlich kritisierten Punkte des ursprüngli-
chen Umweltverträglichkeitsberichts korrigiert. Da die Nach-
frageprognose der ITA nur wenig tiefer liege, könnten die
neuen Prognosezahlen als vertretbar angesehen werden (Stel-
lungnahme des BUWAL vom 23. Juli 1999 S. 12). Dass im Übri-
gen für den Ausgangs- und den Betriebszustand Annahmen ge-
troffen worden sind, die gewisse betriebliche Änderungen
voraussetzen, ist nicht zu beanstanden, solange diese An-
nahmen plausibel bleiben. Daran ändert auch nichts, dass
diese Änderungen selbstverständlich nur vorgenommen werden
können, wenn sie im massgeblichen Verfahren genehmigt wer-
den. Weiter ergibt sich schon aus der Natur der mehrstufigen
Umweltverträglichkeitsprüfung, dass nicht verlangt werden
kann, es seien bei jedem Verfahrensschritt noch Varianten zu
präsentieren (vgl. Art. 6 der Verordnung über die Umwelt-
verträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV,
SR 814.01]). Schliesslich ist die Verlängerung der Piste 16
weder Gegenstand einer Baukonzession noch eines Baugesuchs
und damit auch nicht in die Prüfung der hier umstrittenen
Projekte miteinzubeziehen.
Auf die Kritik an den Immissionsprognosen, die ge-
stützt auf die neuen Verkehrszahlen angestellt worden sind,
wird - soweit sie durch diese Erwägungen noch nicht behan-
delt ist - unter den Titeln Lärm und Luftreinhaltung einzu-
gehen sein.
15.- Zahlreiche Beschwerdeführer haben im Anschluss an
die im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens eingetrete-
nen Änderungen der Sachlage (vgl. Sachverhalt lit. P) gel-
tend gemacht, der Umweltverträglichkeitsbericht erweise sich
nachträglich als unrichtig oder unvollständig. Die Antwort
hierauf findet sich in den bereits angestellten Erwägungen
über die Berücksichtigung von Entwicklungen, die sich - wie
hier - erst nach Abschluss des Umweltverträglichkeitsprü-
fungs- und Bewilligungsverfahrens ergeben haben (vgl. E. 3b
und 11).
16.- Der Landkreis Waldshut beschwert sich darüber,
dass der Umweltverträglichkeitsbericht im Bereich Sicherheit
nicht überarbeitet und an die neuen Flugverkehrszahlen ange-
passt worden sei. Der Fachbericht Störfälle gehe von 275'000
jährlichen Flugbewegungen aus und sei damit überholt; eine
Überarbeitung dieses zentralen Bereichs sei nicht erfolgt.
Überarbeitet worden seien lediglich die Sicherheitsaspekte,
die sich auf das unmittelbare Flughafenareal bezögen. Das
Sicherheitsrisiko, das durch die Intensivierung der Flug-
bewegungen im Warteraum EKRON entstehe, sei weiterhin un-
geprüft geblieben. Ähnliche Einwendungen werden von der Ge-
meinde Oetwil an der Limmat sowie von Elisabeth Zbinden und
den Mitbeteiligten erhoben, welche neue Einschätzungen des
erhöhten Gefahrenpotentials verlangen, das sich durch die
künftige Mehrbeanspruchung des Pisten- und Luftraums ergebe.
Im Nachgang zum bundesgerichtlichen Rahmenkonzes-
sionsentscheid hat der Kanton Zürich zusätzlich zum "Pflich-
tenheft für die Ergänzungen zum UVB Rahmenkonzession 5. Bau-
etappe" vom 20. August 1998 auch noch ein ergänzendes Pflich-
tenheft "Störfälle (Flugbewegungen inkl. Start- und Lande-
phase)" erstellen lassen, das vom 8. Juli 1999 datiert. In
diesem wird festgehalten, dass für die Ermittlung und Beur-
teilung der Auswirkungen des Flugverkehrs auf die neuen
Prognosewerte abzustellen sei. Der Untersuchungsperimeter
wird derart definiert, dass das besonders absturzgefährdete
Gebiet im beidseitigen Abstand von 5 km längs der drei Pis-
ten des Flughafens in Betracht zu ziehen sei. Dieser Peri-
meter sei entsprechend zu erweitern, falls die neue Luft-
strasseneinteilung des schweizerischen Luftraums die Lande-
und Startkorridore und somit die betroffenen möglichen Ab-
sturzgebiete beeinflusse oder neue mit Gefährdungspotential
verbundene Betriebe im Nahbereich erstellt würden (S. 3 f.
des Pflichtenhefts). Das BUWAL hat diesem Pflichtenheft un-
ter Hinweis auf die positive Stellungnahme des kantonal-
zürcherischen Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) zugestimmt (Schreiben des BUWAL vom 25. August 1999).
In der Folge ist der Ergänzungsbericht "Störfälle Flugbe-
trieb (Start- und Landephase)" vom 31. August 1999 vorgelegt
und vom BUWAL ebenfalls gutgeheissen worden (Stellungnahme
vom 18. Oktober 1999). Dieser stützt sich, wie im Pflichten-
heft vorgesehen, auf die neu prognostizierten Flugbewegun-
gen. Er bezieht sich auf den umschriebenen Nahbereich des
Flughafens Zürich, da der Flugverkehr ausserhalb dieses
Areals nicht der Störfallverordnung unterstehe, doch wird
auch generell auf technische und organisatorische Sicher-
heitsmassnahmen verwiesen, dank denen inskünftig die Ab-
sturzwahrscheinlichkeit vermindert werden könne (vgl. S. 40
und S. 45 f. des Berichtes).
Es trifft also nicht zu, dass der Fachbericht über
die Störfälle nicht auf die neuen Flugverkehrsprognosen aus-
gerichtet worden wäre. Was den als zu klein erachteten Un-
tersuchungsperimeter anbelangt, kann nur wiederholt werden,
was schon zur entsprechenden Rüge im Rahmenkonzessionsver-
fahren ausgeführt worden ist: Das Bundesgericht sieht keinen
Anlass, in der vornehmlich technischen Frage der Abgrenzung
des Untersuchungsperimeters von der Auffassung der eidgenös-
sischen Fachstelle abzuweichen. Selbstverständlich werden
die Sicherheitsprobleme des weiteren Flugbetriebs im Rahmen
des Betriebskonzessionsverfahrens (und des Betriebsregle-
mentsverfahrens) eingehend untersucht werden müssen (BGE 124
II 293 E. 33a S. 356).
17.- Nach Meinung vieler Beschwerdeführer hat das UVEK
keine wirkliche Interessenabwägung vorgenommen; das Ergebnis
habe vielmehr von vornherein festgestanden. Verschiedenen
wichtigen öffentlichen Anliegen - so dem Landschafts- und
Ortsbildschutz - sei überhaupt keine Rechnung getragen wor-
den. Ebenfalls nicht in die Abwägung einbezogen worden sei
der durch den Flugbetrieb verursachte volkswirtschaftliche
Schaden, der infolge der Entwertung der immissionsbelasteten
Liegenschaften und durch Steuerausfälle entstehe. Unberück-
sichtigt geblieben seien auch die Interessen der deutschen
Nachbarn.
a) Zu diesen Vorwürfen ist zunächst festzuhalten,
dass das UVEK im Baukonzessionsverfahren darüber zu befinden
hat, ob ein ihm vorgelegtes konkretes Projekt mit der Ge-
setzgebung vereinbar sei. Eine Interessenabwägung ist nur
insofern vorzunehmen, als sie durch eben dieses Gesetzes-
recht verlangt wird. Das trifft vor allem dort zu, wo unter
der Voraussetzung, dass ein überwiegendes öffentliches In-
teresse am Projekt besteht, an dieses weniger hohe Anforde-
rungen gestellt oder andere Ausnahmeregelungen getroffen
werden. Dagegen ist das Baukonzessionsverfahren gemäss
Art. 37a Abs. 1 aLFG und Art. 16f. aVIL - im Gegensatz zum
heutigen luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren
(Art. 37 ff. LFG) - kein sog. kombiniertes Verfahren, wel-
ches das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren mitum-
schliesst und in dem im Sinne von Art. 1 Abs. 1 des Bundes-
gesetzes über die Enteignung (EntG; SR 711) vorweg das öf-
fentliche Interesse am projektierten Werk zu prüfen ist. Die
vom Bundesgericht aufgestellten Regeln über die Interessen-
abwägung im enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren (vgl.
etwa BGE 112 Ib 280 E. 8 S. 292 ff.) sind daher hier nur be-
dingt zu übernehmen. Aus der Vorschrift von Art. 9 Abs. 4
des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
(Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01), die für öffentliche
und konzessionierte private Anlagen eine Begründung des Vor-
habens verlangt, kann ebenfalls nicht hergeleitet werden,
dass bei der Darstellung der für oder gegen eine öffentliche
Verkehrsanlage sprechenden Interessen alle möglichen Ent-
wicklungen, so auch eventuelle oder bloss indirekte Auswir-
kungen, aufgezeigt und untersucht werden müssten. Jedenfalls
sprengt der Antrag, für die Beurteilung der Konzessionsge-
suche sei ein umfassendes Gutachten sämtlicher direkt und
indirekt mit dem Flughafenausbau verbundenen wirtschaftli-
chen Vor- und Nachteile beizuziehen, den Rahmen der Prü-
fungspflicht der Konzessionsbehörde. Derart breite Abklärun-
gen können selbst für Grossprojekte nicht verlangt werden
und sind auch für andere Infrastrukturanlagen mit erhebli-
chen Auswirkungen auf die Umwelt nie vorausgesetzt worden.
b) Das Bundesgericht hat im Rahmenkonzessionsent-
scheid im Zusammenhang mit der Beurteilung sowohl der lärm-
rechtlichen als auch der lufthygienischen Probleme erklärt,
dass Flughafenanlagen wie andere Verkehrsanlagen im gesamt-
schweizerischen Interesse lägen. Das "Landesinteresse am
weiteren Ausbau" der drei Landesflughäfen sei denn auch bei
der Neuregelung der Bundeshilfe im Rahmen der Gesetzesrevi-
sion von 1993 erneut unterstrichen worden (BGE 124 II 293
E. 18a S. 329 und E. 23 S. 340 f., mit Hinweisen). Damit hat
das Gericht jedoch nicht zum Ausdruck bringen wollen und
auch nicht zum Ausdruck gebracht, dass das öffentliche In-
teresse an Flughafenbauten jede noch so grosse flugbetriebs-
bedingte Umweltbelastung rechtfertige. Es trifft auch nicht
zu - wie behauptet worden ist -, dass das UVEK die Bejahung
des öffentlichen Interesses als Freipass für beliebige Über-
schreitungen der Belastungsgrenzwerte betrachtet hätte. Das
Departement hat vielmehr im Baukonzessionsentscheid Dock
Midfield die "Notwendigkeit einer umfassenden Güterabwägung
zwischen dem volkswirtschaftlichen Nutzen des Flughafens und
der tragbaren Belastung von Bevölkerung und Umwelt" aner-
kannt und dementsprechend im Einzelnen geprüft, welche Mass-
nahmen zum Schutz vor Lärm und zur Vermeidung von Schadstof-
fen zu ergreifen seien (zum Fluglärm vgl. S. 26-44, zur
Lufthygiene S. 48-68). Dabei hat es sich auch mit den Be-
gehren auf Verweigerung der Baukonzessionen und um Betriebs-
beschränkungen auseinandergesetzt. Schliesslich hat das De-
partement den Nachtflugbetrieb aus Lärmschutzgründen einge-
schränkt und eine Emissions-Limite für den NOx-Ausstoss
festgesetzt. Wenn diese Auflagen auch den Erwartungen der
Beschwerdeführer nicht entsprochen haben, kann dem UVEK doch
nicht vorgeworfen werden, es sei seiner Pflicht zur Berück-
sichtigung der Umweltanliegen und zur Interessenabwägung
nicht nachgekommen.
c) Als unbegründet erweist sich weiter der Einwand,
die Anliegen des Landschafts- und Ortsbildschutzes seien
nicht genügend berücksichtigt worden, insbesondere seien die
Auswirkungen des Flugbetriebs auf das geschützte Bachsertal
ungeprüft geblieben. Wie sich der künftige Flughafenbetrieb
lärmmässig auf das Gebiet des Bachsertals auswirken wird,
ist wie für die anderen betroffenen Regionen aufgezeigt wor-
den. Dasselbe gilt für die Belastung mit Luftschadstoffen.
Im Weiteren sind für die Umweltverträglichkeitsprüfung zwei-
ter Stufe Spezialberichte über die Belange des Naturschutzes
erstellt worden ("Gesamtbericht Biosphäre" vom 24. November
1997 und "Ergänzungsbericht Biosphäre" vom Juni 1999). Die
Untersuchungen erstrecken sich allerdings nur auf das Gebiet
zwischen Glatt und Unterlandautobahn. Die Berichte sind von
den eidgenössischen und kantonalen Fachstellen begutachtet
und teils auch kritisiert worden, doch hat keine der Fach-
stellen eine Ausdehnung des Untersuchungsperimeters ver-
langt. Es darf deshalb davon ausgegangen werden, dass aus-
serhalb des Nahbereichs des Flughafens nicht mit spezifi-
schen Beeinträchtigungen von Flora und Fauna gerechnet wer-
den muss und sich eine zusätzliche Expertise erübrigt.
Schliesslich dürfte sich das von den Beschwerdeführern auf-
geworfene Problem des Einbaus von Schallschutzfenstern in
unter Denkmalschutz stehende Bauten - wenn überhaupt - nur
ganz vereinzelt stellen. Dass dieser Frage im Rahmen der
Interessenabwägung kein Gewicht beigemessen worden ist, ist
nicht zu beanstanden.
d) Der Landkreis Waldshut und die Gemeinde Hohen-
tengen am Hochrhein samt Mitbeteiligten rügen, dass ihre
Interessen nicht in die Beurteilung miteinbezogen worden
seien, legen jedoch nicht dar, inwiefern sich diese Interes-
sen von jenen der schweizerischen Anwohner und Gemeinden
unterscheiden würden. Der Forderung des Bundesgerichts, dass
auch die Fluglärmbelastung im süddeutschen Raum aufgezeigt
werden müsse (BGE 124 II 293 E. 18c S. 331 f.), ist im er-
gänzenden Fachbericht Fluglärm und dem dazugehörenden Kar-
tensatz entsprochen worden. Dass nicht im Einzelnen ermit-
telt worden ist, wie viele Personen jenseits des Rheins von
den Lärmauswirkungen betroffen werden könnten, hindert die
Mitberücksichtigung der Anliegen dieser Bevölkerungsgruppe
nicht. Wie bereits im bundesgerichtlichen Rahmenkonzessions-
entscheid dargelegt worden ist, war das UVEK nicht ver-
pflichtet, sich mit der Rüge der Nichteinhaltung deutscher
Rechtsnormen auseinanderzusetzen (BGE 124 II 293 E. 4c
S. 310). Soweit die Gemeinde Hohentengen und die weiteren
Beteiligten behaupten, das Bundesgericht verlange von der
Konzessionsbehörde eine Interessenabwägung, die "ohne
schweizerisches Landesinteresse operiere", liegt offenbar
ein Missverständnis vor, ist doch gerade das Gegenteil aus-
geführt worden: Sehe das schweizerische Recht eine Interes-
senabwägung vor, anhand derer über Erleichterungen für ge-
wisse Bauten zu entscheiden sei, so müsse diese Abwägung
unter Einbezug aller auf dem Spiele stehender Anliegen,
insbesondere auch der nationalen Interessen, vorgenommen
werden (BGE 124 II 293 E. 4c in fine S. 310).
LUFTHYGIENE/FLUGBETRIEB UND ABFERTIGUNG
18.- Im ergänzenden "Fachbericht Luft", der aufgrund
der neuen Verkehrsprognose erarbeitet worden ist, werden die
lufthygienischen Auswirkungen des künftigen Betriebs, unter-
teilt in Flugbetrieb, Abfertigung und landseitigen Verkehr,
dargestellt. Die Untersuchungen erstrecken sich einerseits
auf einen "Regionalperimeter", der unter anderem alle Flug-
bewegungen bis 200 m über Grund erfasst, andererseits auf
einen "erweiterten Perimeter". Dieser bezieht sich für den
Flugverkehr auf den sog. LTO-Zyklus (Landing and Take-off),
der einem Gebiet von etwa 18 km aus der Landerichtung und
7,5 km in Startrichtung entspricht. Für den erweiterten Pe-
rimeter sind folgende Schadstoff-Emissionen ermittelt worden
(in Klammern die früheren Zahlen aus dem Umweltverträglich-
keitsbericht Rahmenkonzession):
Ist-Zustand Ausgangs- Betriebs-
1997 zustand 2010 zustand 2010
t/a t/a t/a
NOx 1'808 2'617 3'443
(1'927) (1'708) (1'933)
VOC 571 554 670
(674) (530) (580)
CO2 460'830 618'178 801'655
Ausgehend vom Ist-Zustand ergibt sich demnach für
den Betriebszustand eine Zunahme der NOx-Emissionen von
90 %, der VOC-Emissionen von 17% und der CO2-Emissionen von
74 %. Die ausbaubedingte Mehrbelastung erreicht 32 % für die
NOx-Emissionen, 21 % für die VOC-Emissionen und 30 % für die
CO2-Emissionen. Der Hauptanteil der Mehrbelastung durch NOx-
und CO2-Emissionen ist auf den Flugbetrieb zurückzuführen.
Allein für diesen beträgt der voraussichtliche Zuwachs
(Ist-/Betriebszustand) an NOx-Emissionen 134 % und an
CO2-Emissionen 95 %. Der Fachbericht Luft erklärt hierzu,
dieser Anstieg sei unter anderem eine Folge der technolo-
gischen Entwicklung bei den Grosstriebwerken. Bei diesen
Triebwerken, die für die neuen oder in Kürze im Einsatz ste-
henden Flugzeuge (z.B. A340, B777) verwendet würden, seien
die NOx-Emissionen im LTO-Zyklus höher als bei Triebwerken
älterer Generation. Hinzu komme, dass die technologischen
Verbesserungen bei den kleinen und mittleren Flugzeugen
durch die Zunahme des Verkehrsvolumens (über-)kompensiert
würden (Fachbericht Luft, Zusammenfassung S. I).
Weiter wird im Fachbericht zu den Emissionen aus-
geführt, dass die genannten Mehrbelastungen in Beziehung zum
Luft-Programm des Kantons Zürich gesetzt werden müssten. Das
Luft-Programm 1996 sehe bis 2010 eine schrittweise Reduktion
der NOx-Emissionen bis zur Erreichung des Sanierungsziels
von 12'000 t/a vor. Dieses Ziel werde aufgrund des prognos-
tizierten Luftverkehrswachstums klar verfehlt, indem das Re-
duktionspotential der angeordneten Massnahmen aufgehoben
werde. Der NOx-Gesamtausstoss im Kanton Zürich werde sich im
Jahr 2010 auf 14'550 t bis 16'840 t belaufen, an welchen der
Flughafen mit 20 % bis 25 % beteiligt sei (Fachbericht Luft,
Zusammenfassung S. II f.).
Zu den Schadstoff-Immissionen stellt der Fachbe-
richt Luft zusammenfassend fest, im Ist-Zustand betrügen die
maximalen NOx-Gesamtbelastungen im Regionalperimeter typi-
scherweise zwischen 30 µg/m3 und 66 µg/m3. Der Flughafen
trage dazu in den Nachbargemeinden 2 µg/m3 bis 14 µg/m3,
also rund 5 % bis 20 % bei. Im Ausgangs- und Betriebszustand
betrügen die maximalen NO2-Gesamtbelastungen in den benach-
barten Ortschaften 24 µg/m3 bis 70 µg/m3. Die Zusatzbelas-
tungen durch den Flughafen erhöhten sich im Ausgangszustand
auf 4 µg/m3 bis 22 µg/m3, die Anteile der Immissionen aus
dem Flugbetrieb an der Gesamtbelastung auf rund 10 % bis
25 %. Im Betriebszustand betrage die Zusatzbelastung in den
benachbarten Ortschaften zwischen 6 µg/m3 bis 24 µg/m3, also
13 % bis 30 % der Gesamtbelastung (Fachbericht Luft, Zusam-
menfassung S. III).
Weiter wird ausgeführt, dass seit Mai 1998 am Flug-
hafen auch die Belastung mit lungengängigen Feinstäuben
(PM10) gemessen werde. Die erwarteten Jahresmittelwerte
lägen, wie in weiten Teilen des Siedlungsgebiets im Kanton
Zürich, über dem Grenzwert von 20 µg/m3. Dabei lasse sich
kein klarer direkter Beitrag des Flugverkehrs erkennen.
Der Fachbericht Luft gelangt zum Ergebnis, die
Massnahmenplanung des Kantons vermöge im Lichte der neuen
Abklärungen und Erkenntnisse nicht mehr zu genügen. Das Sa-
nierungsziel für die NOx-Emissionen könne mit dem zugrunde
gelegten Luftverkehrswachstum in den nächsten 15 Jahren
nicht erreicht werden. Damit sei auch die flächendeckende
Einhaltung des NOx-Immissionsgrenzwertes mittelfristig nicht
gewährleistet. Neben den bereits getroffenen oder weiterzu-
führenden Massnahmen seien keine neuen Massnahmen in Sicht,
die einen substantiellen Beitrag zur Zielerreichung leisten
könnten. Die einzig wirksame Möglichkeit zur Reduktion der
Emissionen bestünde in betrieblichen Einschränkungen, die
jedoch in grundlegendem Widerspruch zum Ausbauvorhaben stün-
den. Der Tatsache, dass die gesetzlichen Ziele der Luftrein-
haltung nicht erreicht werden könnten, müsse das unbestrit-
tene öffentliche Interesse am Flughafen Zürich gegenüberge-
stellt und eine umfassende Güterabwägung vorgenommen werden
(Fachbericht Luft S. 92 und Zusammenfassung S. IV).
19.- Das AWEL hat in seiner Stellungnahme zum Fach-
bericht Luft erklärt, dass das Ausbauprojekt - ohne emis-
sionsreduzierende Massnahmen - als nicht umweltverträglich
zu beurteilen sei. Zwar schliesse das Bundesgericht die
Rechtmässigkeit von geplanten Bauten trotz Überschreitung
der in der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985
(LRV, SR 814.318.142.1) festgesetzten Immissionsgrenzwerte
nicht aus. Die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte dürfe
aber nicht ohne Begrenzung nach oben stattfinden und müsse
längerfristig ausgemerzt werden können. Nun seien bereits
im Ist-Zustand (1997) ca. 25 % der Wohnbevölkerung der acht
Gemeinden um den Flughafen übermässigen, 35 µg/m3 überstei-
genden NO2-Immissionen ausgesetzt, für etwa 40 % liege die
Belastung zwischen 25 µg/m3 und 35 µg/m3, also im Bereich
des NO2-Immissionsgrenzwertes der Luftreinhalte-Verordnung
(30 µg/m3). Mittelfristig - bis 2010 - müssten diese Belas-
tungen derart herabgesetzt werden können, dass der Anteil
der mit mehr als 35 µg/m3 belasteten Bevölkerung auf 5 %
sinke und mindestens die Hälfte der Bevölkerung nur Immis-
sionen von unter 25 µg/m3 ausgesetzt sei. Dies entspräche
etwa der Luftqualität, wie sie an anderen exponierten Stand-
orten, beispielsweise in Innenstädten oder in der Umgebung
von Autobahnen zu erwarten seien. Die mittelfristige Ziel-
setzung für 2010 könne jedoch nur erreicht werden, wenn die
NOx-Emissionen aus Flugbetrieb und Abfertigung im Betriebs-
zustand im erweiterten Perimeter um ca. 800 t/a oder 27 %
gegenüber den prognostizierten Emissionen vermindert würden.
Die NOx-Emissionen aus Flugbetrieb und Abfertigung dürften
also im Betriebszustand (2010) 2'200 t/a im erweiterten
Perimeter nicht überschreiten. Die Immissionssituation sei
dementsprechend mit Messungen zu überwachen und die Er-
reichung des gesetzten Ziels durch regelmässige Emissions-
bilanzierung zu kontrollieren (Stellungnahme des AWEL vom
4. März 1999).
Das BUWAL hat den Antrag des AWEL auf Festsetzung
einer Höchstgrenze der Stickoxidemissionen aus Flugbetrieb
und Abfertigung auf 2'200 t/a ab 2010 in seiner Stellungnah-
me vom 23. Juli 1999 übernommen. Es weist darauf hin, dass
der Flughafen Zürich gemäss der Prognose für etwa 10 % der
gesamten verkehrsbedingten Stickoxidemissionen in der ganzen
Schweiz verantwortlich sein werde. Selbst mit der vorge-
schlagenen Emissionsplafonierung werde nur eine leichte Ver-
besserung der lufthygienischen Situation erreicht und die
Beseitigung der für die Bevölkerung schädlichen Luftbelas-
tung weiter hinausgeschoben. Der Plafond von 2'200 t/a sei
bei Vorliegen neuer Schadstoff-Prognosen anzupassen. Im Be-
triebsreglement sei festzulegen, wie viele Flugbewegungen
maximal zulässig seien.
Das UVEK hat sich im Baukonzessionsentscheid Dock
Midfield zunächst zu allfälligen Massnahmen zur Schadstoff-
reduktion an der Quelle geäussert. Es hat festgestellt, dass
die Möglichkeiten zur Verbesserung der Triebwerke zur Zeit
ausgeschöpft seien. Dagegen habe die Flughafendirektion dem
Regierungsrat am 4. Oktober 1999 den überarbeiteten Teilplan
Flughafen des Luftprogramms eingereicht, der weitere schad-
stoffvermindernde Massnahmen - so etwa die Erweiterung der
emissionsabhängigen Landegebühr (L 1) und die Installation
von stationären Flugzeug-Energiesystemen für 400 Hz auf of-
fenen Standplätzen (L 3) - vorsehe. Mit diesen Massnahmen,
die als Auflagen in das Entscheiddispositiv aufzunehmen
seien, lasse sich ein Einsparungspotential von schätzungs-
weise 130 t NOx erzielen (Entscheid Dock Midfield S. 60 f.).
Im Weiteren hat sich das UVEK eingehend mit der Frage aus-
einandergesetzt, ob die voraussichtliche NO2-Belastung der
Flughafenregion im Lichte der Umweltschutzgesetzgebung und
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch oder nicht mehr
als umweltverträglich gelten könne. Es ist zum Schluss ge-
langt, dass zwar für Flughäfen gleich wie für andere Ver-
kehrsanlagen Grenzwertüberschreitungen während einer ge-
wissen Zeit in Kauf genommen werden müssten. Das heisse je-
doch nicht, dass nicht ernsthafte Anstrengungen unternommen
werden müssten, um durch geeignete Massnahmen längerfristig
eine Abnahme der Belastungen zu erreichen. Als solche Mass-
nahme fiele eine Plafonierung der Verkehrsentwicklung in Be-
tracht. Diese liefe jedoch der vom Parlament unterstützten
Entwicklung des Flughafens Zürich zuwider, da die Attrakti-
vität und Konkurrenzfähigkeit und damit die Funktion des
Flughafens als "hub" (Drehscheibe) beeinträchtigt würden.
Anstelle der Einführung eines starren Plafonierungssystems
seien in flexibler Weise die verschiedensten Massnahmen zur
Verbesserung der lufthygienischen Situation zu ergreifen.
Das bedeute, dass der Kanton Zürich in erster Linie zu ver-
pflichten sei, seinen Massnahmenplan zur Verbesserung der
Luft konsequent umzusetzen und allenfalls zu verschärfen.
Damit werde aber dem Umstand, dass die Stickoxid-Belastung
inskünftig in ausserordentlichem Masse zunehmen werde, nicht
genügend Rechnung getragen. Auch in dieser Hinsicht sei der
Kanton Zürich als Flughafenhalter gefordert, jede nur er-
denkliche Massnahme zur Verminderung der NOx-Emissionen zu
ergreifen. Darunter fielen unter anderem Vorkehren, die -
wie die ganze oder teilweise Verlagerung der General Avia-
tion oder des Charterverkehrs - nicht von einem auf den an-
deren Tag realisiert werden könnten. Um zu gewährleisten,
dass solche Massnahmen tatsächlich ergriffen würden, sei
eine Limitierung der Stickoxid-Belastung vorzusehen, welche
zwar nicht auf eine Bewegungsplafonierung, aber auf eine
neue Lageanalyse hinauslaufe. Diese Limite für den jährli-
chen Stickoxid-Ausstoss von Flugbetrieb und Abfertigung sei
- ausgehend von den Anträgen der Fachstellen und unter Be-
rücksichtigung der wirtschaftlichen Bedeutung des Flugha-
fens - auf 2'400 t festzulegen. Werde diese Limite erreicht
- was ohne zusätzliche Massnahmen etwa im Jahre 2005 der
Fall sein werde -, so habe der Flughafenhalter dem UVEK in-
nert drei Monaten ein zusätzliches Massnahmenpaket zur Ver-
hinderung des weiteren Ansteigens der Stickstoffbelastung
vorzulegen. Gestützt auf dieses werde das UVEK innert nütz-
licher Frist über das weitere Vorgehen und die allenfalls zu
ergreifenden Massnahmen entscheiden, die unter anderem auch
in einer wie auch immer ausgestalteten Plafonierung bestehen
könnten. Weil die Höhe des Schadstoff-Ausstosses nur rechne-
risch ermittelt werden könne, erscheine zudem als angezeigt,
die tatsächliche Belastung der Bevölkerung mit Stickstoff-
oxid auch durch Messungen zu kontrollieren. Den Anträgen der
Fachstellen auf Installation eines verfeinerten Messnetzes
und auf obligatorische jährliche Meldungen der Resultate sei
daher ebenfalls zu entsprechen (Entscheid Dock Midfield
S. 61-67).
20.- Der Verkehrs-Club der Schweiz, der Schutzverband
der Bevölkerung um den Flughafen Zürich, die Gemeinden Bas-
sersdorf, Rümlang, Oberglatt, Dietlikon, Wallisellen, die
Stadt Opfikon sowie Kurt Hartmann und Josefine Leban bean-
standen die im ergänzenden Fachbericht Luft angestellte
Schadstoff-Emissionsprognose. Die prognostizierten NOx-Emis-
sionen stünden mit den Zahlen des Fachberichtes Luft zur
Rahmenkonzession aus dem Jahr 1994 im Widerspruch. Gemäss
neuem Fachbericht belaufe sich der NOx-Ausstoss im Ist-Zu-
stand (1997) mit rund 240'000 jährlichen Flugbewegungen auf
1'175 t, während im alten Umweltverträglichkeitsbericht etwa
die gleich grosse Belastung für nur 204'000 Bewegungen er-
mittelt worden sei; dagegen weise der alte Bericht für einen
Betriebszustand mit 240'000 Bewegungen 1'450 t/a NOx-Emis-
sionen aus. Weder das UVEK noch - im Anhörungsverfahren -
der Kanton Zürich hätten die unterschiedlichen Resultate und
die Differenz von 275 t plausibel erklären können. Die für
den Ist-Zustand festgestellte Differenz schlage auch auf den
Ausgangs- und Betriebszustand durch. Die Emissionsbilanz des
Flughafens verschlechtere sich somit im Betriebszustand um
275 t und erreiche 3'700 Jahrestonnen NOx. Die für die Um-
weltverträglichkeitsprüfung massgeblichen Grundlagen seien
daher in erheblichem Masse unzutreffend und bedürften neuer
Untersuchung. - Die Gemeinde Oetwil an der Limmat und die
Mitbeteiligten weisen ebenfalls auf diese "Ungereimtheiten"
hin.
Das UVEK hat im Entscheid Dock Midfield erklärt,
die fragliche Differenz gehe gemäss den Angaben des Kantons
Zürich auf unterschiedliche Annahmen bei der Flottenzusam-
mensetzung (sog. Flottenmix) zurück. Diese Begründung leuch-
te ein. Selbst wenn es sich aber um einen Fehler handeln
würde, vermöchte er die Richtigkeit der Berechnungen ins-
gesamt nicht in Frage zu stellen und könnte für die Beurtei-
lung der Problematik nicht entscheidend sein. Dieser Auffas-
sung ist zuzustimmen:
Immissions-Prognosen, die sich auf den künftigen
Flugbetrieb beziehen, sind wohl mit noch grösseren Unsicher-
heiten verbunden, als dies für Voraussagen über zukünftige
Verkehrs- und Emissionsentwicklungen normalerweise schon
zutrifft (vgl. E. 14). Verläuft die Entwicklung in techno-
logischer und wirtschaftlicher, aber auch in verkehrs- und
umweltpolitischer Hinsicht nicht oder nur teils wie voraus-
gesagt, ergeben sich enorme Schwankungen. Selbst wenn daher
die der Prognose zugrunde gelegten Annahmen sorgfältig ge-
troffen werden und die Berechnungen als richtig und präzis
erscheinen, ist die Aussagekraft des Resultats beschränkt.
Im Fachbericht Luft wird denn beispielsweise auch einge-
räumt, dass Unsicherheit darüber bestehe, welche Flugzeug-
Triebwerke inskünftig für welche Flugzeugtypen ausgewählt
würden. Ebenso seien die Emissionsfaktoren künftiger Trieb-
werke zum Teil noch unbekannt und seien deshalb nur Trieb-
werke mit bekannten Emissionsdaten ausgewählt worden. Tat-
sächlich könne in Zukunft mit emissionsärmeren Triebwerken
gerechnet werden. Als konservativ hätten auch die vorgenom-
menen Berechnungen der Emissionen für den Take-off zu gel-
ten, die unter Berücksichtigung der Leistungen moderner
Triebwerke rund 100 t NOx pro Jahr niedriger veranschlagt
werden könnten (Fachbericht Luft S. 19). Im Entwurf für den
"Teilplan zum kantonalen Luftprogramm 1999" (S. 3) wird die
Fehler-Bandbreite der Emissionsprognosen für den Bereich
Abfertigung mit +/- 20 % angegeben. Angesichts derart hoher
Unsicherheitsfaktoren kann der angebliche Fehler ohnehin
nicht ins Gewicht fallen und darf auch im vorliegenden Zu-
sammenhang davon ausgegangen werden, dass weitere Berechnun-
gen keine grössere Klarheit über die dereinstigen Stickoxid-
Belastungen bringen könnten (vgl. oben E. 14). Die Anträge
der Beschwerdeführer auf Überprüfung der Prognose sind schon
aus diesem Grunde abzuweisen.
Hinzu kommt, dass die Frage, ob die NOx-Belastung
im Betriebszustand auf 3'443 t/a oder höher anzusetzen sei,
aufgrund der vom UVEK vorgenommenen Beurteilung und der ver-
fügten Auflagen als unmassgeblich erscheint. Das Departement
hat im Baukonzessionsentscheid Dock Midfield eine Emissions-
Limite festgesetzt, die bei 2'400 t NOx pro Jahr, also weit
unter der prognostizierten Ausstoss-Menge liegt. Sobald die-
se Limite erreicht werden wird, sind zusätzliche Massnahmen
zur Reduktion des Schadstoff-Ausstosses zu ergreifen. Da-
durch wird die Frage, welche Höhe die Emissionen ohne die
Begrenzung erreichen würden, zu einer rein theoretischen,
die für die Beurteilung der Bundesrechtmässigkeit des ange-
fochtenen Entscheides unerheblich ist (vgl. mutatis mutandis
BGE 117 Ib 425 E. 7 S. 436 f.).
21.- Die genannten Beschwerdeführer bringen weiter vor,
die im Umweltverträglichkeitsbericht ausgewiesene zukünftige
Luftbelastung von 3'443 t NOx pro Jahr "heble das Zürcher
Luftprogramm 1996 aus". Die lufthygienische Sanierung werde
auf unabsehbare Zeit hinausgeschoben. Eine Trendwende sei in
absehbarer Zeit ausgeschlossen. Ausgehebelt werde aber auch
das Luftreinhaltekonzept des Bundes. Der Bundesrat habe in
seinem Bericht über die lufthygienischen Massnahmen des Bun-
des und der Kantone vom 23. Juni 1999 (BBl 1999 S. 7735 ff.)
den klaren Willen bekundet, insbesondere die übermässige
NOx-Belastung zu senken. Dieser Wille komme selbst in der
neuen Bundesverfassung verstärkt zum Ausdruck, werde doch
die Eidgenossenschaft in Art. 2 BV zur Förderung der nach-
haltigen Entwicklung des Landes und zur dauerhaften Erhal-
tung der natürlichen Lebensgrundlagen verpflichtet. Das
prognostizierte Verkehrs- und Emissionswachstum sei zudem
unvereinbar mit der völkerrechtlichen Verpflichtung der
Schweiz, ihre CO2-Emissionen in den nächsten zehn Jahren
gegenüber dem Stand von 1990 um 8 % zu senken. Obschon die
internationale Luftfahrt gemäss Kyoto-Protokoll von den Re-
duktionszielen ausgenommen sei, dürfe die allgemeine CO2-Be-
lastung nicht durch einen einzigen Emittenten um 95 % erhöht
werden.
Auch diese Kritik geht daran vorbei, dass das UVEK
bei der Beurteilung der Umweltverträglichkeit des Projekts
keineswegs zum Schluss gelangt ist, der prognostizierte
Schadstoffanfall müsse in Kauf genommen werden. Die Konzes-
sionsbehörde hat vielmehr die Überwachung und Begrenzung der
schädlichen Auswirkungen verfügt. Die festgelegte Limite be-
zieht sich wie dargelegt auf den NOx-Ausstoss, doch werden
die das Stickoxid reduzierenden Massnahmen zugleich zu einer
Verminderung der übrigen Schadstoffe führen. Ob die Art und
Höhe der Plafonierung mit dem Bundesrecht vereinbar seien,
ist im Folgenden zu prüfen.
22.- Gegen die Art der vom UVEK angeordneten Emissions-
Begrenzung wird von Seiten der Anwohner eingewendet, der
"unechte Plafond" sei nicht das geeignete Mittel, um das
Sanierungsziel - selbst längerfristig - zu erreichen. Da das
Überschreiten der Limite lediglich zu einer zusätzlichen
Massnahmenplanung führe, welche am Fehlen griffiger Massnah-
men und letztlich am sog. Zulassungszwang scheitern müsse,
sei der vom UVEK vorgezeichnete Weg nicht gangbar. Das ein-
zig taugliche Mittel zur Reduktion der Emissionen sei eine
Beschränkung der Flugbewegungen, wie sie vom BUWAL beantragt
worden sei. Teils wird auch verlangt, dass die im angefoch-
tenen Entscheid beispielhaft aufgezählten Vorkehren, die -
wie etwa die Verlegung des Charterverkehrs - bei Erreichen
der Limite ins Auge zu fassen seien, schon in der Baukonzes-
sion angeordnet würden.
Die SAir Group und die Mitbeteiligten machen ihrer-
seits geltend, die Plafonierung des NOx-Ausstosses stelle
ein schweizerisches Novum dar. Die Richtlinien der ICAO
(International Civil Aviation Organization) sähen keine ent-
sprechende Limite vor. Auch in der Luftreinhalte-Verordnung
fehle eine NOx-Emissionsbegrenzung. Eine solche sei daher
nur soweit zulässig, als sie im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar
sei. Im Übrigen sei es nicht sachgerecht, die Luftqualität
allein am NOx-Ausstoss zu bemessen; zur Beurteilung der
Lufthygiene bedürfe es einer Gesamtbetrachtung. In einer
solchen würden sich die modernen Triebwerke, die im Reise-
flug sehr ökologisch seien, als weitaus umweltverträglicher
erweisen als die früheren, wenn es auch nach dem heutigen
Stand der Technik nicht möglich sei, gleichzeitig die CO2-
und die NOx-Emissionen zu vermindern. Die NOx-Belastung in
Bodennähe dürfe daher nicht das einzige Kriterium für die
Umweltverträglichkeit sein. Die vom Flughafen ausgehende
NOx-Belastung lasse sich im heutigen Zeitpunkt auch nicht
zuverlässig messen. Sie werde heute mit an Sicherheit gren-
zender Wahrscheinlichkeit gegenüber den anderen Emittenten
als zu hoch eingeschätzt. Weiter begrenze die vorgesehene
NOx-Limite indirekt die Anzahl der erlaubten Flugbewegungen.
Es bestehe die Gefahr, dass bereits in wenigen Jahren eine
Bewegungslimite zur Diskussion stehen könnte. Eine solche
wäre aber mit der notwendigen wirtschaftlichen Entwicklung
des Flughafens unvereinbar und würde den Flughafenhalter und
die Beschwerdeführer in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen
behindern. Sie stünde zudem im Widerspruch zum Zulassungs-
zwang. Unzulässig sei schliesslich auch der vorgeschriebene
Mechanismus beim Überschreiten des Schadstoffplafonds. Die
Auflage, dass innert drei Monaten ein zusätzliches Massnah-
menpaket vorzulegen sei, sei unhaltbar, weil weitere wirt-
schaftlich tragbare Massnahmen nicht existierten und daher
Unmögliches verlangt werde. Der Flugverkehr werde gegenüber
der Strasse und Schiene diskriminiert und es werde in unzu-
lässiger Weise in das Recht der freien Verkehrsmittelwahl
eingegriffen. Damit werde der Grundsatz der Rechtsgleichheit
verletzt.
Diese Einwendungen von beiden Seiten vermögen nicht
zu überzeugen.
a) Wie im angefochtenen Entscheid Dock Midfield in
Wiedergabe bundesgerichtlicher Erwägungen ausgeführt wird,
sind Flughafenbauten den Verkehrsanlagen zuzurechnen und
bestimmt sich deren Umweltverträglichkeit hinsichtlich der
Luftreinhaltung grundsätzlich nach denselben Regeln, die für
die übrigen Verkehrsanlagen gelten. Danach sind bei der Be-
willigung des Baus solcher Anlagen alle technisch und be-
trieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen
anzuordnen, mit denen die verkehrsbedingten Emissionen be-
grenzt werden können (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV).
Reichen diese vorsorglichen Emissionsbegrenzungen nicht aus,
um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen,
ist die Flughafenanlage in eine Massnahmenplanung einzube-
ziehen. In dieser sind die zur Emissionsreduktion erforder-
lichen zusätzlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslen-
kenden oder -beschränkenden Massnahmen vorzuschreiben, wobei
sich Zuständigkeit und Verfahren nach den einschlägigen Vor-
schriften richten (Art. 19 LRV in Verbindung mit Art. 44a
USG und Art. 31 bis 34 LRV). Erweisen sich die in den Mass-
nahmenplänen vorgesehenen Massnahmen ihrerseits als zu wenig
wirksam, sind sie regelmässig anzupassen (Art. 33 Abs. 3
LRV). Demgemäss sind die vorsorglichen emissionsbeschränken-
den Anordnungen bereits bei der Genehmigung des Projekts zu
erlassen. Dagegen verlangen - wie das Bundesgericht ver-
schiedentlich festgehalten hat - die gesetzlichen Bestimmun-
gen nicht, dass im Baubewilligungsverfahren selbst verfügt
werde, welche zusätzlichen, insbesondere verkehrslenkenden
und -beschränkenden Vorkehren im Rahmen der Massnahmenpla-
nung ergriffen werden müssen (BGE 124 II 293 E. 24b S. 343,
122 II 97 E. 6a S. 100, mit Hinweisen). Allerdings verbietet
das Gesetz solche Anordnungen auch nicht, sofern nicht gegen
Zuständigkeits- oder Verfahrensregeln verstossen wird.
In dieses vom Gesetz- und Verordnungsgeber geschaf-
fene System zur Bekämpfung übermässiger Immissionen um Ver-
kehrsanlagen fügt sich die umstrittene Emissionsbegrenzung
ohne weiteres ein. Da gemäss neuer Prognose trotz vorsorg-
licher Vorkehren und des Einbezugs des Flughafens in die
Massnahmenplanung mit einem Ansteigen der übermässigen Im-
missionsbelastung gerechnet werden muss, hat das UVEK den
Ausbau der Anlage zu Recht nur unter dem Vorbehalt künftiger
ergänzender emissionsvermindernder Massnahmen bewilligt.
Dass das zusätzliche Massnahmenpaket nicht sofort vorzulegen
ist, ist nicht zu beanstanden. Wie dargelegt ist das UVEK
nicht gehalten, bereits im Baukonzessionsverfahren Flugbe-
wegungslimiten oder andere Betriebsbeschränkungen zu er-
lassen. Immerhin muss der Flughafenhalter dann handeln,
wenn der Schadstoffausstoss den kritischen Wert zu über-
schreiten und die bis anhin bestehende Sanierungsmöglichkeit
zunichte zu machen droht. Eine solche Lösung erscheint sach-
gerecht und verhältnismässig. Die Festlegung von Emissions-
grenzen, die vertiefte Analysen auslösen sollen und zu wei-
teren Massnahmen führen können, wird denn auch im mittler-
weile genehmigten Sachplan Infrastruktur für Luftfahrt (SIL)
für Landesflughäfen mit Ausbauwünschen ausdrücklich vorge-
sehen (Teil III B S. 41).
Schliesslich ist im Lichte der luftfahrtrechtlichen
Verfahrensbestimmungen und von Art. 44a Abs. 3 USG vertret-
bar, dass das zusätzliche Massnahmenpaket vom Flughafenhal-
ter vorzulegen und vom UVEK zu beurteilen ist: Einerseits
ist der Kanton Zürich als (zur Zeit noch) Antragsteller zu-
gleich für die Massnahmenplanung verantwortlich. Anderer-
seits liegt die Zuständigkeit zur Genehmigung des Betriebs-
reglements, das die Betriebsmassnahmen umschreibt, zwar
nicht beim UVEK, sondern beim BAZL, doch bereitet das Bun-
desamt die Geschäfte des Departements als Konzessions- und
(neu) Plangenehmigungsbehörde vor (vgl. Art. 1 lit. b der
Verordnung über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und
Ämter vom 9. Mai 1979 [SR 172.010.15] und Art. 36a Abs. 1,
Art. 36c Abs. 3, Art. 37 Abs. 2 LFG). Der Rechtsschutz des
Flughafenhalters ist durch die seit 1. Januar 2000 gegebene
Beschwerde an die Rekurskommission UVEK auf jeden Fall ge-
währleistet (Art. 6 Abs. 1 LFG).
Ob übrigens die zusätzlichen Vorkehren zur Luft-
reinhaltung im Rahmen des kantonalen Massnahmenplanes Luft-
hygiene - im Kanton Zürich also im kantonalen "Luftprogramm"
- oder ergänzend in einer separaten Planung unter einem an-
deren Titel festgelegt werden, spielt unter dem Gesichtswin-
kel von Art. 31 ff. LRV keine Rolle (vgl. BGE 122 II 165
E. 15a in fine S. 172/173).
b) Was die Rüge betrifft, der Emissionsplafond
könnte zu einer - als wirtschaftlich untragbar erachteten -
Bewegungslimitierung führen, ist einzuräumen, dass eine
künftige Begrenzung der Flugbewegungszahl nicht ausgeschlos-
sen werden kann, falls tatsächlich keine anderen emissions-
reduzierenden Massnahmen mehr zur Verfügung stehen. Dass
eine solche Einschränkung den wirtschaftlichen Interessen
zuwiderliefe, trifft zweifellos zu, ändert aber nichts da-
ran, dass auch die Landesflughäfen dem Umweltschutzrecht des
Bundes unterstehen. Der Flughafen Zürich könnte nur dann
weitere Privilegien für sich beanspruchen, als sie die Ver-
kehrsanlagen schon heute geniessen, wenn ihm der Bundesge-
setzgeber solche ausdrücklich zugestanden hätte oder noch
zugestehen würde. Nach heute geltendem Recht sind aber ver-
schärfte Emissionsbegrenzungen, die unter anderem in Ver-
kehrs- und Betriebsvorschriften bestehen können, unabhängig
von der wirtschaftlichen Zumutbarkeit anzuordnen (Art. 11
Abs. 3 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 lit. c USG). Voraus-
gesetzt wird nur, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen
dem Nutzen der Massnahmen und der Schwere der damit verbun-
denen Nachteile bestehe (vgl. BGE 125 II 129 E. 9d S. 148
mit Hinweisen).
Im Weiteren schlösse auch der Zulassungszwang eine
Bewegungszahl-Beschränkung aus ökologischen Gründen nicht
aus. Aus Sicht des internationalen Rechts hindert der Zu-
lassungszwang die einzelnen Staaten nicht, die Benützung
der Flughäfen einzuschränken oder an gewisse Bedingungen zu
knüpfen. Verlangt wird lediglich, dass die zur Verfügung
stehenden sog. slots (Zeitnischen für die Landung und den
Start) dem Grundsatze nach allen Luftfahrtunternehmen offen
gehalten werden und deren Zuteilung nicht nach diskriminie-
renden Kriterien erfolgt (vgl. BGE 117 Ib 387 E. 5b/aa mit
Literaturhinweisen; Regula Dettling-Ott, Zulassungszwang auf
schweizerischen Flughäfen, in Bulletin 2/1992 der Schweiz.
Vereinigung für Luft- und Raumrecht, S. 24 ff., Tobias Jaag,
Der Flughafen Zürich im Spannungsfeld von lokalem, nationa-
lem und internationalem Recht, in: Das Recht in Raum und
Zeit, Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 203 ff.
217 f.; vgl. für das Luftverkehrsrecht der Europäischen Ge-
meinschaft Christian Jung, Die Marktordnung des Luftverkehrs
- Zeit für neue Strukturen in einem liberalisierten Umfeld,
Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht [ZLW] 1998 S. 308,
319 ff., s.a. Beschluss des deutschen Bundesverwaltungs-
gerichts vom 12. Juni 1998, publ. in ZLW 1999 S. 271 Ziff. 6
S. 278 mit Hinweis auf Art. 8 Abs. 2 der Verordnung [EWG]
Nr. 2408/92]). Auch das schweizerische Recht sieht keinen
absoluten Zulassungszwang vor. Nach Art. 36 Abs. 2 LFG wird
der Konzessionär mit der Erteilung der Betriebskonzession
verpflichtet, den Flughafen "unter Vorbehalt der im Be-
triebsreglement festgelegten Einschränkungen" für alle Luft-
fahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Ver-
fügung zu stellen. Ein Zulassungszwang besteht demnach für
den Flughafenhalter nur im Rahmen der in der Betriebskonzes-
sion und im Betriebsreglement umschriebenen Bedingungen, die
sich unter anderem nach den schweizerischen Umweltschutzbe-
stimmungen zu richten haben.
c) Soweit die SAir Group und die Mitbeteiligten
geltend machen, die Umweltverträglichkeitsprüfung müsse
anhand einer Gesamtbetrachtung des Flugverkehrs - inklusive
Reiseflug - und nicht bloss unter Berücksichtigung der
NOx-Belastung in Bodennähe vorgenommen werden, wäre ihnen
zuzustimmen, sofern es um die Beurteilung der Umweltverträg-
lichkeit des Luftverkehrs an sich ginge. Hier liegt jedoch
die Erweiterung eines Flughafens im Streite und ist zu un-
tersuchen, wie sich die Änderung dieser terrestrischen An-
lage auf die Umwelt auswirken wird (Art. 9 Abs. 1 USG). Um
den ebenfalls gerügten Unzulänglichkeiten bei der Erfassung
der Immissionsbelastung begegnen zu können, hat das UVEK den
Flughafenhalter gerade verpflichtet, ein verfeinertes Immis-
sionsmessnetz aufzubauen. Dass nicht nur die NOx-Emissionen,
sondern auch weitere Schadstoffe in die Umweltverträglich-
keitsprüfung einbezogen worden sind, ist bereits geschildert
worden (E. 18).
d) Die Berufung auf das "Recht auf freie Verkehrs-
mittelwahl" geht im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb
fehl, weil sich aus der schweizerischen Rechtsordnung kein
Anspruch darauf herleiten lässt, dass bestimmte Verkehrsan-
lagen bereitgestellt würden und ohne Einschränkung betrieben
werden könnten. Das Prinzip der freien Wahl der Verkehrsmit-
tel, das weder in der Verfassung noch in der Gesetzgebung
verankert ist, besagt lediglich, dass kein Benutzungszwang
für bestimmte Verkehrsmittel besteht und grundsätzlich freie
Konkurrenz zwischen den Verkehrsträgern herrschen soll (vgl.
Martin Lendi, Kommentar zu Art. 36sexies aBV N. 44; der-
selbe, Verkehrsfreiheit, in: De la Constitution, Festschrift
Jean-François Aubert, Basel 1996, S. 371 ff. S. 377; s.a.
Botschaft des Bundesrates über die Grundlagen einer koordi-
nierten Verkehrspolitik vom 20. Dezember 1982, BBl 1983 I
S. 941 ff., 1007, 1055).
Dass die freie Konkurrenz zwischen den Verkehrs-
trägern durch den umstrittenen Emissionsplafond gestört und
der Luftverkehr gegenüber dem Schienen- und Strassenverkehr
diskriminiert würde, trifft nicht zu:
Seit der weitgehenden Elektrifizierung der Eisen-
bahnen erübrigen sich lufthygienische Massnahmen gegenüber
dem Schienenverkehr. Dagegen wird der Strassenverkehr von
zahlreichen, wirtschaftlich einschneidenden Beschränkungen
betroffen. Zunächst ist daran zu erinnern, dass mit den Ab-
gasvorschriften für Motorfahrzeuge, vor allem mit der Ein-
führung des Katalysator-Obligatoriums, ein wichtiger Schritt
in Richtung Luftreinhaltung getan worden ist. Das Gleiche
gilt für die allgemeine Tempobeschränkung auf 80 km/h bzw.
120 km/h. Zudem wird der motorisierte Strassenverkehr durch
zahlreiche Abgaben belastet (vgl. Art. 85 f. BV mit den Aus-
führungsvorschriften), die teilweise verkehrsbeschränkende
Ziele verfolgen. Abgesehen vom Sonntags- und Nachtfahrverbot
erfährt der Güterverkehr durch die Verfassungsbestimmung von
Art. 84 BV über den alpenquerenden Transitverkehr eine zu-
sätzliche räumliche Einschränkung, die ausschliesslich dem
Umweltschutz dient. Weiter wird heute der Ausbau des Natio-
nalstrassennetzes regelmässig mit der Bedingung verknüpft,
dass zusätzliche, "flankierende" Massnahmen zur Reduktion
der durch den Strassenverkehr verursachten Luftverunreini-
gung ergriffen werden. Diese Vorkehren im Sinne von Art. 11
Abs. 3 USG umfassen neben den verkehrslenkenden und -beschrän-
kenden Anordnungen auf dem projektierten Strassenstück häu-
fig auch verkehrsberuhigende und -vermindernde Massnahmen
auf dem übrigen Strassennetz. Sie müssen nicht erst bei Er-
reichen eines bestimmten lufthygienischen Schwellenwerts,
sondern spätestens bei Inbetriebnahme des Strassenstücks ge-
troffen werden (vgl. BGE 122 II 165 E. 15). Ausserdem ist
nicht ausgeschlossen, dass auch der allgemeine Strassenver-
kehr noch stärker eingeschränkt werden könnte, wenn gewisse
kritische Luftbelastungen erreicht würden (vgl. zu dieser
Problematik BGE 121 I 334). Es ist daher nicht einzusehen,
inwiefern der Flugverkehr gegenüber dem Strassenverkehr be-
nachteiligt würde. Dass gegenüber den verschiedenen Ver-
kehrsträgern nicht in jedem Fall dieselben, sondern in
differenzierter Weise jene schadstoffvermindernden Massnah-
men angeordnet werden, die auf die jeweiligen Eigenarten des
Verkehrs zugeschnitten sind, steht mit dem Gebot, Gleiches
gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln, durchaus im
Einklang.
23.- Der Verkehrs-Club der Schweiz bezeichnet den im
Konzessionsentscheid auf 2'400 t/a angesetzten Emissions-
plafond als zu hoch. Die vom BUWAL beantragte Limite von
2'200 t/a, die bereits als Kompromiss zu gelten habe, hätte
nicht unterschritten werden dürfen. Das Departement sei ohne
triftige Gründe von der amtlichen Expertise der Umwelt-
schutzfachstellen abgewichen und habe eine Interessenab-
wägung vorgenommen, wo es keine solche geben könne.
Nach Auffassung der SAir Group und der Mitbeteilig-
ten ist dagegen der Schwellenwert von 2'400 t NOx pro Jahr
viel zu tief angesetzt worden. Dieser Wert werde bei norma-
ler Entwicklung nur etwa 337'000 Bewegungen zulassen, die
bereits in den Jahren 2006 oder 2007 erreicht würden. Die
"Zielgrösse" verhindere somit, dass der Flughafen Zürich und
die Beschwerdeführer am Wachstum, das für das Jahr 2010 vor-
ausgesagt werde, teilnehmen könnten. Sofern ein Plafond
überhaupt festzulegen sei, müsste er aus Gründen der Renta-
bilität des Flughafens auf mindestens 3'011 t/a NOx erhöht
werden, was die für den Betriebszustand prognostizierten
421'000 Flugbewegungen gestatten würde.
Weder die eine noch die andere Rüge vermag durch-
zudringen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat die
Plangenehmigungs- oder Konzessionsbehörde ihren Entscheid
darüber, ob beim Ausbau einer Verkehrsanlage eine vorüber-
gehende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in Kauf ge-
nommen werden könne und welche Vorkehren im Einzelnen zu er-
greifen seien, in Abwägung der auf dem Spiel stehenden öf-
fentlichen Interessen zu treffen; dabei sind den Anliegen
des öffentlichen Verkehrs einerseits und den Zielen des Um-
weltschutzrechts andererseits angemessen Rechnung zu tragen
(BGE 117 Ib 285 E. 8c S. 306, 118 Ib 206 E. 8a in fine und
E. 11e, 122 II 165 E. 13 S. 168). Eine solche Interessenab-
wägung ist grundsätzlich rechtlicher Natur. Die Genehmigungs-
behörde ist daher, auch wenn sie sich von den tatsächlichen
Feststellungen der Umweltschutzfachstellen leiten lassen
muss, bei der abschliessenden Würdigung und Entscheidfindung
nicht an deren Anträge gebunden (vgl. BGE 118 Ib 599 E. 6).
Weiter gilt wie gesagt, dass die Interessen am öffentlichen
Verkehr nicht für sich allein betrachtet werden dürfen und
die Wirtschaftlichkeit des Verkehrs zudem nur einen Teil-
aspekt dieser Interessen bildet; die Rentabilität des Flug-
hafens kann deshalb nicht jene Vorrangstellung einnehmen,
die ihr die Fluggesellschaften einräumen wollen. Inwiefern
die Abwägung der verschiedenen massgeblichen Elemente durch
das UVEK bundesrechtswidrig vorgenommen worden wäre, ist
weder dargetan noch ersichtlich. Ergänzend darf auch an
dieser Stelle nochmals daran erinnert werden, dass der Kan-
ton Zürich im Zusammenhang mit der Volksabstimmung über den
Kredit für die 5. Bauetappe und im Baukonzessionsverfahren
wiederholt erklärt hat, der Ausbau sei - auch unter der sei-
nerzeitigen Annahme von 240'000 Flugbewegungen im Betriebs-
zustand - wirtschaftlich tragbar.
24.- a) Wie dargelegt (E. 19) hat das UVEK die Luft-
hygienemassnahmen, die im Entwurf der Flughafendirektion zu
einem "Teilplan zum kantonalen Luftprogramm 1999" umschrie-
ben sind, als Auflagen in den Konzessionsentscheid Dock Mid-
field übernommen (vgl. Erwägungen S. 60 und Dispositiv
Ziff. 2.3.1). Da damit die fünf Massnahmen durch hoheitli-
chen Akt konkret angeordnet worden sind, geht der Einwand
des VCS, im Zeitpunkt der Projektgenehmigung habe es an
einem überarbeiteten Luftprogramm und damit an vollziehbaren
Massnahmen gefehlt, zum vornherein an der Sache vorbei. Es
besteht daher auch kein Anlass, die Genehmigung des Luft-
programms 1999 abzuwarten und dannzumal dem Beschwerdeführer
Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen.
b) Abzuweisen ist auch der Antrag der SAir Group
und Mitbeteiligten, auf die Massnahme L3 (Installation von
stationären Flugzeug-Energiesystemen für 400 Hz auf offenen
Standplätzen) sei zu verzichten. Nach den Beschwerdeführern
ist diese Massnahme weder zweckmässig noch wirtschaftlich
und somit unverhältnismässig; und zwar, weil - wie in zwei
Sätzen behauptet wird - die offenen Standplätze nur wenig
belegt und die vorgeschriebenen Installationen umweltunver-
träglich seien, da sich z.B. bei 400-Hz-Leitungen grosse
Übertragungsverluste auf längere Distanz ergäben. Da indes-
sen die Flughafendirektion solche Installationen für sinn-
voll und auch im Verhältnis zu den Kosten für nutzbringend
hält, hätte es zumindest einer substantiierteren Begründung
bedurft, um die fragliche Massnahme als unverhältnismässig
und deshalb bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen.
25.- Zusammen mit anderen Beschwerdeführern weist der
VCS schliesslich auf die Flachmoore nationaler Bedeutung im
Flughafengebiet hin, die durch den zunehmenden Schadstoff-
eintrag geschädigt würden. Der Fachbericht Luft beschränke
sich auf die Feststellung, dass der gesamte Stickstoffein-
trag von heute bereits 13 - 16 kg N/ha*a auf 14 - 18 kg
N/ha*a im Betriebszustand ansteigen und damit die kritische
Belastung von 3 - 5 kg N/ha*a um ein Vielfaches überschrei-
ten werde; dabei belaufe sich die durch den Flughafenausbau
bedingte Zunahme auf 0,8 - 1,5 N/ha*a. Im angefochtenen Ent-
scheid werde die Zusatzbelastung durch den Mehrverkehr he-
runtergespielt und lediglich auf die Massnahmenplanung ver-
wiesen. Der Schutz der Moore sei jedoch dank des Rothen-
thurm-Artikels der Bundesverfassung (Art. 24sexies Abs. 5
BV) absolut und eine Interessenabwägung ausgeschlossen.
Die Beschwerdeführer übernehmen auch in diesem
Zusammenhang die Zahlen, die aufgrund der Verkehrsprognose
und des entsprechenden Stickstoff-Ausstosses für den Be-
triebszustand ermittelt worden sind. Sie gehen darüber hin-
weg, dass die vom UVEK festgesetzte Emissionslimite auch den
Mooren zugute kommen wird. Die Beschwerdeführer erwähnen
auch nicht, dass sich das UVEK - worauf im Entscheid Dock
Midfield hingewiesen wird - in der Baukonzession "Rollwege
und Vorfeld Midfield" mit den Problemen des Natur- und Moor-
schutzes auseinandergesetzt hat. Das Departement hat in je-
nem Entscheid gemäss den Anträgen der Naturschutzfachstellen
die Durchführung umfangreicher Programme zur langjährigen
Überwachung und zur Revitalisierung der Flachmoore verfügt.
Der Kanton Zürich ist zudem zu zahlreichen Schutz- und Er-
satzmassnahmen für die umliegenden naturnahen Gebiete ver-
pflichtet worden (vgl. Baukonzession für das Projekt Roll-
wege und Vorfeld Midfield vom 9. November 1999 S. 23 ff.,
Dispositiv Ziff. 2.5.15 - 2.5.23). Von einer Vernachlässi-
gung des Schutzauftrags von (heute) Art. 78 Abs. 5 BV kann
daher nicht die Rede sein.
LUFTHYGIENE/LANDSEITIGER VERKEHR
26.- Gestützt auf die neu ermittelten Flugverkehrszah-
len sind auch die Prognosen für den sog. landseitigen Ver-
kehr und die damit verbundenen Umweltbeeinträchtigungen
überarbeitet worden. Die voraussehbaren neuen Entwicklungen
des Strassen- und Eisenbahnverkehrs werden im ergänzenden
"Fachbericht Landseitiger Verkehr" dargestellt, während die
lufthygienischen Auswirkungen des Strassen- und Parkierungs-
verkehrs im ergänzenden "Fachbericht Luft" behandelt werden.
Weiter ist ein Dossier "Landseitiger Verkehr Flughafen Zü-
rich, Konzept zur Erreichung des Modalsplit-Ziels" erarbei-
tet worden, das vier Teilkonzepte umfasst (Parkplatzbewirt-
schaftungskonzept, Maut- und Vorfahrtenkonzept, Marketing-
konzept und "Massnahmenplan öV"), deren Resultate in den
"Management summary" eingeflossen sind.
Die Gemeinde Oetwil an der Limmat und die Mitbetei-
ligten kritteln an diesen Berichten herum und machen etwa
geltend, gewisse Zahlen seien nicht genügend belegt, Quer-
vergleiche fehlten, die Darstellung sei beschönigend und die
Immissionszunahme werde massiv unterschätzt. Um Wiederholun-
gen zu vermeiden, wird zu diesen Beanstandungen auf die Aus-
führungen in E. 14 und die dort zitierte bundesgerichtliche
Rechtsprechung verwiesen. Beigefügt werden kann, dass das
BUWAL die fraglichen Berichte - mit einigen Vorbehalten hin-
sichtlich des Lärms - als taugliche Beurteilungsgrundlagen
bezeichnet und den Kanton Zürich zu seinem Konzept zur Er-
reichung des Modalsplit-Ziels sogar beglückwünscht hat
(Stellungnahme des BUWAL vom 8. Juli 1999).
27.- Im Konzessionsentscheid Dock Midfield wird zum
landseitigen Verkehr und seinen Auswirkungen auf die Luft-
hygiene im Wesentlichen ausgeführt, dass gemäss neuer Luft-
verkehrsprognose voraussichtlich auch der Landverkehr bis
zum Jahr 2010 um 74 % zunehmen werde, wobei für Flugpassa-
giere ein überdurchschnittliches (115 %), für die übrigen
Flughafenbenützer (u.a. Flughafen-Angestellte) ein unter-
durchschnittliches Wachstum (59 %) erwartet werde. Den be-
reits im Rahmenkonzessionsentscheid angeordneten Massnahmen
zur Erhöhung des Anteils des öffentlichen Verkehrs von 34 %
auf 42 % komme daher grosse Bedeutung zu. Das vom Flughafen-
halter zur Erreichung dieses sog. Modalsplit-Ziels vorge-
sehene Vorgehen erscheine grundsätzlich als geeignet. Vorge-
schlagen werde eine schrittweise Umsetzung der Massnahmen,
wobei ein erstes Massnahmenpaket bis 1999 zu realisieren
sei, ein zweites bis 2004 und ein drittes für den Fall ge-
plant sei, dass das Modalsplit-Ziel bis zu diesem Zeitpunkt
nicht erreicht werde. Eine weitere Erhöhung des anzustreben-
den Anteils an öffentlichem Verkehr - im Vergleich zum moto-
risierten Individualverkehr - liesse sich dagegen nicht recht-
fertigen. Die vorgesehenen Massnahmen zur Verbesserung des öf-
fentlichen Verkehrs (Fahrplanverdichtungen, Qualitätsverbes-
serungen und Netzergänzungen bei S-Bahn/S-Bus und im Fernver-
kehr, Einführung von Frühbussen für Schicht-Angestellte aus
dem nördlichen Einzugsgebiet) seien angemessen und umfas-
send. Das Gleiche gelte für das Konzept zur Parkplatzbewirt-
schaftung, das die Erhöhung der Gebühren insbesondere für
Kurzzeitparkierer sowie benützungsabhängige Parkplatzgebüh-
ren statt Pauschalgebühren für Angestellte vorschreibe. In-
dessen sei mit der erst für einen späteren Zeitpunkt vorge-
sehenen Einführung von Frühbussen sowie von benützungsabhän-
gigen Parkgebühren für Angestellte nicht mehr zuzuwarten;
diese seien sofort anzuordnen. Was die Schaffung einer Maut
betreffe, habe der Flughafenhalter die rechtlichen, organi-
satorischen und wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine
solche Gebühr abgeklärt. Da Art. 37 Abs. 2 aBV die Benützung
öffentlicher Strassen für gebührenfrei erkläre und dies auch
für das Befahren einer konzessionierten Verkehrsanlage gel-
ten müsse, fehle es zur Zeit an der nötigen rechtlichen
Grundlage. Der geplante landseitige Verkehrsanschluss lasse
aber die baulichen Massnahmen für die Erhebung einer Maut
zu. Auf das mit Mehrverkehr verbundene Vorabend-Check-In sei
der Flughafenhalter zur Zeit noch dringend angewiesen, doch
sei eine Beschränkung für den Fall vorzusehen, dass das Mo-
dalsplit-Ziel bis 2004 nicht erreicht werde. Die Überprüfung
der vorgesehenen Massnahmen sei anhand eines Controlling-
Konzepts vorzunehmen, welches der Kanton Zürich dem UVEK in-
nert eines Jahres ab Rechtskraft des Konzessionsentscheides
zur Genehmigung vorzulegen habe.
28.- Der VCS verlangt wie schon im Rahmenkonzessions-
verfahren eine Erhöhung des Modalsplit-Ziels bzw. des An-
teils an öffentlichem Verkehr, und zwar in dem Sinne, dass
kein zusätzlicher motorisierter Individualverkehr entstehen
dürfe. In diesem Zusammenhang werden ebenfalls die Begehren
um Plafonierung der Parkplatzzahl, um Erfassung aller beste-
henden Parkplätze und um vollständigen Einbezug dieser Flä-
chen in das Parkplatzbewirtschaftungs-Konzept wiederholt.
Erneut fordert der Beschwerdeführer auch die rechtliche und
finanzielle Absicherung der Erreichung des Modalsplit-Ziels.
a) Das Bundesgericht hat sich mit den genannten Be-
gehren bereits im Rahmenkonzessionsentscheid (BGE 124 II 293
E. 25-27 S. 344 ff.) sowie im Urteil vom 19. August 1999
i.S. Verkehrs-Club der Schweiz gegen Kanton Zürich (E. 6 f.)
befasst. Es besteht kein Anlass, auf die dort angestellten
Überlegungen zurückzukommen; die neuen Prognosen ändern an
deren Gültigkeit nichts.
b) Noch nicht ausgesprochen hat sich das Bundes-
gericht dagegen zur Frage, welche Parkplätze in die Berech-
nung des Modalsplits einzubeziehen seien. Im soeben zitier-
ten Entscheid vom 19. August 1999 wurde lediglich festge-
stellt, dass 14'407 Parkplätze am Flughafenkopf sowie in der
näheren Umgebung (Werkhof, Oberglatt, Rega/Zimex, SAir Tech-
nik) direkt oder indirekt vom Flughafenhalter bewirtschaftet
und vom Parkplatzbewirtschaftungs-Konzept erfasst würden.
Demgegenüber sei im "Fachbericht Luft" der Perimeter für die
Untersuchung des Parkierungsverkehrs weiter gezogen und auf
fünf zusätzliche Parkflächen (Schulhaus, Hardeck, Balsberg,
Platten, Flughofstrasse) mit gesamthaft 1'362 Plätzen ausge-
dehnt worden. Diese Plätze stünden ebenfalls in einem gewis-
sen Zusammenhang mit dem Betrieb des Flughafens, würden aber
nicht vom Flughafenhalter bewirtschaftet und hätten daher
auch nicht ins Parkplatzbewirtschaftungs-Konzept einbezogen
werden müssen. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass nur die
Parkplätze, die vom - im Wesentlichen in einer Gebühren-
ordnung bestehenden - Parkplatzbewirtschaftungs-Konzept er-
fasst werden, bei der Ermittlung des Modalsplits zu berück-
sichtigen wären: Das Modalsplit-Ziel, das im kantonalen
"Luftprogramm 96" für die fünfte Ausbauetappe des Flughafens
formuliert wird (Teilplan Flughafen Massnahme L2), wird für
den Flughafen insgesamt gesetzt und nicht nur für den Ver-
kehrs- und Parkraum, den der Flughafenhalter selbst bewirt-
schaftet (vgl. BGE 124 II 293 E. 27 S. 347 f.). Dieses Ziel
ist somit für alle Erschliessungsanlagen bzw. alle dem "ord-
nungsgemässen Betrieb" des Flughafens dienenden Parkflächen
vorgegeben, die sowohl nach altem wie nach neuem Luftfahrt-
recht zu den Flugplatzanlagen gehören (vgl. Art. 37 Abs. 1
LFG; Art. 37a aLFG, Art. 2 aVIL und BGE 124 II 75 E. 4
S. 78). In diesem Sinne erklärt auch das UVEK im Konzes-
sionsentscheid Dock Midfield, in die Berechnung des Modal-
splits seien diejenigen Parkplätze einzubeziehen, die einen
direkten Bezug zum Flughafenbauwerk und dessen Betrieb hät-
ten. Allerdings ist nicht klargestellt worden, dass dies für
alle dem Luftfahrtrecht unterstehenden Anlagen gilt. Der
Entscheid (Dispositiv Ziffer 2.5.2) ist daher entsprechend
zu ergänzen. Damit werden einerseits künftige Streitigkeiten
über Abgrenzungen vermieden. Andererseits wird sicherge-
stellt, dass das gesetzte Modalsplit-Ziel bei der Beurtei-
lung weiterer Baugesuche für zusätzliche Parkflächen im
luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren im Auge be-
halten werden kann.
29.- Der VCS beanstandet weiter, dass gewisse Massnah-
men, wie die Ausscheidung von Kurzzeitparkplätzen, das Ver-
bot des Vorabend-Check-In und die Einführung einer Maut,
nicht sofort angeordnet, sondern erst für den Fall vorge-
sehen würden, dass das Modalsplit-Ziel bis 2004 nicht er-
reicht werden kann. Dies stünde im Widerspruch zur eigenen
Forderung des UVEK, mit jeder noch so kleinen Massnahme zur
Luftreinhaltung sofort zu beginnen. Die Notwendigkeit, ge-
wisse Massnahmen vorzuziehen, gelte insbesondere für die
Einführung einer Maut für Vorfahrten. Dabei sei vorweg abzu-
klären, ob eine besondere gesetzliche Grundlage geschaffen
werden müsse. Gemäss dem "Maut- und Vorfahrtenkonzept" be-
dürfe die Erhebung einer Vorfahrts- und Frachtmaut auf dem
Flughafen Zürich sowohl einer Ausnahmebewilligung der Bun-
desversammlung im Sinne von Art. 37 Abs. 2 aBV wie auch -
als kantonale Abgabe - einer formellen gesetzlichen Grund-
lage im kantonalen Recht. Nach Meinung des Beschwerdeführers
könnte dagegen eine solche Massnahme auf Art. 12 USG abge-
stützt werden, da die Vorfahrtsrampen zum Flughafen keine
öffentlichen Strassen, sondern Teil der konzessionierten
Flughafenanlagen seien. Der VCS übt sodann Kritik am Park-
platzbewirtschaftungs- und am Marketingkonzept. Im Ersteren
werde das spezifische Verkehrserzeugungspotential nur un-
differenziert ermittelt und würden Annahmen getroffen, die
weder belegt noch nachvollziehbar seien. Das Marketingkon-
zept stehe im Widerspruch zur Kommerz-Strategie, die auf
einen Weiterausbau des Flughafens als Unterhaltungsstätte
abziele. Auf diese Problematik und die betreffenden Einwen-
dungen des Beschwerdeführers sei die Vorinstanz mit keinem
Wort eingegangen.
a) Die Frage der Zulässigkeit der Etappierung von
Massnahmen zur Bekämpfung der Luftverunreinigung ist bereits
im Zusammenhang mit dem vom UVEK verfügten Emissions-Plafond
behandelt worden (E. 22a und 23). An jener Stelle ist auch
dargelegt worden, dass die Genehmigungsbehörde den Entscheid
darüber, wann welche Vorkehren zu ergreifen seien, in Abwä-
gung der auf dem Spiele stehenden Interessen zu treffen hat,
wobei ihr der Natur der Sache nach ein gewisser Ermessens-
spielraum zugestanden werden muss. Inwiefern das UVEK bei
der Anordnung der Betriebsbeschränkungen für den landseiti-
gen Verkehr diesen Spielraum überschritten hätte, ist nicht
zu erkennen. Insbesondere kann ihm nicht zum Vorwurf gemacht
werden, dass gewisse Massnahmen nicht sofort und damit schon
für die Bauphase angeordnet worden sind, werden doch die be-
trieblichen Abläufe während dieser Zeit ohnehin gestört und
wären zusätzliche Erschwernisse unverhältnismässig. Überdies
ist mit dem für die Erreichung des Modalsplit-Ziels gewähl-
ten Zeithorizont - dem Jahr 2004 - ein relativ naher Zeit-
punkt für die allfällige Anordnung der weiteren Massnahmen
festgelegt worden.
b) Die vom Beschwerdeführer gegen die einzelnen
Konzepte erhobenen Einwendungen sind nicht geeignet, Bun-
desrechtswidrigkeiten aufzuzeigen. Die Berichte sind wie
erwähnt von den Umweltschutzfachstellen positiv aufgenommen
worden (vgl. E. 26). Da das UVEK in den vorliegenden Ver-
fahren nur über die ihm im Rahmen der 5. Bauetappe unter-
breiteten Baukonzessionsgesuche zu befinden hatte, war es
auch nicht gehalten, sich zu - aus einzelnen Presseartikeln
bekannten - allfälligen weiteren Ausbauwünschen zu äussern.
Soweit sich der VCS in diesem wie in anderem Zusammenhang
darüber beklagt, dass sich die Vorinstanz mit seinen im
Anhörungsverfahren vorgebrachten Rügen nur ungenügend aus-
einandergesetzt habe, kann nochmals wiederholt werden, dass
es sich beim Anhörungsverfahren nicht um ein Einsprachever-
fahren im eigentlichen Sinne handelt, das eine formelle Be-
urteilung der einzelnen erhobenen Einwendungen erfordern
würde (vgl. oben E. 4 mit Hinweis und E. 7; nicht publ. Ent-
scheid vom 12. Januar 2000 i.S. K.L. gegen Kanton Zürich).
c) Über die Frage, ob auf dem Flughafen Zürich eine
Maut einzuführen und welches Verfahren hiefür einzuschlagen
sei, hat das UVEK in der Baukonzession Dock Midfield nicht
entschieden. Das Departement hat eine solche Massnahme le-
diglich für einen späteren Zeitpunkt vorbehalten. Insofern
kann die vom VCS angezweifelte Anwendbarkeit von Art. 37
Abs. 2 aBV bzw. Art. 82 Abs. 3 BV im vorliegenden Verfahren
nicht Streitgegenstand sein. Allerdings geht das UVEK offen-
sichtlich davon aus, dass eine Maut gemäss der genannten
Verfassungsbestimmung der Bewilligung der Bundesversammlung
bedürfte. Hierzu ist immerhin Folgendes zu bedenken zu ge-
ben:
Nach Art. 82 Abs. 3 BV ist die Benützung öffent-
licher Strassen, soweit die Bundesversammlung nicht Ausnah-
men bewilligt, gebührenfrei. Diese Gebührenfreiheit er-
streckt sich nach Lehre und Rechtsprechung auf alle Stras-
senflächen, die nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die
Strassenhoheit zusteht, dem öffentlichen Verkehr gewidmet
sind. Nun gehören die Zufahrtsrampen zum Flughafen, auf
denen die Vorfahrts-Maut zu erheben wäre, zu den Flughafen-
anlagen und unterstehen deren Bau und Betrieb ausschliess-
lich dem eidgenössischen Luftfahrtrecht (Art. 37 LFG). Sie
sind somit der Strassenhoheit des Kantons entzogen, der da-
her weder über ihre Widmung noch Entwidmung beschliessen
kann. Weshalb diese Zufahrtsrampen trotzdem als öffentliche
Strassen im Sinne von Art. 82 Abs. 3 BV zu gelten haben,
wird weder im "Maut- und Vorfahrtenkonzept" noch in den Er-
wägungen der Baukonzession Dock Midfield dargelegt. Ebenso
wenig hat sich die Vorinstanz mit der Frage auseinanderge-
setzt, ob die aus Umweltschutzgründen erhobene "Gebühr"
nicht als Lenkungsabgabe aus dem Anwendungsbereich von
Art. 82 Abs. 3 BV falle (vgl. zu dieser Frage die bundes-
rätliche Botschaft zur Volksinitiative "für die Halbierung
des motorisierten Strassenverkehrs zur Erhaltung und Ver-
besserung von Lebensräumen [Verkehrshalbierungs-Initiative]"
BBl 1998 I S. 284 Ziff. 243), oder ob die Maut gar zu jenen
Gebühren zähle, die der Flughafenhalter gemäss Art. 36a
Abs. 2 LFG aufgrund der Betriebskonzession erheben darf. Die
Frage der rechtlichen Voraussetzungen für die fragliche
Massnahme kann jedenfalls nicht als beantwortet gelten und
wird erneut zu prüfen sein.
30.- Der VCS macht darauf aufmerksam, dass die für den
Landverkehr geltenden Auflagen nicht nur in die Baukonzes-
sion Dock Midfield, sondern auch in die Baukonzessionen für
die landseitigen Verkehrsanlagen hätten aufgenommen werden
müssen. Es sei durchaus denkbar, dass die Parkhausprojekte
und der landseitige Verkehrsanschluss auch ohne das Dock
Midfield realisiert würden; die Geltung der Auflagen hätte
deshalb in den betreffenden Baukonzessionen ausdrücklich
bestätigt werden müssen. Dieser Hinweis ist berechtigt. Tat-
sächlich hätte der Klarheit halber in den Konzessionsent-
scheiden für das Parkhaus C, die Aufstockung der Parkhäuser
B und F sowie den landseitigen Verkehrsanschluss festgehal-
ten werden sollen, dass die in der Baukonzession Dock Mid-
field für den Landverkehr verfügten Auflagen auch Bestand-
teil jener Baukonzessionen bildeten. Da indes, wie sich er-
weisen wird, die Begehren um Aufhebung der Baukonzession
Dock Midfield abzuweisen sind und die fraglichen dort for-
mulierten Auflagen bestehen bleiben, erübrigt sich eine Er-
gänzung der weiteren Konzessionsentscheide.
31.- Die SAir Group und die Mitbeteiligten widersetzen
sich der Einführung von benützungsabhängigen Parkplatzgebüh-
ren für Flughafenangestellte (Baukonzession Dock Midfield
Auflage 2.5.1), weil jeder Flughafenangestellte frei ent-
scheiden könne, ob er das Privatauto oder die öffentlichen
Verkehrsmittel benutzen wolle. Eine benutzungsabhängige
Parkgebühr stelle überdies eine verpönte wirtschaftspoliti-
sche Lenkungsmassnahme dar. Zudem widerspreche es dem Gebot
der Rechtsgleichheit, wenn unterschiedliche Parkplatzbewirt-
schaftungskonzepte für Flughafenangestellte und für Flug-
hafenbesucher geschaffen würden.
Es trifft zu, dass die Flughafenangestellten frei
wählen können, mit welchem Verkehrsmittel sie sich zur Ar-
beit begeben wollen. Indessen steht ihnen gegenüber dem
Flughafenhalter kein Anspruch darauf zu, dass ihnen ein
Parkplatz zur Verfügung gestellt bzw. nur gegen eine be-
nutzungsunabhängige Gebühr zur Verfügung gestellt werde
(vgl. hiezu E. 22d). Inwiefern einer benutzungsabhängigen
Parkgebühr der Charakter einer wirtschaftspolitischen Len-
kungsmassnahme anhafte, ist nicht ersichtlich und wird in
der Beschwerde auch nicht dargelegt. In zweierlei Hinsicht
unverständlich ist die Rüge, es verstosse gegen das Rechts-
gleichheitsgebot, für Flughafenangestellte und für Besucher
unterschiedliche Parkplatzbewirtschaftungsregeln zu schaf-
fen. Zum einen hat das Bundesgericht unlängst in einem Ent-
scheid über die Parkplatzbewirtschaftung bei Einkaufszentren
festgestellt, dass sich unter Umständen eine unterschied-
liche Behandlung von Kunden- und Angestelltenparkplätzen
rechtfertigen lasse (BGE 125 II 129 E. 8c S. 144). Zum ande-
ren sollen ja durch die Einführung von benutzungsabhängigen
Parkgebühren die Bedingungen für die Angestellten gerade an
jene angepasst werden, die für die Besucher gelten. Der Vor-
wurf der Rechtsungleichbehandlung bleibt mithin unbegründet.
32.- Nach Auffassung der beschwerdeführenden Flugge-
sellschaften ist auch die Auflage (Ziffer 2.5.2) unhaltbar,
wonach der Flughafenhalter dem UVEK Massnahmen zur Einfüh-
rung einer Maut und zur Beschränkung des Vorabend-Check-In
vorzulegen hat, falls das Modalsplit-Ziel bis 2004 nicht er-
reicht wird. Es fehle nicht nur an den gesetzlichen Voraus-
setzungen für die Einführung einer Maut selbst, sondern auch
an einer gesetzlichen Grundlage, die es erlaubte, den Flug-
hafenhalter verbindlich zu Vorabklärungen über die Einfüh-
rung einer Maut zu verpflichten. Die Einführung einer sol-
chen Gebühr lasse sich ohnehin nicht rechtfertigen, da sie
ein Relikt aus vergangenen Zeiten sei und im Widerspruch zum
heutigen Liberalismus stehe. Eine Maut würde die Attrakti-
vität des Flughafens Zürich massiv herabsetzen und die Be-
schwerdeführer im Wettbewerb benachteiligen, ohne dass eine
wirksame Entlastung der Umwelt erwartet werden könnte.
Schliesslich mangle es auch an einer gesetzlichen Grundlage,
die das UVEK ermächtigen würde, den Flughafenhalter verbind-
lich zu Vorabklärungen über die Beschränkungen des Vorabend-
Check-In anzuhalten. Werde das Vorabend-Check-In verboten,
so werde diese Massnahme aus Sicht des Kunden zu Recht als
Leistungsabbau empfunden. Als Hauptbenützer des Flughafens
seien die Beschwerdeführer von einer solchen Massnahme be-
troffen.
a) Soweit sich die Fluggesellschaften gegen die
Verpflichtung des Flughafenhalters zu Vorabklärungen über
die Einführung einer Maut richten, übersehen sie, dass diese
Verpflichtung bereits mit der Rahmenkonzession (Auflage
3.5.2) auferlegt worden ist und schon deshalb nicht mehr be-
anstandet werden kann.
Zur Frage der gesetzlichen Voraussetzungen für die
Maut selbst kann auf die Ausführungen in E. 29c verwiesen
werden. Was den bestrittenen Nutzen einer solchen Gebühr an-
belangt, so haben die Umweltschutzfachstellen betont, dass
die Einführung einer möglichst umfassenden und differenziert
ausgestalteten Maut als naheliegend und effizient erscheine
(Stellungnahme des BUWAL vom 8. Juli 1999 S. 3 mit Hinweisen
auf die Beurteilungen durch die kantonalen Fachstellen).
Ausserdem kann davon ausgegangen werden, dass sich die Erhe-
bung einer angemessenen Flughafen-Vorfahrtsgebühr auf den
Flugverkehr selbst, an dem die Beschwerdeführer in erster
Linie interessiert sind, kaum auswirken werde. Von einem
Missverhältnis zwischen dem Nutzen der Massnahme und den
wirtschaftlichen Einbussen - soweit solche überhaupt ent-
stehen - kann jedenfalls nicht die Rede sein.
b) Was den Vorabend-Check-In betrifft, hat das UVEK
vom Flughafenhalter weder Vorabklärungen verlangt noch ein
Verbot in Aussicht gestellt. Mit der fraglichen Auflage ist
der Flughafenhalter wie erwähnt nur verpflichtet worden, dem
UVEK Vorschläge zur Beschränkung des Vorabend-Check-In zu
unterbreiten, sofern das Modalsplit-Ziel bis 2004 nicht er-
reicht werden kann. Die allenfalls gestützt auf diese Vor-
schläge anzuordnenden betrieblichen Beschränkungen werden
dannzumal angefochten werden können.
33.- Die Gemeinde Bassersdorf verlangt mit anderen,
dass die Glattalbahn zwingend zusammen mit der 5. Bauetappe
realisiert und über Kloten hinaus bis nach Bassersdorf ver-
längert werde. Walter Kappeler fordert seinerseits, dass die
Finanzierung der noch fehlenden Autobahnverbindung zwischen
dem "Brüttiseller Kreuz" und dem Flughafen vor dessen Ausbau
sicherzustellen sei, damit die Gemeinde Bassersdorf ver-
kehrsmässig entlastet werden könne. Die Frage, wann und wie
die Verbindung Bassersdorf - Flughafen verbessert werden
soll, sprengt jedoch den Rahmen des vorliegenden Verfahrens.
Das UVEK wäre zu solchen Auflagen nicht befugt (vgl. BGE 124
II 293 E. 24b S. 344). Auf die Begehren kann daher nicht
eingegangen werden. Aus den bereits im Rahmenkonzessionsent-
scheid dargelegten Gründen (BGE 124 II 293 E. 28 S. 349) ist
dem weiteren Antrag der Gemeinde Bassersdorf, es sei ein
Verkehrsmanagementsystem auszuarbeiten, um das Ausweichen
des motorisierten Individualverkehrs auf die Kantons- und
Gemeindestrassen zu verhindern, ebenfalls nicht stattzu-
geben.
FLUGLÄRM
34.- Der ergänzende "Fachbericht Fluglärm" geht für
die Ermittlung des künftigen Fluglärms von den bereits in
E. 13 umschriebenen betrieblichen Daten sowie von der An-
nahme aus, dass die Startpisten 16 ("Blindlandepiste" Rich-
tung Süd) und 28 ("Westpiste" Richtung West) gleichwertig
seien und auch Landungen auf den Pisten 10 und 28 ("West-
piste" aus beiden Richtungen) erfolgen könnten. Weiter wer-
den vier Varianten für das Abflugverfahren ab Piste 16 in
Betracht gezogen. Für die Nacht wird das heute geltende An-
und Abflugverfahren (in und aus Richtung Nord) übernommen.
Wie im Bericht zusammenfassend festgestellt wird, ergibt
sich aus dem Vergleich von Ausgangs- und Betriebszustand,
dass die Lärmbelastung infolge des Flughafenausbaus am Tag
und in der Nacht gesamthaft um etwas mehr als 1 dB zunehmen
wird. Es träten jedoch lokale Unterschiede auf. Im Süden
müsse man aufgrund des Geradeausflugs beim Start auf Piste
16 tagsüber mit einer Zunahme der Belastung von 1.5 bis 2 dB
rechnen. Im Westen werde das Wachstum nur 0.5 bis 1 dB be-
tragen. Gegenüber dem Ist-Zustand nehme die Belastung im
Betriebszustand im Westen und Südwesten ab, im Süden leicht
zu. Im Norden nehme sie vor allem in der Nacht erheblich zu,
so dass die Grenzkurven mit der Fluglärmbelastung tief in
den süddeutschen Raum hineinreichten. Die Zahl der Personen,
deren Lärmbelastung den Immissionsgrenzwert übersteige,
erhöhe sich infolge des Flughafenausbaus um 35 % bis 40 %
(von bisher 23'000 auf neu 32'400). Im Betriebszustand wür-
den voraussichtlich rund 7'500 Menschen über den Alarmwerten
leben, was einem Zuwachs von 35 % gegenüber dem Ausgangszu-
stand entspreche. In Opfikon seien während des Tages 45 %,
in Höri während der Nacht rund 2/3 der Wohnbevölkerung von
Alarmwertüberschreitungen betroffen. Dabei werde nicht auf
die von der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung
von Lärm-Immissionsgrenzwerten vorgeschlagenen Werte abge-
stellt, sondern würden die von BUWAL und BAZL in inner-
departementalen Gesprächen modifizierten Belastungsgrenz-
werte für die Landesflughäfen angewendet (Fachbericht Flug-
lärm vom Dezember 1998, Zusammenfassung S. 2 f.).
Zusätzlich zum Fachbericht Fluglärm ist auf Ver-
langen des UVEK nachträglich der Bericht "Vergleich alter-
nativer Betriebsszenarien" erarbeitet worden. In ihm werden
verschiedene An- und Abflugverfahren geprüft und deren be-
triebliche und lärmmässige Auswirkungen miteinander ver-
glichen. Die Berichtverfasser kommen zum Schluss, dass bei
Weiterführung des heute praktizierten Systems mehr Personen
von einem bestimmten Dauerschallpegel betroffen werden als
beim Umkehrsystem (Landen von Süden und Osten, Starten nach
Norden und Westen). Die Umkehr des Systems hänge jedoch von
gewissen Bedingungen ab, die der Flughafenhalter nicht aus
eigener Kraft erfüllen könne. Unter den gegebenen - durch
den Flughafenhalter nicht beeinflussbaren - Voraussetzungen
sei das dem Umweltverträglichkeitsbericht zugrunde gelegte
heutige Betriebssystem dasjenige, welches die Lärmimmissio-
nen des künftigen Flugverkehrs am geringsten halte (Bericht
vom Februar 1999 S. 9).
In seiner Stellungnahme zu diesen Berichten hält
das BUWAL fest, dass die Realisierung der 5. Bauetappe zur
erheblichen Mehrbelastung eines heute schon stark durch
Fluglärm beeinträchtigten Gebietes führen werde. Zwar halte
sich die Zunahme der Tageslärmbelastung insgesamt in Gren-
zen, doch werde sich mit der vorgesehenen Steigerung der
Tagesbewegungen um 53 % die Struktur des Lärms spürbar ver-
ändern. Die ruhigeren Phasen des heutigen Betriebs würden in
Zukunft verschwinden. Drastisch sei die Zunahme der Lärmbe-
lastung in der Nacht, da der Nachtverkehr gemäss Voraussage
um 260 % anwachsen solle. Diese Lärmzunahme bewirke, dass
die Zahl der von starken Lärmimmissionen betroffenen Perso-
nen beträchtlich ansteigen werde und gewisse Gemeinden mit
einer wesentlichen Begrenzung ihrer weiteren räumlichen Ent-
wicklung rechnen müssten. Was die vorgesehenen Massnahmen
betreffe, so sei die Überwachung und Lenkung der Lärment-
wicklung durch Lärmgebühren, Flugwegüberwachung und opti-
mierte Flugverfahren zweckmässig und sinnvoll. Diese Me-
thoden, die dem Standard auf verschiedenen ausländischen
Flughäfen entsprächen, seien ein effektives Mittel zur Flug-
lärmbeschränkung. Weiter müssten wirkungsvolle Massnahmen
zum Schutze der betroffenen Bevölkerung während der Nacht
getroffen werden. Den grössten Effekt hätte die Ausdehnung
der Nachruhe auf die Zeit von 23.00 Uhr bis 6.00 Uhr. Eine
ähnliche Wirkung habe aber auch die Begrenzung der Flugbe-
wegungen nachts. Die Nachtflugbewegungen seien so festzu-
legen, dass keine Überschreitungen der Alarmwerte aufträten,
was bei Beibehaltung des Betriebsregimes auf eine Plafonie-
rung der Nachtflugbewegungen in Höhe des Ist-Zustandes
(ca. 5'000) hinauslaufe (Stellungnahme vom 23. Juli 1999,
S. 2, 5 ff.).
35.- a) Das UVEK hat im Baukonzessionsentscheid Dock
Midfield erwogen, dass allgemein in der Zivilluftfahrt und
im Besonderen auf dem Flughafen Zürich der vorsorglichen
Lärmbegrenzung grosse Beachtung geschenkt werde. Für ver-
schärfte Emissionsbegrenzungen bleibe daher nur wenig Raum:
Gemäss dem Umweltverträglichkeitsbericht werde sich
die Zunahme der Lärmbelastung während des Tages im Bereich
von 1 dB bewegen. Für diese Betriebszeiten dränge sich daher
auch nach Ansicht des BUWAL keine Bewegungszahlbegrenzung
auf. Bei den An- und Abflugverfahren werde permanent an der
Optimierung gearbeitet. Diese Bemühungen seien selbstver-
ständlich weiterzuführen. Was die von verschiedenen Gemein-
den verlangten grundlegenden Änderungen des Pistenbenüt-
zungssystems betreffe, so würden diese eine Revision des
Betriebssystems bedingen. Andere forderten aber gerade die
Beibehaltung des aktuellen Konzepts. Gegensätzlich seien
auch die Forderungen nach einer möglichst guten Verteilung
des Fluglärms einerseits und nach einer Konzentration der
Flüge andererseits. Ähnliches gelte für Begehren, die nur
einzelne Aspekte des An- und Abflugverfahrens beträfen. Der
Flughafenhalter habe neue Verfahren untersucht und sei dabei
zum Schluss gelangt, dass die gültigen Betriebskonzepte op-
timiert seien und lediglich die bereits im "Fachbericht
Lärm" berücksichtigten Änderungen in Betracht fielen. Mit
ihm dürfe davon ausgegangen werden, dass unter den geltenden
Rahmenbedingungen Verbesserungen durch grössere Änderungen
am Pistenbenützungskonzept nicht möglich seien. Erfolglos
bleiben müssten weiter die Begehren um fluglärmfreie Zeiten
tagsüber, da solche einschneidende Konsequenzen für den
Flugbetrieb hätten, die letztlich wirtschaftlich untragbar
wären. Abzulehnen sei auch die Forderung, dass bei einem
einzelnen Überflug der Wert von 92 dB nicht überschritten
werden dürfe. Es sei heute unvermeidlich, die einen grösse-
ren Lärm verursachenden Starts von Langstreckenflugzeugen
über bewohntes Gebiet zu führen. Die Forderung wäre daher
nur durch ein Verbot von Langstreckenflügen zu erfüllen, was
jedoch mit dem öffentlichen Interesse am Betrieb des Flug-
hafens Zürich unvereinbar sei.
Zum Schutz der Nachtruhe bestünden, wie das UVEK
fortfährt, Regelungen sowohl in Art. 39 VIL als auch in der
Betriebskonzession und im Betriebsreglement. Über die be-
stehenden Beschränkungen hinaus würde die Plafonierung der
Anzahl Nachtflüge, die Zulassung lediglich leiser Flugzeuge
oder auch die Einführung einer speziellen Nachtflugtaxe ver-
langt, während sich der Kanton Zürich und die Swissair sol-
chen Massnahmen widersetzten. In diesem Zusammenhang sei zu-
nächst klarzustellen, dass die Zunahme des Lärms während der
Nachtrandstunden nur zum geringen Teil ausbaubedingt sei;
ein wesentlicher Teil der prognostizierten Flüge könnte auch
ohne bauliche Änderungen in den Nachtrandstunden abgewickelt
werden. Indessen gebe das eingereichte Baukonzessionsgesuch
den Anwohnern Gelegenheit, die Nachtflugregelung grundsätz-
lich überprüfen zu lassen. Die Prüfung ergebe, dass zumin-
dest Flüge in den Nachtrandstunden insbesondere mit Blick
auf die Langstreckendestinationen eine betriebliche und
wirtschaftliche Notwendigkeit darstellten. Würde die Zahl
der Nachtflüge wie vom BUWAL verlangt beschränkt, so hätte
dies zur Folge, dass zwei Drittel der für die Nachtrandstun-
den erwarteten Flüge nicht angeboten werden könnten. Es sei
naheliegend, dass damit der Flughafen Zürich seine Konkur-
renzfähigkeit für Langstreckenflüge verlieren würde, was
nicht im öffentlichen Interesse läge. Eine solche Massnahme
- wie übrigens auch die Erhebung eines zusätzlichen Lärmzu-
schlages - sei deshalb abzulehnen. Dagegen erachte das UVEK
eine massvolle Ausdehnung der Sperrzeit, verbunden mit einer
einschränkenderen Regelung für den Nichtlinienverkehr, als
vertretbar. Am wirkungsvollsten erscheine eine Verlängerung
der Nachtflugsperre am Morgen um eine halbe Stunde auf 5.30
Uhr. Damit werde dem Bedürfnis nach einer möglichst langen,
ungestörten Phase der absoluten Ruhe Rechnung getragen. Auf
der anderen Seite könne die Ausdehnung der Sperrzeit zwar
dazu führen, dass auf gewissen Strecken die Reisezeit etwas
verlängert werden müsste und vielleicht etwas mehr Treib-
stoff verbraucht würde. Dies sei jedoch angesichts der mög-
lichen Entlastung der Anwohner in Kauf zu nehmen. Im Weite-
ren sei eine im Vergleich zu heute etwas einschränkendere
Regelung der Nachtflüge für den Charterverkehr zu verfügen.
Für diese Flüge bestehe eine grössere betriebliche Flexibi-
lität, weil sie nicht in die Hub-Funktion des Flugplatzes
eingebunden sein müssten. Die Nachtsperre für den Start sol-
cher Flüge könne daher von 23.00 Uhr auf 22.00 Uhr vorver-
legt werden. Für die - leiseren - Landungen bleibe die heu-
tige Regelung unverändert. Die genannten Erweiterungen der
Nachtflugsperre seien - wie im Dispositiv festzuhalten sei -
im Rahmen der nächsten Änderung der Betriebskonzession bzw.
des Betriebsreglementes, spätestens aber im Jahr 2001, in
diese Dokumente aufzunehmen (Baukonzessionsentscheid Dock
Midfield S. 34 - 43).
b) Zur Tatsache, dass in grösseren Gebieten die Be-
lastungsgrenzwerte und teils auch die Alarmwerte nicht ein-
gehalten werden können, bemerkt das UVEK weiter, dass in
solchen Fällen nach Art. 10 in Verbindung mit Art. 11 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41)
die betroffenen Gebäude gegen Schall zu isolieren seien. Der
Flughafenhalter sei denn auch bereits mit der Rahmenkonzes-
sion zur Erstellung eines Schallschutzkonzepts verpflichtet
worden. Dieses Konzept liege nun vor und sei von den Umwelt-
schutzfachstellen grundsätzlich gutgeheissen worden; es kön-
ne daher realisiert werden, sobald die Lärm-Belastungsgrenz-
werte für die Landesflughäfen definitiv festgelegt seien.
Das Schallschutzkonzept lege verbindlich fest, in welchem
Perimeter welche Massnahmen in welchem Zeitpunkt zu treffen
seien. Sei ein Betroffener mit der Festlegung für seine Lie-
genschaft nicht einverstanden, müsse er die Baukonzession
anfechten. Vorbehalten bleibe, wie erwähnt, eine Änderung
des Konzepts im Hinblick auf die vom Bundesrat noch zu er-
lassenden Belastungsgrenzwerte als Anhang zur Lärmschutz-
Verordnung. Sollten sich nach der Beschlussfassung Änderun-
gen ergeben, müsste das Schallschutzkonzept in den von den
Änderungen betroffenen Perimetern neu aufgelegt und den Be-
troffenen Gelegenheit gegeben werden, ihre Rechte wahrzuneh-
men.
Das Begehren, dass für alle Gebäude im Schall-
schutzperimeter Schallschutzmassnahmen auf Kosten des Flug-
hafenhalters ergriffen werden müssten, also auch für die
nach 1978 in der Lärmzone C erstellten Bauten, weist das
Departement zurück. Der Grundsatz, wonach der Anlageinhaber
für die Kosten der Schallschutzmassnahmen aufzukommen habe,
komme in jenen Fällen nicht zum Tragen, in denen im Zeit-
punkt der Erstellung einer Baute bereits eine Verpflichtung
zu Schallschutzmassnahmen bestanden habe. Dies treffe bei
Häusern zu, die nach 1978 und damit nach dem Inkrafttreten
der Gesetzgebung über die Lärmzonen (Art. 42 ff. LFG und
Art. 40 FF. VIL) in der Lärmzone C gebaut worden seien. Für
diese Bauten bestehe keine Verpflichtung zur Kostenrücker-
stattung.
Schliesslich weist das UVEK auf die mit dem Einbau
von Schallschutzfenstern verbundenen Probleme der Lüftung
hin. Abhilfe schaffen könnten Schallschutzfenster mit
Zwangsbelüftung oder Fenster mit Mechanismen, die bei Er-
reichen eines bestimmten, einstellbaren Lärmpegels automa-
tisch schlössen. Der Flughafenhalter habe daher zu prüfen,
ob solche Massnahmen technisch möglich und aufwandmässig
realisierbar seien. Die Ergebnisse seien dem UVEK zur Prü-
fung und gegebenenfalls zum Entscheid einzureichen (Ent-
scheid Dock Midfield S. 45 - 47).
c) Unter dem Titel "Raumplanung" führt das UVEK
aus, anhand der aufgelegten Gesuchsakten habe für alle mit
Fluglärm belasteten Gebiete ohne weiteres festgestellt wer-
den können, ob die Planungswerte, Immissionsgrenzwerte oder
Alarmwerte überschritten seien. Aus diesem Lärmbelastungs-
kataster liessen sich die Konsequenzen für jede einzelne
Ortsplanung ablesen. Nach Ansicht des Departementes sei es
wichtig, dass die raumplanerischen Konsequenzen aus der
Existenz des Flughafens und seiner Entwicklung nun mit aller
Deutlichkeit gezogen und weitere Konfliktsituationen vermie-
den würden. Der in den Gesuchsakten vorhandene Lärmbelas-
tungskataster werde deshalb für die künftigen raumplane-
rischen Entscheide verbindlich sein. Die im Umweltschutz-
gesetz vorgesehenen raumplanerischen Folgen bei Überschrei-
ten der Planungs- bzw. der Immissionsgrenzwerte hätten nun
einzutreten. Darauf könne nachträglich nicht mehr zurückge-
kommen werden. Mit dem jetzigen Entscheid würden die raum-
planerischen Auswirkungen eindeutig festgelegt. Wenn jemand
damit nicht einverstanden sei, müsse dieser Entscheid ange-
fochten werden. Im Dispositiv sei deshalb ausdrücklich fest-
zuhalten, dass mit dem Bauvorhaben auch der damit verbundene
Lärmbelastungskataster genehmigt werde. Daran ändere nichts,
dass der Kataster nach der Festsetzung der Lärmbelastungs-
grenzwerte durch den Bundesrat allenfalls noch angepasst
werden müsse. Im Zusammenhang mit dieser Anpassung seien zu-
sätzlich auch die Auswirkungen auf die Gemeinden der be-
nachbarten Kantone darzustellen (Entscheid Dock Midfield,
S. 87 - 90).
36.- Die lärmschutzbedingte betriebliche Regelung, wie
sie aufgrund der Baukonzession Dock Midfield und den neuen
Bestimmungen der VIL für den Flughafen Zürich ab Erneuerung
der Betriebskonzession gelten soll, gestaltet sich wie
folgt:
Während der Tagesstunden von 06.00 Uhr bis 22.00
Uhr kann der Flughafen Zürich ohne Einschränkungen betrieben
werden.
In den Nachtstunden von 22.00 Uhr bis 06.00 Uhr
sind Starts und Landungen nicht gewerbsmässiger Flüge unter-
sagt.
Starts von gewerbsmässigen Flügen sind - mit Aus-
nahme von Charterflügen - zwischen 22.00 Uhr und 24.00 Uhr
erlaubt, sofern die Emissionen einen bestimmten Lärmindex
nicht übersteigen: für Flüge mit einer Nonstop-Flugdistanz
von über 5000 km muss ab 31. März 2002 der Lärmindex 98 ein-
gehalten werden, für alle anderen Flüge ab sofort der Lärm-
index 96. Von 24.00 Uhr bis 06.00 Uhr sind Starts auch für
Linienflüge verboten. Gegenüber dem Flugplan verspätete
Starts sind allerdings bis 00.30 Uhr erlaubt (Art. 39a
Abs. 1 und 3 VIL und Übergangsbestimmung in Verbindung mit
Auflage 2.2.2 der Baukonzession Dock Midfield).
Landungen gewerbsmässiger Flüge sind von 22.00 Uhr
bis 24.00 Uhr und ab 05.30 Uhr erlaubt, zwischen 24.00 Uhr
und 05.30 Uhr verboten. Verspätete Landungen sind bis spä-
testens 00.30 Uhr erlaubt (Art. 39a Abs. 2 und 3 in Verbin-
dung mit Auflage 2.2.2 Baukonzession Dock Midfield).
Keiner Beschränkung unterliegen Notlandungen sowie
Starts und Landungen zu Such- und Rettungsflügen, Ambulanz-
flügen, Polizeiflügen, zur Katastrophenhilfe, zu Flügen mit
schweizerischen Militärflugzeugen und zu vom Bundesamt be-
willigten Flügen von Staatsluftfahrzeugen (Art. 39 Abs. 4
VIL). Ausserdem kann der Flugplatzhalter bei unvorhergesehe-
nen ausserordentlichen Ereignissen Ausnahmen von den in der
VIL festgelegten Betriebsvorschriften gewähren (Art. 39
Abs. 3 VIL).
Die Anzahl der Starts und Landungen zwischen 22.00
Uhr und 06.00 Uhr sowie die eingesetzten Flugzeugtypen sind
in der Flugplatzstatistik auszuweisen (Art. 39 Abs. 5 VIL).
37.- Verschiedene Beschwerdeführer bringen ihre bereits
im Anhörungsverfahren gegen den "Fachbericht Fluglärm" er-
hobenen Einwendungen im bundesgerichtlichen Verfahren erneut
vor:
a) Dem Vorwurf, der Ermittlung der Lärmbelastung
sei ein unrealistischer Flottenmix zugrunde gelegt worden,
kann mit den in E. 14 angestellten Überlegungen begegnet
werden. Es ist indes klar, dass die den Flottenmix und die
Triebwerktechnologie betreffenden Annahmen bei der Umwelt-
verträglichkeitsprüfung, die für die Erneuerung der Be-
triebskonzession anzustellen ist (Art. 74a Abs. 2 VIL),
überprüft und allenfalls auf den neusten Stand gebracht
werden müssen.
b) Nach Auffassung Einzelner vermag das Lärmmass
"Leq" - das heisst der energieäquivalente Dauerschall- oder
Mittelungspegel Leq - die Störwirkung des Fluglärms nicht
richtig wiederzugeben, da er insbesondere der Häufigkeit von
störenden Schallereignissen nicht genügend Rechnung trage.
Diesem Aspekt müsse durch Einführung eines Korrekturfaktors
vermehrt Beachtung geschenkt werden. Vorbehalte werden auch
gegenüber der Messgrösse "Anzahl stark gestörter Personen"
(AsgP) geäussert, die im Fachbericht Fluglärm zur Abschät-
zung der durch den Fluglärm betroffenen Bevölkerungsteile
beigezogen worden ist.
Zur Wahl des geeigneten Fluglärmmasses ist mit dem
UVEK festzuhalten, dass sowohl im Umweltverträglichkeitsbe-
richt als auch im Baukonzessionsentscheid auf die Vorschläge
der Eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von Lärm-
Immissionsgrenzwerten abgestellt werden durfte, welche die
Einführung des Leq anstelle des bisher als Belastungsmass
für Fluglärm verwendeten NNI empfohlen hat (vgl. auch BGE
121 II 317 E. 8c S. 339 ff.). Ob zur besseren Erfassung der
Störwirkung ein Korrekturfaktor einzuführen sei, ist nicht
im Einzelfall im luftfahrtrechtlichen Baubewilligungsverfah-
ren, sondern von der rechtsetzenden Behörde generell zu prü-
fen (vgl. hinten E. 43). Was die Messgrösse "AsgP" betrifft,
wird im Fachbericht Fluglärm ausdrücklich auf ihre Eigenhei-
ten hingewiesen und klargestellt, dass sie nur beschränkt
aussagekräftig sein könne. Sie bildet denn auch für den Ent-
scheid kein ausschlaggebendes Kriterium.
c) Ein Ungenügen des Umweltverträglichkeitsberichts
wird weiter darin erblickt, dass der Lärm der rollenden
Flugzeuge unberücksichtigt geblieben sei. Auf Nachfrage des
Flughafenhalters hin haben die für den Fachbericht Verant-
wortlichen der EMPA eingeräumt, dass terrestrische Lärmquel-
len, wie im Leerlauf rollende und manövrierende Flugzeuge,
in den Lärmkarten und Katastern nicht ausgewiesen seien. Man
gehe von der Annahme aus, dass rollende Flugzeuge gegenüber
den startenden oder landenden Maschinen akustisch von unter-
geordneter Bedeutung seien. Allerdings sei nicht auszu-
schliessen, dass manövrierende Flugzeuge bei geringem Flug-
betrieb in flughafennahen Gebieten wahrgenommen werden könn-
ten (Schreiben der EMPA vom 8. Februar 2000). Dass der Lärm
rollender Flugzeuge in aller Regel im Grundgeräusch unter-
geht, ist bei einem Versuch auf dem Flughafen Zürich im Zu-
sammenhang mit dem Bau der Standplätze Rorzelg bestätigt
worden. Obschon dieses Experiment mit einem erfahrungsgemäss
lauten Flugzeugtyp abends um 22 Uhr bei einem Grundgeräusch
von 35 bis 45 dB(A) durchgeführt wurde, erwies sich das Ge-
räusch des rollenden Flugzeugs als unmessbar und kaum hörbar
(Schreiben der EMPA an Flughafendirektion vom 3. September
1997). Aufgrund dieser Feststellungen darf angenommen wer-
den, dass im Verzicht auf Mitberücksichtigung des Lärms rol-
lender Flugzeuge jedenfalls kein erheblicher Mangel des Um-
weltverträglichkeitsberichts liegt.
d) Verschiedentlich wird gerügt, dass keine Unter-
suchungen darüber angestellt worden seien, wie sich die
prognostizierte Lärmbelastung auf die Gesundheit der Anwoh-
ner auswirken werde. Gefordert werden unter anderem Lang-
zeit-Beobachtungsprogramme und Reihenuntersuchungen, die
Aufschluss über schleichende Gesundheitsschädigungen geben
könnten.
Auch in dieser Hinsicht kann der Meinung des UVEK
beigepflichtet werden, dass solche Abklärungen nicht im Bau-
bewilligungsverfahren, sondern im Rahmen der Erarbeitung der
Grundlagen für die Rechtsetzung, insbesondere für die Fest-
legung der Belastungsgrenzwerte, zu treffen sind. Die für
die Studien nötigen Erhebungen, die einen grossen Personen-
kreis erfassen müssen, erfordern einen ausserordentlichen
Aufwand und können aus der Sicht des Persönlichkeitsschutzes
heikel sein. Derartige Untersuchungen vom Flughafenhalter zu
verlangen hiesse, die dem Umweltschutzgesetz- und -verord-
nungsgeber und allenfalls auch der Entscheidbehörde oblie-
genden Verantwortlichkeiten auf den Gesuchsteller zu über-
wälzen.
e) Die Gemeinde Oetwil an der Limmat und Elisabeth
Zbinden beanstanden zusammen mit den Mitbeteiligten, dass
keine Gesamtbeurteilung der Lärmimmissionen im Sinne von
Art. 8 USG vorgenommen worden sei. In eine solche Gesamt-
betrachtung hätten für die Gemeinde Oetwil die Lärmimmissio-
nen der Nationalstrasse A1, der SBB-Strecke Zürich-Baden und
des Rangierbahnhofes Limmattal, für das Gemeindegebiet Win-
kel der Lärm der Flughafen-Autobahn sowie des Militärbe-
triebs auf dem Waffenplatz Kloten-Bülach einbezogen werden
müssen.
Zu diesem Einwand führt das UVEK im Baukonzessions-
entscheid Dock Midfield aus, die Lärmschutz-Verordnung ver-
pflichte lediglich zur Prüfung des anlagebezogenen Lärms.
Dementsprechend sei es korrekt, wenn der Umweltverträglich-
keitsbericht keine anderen Lärmquellen, wie Industrie-,
Bahn- und Strassenlärm, miteinbeziehe. Das BUWAL habe dies-
bezüglich auch keine Einwände erhoben. Zufolge der Lärm-
studie 90 dürfe ausserdem davon ausgegangen werden, dass die
Störwirkung des Fluglärms durch andere Lärmeinwirkungen
nicht verstärkt werde (Entscheid S. 32).
Die Bestimmung von Art. 8 USG, nach welcher Ein-
wirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem
Zusammenwirken zu beurteilen sind, verlangt in der Tat zu-
nächst, dass bei der Beurteilung einer geplanten Anlage
sämtliche mit dieser verbundenen Beeinträchtigungen der Um-
welt sowohl einzeln als auch gesamthaft zu prüfen sind. Die-
sem Erfordernis kommt bei Flughäfen als "gemischten" Ver-
kehrsanlagen besondere Bedeutung zu (vgl. BGE 124 II 293
E. 23 S. 339 f. mit Hinweisen). Damit wird jedoch noch nicht
die ganze Tragweite von Art. 8 USG erfasst. Der Bundesrat
hat in seiner Botschaft zu Art. 8 USG (damals Art. 6 des
Entwurfs) betont, dass Umweltbelastungen häufig Folge von
Emissionen aus verschiedenen Anlagen sind und den Betrof-
fenen auch Schutz vor Beeinträchtigungen aus unterschied-
lichen Quellen - beispielsweise bei Strassen-, Flug-, In-
dustrie- und Eisenbahnlärm - geboten werden müsse. In diesem
Sinne gelte Artikel 6 (heute Art. 8) als verbindliche An-
weisung sowohl für den Erlass von Verordnungen als auch von
Verfügungen (Botschaft des Bundesrates vom 31. Oktober 1979
zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz, BBl 1979 III
775 Kap. 53, S. 785). Dementsprechend ist im Entwurf zur
Lärmschutz-Verordnung vorgesehen worden, dass die Gesamt-
lärmbelastung anhand des energetischen Additionsprinzips
(energetische Addition der Beurteilungspegel aller beteilig-
ten Lärmarten) zu beurteilen sei. Ein solches Vorgehen hat
sich indes als fragwürdig erwiesen, da der Gesamtwert nicht
sinnvoll interpretiert werden kann. Im Rahmen der "Lärm-
studie 90", auf die noch zurückzukommen sein wird (unten
E. 43b), hat sich gezeigt, dass die von Flug- und Strassen-
lärm Betroffenen klar zwischen diesen beiden Lärmarten un-
terschieden haben. Die Beurteilung über die Lästigkeit des
Fluglärms erfolgte unabhängig von der zusätzlichen Belastung
durch den Strassenlärm und umgekehrt. Die Bestimmung darü-
ber, wie ein Gesamtlärmpegel zu bemessen und zu beurteilen
sei, ist deshalb fallen gelassen worden, und die Lärmschutz-
Verordnung beschränkt sich in der geltenden Fassung darauf,
die Summierung gleichartiger Lärmimmissionen aus mehreren
Anlagen vorzuschreiben (Art. 40 Abs. 2 LSV; vgl. zum Ganzen
Christoph Zäch/Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzge-
setz, N. 29 zu Art. 15, André Schrade/Theo Loretan, Kommen-
tar zum Umweltschutzgesetz, N. 14a zu Art. 13; Carl Oliva,
Belastungen der Bevölkerung durch Flug- und Strassenlärm,
Berlin 1998, S. 139 ff.). Für die Durchsetzung der - auch
vom Bundesgericht schon erhobenen - Forderung nach einer Ge-
samtbetrachtung der bestehenden oder künftigen Lärmsituation
(vgl. Entscheid des Bundesgerichtes vom 24. Juni 1997 i.S.
Th., publ. in URP 1997 S. 495 E. 4b S. 500 f.) fehlt es
somit heute noch am notwendigen Instrumentarium (zum glei-
chen Resultat ist der deutsche Rat von Sachverständigen für
Umweltfragen in seinem Sondergutachten "Umwelt und Gesund-
heit, Risiken richtig einschätzen" vom August 1999 gelangt,
vgl. Drucksache 14/2300 des Deutschen Bundestages S. 31
Ziff. 90, S. 183 Ziff. 461-463). Den besonderen Belastungen
rund um Flughäfen, wo sich regelmässig Strassenverkehrs-,
Eisenbahn- und Fluglärm überlagern, kann deshalb zur Zeit
nur dadurch Rechnung getragen werden, dass die Belastungs-
grenzwerte für den Fluglärm tendenziell eher tief gehalten
werden.
Unter diesen Umständen kann vom Baugesuchsteller
nicht verlangt werden, dass er Gesamtlärmsituationen, die
durch das Zusammenwirken unterschiedlicher Lärmarten ent-
stehen, im Umweltverträglichkeitsbericht umfassend ausweise.
Fehlt der Massstab zur Beurteilung solcher Situationen, so
vermöchte auch die Darstellung der Lärmvorbelastung - soweit
diese für ein Projekt wie das vorliegende mit weiträumigen
Auswirkungen überhaupt detailliert ermittelt werden könnte -
für den letztlich in einer globalen Interessenabwägung zu
treffenden Entscheid, ob das Projekt bewilligt werden könne
oder nicht, wenig beizutragen. Der Umweltverträglichkeits-
bericht darf und soll sich aber auf die entscheidwesentli-
chen Punkte beschränken (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 13 S. 228,
119 Ib 254 E. 8b S. 275). Dem an sich begreiflichen Antrag
der Bewohner von Oetwil an der Limmat und Winkel kann daher
nicht stattgegeben werden. Eine andere Frage ist, inwieweit
gleichartigen Immissionen aus mehreren Quellen bei der Er-
arbeitung des Lärmbelastungskatasters und des Schallschutz-
konzepts Rechnung zu tragen sei (s. hinten E. 48e).
f) Auf die Einwendungen, die sich speziell gegen
die Grundlagen des Schallschutzkonzepts richten, wird - so-
weit notwendig - unter dem entsprechenden Titel einzugehen
sein (vgl. E. 48).
38.- Die beschwerdeführenden Gemeinden und Anwohner
werfen dem UVEK in erster Linie vor, es habe entgegen den
Anweisungen des Bundesgerichts nicht die von der Eidgenös-
sischen Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissions-
grenzwerten vorgeschlagenen Belastungsgrenzwerte, sondern
aus nicht dargelegten Gründen teilweise erhöhte Werte ver-
wendet. Zudem sehe der Vernehmlassungsentwurf für den An-
hang 5 der Lärmschutz-Verordnung noch höhere Werte vor, die
- wie von Einzelnen ausdrücklich beantragt wird - vom Bun-
desgericht akzessorisch auf ihre Gesetzmässigkeit hin über-
prüft werden müssten. Weiter habe das Departement dem Flug-
hafenhalter in unzulässiger Weise für die übermässigen Flug-
lärmimmissionen generell Erleichterungen gewährt, ungeachtet
der räumlichen Ausdehnung der übermässigen Belastung und un-
besehen der Höhe der Überschreitung der Belastungsgrenzwer-
te. Die Gewichtung der auf dem Spiele stehenden Interessen
sei völlig unausgewogen. Inakzeptabel sei insbesondere das
beabsichtigte massive Verkehrswachstum in der Nacht, das im
Norden des Flughafens zu Grenzwertüberschreitungen in be-
ängstigendem Ausmass führe. Aber auch am Tag werde die Be-
völkerung durch den immer dichter werdenden Flugverkehr zu-
nehmend beschallt; die ruhigen Phasen, die für das Wohlbe-
finden unabdingbar seien, würden seltener und schliesslich
verschwinden. Für die Nachtrandstunden müsse daher der vom
BUWAL beantragte Nachtflugplafond angeordnet und tagsüber
der Flugbetrieb so gelenkt werden, dass gewisse Ruhezeiten
(sog. Ruhefenster) gewährleistet seien.
Die SAir Group und die mitbeteiligten Fluggesell-
schaften verlangen demgegenüber, dass die Auflage 2.2.2 der
Baukonzession Dock Midfield, durch welche die Nachtflug-
sperre ausgedehnt und der nächtliche Charterverkehr einge-
schränkt wird, ersatzlos aufgehoben werde. Für die Ausdeh-
nung der Nachtflugsperre von 05.00 Uhr auf 05.30 Uhr bestehe
keine gesetzliche Grundlage. Das Bauprojekt Dock Midfield
sei nicht kausal für die Zunahme des Lärms in den Nachtrand-
stunden und könne daher nicht zum Anlass genommen werden,
die geltende Nachtflugordnung zum Nachteil der Fluggesell-
schaften einzuschränken. Das UVEK sei jedenfalls im laufen-
den Baukonzessionsverfahren nicht befugt, die geltende Be-
triebskonzession sowie die rechtmässig genehmigte Nachtflug-
ordnung nachträglich aus Gründen abzuändern, die mit der
Baukonzession in keinem direkten Zusammenhang stünden. Die
angeordnete Einschränkung der Nachtflugordnung stelle für
die beschwerdeführenden Fluggesellschaften eine unverhält-
nismässige Massnahme dar. Sie treffe diese in einschneiden-
der Weise, weil eine rentable und kundenfreundliche Bedie-
nung verschiedener Langstreckendestinationen verunmöglicht
werde. Jede weitere Einschränkung der Nachtflugordnung
schwäche die Wettbewerbsposition der beschwerdeführenden
Fluggesellschaften in empfindlichem Masse. Aus den genannten
Gründen erweise sich auch das angeordnete Charter-Startver-
bot ab 22.00 Uhr als unzulässig. Eine rechtsungleiche Be-
handlung von Charterflugzeugen und Linienflugzeugen lasse
sich zudem sachlich nicht rechtfertigen, da es sich bei bei-
den um die gleichen modernen Flugzeugtypen handle. Schliess-
lich stelle die Ausdehnung des Startverbots für Charterflug-
zeuge eine untaugliche Massnahme dar, führe sie doch zu kei-
ner ins Gewicht fallenden Beruhigung der heute bestehenden
Lärmbelastung. Für Anwohner, die vom Fluglärm betroffen
seien, mache es keinen Unterschied, ob zwischen 22.00 Uhr
und 23.00 Uhr auf einzelne Starts verzichtet werde. Die
durch ein Startverbot für Charterflugzeuge reduzierten
Flugbewegungen fielen in der subjektiven Lärmwahrnehmung
ausser Betracht.
An der Anhörung und in den ergänzenden Stellungnah-
men haben die beschwerdeführenden Anwohner und Gemeinden
ihre Begehren um akzessorische Überprüfung der anwendbaren
Belastungsgrenzwerte - nun der mittlerweile in der Lärm-
schutz-Verordnung Anhang 5 festgesetzten Werte - erneuert.
Angefochten wird ebenfalls die neue Regelung von Art. 39 ff.
VIL, weil die Flugbeschränkungen für die Landesflughäfen in
den Nachtstunden zu wenig streng seien und die Flughafenbe-
treiber selbst - ohne behördliche Kontrolle - über die Zahl
der nächtlichen Flugbewegungen bestimmen könnten. - Die be-
schwerdeführenden Fluggesellschaften haben dagegen die vom
Bundesrat festgesetzten Belastungsgrenzwerte gutgeheissen.
Es ergebe sich insbesondere aus der "Lärmstudie 90", welche
auch in der deutschen Sachliteratur ihren Niederschlag ge-
funden habe, dass der Wert von Leq = 65 dB(A) als kritische
Grenze für eine erhebliche Belästigung gelten müsse. Weiter
sei nachvollziehbar, dass die Grenzwerte für die Empfind-
lichkeitsstufen II und III gleich hoch angesetzt worden
seien, da die um einen Flughafen situierten Gemeindegebiete
lärmvorbelastet seien. Entgegen der Meinung der übrigen Be-
schwerdeführer wirke sich die Neuordnung von LSV und VIL
nicht einseitig zu Lasten der Anwohner aus; deren Ruhebe-
dürfnis sei vielmehr angemessen Rechnung getragen worden.
Die Verordnungsänderungen könnten denn auch unter wirt-
schaftlichen Gesichtspunkten nur als knapp tragbar betrach-
tet werden. Im Lichte der geänderten Fassung von Art. 39 ff.
VIL erweise sich im Übrigen die vom UVEK (in Auflage 2.2.2
der Baukonzession Dock Midfield) angeordnete Beschränkung
des Nachtbetriebs erst recht als unzulässig, da das Departe-
ment nach neuem Recht über keine Regelungskompetenz mehr
verfüge. Die bisherige Bestimmung von Art. 39 Abs. 3 aVIL,
wonach die Ordnung der Nachtflüge in den Flughafenkonzessio-
nen und die weiteren Beschränkungen in den Betriebskonzes-
sionen vorbehalten blieben, sei ersatzlos gestrichen worden.
Aufgegeben worden sei weiter die Unterscheidung zwischen
Charter- und Linienverkehr. Die neuen Bestimmungen hielten
nur noch die gewerbsmässigen und die nicht gewerbsmässigen
Flüge auseinander. Damit sei auch der einschränkenden Nacht-
flugregelung für Charterflugzeuge die rechtliche Grundlage
entzogen worden. Die Auflage 2.2.2 sei daher antragsgemäss
vollständig aufzuheben.
39.- Die Rügen der beschwerdeführenden Fluggesellschaf-
ten, die in der Baukonzession Dock Midfield verfügten Be-
schränkungen des Nachtflugbetriebes entbehrten einer Rechts-
grundlage und seien unverhältnismässig, sind offensichtlich
unbegründet.
a) Es wird auch von den Fluggesellschaften nicht
bestritten, dass der Betrieb des Flughafens Zürich bereits
heute in weiten Gebieten zu übermässigen Lärmeinwirkungen
führt, ob nun auf die Belastungsgrenzwerte der Eidgenössi-
schen Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissions-
grenzwerten oder auf die vom Bundesrat festgesetzten Werte
abgestellt wird. Der bestehende Flughafen ist daher gemäss
Art. 16 Abs. 1 USG zu sanieren. Eine sanierungsbedürftige
Anlage darf nach Art. 18 Abs. 1 USG nur umgebaut oder er-
weitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Die Bau-
konzessionsbehörde war demnach nicht nur ermächtigt, sondern
verpflichtet, im Baukonzessionsverfahren im Rahmen einer
gleichzeitigen Sanierung die technisch und betrieblich mög-
lichen sowie wirtschaftlich tragbaren Betriebsbeschränkungen
anzuordnen. Erleichterungen sind allein insoweit zu gewäh-
ren, als solche Betriebsbeschränkungen unverhältnismässig
wären (Art. 17 Abs. 1 USG, Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 15 Abs. 1 LSV; vgl. BGE 125 II 643 E. 16b/c S. 666 ff.).
In diesem Sinne hat sich das UVEK zu Recht auf Art. 17
Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 14 LSV berufen, um den
Flughafenhalter von zusätzlichen betriebsbeschränkenden
Massnahmen, die über die von den Fluggesellschaften ange-
fochtenen hinausgegangen wären, durch Erleichterungen zu
befreien (Baukonzession Dock Midfield S. 45 unten).
Eine weitere Rechtsgrundlage für die umstrittenen
betrieblichen Einschränkungen findet sich in den Bestimmun-
gen über wesentliche Änderungen von bestehenden Verkehrsan-
lagen (vgl. BGE 124 II 293 E. 16 S. 327). Nach Art. 25
Abs. 3 USG, der auch für Änderungen von Verkehrsanlagen gel-
ten muss (BGE 124 II 293 E. 17 S. 328 f.), sind passive
Schallschutzmassnahmen dann zu treffen, wenn die Immissions-
grenzwerte "durch Massnahmen bei der Quelle" nicht eingehal-
ten werden können. Dementsprechend schreibt Art. 8 Abs. 2
LSV vor, dass bei wesentlicher Änderung von Anlagen die
Lärmemissionen der gesamten Anlage durch Emissionsbegrenzun-
gen mindestens derart begrenzt werden müssen, dass die Im-
missionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Nur soweit
solche Emissionsbegrenzungen bei öffentlichen oder konzes-
sionierten ortsfesten Anlagen ausgeschlossen sind, sind an
ihrer Stelle nach Art. 10 Abs. 1 LSV passive Schallschutz-
massnahmen zu treffen. Emissionsbegrenzungen im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV können in Verkehrs- und Betriebsvorschrif-
ten bestehen; sie können durch unmittelbar auf das Gesetz
abgestützte Verfügung angeordnet werden (Art. 12 Abs. 1
lit. c und Abs. 2 USG). Die umstrittenen Nachtflugbeschrän-
kungen finden somit auch in diesen Bestimmungen einen Rück-
halt (vgl. BGE 125 II 643 E. 17b und c, E. 18).
Dass die Belastungsgrenzwerte für Landesflughäfen
im Zeitpunkt des Baukonzessionsentscheides noch nicht fest-
gelegt waren und daher die Sanierungsfrist noch nicht lief
(Art. 48 lit. a LSV), ändert übrigens an der Anwendbarkeit
der materiellen Sanierungsvorschriften auf die Landesflug-
häfen nichts (vgl. Art. 40 Abs. 3 LSV; André Schrade, Kom-
mentar zum Umweltschutzgesetz, N. 10 zu Art. 18 USG).
b) Nach Meinung der Fluggesellschaften halten die
vom UVEK verfügten Einschränkungen des Nachtflugbetriebs
jedenfalls vor dem neuen Recht nicht mehr stand, da die Be-
stimmungen von Art. 39 bis 39c VIL die Nachtflugordnung er-
schöpfend umschrieben und weitere Einschränkungen in den Be-
triebsreglementen ausgeschlossen seien. Das kann jedoch
nicht der Sinn der neuen Regelung sein. Diese stellt, wie
das UVEK in seiner Vernehmlassung vom 28. Juni 2000 bemerkt,
lediglich eine Minimalordnung dar, die bei Bedarf verschärft
werden kann. Art. 36c LFG in der Fassung vom 18. Juni 1999
sieht weiterhin vor, dass die im Sachplan Infrastruktur der
Luftfahrt (SIL), in der Konzession sowie in der
Plangenehmigung (welche der Baukonzession entspricht) v-
orgegebenen Rahmen-
bedingungen im Betriebsreglement konkret auszugestalten
sind, so etwa die besonderen Vorschriften für die Benützung
des Flugplatzes. Ausführend hält hierzu Art. 23 lit. b VIL
in der Fassung vom 2. Februar 2000 fest, dass das Betriebs-
reglement namentlich Vorschriften über die Betriebszeiten zu
enthalten hat. Damit besteht weiterhin eine Grundlage für
Sonderregelungen, die die in Art. 39 ff. VIL getroffene Ord-
nung einschränken können. Das UVEK hat übrigens bereits vor
Erlass des neuen Verordnungsrechts - im definitiven Erläu-
ternden Bericht zur Änderung der Lärmschutz-Verordnung vom
11. Februar 2000 - klargestellt, dass die im Baukonzessions-
entscheid Dock Midfield angeordneten Nachtflugbeschränkungen
aufgrund der neuen Regelung in der VIL nicht dahinfallen
würden.
c) Unbegründet ist schliesslich auch der Vorwurf,
die verfügten Einschränkungen des Nachtflugbetriebs seien
unverhältnismässig und unzweckmässig. Die Fluggesellschaften
machen wie dargelegt geltend, dass infolge der verkürzten
Betriebszeit gewisse Langstreckendestinationen nicht mehr
oder nicht mehr effizient bedient werden könnten. Diese Be-
hauptung wird jedoch nicht näher belegt, weder was die An-
zahl der betroffenen Flüge noch was die Höhe einer allfälli-
gen finanziellen Einbusse betrifft. Da die umstrittene Ver-
kürzung der Betriebszeit für Linienflüge nur gerade eine
halbe Stunde beträgt, ist schwer vorstellbar, dass der Flug-
betrieb durch diese Massnahme in schwerwiegender und ein-
schneidender Weise beeinträchtigt würde. Soweit aber nur der
Komfort von Passagieren und Betreibern auf dem Spiele steht,
könnte dieser das Interesse der Anwohner an ungestörter
Nachtruhe nicht aufwiegen. Die Behauptung der Fluggesell-
schaften, es spiele für das subjektive Lärmempfinden der vom
Fluglärm Betroffenen keine Rolle, ob in den Nachtrandstunden
einzelne Starts mehr oder weniger erfolgten, muss denn auch
- wie noch näher darzulegen sein wird (vgl. E. 45b) - auf-
grund neuerer Forschungen klar zurückgewiesen werden. Die
vom UVEK verfügten Beschränkungen des Flugbetriebs in den
Nachtrandstunden erscheinen mithin weder als unzweck- noch
als unverhältnismässig.
40.- Im Gegensatz zu den beschwerdeführenden Flugge-
sellschaften halten die beschwerdeführenden Anwohner und Ge-
meinden die vom UVEK angeordneten Beschränkungen für ungenü-
gend und verlangen eine Ausdehnung des Nachtflugverbots
und/oder eine Plafonierung der nächtlichen Flugbewegungen,
wie sie das BUWAL beantragt hat.
Ob in der Umgebung eines Flughafens die Nachtruhe
ausreichend sei, hängt flughafenseits von den Betriebszeiten
sowie den An- und Abflugrouten und auf Seiten der Anwohner
davon ab, wie gut der Ruhesuchende in seinen vier Wänden vor
Lärm geschützt ist. Letzteres wird von den Belastungsgrenz-
werten mitbestimmt, die unter gewissen Voraussetzungen die
Pflicht zur Vornahme baulicher Schallschutzmassnahmen aus-
lösen. In der Baukonzession Dock Midfield hat das UVEK le-
diglich einen dieser Parameter festgelegt, nämlich die Be-
triebszeiten für Linien- und Charterflugzeuge, die ab In-
krafttreten des neuen Betriebsreglementes, spätestens jedoch
im Jahr 2001, zu gelten haben. Zudem sind für die baulichen
Schallschutzmassnahmen die vom Bundesrat festzusetzenden Be-
lastungsgrenzwerte vorbehalten worden. Bei seinem Entscheid
ging das UVEK weiter davon aus, dass das bisherige An- und
Abflugverfahren unter der Geltung des neuen Betriebsregle-
mentes im Wesentlichen beibehalten werde. Diese Annahme
steht heute, nach der Kündigung über die Regelung der An-
und Abflüge über deutsches Hoheitsgebiet, auf schwachen Füs-
sen. Falls das An- und Abflugsystem unter der Herrschaft der
neuen Betriebskonzession erheblich geändert werden muss,
wird das UVEK sein Konzept zum Schutz der Flughafenregion
vor übermässiger - insbesondere nächtlicher - Lärmbelastung
erneut überprüfen müssen. Wie bereits erwähnt, behält das
Übergangsrecht (Art. 74a VIL) die entsprechende Umweltver-
träglichkeitsprüfung ausdrücklich vor. Unter diesen Umstän-
den ist das Bundesgericht nicht in der Lage, sich im heuti-
gen Verfahren darüber auszusprechen, ob bei der Erneuerung
des Betriebsreglementes die verlangten zusätzlichen Be-
schränkungen des Nachtflugbetriebs angeordnet werden müss-
ten. Über diese Frage wird erst entschieden werden können,
wenn auch das dannzumalige An- und Abflugverfahren festge-
legt sein wird. Das Gleiche gilt für Verkehrseinschränkungen
während der Tagesstunden bzw. für die Begehren um Einräumung
von "Ruhefenstern", um Pegelbegrenzungen für Einzelüberflüge
und um die Erhöhung des Nachtlärmzuschlags. Ob solche Vor-
kehren umweltrechtlich geboten seien, wird erst beurteilt
werden können, wenn alle Daten des künftigen Flugbetriebs
bekannt sind.
Dass im vorliegenden Verfahren nicht über alle
lärmschutzrechtlichen Begehren der beschwerdeführenden An-
wohner und Gemeinden materiell entschieden werden kann, hin-
dert die Beurteilung der Bundesrechtmässigkeit des im Strei-
te liegenden Projektes nicht. Wohl führt die Erweiterung des
Flughafens zu einer Erhöhung der Kapazität. In welchem Masse
und zu welcher Tages- oder Nachtzeit diese genutzt werden
dürfe, wird jedoch nicht im Baukonzessionsverfahren, sondern
endgültig erst mit der Genehmigung des Betriebsreglementes
bestimmt. Das Dock Midfield und die anderen geplanten Bauten
präjudizieren das An- und Abflugverfahren nicht und bedingen
auch keinen Nachtbetrieb. Ihre Bewilligung steht daher einer
ergänzenden und abschliessenden Beurteilung der lärmschutz-
rechtlichen Aspekte im Verfahren zur Erneuerung des Be-
triebsreglementes nicht entgegen. Daran ändert nichts, dass
nach dem oben Gesagten (E. 39a) mit der Anlagenerweiterung
eine Sanierung verbunden werden muss. Ist über den Ausbau
eines Flughafens und den Betrieb der erweiterten Anlage ge-
mäss Spezialgesetz in zwei getrennten Verfahren zu befinden,
von denen jedes eine Umweltverträglichkeitsprüfung verlangt,
muss es auch statthaft sein, das Sanierungsverfahren in zwei
Schritten durchzuführen bzw. die vorgesehenen Sanierungs-
massnahmen in einem zweiten Schritt noch auf betriebliche
Änderungen auszurichten.
AKZESSORISCHE ÜBERPRÜFUNG DER BELASTUNGSGRENZWERTE FÜR DEN
LÄRM DER LANDESFLUGHÄFEN
41.- Der Vorwurf der Gesetz- und Verfassungswidrigkeit
ist zunächst gegenüber dem im Vernehmlassungsverfahren vor-
gelegten Grenzwert-Schema und im Laufe des bundesgerichtli-
chen Verfahrens gegenüber den vom Bundesrat am 12. April
2000 in die Lärmschutz-Verordnung aufgenommenen Belastungs-
grenzwerten für den Lärm der Landesflughäfen erhoben worden.
Nach Auffassung der beschwerdeführenden Anwohner und Gemein-
den ist deren Festlegung nach wirtschaftlichen Gesichtspunk-
ten erfolgt und der im Gesetz umschriebene Zweck vorab der
Immissionsgrenzwerte - der Schutz der Bevölkerung vor erheb-
licher Störung im Wohlbefinden - völlig in den Hintergrund
gedrängt worden.
Das UVEK hat die zur Zeit des Entscheides noch
nicht erlassenen Lärm-Belastungsgrenzwerte für Landesflug-
häfen in der Baukonzession Dock Midfield vorbehalten und
angeordnet, dass sie dem Lärmbelastungskataster und dem
Schallschutzkonzept zugrunde zu legen seien. Die im An-
hang 5 der Lärmschutz-Verordnung für Landesflughäfen fest-
gesetzten Grenzwerte bilden somit Teil des im angefochtenen
Entscheid angewendeten Verordnungsrechts. Das Bundesgericht
ist befugt, Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf
ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit zu prüfen. Bei un-
selbstständigen Verordnungen, die sich - wie hier - auf eine
gesetzliche Delegation stützen, ist abzuklären, ob sich der
Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Be-
fugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht
ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Ge-
richt auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständi-
gen Verordnung. Räumt das Gesetz dem Bundesrat einen weiten
Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe
ein, ist dieser für das Bundesgericht allerdings verbind-
lich. Es darf in diesem Fall nicht sein eigenes Ermessen an
die Stelle jenes des Bundesrates setzen, sondern kann ledig-
lich prüfen, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat
delegierten Kompetenzen offensichtlich sprenge oder sich aus
anderen Gründen als gesetz- oder verfassungswidrig erweise.
Dabei ist ebenfalls zu untersuchen, ob mit der fraglichen
Verordnungsregelung der im Gesetz genannte Zweck überhaupt
erfüllt werden könne (BGE 107 Ib 243 E. 4 S. 246 f.; 124 II
241 E. 3, 581 E. 2a, 124 V 12 E. 2a, 125 II 591 E. 5e/bb
S. 599, je mit Hinweisen).
42.- Nach den Bestimmungen von Art. 74 Abs. 1 und
Abs. 2 Satz 1 BV, welche im Wesentlichen Art. 24septies
Abs. 1 aBV entsprechen, erlässt der Bund Vorschriften über
den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor
schädlichen und lästigen Einwirkungen und sorgt dafür, dass
solche Einwirkungen vermieden werden. Die Kosten der Ver-
meidung und Beseitigung haben, wie heute auf Verfassungs-
ebene festgehalten wird (Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BV), die Ver-
ursacher zu tragen. Gemäss der Botschaft zum ehemaligen Ver-
fassungsartikel sind schädliche Einwirkungen solche, die die
physische oder psychische Gesundheit des Menschen schädigen.
Lästige Einwirkungen kennzeichnen sich dadurch, dass sie die
betroffenen Menschen in ihrem Dasein beeinträchtigen, ohne
ihnen gesundheitlichen Schaden zuzufügen. Solche Belästigun-
gen können beim Menschen dazu führen, dass die Leistungsfä-
higkeit und die Lebensfreude, der Naturgenuss, das Gefühl
der Ungestörtheit, das private Leben überhaupt beeinträch-
tigt werden (Botschaft vom 6. Mai 1970 über die Ergänzung
der Bundesverfassung durch einen Artikel 24septies betref-
fend den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt
gegen schädliche oder lästige Einwirkungen, BBl 1970 I
762, 776).
Art. 13 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes beauftragt
den Bundesrat, für die Beurteilung der schädlichen oder läs-
tigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte
festzulegen. Dabei sind nach Art. 13 Abs. 2 USG auch die
Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter
Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere
zu berücksichtigen. Weiter schreibt Art. 15 USG vor, die Im-
missionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen seien so
festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der
Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung
in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Dazu wurde in
der bundesrätlichen Botschaft präzisiert, dass die Immis-
sionsgrenzwerte unabhängig von der technischen Realisierbar-
keit und wirtschaftlichen Tragbarkeit derart zu bestimmen
seien, dass ein ausreichender Schutz des Menschen und seiner
Umwelt gewährleistet sei (Botschaft vom 31. Oktober 1979 zu
einem Bundesgesetz über den Umweltschutz, BBl 1979 III
793, s.a. André Schrade/Theo Loretan, a.a.O., N. 6 zu
Art. 13). Gesichtspunkte ausserhalb des Schutzziels von
Art. 15 USG, wie die wirtschaftlichen oder raumplanerischen
Anliegen, haben daher bei der Festlegung der Immissions-
grenzwerte grundsätzlich ausser Acht zu bleiben (vgl.
Christoph Zäch/Robert Wolf, a.a.O., N. 30 zu Art. 15).
Zur Bemessung der erheblichen Störung des Wohlbe-
findens im Sinne von Art. 15 USG wird in der Regel auf die
Ergebnisse soziologischer Erhebungen bzw. darauf abgestellt,
wie viele der befragten Personen sich bei einer bestimmten
Lärmbelastung als stark gestört bezeichnen. Da die Störung
"erheblich" sein muss, genügt nicht schon, dass sich einzel-
ne wenige beeinträchtigt fühlen. Angesichts des Gebotes der
Berücksichtigung sensibler Bevölkerungsgruppen (Art. 13
Abs. 2 USG) kann andererseits nicht verlangt werden, dass
eine Mehrheit der Bevölkerung stark belästigt sei. Bei der
Festsetzung der Immissionsgrenzwerte in der Lärmschutz-Ver-
ordnung - worauf im Folgenden weiter einzugehen ist - ist
deshalb davon ausgegangen worden, dass der Anteil stark Ge-
störter 25 % (bzw. 15 % bis 25 %) der Lärmbetroffenen nicht
übersteigen soll (vgl. André Schrade/Theo Loretan, a.a.O.,
N. 16 ff. zu Art. 14; Christoph Zäch/Robert Wolf, a.a.O.,
N. 26 zu Art. 15: s.a. die unten zitierten Teilberichte der
Eidg. Kommission für die Beurteilung von Lärmimmissions-
grenzwerten).
43.- a) Im Hinblick auf die Festlegung der Belastungs-
grenzwerte wurde bereits während der Vorbereitungsarbeiten
zum Umweltschutzgesetz eine "Kommission für die Beurteilung
von Lärm-Immissionsgrenzwerten" eingesetzt (im Folgenden
"Eidgenössische Kommission" genannt). Diese legte im Juni
1979 einen ersten Teilbericht über Belastungsgrenzwerte für
Strassenverkehrslärm vor. Der Strassenlärm gilt, da er weit
verbreitet ist und auf diesem Gebiet zahlreiche wissen-
schaftliche Erkenntnisgrundlagen bestehen, als "Referenz-
lärm" für die anderen Lärmarten. Demgemäss ist der auf die
Tages- oder Nachtzeit bezogene Lärmpegel Leq für den Stras-
senverkehrslärm in der Lärmschutz-Verordnung korrekturlos
als Beurteilungspegel Lr übernommen worden (mit Ausnahme
der Korrektur für geringe Verkehrsmengen; vgl. Anhang 3
zur LSV).
Die Eidgenössische Kommission erarbeitete in der
Folge Grenzwert-Vorschläge für den Lärm ziviler Schiessan-
lagen, den Lärm der Kleinaviatik, den Eisenbahnlärm, den
Lärm von Militärflugplätzen sowie für den Industrie- und
Gewerbelärm. Der Bundesrat ist diesen Vorschlägen, von we-
nigen Ausnahmen abgesehen, gefolgt. Für die genannten Lärm-
arten bauen die Anhänge 3 bis 8 der LSV auf folgendem Tages-
Grenzwert-Schema auf (mit Ausnahme der höheren Alarmwerte
für die Schiessanlagen):
Planungswert Immissions- Alarmwert
dB(A) grenzwert dB(A)
dB(A)
Empfindlich-
keitsstufe
I 50 55 65
II 55 60 70
III 60 65 70
IV 65 70 75
Die Belastungsgrenzwerte für die Nacht bemessen
sich - soweit solche festgelegt sind - an jenen für die
Tageszeit (in der Regel 6 - 22 Uhr): Die Planungswerte und
die Immissionsgrenzwerte für die Nacht liegen grundsätzlich
10 dB und die Alarmwerte 5 dB tiefer als die entsprechenden
Werte für den Tag.
Der unterschiedlichen Störwirkung der einzelnen
Lärmarten wird dadurch Rechnung getragen, dass nicht auf die
messbare akustische Grösse Leq, sondern auf einen Beurtei-
lungspegel Lr abgestellt wird (Art. 38 Abs. 1 LSV). Dieser
setzt sich aus dem akustischen Mass und einer oder mehreren
Korrekturen zusammen. Mit der Pegelkorrektur K werden - als
Bonus oder Malus - sehr unterschiedliche Faktoren gewichtet,
so die hohe oder geringe Anzahl der lärmigen Ereignisse, die
besondere (etwa kreischende) Art des Lärms oder die besonde-
re Ruhebedürftigkeit der Bevölkerung an Sonntagen. Teilweise
haben mit Blick auf die anfallenden Sanierungen auch finanz-
politische Überlegungen bei der Festlegung des Korrektur-
faktors mitgespielt (vgl. Robert Hofmann, Lärm und Lärmbe-
kämpfung in der Schweiz, Vorlesungsskript ETH, 2.A. 2000,
EMPA Dübendorf, S. 6-14, 7-10 ff. mit einer Grenzwert-Über-
sicht S. 7-15; s.a. Robert Wolf, a.a.O., Vorbemerkungen zu
Art. 19-25, N. 6-8).
b) Obschon die Arbeiten für die Festlegung der
Lärm-Grenzwerte für Landesflughäfen schon im Jahre 1987 auf-
genommen worden waren, legte die Eidgenössische Kommission
erst im September 1997 ihren 6. Teilbericht "Belastungs-
grenzwerte für den Lärm von Landesflughäfen" (Schriftenreihe
Umwelt Nr. 296, BUWAL 1998) vor. Einerseits trug die Tatsa-
che, dass die Lärmzonen der Flughäfen Genf und Zürich erst
im Jahre 1987 in Kraft gesetzt werden konnten, nicht zur
raschen Einführung einer neuen Ordnung bei. Andererseits
drängte sich auf, die bisherigen, aus den Siebzigerjahren
stammenden wissenschaftlichen Erkenntnisse auf dem Gebiet
der Störwirkung von Fluglärm durch eine neue soziopsycholo-
gische Untersuchung zu ergänzen. Diese wurde im Rahmen des
Nationalen Forschungsprogramms "Mensch, Gesundheit, Umwelt"
(NFP 26) durch Befragung von 2052 Personen in der Umgebung
der Flughäfen Genf und Zürich durchgeführt. Der Schlussbe-
richt der "Lärmstudie '90, Belastung und Betroffenheit der
Wohnbevölkerung durch Flug- und Strassenlärm in der Umgebung
der internationalen Flughäfen der Schweiz" (Kurztitel "Lärm-
studie 90"), wurde im Jahre 1995 vorgelegt (die Ergebnisse
der Studie sind unter dem Namen des Projektleiters auch mit
folgendem Titel veröffentlicht: Carl Oliva, Belastungen der
Bevölkerung durch Flug- und Strassenlärm, Berlin 1998; eine
Kurzfassung ist in der Broschüre "Lärmstudie 90, Lärmbelas-
tung im Umfeld der Landesflughäfen Genf-Cointrin und Zü-
rich", hrsg. vom Schweiz. Nationalfonds zur Förderung der
wissenschaftlichen Forschung, enthalten).
Gestützt auf die "Lärmstudie 90" sowie Untersuchun-
gen und Berichte ausländischer Wissenschaftler hat die Eid-
genössische Kommission zusammenfassend empfohlen, als Be-
lastungsmass anstelle des bisher verwendeten NNI den Beur-
teilungspegel Lr auf der Grundlage des Mittelungspegels Leq
zu übernehmen. Da gemäss "Lärmstudie 90" die Störwirkung von
Fluglärm und von Strassenlärm während des Tages bei gleichen
Mittelungspegeln Leq im Rahmen der Aussagegenauigkeit gleich
sei, lasse sich eine Pegelkorrektur (K) nicht rechtfertigen.
Die Beurteilung der Nachtbetriebsstunden (22 - 23, 23 - 24
und 5 - 6 Uhr) sei dagegen nach anderen Kriterien vorzuneh-
men. Richtungsweisend für die Grenzwertfestsetzung müssten
die wissenschaftlichen Untersuchungen sein, nach welchen die
kritische Aufweckschwelle bei 60 dB(A) am Ohr der schlafen-
den Person liege. Mit zunehmender Höhe und Häufigkeit dieser
Schwelle wachse die Zahl der Personen, die durch solche Er-
eignisse aufgeweckt würden. Da die Begrenzung eines maxima-
len Spitzenpegels in der Praxis kaum kontrollierbar sei,
werde die Einführung eines "Ein-Stunden-Leq" vorgeschlagen.
Durch die Verkürzung der Bezugszeit auf eine Stunde werde
erreicht, dass der Spitzenpegel in ausreichendem Ausmass
berücksichtigt werde und zugleich die stündliche Lärmdosis
begrenzt bleibe. Indessen solle für die erste Nachtstunde
der Grenzwert für die Empfindlichkeitsstufe II um 5 dB(A)
angehoben werden, um eine Dominanz dieser Stunde bezüglich
der raumplanerischen Nutzungsbeschränkungen in den lärmbe-
troffenen Gebieten zu vermeiden. Zum Schutze einer ausrei-
chend langen und ununterbrochenen Nachtruhe (zwischen 23 Uhr
und 6 Uhr) sei hingegen für die übrigen Randstunden ein Im-
missionsgrenzwert von 50 dB festzusetzen (Zusammenfassung
Teilbericht S. 5 f.).
Dementsprechend hat die Eidgenössische Kommission
folgendes Grenzwert-Schema vorgeschlagen:
Planungswert Immissions- Alarmwert
Lr in dB(A) grenzwert Lr in dB(A)
Lr in dB(A)
Empfindlich- tags nachts tags nachts tags nachts
keitsstufen
I 50 40 55 45 60 55
II 55 50*/45 60 55*/50 65 65*/60
III 60 50 65 55 70 65
IV 65 55 70 60 75 70
*gilt für die erste Nachtstunde von 22 - 23 Uhr
Um dem Bundesrat weitere Entscheidungsgrundlagen zu
liefern, hat die Kommission auch Untersuchungen über die
planerischen und finanziellen Konsequenzen dieser Grenzwerte
anstellen lassen. Nach diesen sind in der Umgebung der Flug-
häfen Genf und Zürich insgesamt 67'000 Personen (Zürich:
49'000 Personen) von Fluglärm betroffen, der den Immissions-
grenzwert übersteigt. Für 635 Hektaren Land (Zürich: 430
Hektaren) fielen Entschädigungen in Betracht. Daraus ent-
stünden Folgekosten in Höhe von schätzungsweise 2'352 Mio.
Franken (Zürich: 1'736 Mio. Franken), wovon 87 % für Ent-
schädigungen aus Enteignungen und 13 % für Schallschutz-
fenster. Diese Schätzungen beruhen auf der Fluglärmbelastung
des Jahres 1994 (Teilbericht Zusammenfassung S. 7 und Kapi-
tel 7).
Die Eidgenössische Kommission hat zu den raumplane-
rischen und finanziellen Auswirkungen ihres Grenzwert-Vor-
schlages festgehalten, dass die Ausscheidung und Erschlies-
sung von reinen Wohnzonen relativ stark, von Mischzonen da-
gegen nur geringfügig eingeschränkt werde. Das Gleiche gelte
für die Erteilung von Baubewilligungen in diesen Zonen. Bau-
liche Schallschutzmassnahmen seien in reinen Wohnzonen in
grossem Umfang zu treffen, in Mischzonen nur in geringem Um-
fang. Die Höhe allfälliger Entschädigungen aus Enteignung
wegen übermässiger Lärmbelastung steige gegenüber der heu-
tigen Bundesgerichtspraxis nicht an, da das Bundesgericht
seine bisherigen Entscheide bereits auf Werte abgestellt
habe, die den vorgeschlagenen Grenzwerten entsprächen (Teil-
bericht S. 81 ff.).
c) Im Juni 1999 eröffnete das UVEK das Vernehmlas-
sungsverfahren für die Änderung der Lärmschutz-Verordnung
und die damit verbundene Anpassung der Verordnung über die
Infrastruktur der Luftfahrt. Gegenstand der Vernehmlassungs-
vorlage bildeten neben den neuen Belastungsgrenzwerten auch
die erhöhten Anforderungen an den baulichen Schallschutz in
der Umgebung von Flugplätzen mit Verkehr von Grossflugzeugen
(Art. 32 LSV), die Erweiterung der rechtlichen Tragweite des
Lärmbelastungskatasters (Art. 36 LSV), die Aufhebung der
Verordnungen über die Lärmzonen sowie die bereits geschil-
derte neue Nachtflugordnung (Art. 39 ff. VIL; vgl. oben
E. 36).
Für die Beurteilung des Lärms von Zivilflugplätzen
- also auch von Regionalflugplätzen, auf denen Grossflug-
zeuge verkehren - sollte nach dem Entwurf des UVEK auf fol-
gende Belastungsgrenzwerte abgestellt werden:
Planungswert Immissions- Alarmwert
Lr in dB(A) grenzwert Lr in dB(A)
Lr in dB(A)
Empfindlich- tags nachts* tags nachts* tags nachts*
keitsstufen
I 55 48 57 50 60 57
II 57 55 60 57 65 65
III 60 55 65 57 70 65
IV 65 60 70 62 75 70
*für die Nachtstunden 22-23, 23-24 und 5-6 Uhr gilt der
Ein-Stunden-Leq
Diese Grenzwerte geben jedoch insofern kein klares
Bild ab, als das Departement für alle Tages-Werte eine
Pegelkorrektur von -2 dB festgelegt hat. Als Beurteilungs-
pegel Lr für den Tag gilt demnach Lr = Leq -2, während für
die Nacht der Lr dem Leq entsprechen soll. Gegenüber dem
Vorschlag der Eidgenössischen Kommission werden auch die Ta-
geswerte für die Empfindlichkeitsstufe I (Planungswert und
Immissionsgrenzwert) sowie für die Empfindlichkeitsstufe II
(Planungswert) zusätzlich erhöht. Für die Nacht wird der
Ein-Stunden-Leq beibehalten, dagegen für alle drei Stunden
die gleichen - fast durchwegs erhöhten - Grenzwerte aufge-
stellt. Die Belastungsgrenzwerte für die Empfindlichkeits-
stufen II und III werden für die Nacht nicht mehr abgestuft.
Die Korrektur von -2 dB für den Tag ist in den Er-
läuterungen zum Vernehmlassungsentwurf damit begründet wor-
den, es habe sich aufgrund verfeinerter Eingabedaten zur Be-
rechnung der Fluglärmbelastung ergeben, dass die seinerzeit
von der EMPA im Rahmen der "Lärmstudie 90" ermittelten
Tagesbelastungen zu tief ausgefallen seien. Die Pegelkorrek-
tur von -2 dB sei daher nötig, um die im Rahmen jener Studie
ermittelte Beziehung zwischen Lärmberechnung und erhobener
Störung zu aktualisieren. Zur Erhöhung der Nacht-Immissions-
grenzwerte wird weiter ausgeführt, dass auch bei diesen Wer-
ten - unabhängig von der Empfindlichkeitsstufe - noch davon
ausgegangen werden könne, dass ein Schlafen bei leicht ge-
öffnetem Fenster ohne nennenswerte Aufwachreaktionen durch
Fluglärm möglich sei. Weiter könne der Unterschied zwischen
Planungs- und Immissionsgrenzwert, der in der Regel 5 dB(A)
betrage, verkleinert werden, da im Bereich der bestehenden
Landesflughäfen mit grosser Wahrscheinlichkeit kein neuer
Flughafen errichtet werde. Infolge der kleineren Differenz
fielen die raumplanerischen Auswirkungen in ihrer flächen-
mässigen Ausdehnung gegenüber dem Kommissionsvorschlag we-
sentlich reduzierter aus. Insofern seien die nun vorgelegten
Werte das Ergebnis einer Interessenabwägung zwischen den
Schutzinteressen der Bevölkerung und den Ansprüchen auf eine
weitere Siedlungsentwicklung (vgl. S. 5 f. und 10 des Er-
läuternden Berichts vom 25. Juni 1999).
Zu den Kostenfolgen wird im Erläuternden Bericht
ausgeführt, dass bei Anwendung der vorgeschlagenen Grenz-
werte in der Umgebung der Flughäfen Genf und Zürich insge-
samt etwa 32'000 Personen mit Lärm über dem Immissions-
grenzwert und 4'200 Personen über dem Alarmwert belastet
würden. Demnach sei mit Kosten für Schallschutzfenster in
Höhe von rund 147 Mio. Franken (Zürich 99 Mio. Franken) zu
rechnen. Die Entschädigungsforderungen für Enteignungen
könnten sich auf insgesamt 665 Mio. Franken (Zürich: 490
Mio. Franken) belaufen (S. 11 f. des Erläuternden Berichts).
Im "Kurzüberblick der Vernehmlassungsvorlage" wird
nochmals betont, dass die Unterschiede zwischen den Kommis-
sionsvorschlägen und der Vernehmlassungsvorlage darauf zu-
rückzuführen seien, dass die Eidgenössische Kommission ihre
Vorschläge nach den Schutzzielen für die Bevölkerung ausge-
richtet (Art. 15 USG) und die möglichen finanziellen und
wirtschaftlichen Konsequenzen nicht mitberücksichtigt habe.
Ebenso seien die raumplanerischen Randbedingungen nicht von
zentraler Bedeutung gewesen. Die Vernehmlassungsvorlage
stelle teilweise einen Kompromiss zwischen den Schutzzielen
der Bevölkerung und den raum- und nutzungsplanerischen An-
liegen dar. Um noch eine gewisse Siedlungsentwicklung zu
ermöglichen, seien die Planungswerte für den Tag und die
Nacht sowie die Nacht-Immissionsgrenzwerte leicht angehoben
worden.
d) Der Bundesrat hat am 12. April 2000 durch Ände-
rung des Anhangs 5 der Lärmschutz-Verordnung folgende Be-
lastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen fest-
gesetzt (AS 2000 S. 1388 ff.):
Planungswert Immissions- Alarmwert
Lr in dB(A) grenzwert Lr in dB(A)
Lr in dB(A)
Empfindlich- tags nachts tags nachts tags nachts
keitsstufen
I 55 48 57 50 60 58
II 57 55 65 57 67 65
III 60 55 65 57 70 65
IV 65 60 70 62 75 70
Die vom UVEK vorgenommene Pegelkorrektur K = -2 dB
für den Tag ist beibehalten worden, so dass die Grenzwerte
für den Tag (06-22 Uhr) in Wirklichkeit 2 dB höher liegen.
Zusätzlich ist der Immissionsgrenzwert für die Empfindlich-
keitsstufe II auch für den Tag auf die Höhe des Wertes für
die Empfindlichkeitsstufe III angehoben worden. Demzufolge
hat auch der Alarmwert erhöht werden müssen.
Für die Nacht ist anstelle des Ein-Stunden-Leq ein
über drei Stunden (22-24 Uhr und 05-06 Uhr) gemittelter
Pegel Leqn (= Lr) getreten. Nachtstarts sind nur für Flug-
zeuge erlaubt, deren Lärmindex 98 (Langstrecken) bzw. 96
EPNdB (übrige Strecken) nicht übersteigt; für diese Werte
wird auf die Lärmzertifizierung der ICAO abgestellt.
44.- Resultat des geschilderten Werdegangs ist, dass
die vom Bundesrat für die Landesflughäfen erlassenen Belas-
tungsgrenzwerte mit den von der Eidgenössischen Kommission
vorgeschlagenen kaum mehr etwas gemein haben. Aufschluss-
reich ist eine Gegenüberstellung der Immissionsgrenzwerte
für den Tag:
Eidg. Kommission LSV Anhang 5
dB(A) dB(A)
ES I 55 59*
II 60 67*
III 65 67*
IV 70 72*
*Pegelkorrektur K = -2 bereits berücksichtigt
Was die vorgenommene Erhöhung des Immissionsgrenz-
wertes um 7 dB(A) für Gebiete der Empfindlichkeitsstufe II,
also für reine Wohnzonen (Art. 43 Abs. 1 LSV), heisst, lässt
sich vorab damit erklären, dass bei einer konstanten Ge-
räuschkulisse eine Erhöhung des rein akustischen Pegels um
3 dB(A) eindeutig wahrgenommen und eine solche von 5 dB(A)
als deutliche Veränderung empfunden wird (vgl. BGE 110 Ib
340 E. 6 S. 352). Bei Belastungsmassen wie dem Leq, der auch
der Häufigkeit und der Dauer der Lärmereignisse Rechnung
trägt, werden die auf diese Komponenten zurückgehenden Ver-
änderungen von bloss 1 oder 2 dB meist zuverlässig festge-
stellt. Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang, dass eine Ver-
doppelung der Dauer oder der Häufigkeit des Schallereignis-
ses den Leq (nur) um 3 dB(A) erhöht. Die Heraufsetzung eines
Grenzwertes um 7 dB(A) besagt somit, dass sich die Schall-
ereignisse verfünffachen können. Der Vorwurf der beschwerde-
führenden Anwohner, anstelle von - beispielsweise - 100 to-
lerierbaren Überflügen bei einem Immissionsgrenzwert von
60 dB(A) müssten bei einem Immissionsgrenzwert von 67 dB(A)
rund 450 Überflüge in Kauf genommen werden, erweist sich als
begründet und keineswegs übertrieben. Ebenfalls zutreffend
ist die Feststellung, dass sich nach den Erkenntnissen der
"Lärmstudie 90" bei einer Lärmbelastung von 67 dB(A)
35 % - 40 % der befragten Personen stark gestört fühlen,
während bisher bei der Festsetzung des Immissionsgrenzwertes
für Verkehrslärm in der Lärmschutz-Verordnung von einer
Schwelle von 15 % - 25 % stark Gestörter ausgegangen worden
ist (vgl. oben E. 42; Broschüre "Lärmstudie 90" Tabelle
S. 12; Carl Oliva, a.a.O., Abbildungen S. 70, 78, 81 und
94).
Eine empfindliche Erhöhung haben auch die Immis-
sionsgrenzwerte für die Nacht erfahren. Der Zahlenvergleich
gibt die tatsächliche Änderung nur teilweise wieder, da wie
erwähnt vom Bundesrat auch die Bezugszeit geändert und der
vorgeschlagene Ein-Stunden-Leq auf einen Drei-Stunden-Leq
ausgedehnt worden ist. Dadurch wird ermöglicht, in der ers-
ten Nachthälfte starken Verkehr zuzulassen, da dieser mit
dem verminderten Verkehr der zweiten Nachthälfte - insbe-
sondere mit der Stunde zwischen 5 und 6 Uhr, in der nur Lan-
dungen zugelassen sind - kompensiert werden kann. Der von
der Eidgenössischen Kommission im Hinblick auf Art. 15 USG
verfolgte Zweck, während den Nachtstunden die zu einem Auf-
wachen führenden Lärmspitzen zu begrenzen (vgl. E. 43b),
wird damit vereitelt.
Weder der Bundesrat noch das UVEK haben je zum Aus-
druck gebracht, dass die Grenzwert-Vorschläge der Eidgenös-
sischen Kommission aus dem Jahre 1997 nicht dem damaligen
Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung auf dem Gebiet der
Auswirkungen von Fluglärm auf den Mensch entsprochen hätten.
Aus der Vernehmlassungsvorlage des UVEK und aus Verlautba-
rungen des Bundesrates ergibt sich vielmehr, dass vor allem
ökonomische Überlegungen Anlass zu den umstrittenen Erhöhun-
gen gaben. Solche Interessen sollen aber wie dargelegt nach
dem Willen des Gesetzgebers bei der Festlegung der Immis-
sionsgrenzwerte, die den Menschen vor schädlichen oder läs-
tigen Einwirkungen schützen sollen, keine Rolle spielen und
dürfen auf jeden Fall nicht ausschlaggebend sein. Wohl wird
nicht beanstandet werden können, wenn bei der Suche nach den
richtigen Grenzwerten auch der Frage der Finanzierbarkeit
der Schutzmassnahmen eine gewisse Aufmerksamkeit geschenkt
wird. Die Eidgenössische Kommission hat denn auch, entgegen
den Ausführungen des UVEK, durchaus solche Überlegungen an-
gestellt. Richtschnur bei der Grenzziehung muss aber der
Schutz der Gesundheit und des Wohlbefindens der Bevölkerung
bleiben. Die vom Bundesrat festgelegten Immissionsgrenzwerte
liessen sich mithin nur dann rechtfertigen, wenn sich er-
wiese, dass die seinerzeitigen Erkenntnisse der Eidgenössi-
schen Kommission überholt wären und die Störwirkung von
Fluglärm nach dem neuesten Stand der Wissenschaft und der
Erfahrung kleiner wäre als von der Kommission angenommen.
Dies behaupten die beschwerdeführenden Fluggesellschaften
sinngemäss und bleibt zu prüfen.
45.- a) Die eidgenössische Kommission hat sich wie er-
wähnt bei der Festlegung der Immissionsgrenzwerte für den
Tag in erster Linie auf die Ergebnisse der "Lärmstudie 90"
gestützt. Gegenstand dieser Studie bildete unter anderem die
Frage, ob die Störwirkung von Fluglärm (in Nähe eines Lan-
desflughafens) und von Strassenlärm bei gleichem Mittelungs-
pegel Leq gleich oder unterschiedlich sei. Aufgrund der Re-
sultate der Befragungen kam die Kommission zum Schluss (Teil-
bericht S. 34 ff.), dass gesamthaft die Störungen durch
Fluglärm gleich einzustufen seien wie die Störungen durch
Strassenlärm. Sowohl beim Strassen- wie beim Fluglärm werde
die Schwelle eines Anteils von 25 % der Personen, die sich
stark gestört fühlten, zwischen 59 und 62 dB(A) überschrit-
ten. Dadurch würden auch die Ergebnisse einer Studie aus dem
Jahre 1971 (Etienne Grandjean u.a., Sozio-psychologische
Fluglärmuntersuchung im Gebiet der Schweizer Flughäfen
Zürich, Genf, Basel, Mai 1974) über die Störwirkung des
Fluglärms bestätigt (vgl. Teilbericht S. 34 ff.).
Die SAir Group und die mitbeteiligten Fluggesell-
schaften wenden gegen die Argumentation der Eidgenössischen
Kommission ein, dieser habe nicht die offizielle Version der
"Lärmstudie 90" zur Verfügung gestanden, welche erst im
Jahre 1998 veröffentlicht worden sei. Die Begründung der
Kommission für die Grenzwertfestsetzung - vor allem die
Gleichstellung von Flug- und Strassenlärm - sei nicht nach-
vollziehbar. In neueren wissenschaftlichen Beiträgen, vor
allem von Gerd Jansen, würden getrennte Beurteilungen und
unterschiedliche Immissionsgrenzwerte für Flug- und Strassen-
lärm verlangt. In der Publikation von Gerd Jansen/Gert Not-
bohm/Sieglinde Schwarze "Gesundheitsbegriff und Lärmwirkung"
(Stuttgart 1999) werde für erhebliche Belästigung durch
Fluglärm am Tage ein Grenzwert von Leq = 65 dB(A) vorge-
schlagen. Die Erkenntnisse dieser Studie seien auch in das
"Sondergutachten Umwelt und Gesundheit 1999" des Rates von
Sachverständigen für Umweltfragen in Deutschland eingeflos-
sen. Darin werde nochmals betont, dass erst ein Wert von
über Leq = 65 dB(A) als sicherer Beginn von erheblicher
Belästigung verstanden werden müsse.
aa) Was den Beizug von Abhandlungen über Fluglärm-
belastungen in Deutschland betrifft, ist zunächst darauf
aufmerksam zu machen, dass gemäss dem deutschen Fluglärm-
schutzgesetz nicht der in der Schweiz und in vielen anderen
Ländern eingeführte Leq verwendet wird, sondern ein nicht-
energetisches Mittelungsverfahren, das zum "Störindex" Q
führt. Bezugszeitraum für diesen äquivalenten Dauerschall-
pegel sind die sechs verkehrsreichsten Monate des Jahres.
Es werden zwei Berechnungen angestellt: In einer ersten wer-
den die Nachtflüge mit einem Gewichtungsfaktor 5 in die Be-
rechnung miteinbezogen, in einer zweiten werden nur die Tag-
flüge (von 6 - 22 Uhr) mit einem Bewertungsfaktor 1,5 be-
rücksichtigt. Der höhere Pegel ist ausschlaggebend. Die Ver-
doppelung der Bewegungszahl bewirkt eine Erhöhung des Q um 4
Einheiten (Halbierungsparameter 4), während die Erhöhung der
Spitzenpegel um 3 dB den Q nur um 3 Einheiten vergrössert
(vgl. Nr. 5 der Anlage zu § 3 des deutschen Gesetzes zum
Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 [BGBl. I S. 282];
Robert Hofmann, a.a.O. S. 14-6). Das Lärmmass lässt sich
bloss näherungsweise in den Leq umrechnen, was eine direkte
Gegenüberstellung der Grenzwerte ausschliesst und den Ver-
gleich von Fluglärmuntersuchungen in Deutschland mit aus-
ländischen Studien erschwert (s. hiezu Peter Wysk, Ausge-
wählte Probleme zum Rechtsschutz gegen Fluglärm, Teil III,
Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht 1998/1 S. 456 ff.
477 f.). Der deutsche Bundestag hat sich daher am 2. Sep-
tember 1998 für eine Modernisierung und Harmonisierung des
Fluglärm-Ermittlungsverfahrens ausgesprochen. Dementspre-
chend ist bei der Überarbeitung des Fluglärmgesetzes vom
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicher-
heit vorgeschlagen worden, den energieäquivalenten Dauer-
schallpegel (mit Halbierungsparameter 3) zu übernehmen; da-
gegen soll am geltenden Bezugszeitraum - den sechs verkehrs-
reichsten Monaten des Jahres - festgehalten werden. - Im
nachfolgend zitierten Werk des deutschen Rates von Sachver-
ständigen für Umweltfragen ist bereits der Leq verwendet
worden.
bb) Das ausführliche, die neuesten Erkenntnisse
verarbeitende Gutachten von Gerd Jansen, Gert Notbohm und
Sieglinde Schwarze "Gesundheitsbegriff und Lärmwirkungen"
(Materialien zur Umweltforschung Bd. 33), auf das sich die
beschwerdeführenden Fluggesellschaften berufen, ist vom
deutschen Rat von Sachverständigen für Umweltfragen im Rah-
men der Erstellung des Sondergutachtens 1999 "Umwelt und
Gesundheit, Risiken richtig einschätzen" in Auftrag gegeben
worden. Im Bericht "Gesundheitsbegriff und Lärmwirkungen"
werden vor allem die unmittelbaren oder längerfristigen Aus-
wirkungen von Lärm auf die menschliche Gesundheit behandelt.
Die Expertise befasst sich in diesem Rahmen auch mit der
subjektiv erlebten "Lärmbelästigung" sowie der "erheblichen
Belästigung", die üblicherweise als Schwellenwert für die
Beurteilung unzumutbarer Schallimmissionen dient. Zusammen-
fassend halten die Gutachter fest, in der Literatur würden
Mittelungspegel von 50 - 55 dB(A) als Schwellenwerte für Be-
lästigungsreaktionen in der Bevölkerung angegeben; für er-
hebliche Belästigung lägen sie um 10 dB(A) höher. In vielen
Untersuchungen sei allerdings nachgewiesen worden, dass un-
terschiedliche Schallquellen bei gleicher akustischer Inten-
sität deutlich in den hervorgerufenen Belästigungsreaktionen
differierten. So belegten mehrere Studien eine deutlichere
Belästigung durch Fluglärm, vor allem hinsichtlich Störungen
der Kommunikation und der Rekreation. Die Anzahl der Flugbe-
wegungen scheine eine wichtige Determinante für das Ausmass
der Belästigung zu sein (Gutachten S. 40 ff., 43). Die
Schlussfolgerungen der Gutachter auf diesem Gebiet sind vom
Rat von Sachverständigen für Umweltfragen in der Kurzfassung
wie folgt übernommen worden (Sondergutachten "Umwelt und Ge-
sundheit, Risiken richtig einschätzen", Drucksache 14/2300
des Deutschen Bundestages, S. 31 Ziff. 91, vgl. auch S. 184
Ziff. 465):
"Der Umweltrat hat sich bereits in früheren Gut-
achten dafür ausgesprochen, die zur Zeit für circa
16 % der Bevölkerung geltende starke, d.h. mehr als
65 dB(A) betragende Lärmbelastung mittelfristig ab-
zubauen. Als Zielgrösse gibt der Umweltrat einen
Immissionsrichtwert von 55 dB(A) an. Angesichts der
beim Verkehrslärm heute noch bestehenden weit höhe-
ren Belastungen im Bereich um Mittelungspegel von
65 dB(A) am Tage wird es sicherlich erheblicher An-
strengungen bedürfen, dieses Ziel zu erreichen.
Ein Nahziel muss es aber sein und bleiben, dass
der kritische Wert für erhebliche Belästigung von
65 dB(A) möglichst nicht mehr überschritten wird.
Mittelfristig sollte ein Präventionswert von
62 dB(A) angestrebt werden, der dann längerfristig
schrittweise auf einen Zielwert von 55 dB(A) abge-
baut werden müsste."
Die von den Fluggesellschaften angerufenen Gutach-
ten entkräften somit den Bericht der Eidgenössischen Kommis-
sion nicht; sie bestätigen vielmehr, dass die von der Kom-
mission festgelegten Tages-Immissionsgrenzwerte nach den
heutigen wissenschaftlichen Erkenntnissen im richtigen Be-
reich liegen, und zeigen eine Tendenz zur Wahl zunehmend
niedrigerer Grenzwerte auf. In diesem Sinne hat auch die
Mediationsgruppe Flughafen Frankfurt/Main aufgrund von
Hearings, der Literatur sowie eines zusätzlich eingeholten
Gutachtens (Joachim Kastka, Zusatzbericht über die Unter-
suchung der Fluglärmbelastungs- und Belästigungssituation
der Allgemeinbevölkerung der Umgebung des Flughafens Frank-
furt, Düsseldorf 1999) festgehalten, dass die zumutbare
Fluglärmbelastung am Tage bei einem Dauerschallpegel von
62 dB(A) (aussen) überschritten werde, da gesundheitliche
Wirkungen möglich seien (Bericht Mediation Frankfurt/Main,
2.A., Darmstadt 2000, S. 41; zu den Auswirkungen des Ver-
kehrslärms auf die Gesundheit s.a. den im Auftrage des
deutschen Bundesministeriums für Gesundheit für die WHO
[World Health Organization] erstellten Bericht "Beeinträch-
tigung der Gesundheit durch Verkehrslärm - ein deutscher
Beitrag", hrsg. von Hartmut Ising, Umweltbundesamt, Berlin,
und Christian Maschke, Robert Koch-Institut, Berlin 2000).
Zu ergänzen bleibt, dass in mehreren Berichten - so
auch in den zitierten Gutachten - in Frage gestellt wird, ob
die Störwirkung des Fluglärms allein mit dem energieäquiva-
lenten Dauerschallpegel Leq erfasst werden könne. Dieses
Lärmmass werde den Eigenschaften des Fluglärms mit seinen
hoch über dem Grundpegel liegenden Einzelschallereignissen
nicht gerecht und trage der ansteigenden Zahl dieser Schall-
ereignisse zu wenig Rechnung. In jüngster Zeit sind daher
z.B. in Deutschland auch Maximalpegelkriterien zur Beurtei-
lung der Fluglärmbelastung beigezogen worden (vgl. zit. Son-
dergutachten "Umwelt und Gesundheit, Risiken richtig ein-
schätzen", S. 194 Ziff. 484 f.; im gleichen Sinne die im
Auftrage des Gesundheits- und Umweltsdepartements der Stadt
Zürich von Rainer Guski verfasste Stellungnahme zum Bericht
"Möglichkeiten eines Fluglärm-Managements" aus dem Büro
Dr. Carl Oliva, 1998, sowie das zit. Gutachten von Joachim
Kastka). Die Forderung nach zusätzlicher Begrenzung beson-
ders hoher Schallereignisse steht in direktem Gegensatz zu
den vom Bundesrat vorgenommenen Erhöhungen der Immissions-
grenzwerte.
b) Die beschwerdeführenden Fluggesellschaften
kritisieren mit gutem Grund nicht, dass die Eidgenössische
Kommission die Immissionsgrenzwerte für die Nacht anhand der
kritischen Schwelle für Aufwachreaktionen festgelegt hat,
die bei einem Lmax von 60 dB(A) im Innern des Raumes liege,
wobei auch die Anzahl der Schallereignisse eine Rolle spie-
le. Diese Erkenntnis wird von Jansen, Notbohm und Schwarze
grundsätzlich bestätigt, welche aus den bisher angestellten
Studien schliessen, dass bis zur Vorlage neuerlicher, über-
zeugenderer Untersuchungergebnisse an den Kriterien von
Lmax = 60 dB(A) für die Aufweckschwelle und von 6 x 60 dB(A)
für lärmbedingtes Aufwachen durch informationsarme Geräusche
festzuhalten sei. Bei diesem Kriterium handle es sich um
Maximalpegel (innen), die - wie Fluglärmereignisse in der
Nacht - nicht häufig oder dauernd aufträten und deren Pegel
deutlich (mehr als 20 dB(A)) über dem Grundpegel lägen. Trä-
ten Schallbelastungen in der Nacht dagegen häufig auf und
lägen ihre Pegelspitzen weniger als 20 dB(A) über dem Grund-
pegel (z.B. Strassenverkehrslärm an vielbefahrenen Stras-
sen), so seien die energieäquivalenten Mittelungspegel als
Beurteilungsverfahren anzuwenden (zit. Gutachten "Gesund-
heitsbegriff und Lärmwirkungen" S. 78). Diese Resultate sind
vom deutschen Rat von Sachverständigen für Umweltfragen
übernommen worden, welcher in seinem Sondergutachten betont,
dass messbare lärmbedingte Schlafstörungen bereits deutlich
unter der Aufwachschwelle von 60 dB(A) festgestellt werden
könnten und für den Fluglärm - wie von der Rechtsprechung
gefordert (BVerwGE 87 S. 332, 376) - zusätzlich zu den Mit-
telungspegeln Maximalpegel festgelegt werden müssten (zit.
Sondergutachten "Umwelt und Gesundheit, Risiken richtig ein-
schätzen" S. 31 Ziff. 92, S. 176 ff. Ziff. 437-444, S. 184
Ziff. 466; das sog. Jansen-Kriterium '6mal 60 dB(A) innen'
wird in der Rechtsprechung der deutschen Oberverwaltungsge-
richte regelmässig angewendet: vgl. Urteil vom 22. April
1999 des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg, publ.
in Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht, 49/2000 S. 255
ff., 265 mit zahlreichen Hinweisen). Noch weiter gehend em-
pfiehlt die Mediationsgruppe Flughafen Frankfurt/Main dem
Rat der angehörten Fachleute folgend, dass am Ohr des Schlä-
fers ein Einzelschallpegel von 52 bis 53 dB(A) nicht häufi-
ger als 6- bis 11-mal pro Nacht überschritten werden sollte.
Häufigere Schallereignisse unterhalb dieses Wertes seien
nach Ansicht der Fachleute ebenfalls zu vermeiden. Die Me-
diationsgruppe habe sich daher aus Vorsorgegründen auch auf
einen maximalen Dauerschallpegel (gemessen über 8 Nacht-
stunden mit Äquivalenzparameter 3) von 32 dB(A) am Ohr des
Schläfers geeinigt. Dies entspreche einem Dauerschallpegel
für den Aussenbereich von 47 dB(A) (zit. Bericht Mediation
Flughafen Frankfurt/Main, S. 41, 44 und 48). Auch nach dem
bereits zitierten, im Auftrag des Bundesministeriums für Ge-
sundheit für die WHO erstellten Bericht müssen aus präven-
tivmedizinischer Sicht die nächtlichen Maximalpegel begrenzt
werden, um Schlafstörungen zu vermeiden (zit. Bericht "Be-
einträchtigung der Gesundheit durch Verkehrslärm - ein deut-
scher Beitrag", S. 28 Ziff. 4.3.4).
Diese wissenschaftlichen Arbeiten aus jüngster Zeit
heben die Wichtigkeit der zahlenmässigen Begrenzung lauter
Einzelschallereignisse in den Nachtstunden hervor. Eine sol-
che Begrenzung strebte die Eidgenössische Kommission mit dem
"Ein-Stunden-Leq", der die Funktion eines Maximalpegels
übernehmen kann, gerade an. Dass dieser vom Bundesrat durch
einen über drei Stunden gemittelten Pegel ohne den erwünsch-
ten Begrenzungseffekt ersetzt worden ist, lässt sich somit
offensichtlich nicht auf neuere Erkenntnisse abstützen.
46.- Können nach dem Gesagten die am 12. April 2000 im
Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung festgelegten Immissions-
grenzwerte für den Lärm von Landesflughäfen nach dem heuti-
gen Stand der Wissenschaft nicht gewährleisten, dass Immis-
sionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohl-
befinden nicht erheblich stören, fallen sie aus dem gesetz-
lichen Rahmen von Art. 15 und 13 Abs. 2 USG (vgl. auch
Art. 74 Abs. 1 und 2 BV) und sind im vorliegenden Fall nicht
anwendbar. Da die Immissionsgrenzwerte nach Art. 20 Abs. 2
und Art. 25 Abs. 3 USG massgebend sind für die Übernahme der
Kosten von baulichen Schallschutzmassnahmen durch den Anla-
geninhaber, verstossen zu hohe Werte ebenfalls gegen das
Verursacherprinzip (Art. 2 USG und neu auch Art. 74 Abs. 2
BV). Das hat auch die Nichtanwendbarkeit der entsprechenden
Planungs- und Alarmwerte zur Folge, da sich diese an den Im-
missionsgrenzwerten ausrichten (Art. 19 und 23 USG). Anders
- das heisst auf der Linie der angefochtenen Baukonzession
oder gar nach den noch weiter gehenden Vorstellungen der be-
schwerdeführenden Fluggesellschaften - könnte nur nach vor-
gängiger Änderung des Luftfahrtgesetzes bzw. des Umwelt-
schutzgesetzes sowie von Art. 74 Abs. 1 und 2 BV entschieden
werden.
Anstelle der vom Bundesrat festgelegten Grenzwerte
bleiben im Sinne der im bundesgerichtlichen Rahmenkonzes-
sionsentscheid (BGE 124 II 293 E. 18b S. 330) und im vorlie-
genden Urteil angestellten Erwägungen die von der Eidgenös-
sischen Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissions-
grenzwerten in ihrem 6. Teilbericht vom September 1997 fest-
gelegten Belastungsgrenzwerte für den Lärm von Landesflug-
häfen anwendbar. Von einer Pegelkorrektur von -2 dB für die
Tages-Immissionsgrenzwerte, wie sie das UVEK aufgrund ver-
feinerter akustischer Daten in nachträglicher Änderung der
"Lärmstudie 90" vorgenommen hat (vgl. E. 43c), ist abzuse-
hen. Die Grenzwerterhöhung wäre nur dann zu übernehmen, wenn
sich die Annahme der Eidgenössischen Kommission, dass der
Fluglärm ebenso störend sei wie der Strassenlärm, nachträg-
lich klar als falsch erwiese. Das trifft jedoch nach den
weiteren, die verschiedenen Verkehrslärmarten vergleichenden
Untersuchungen nicht zu (vgl. die zusammenfassende Analyse
von H.M.E. Miedema, Response functions for environmental
noise in residential areas, Leiden 1993, zit. im Bericht
"Beeinträchtigung der Gesundheit durch Verkehrslärm - ein
deutscher Beitrag", S. 6 f.). Zudem ergibt sich aus den an-
geführten Gutachten und Berichten, dass die im Laufe der
Neunzigerjahre eingetretene Verdichtung des Flugverkehrs
trotz gleichbleibender (gemittelter) Lärmpegel zu einer
Verstärkung der Störwirkung des Fluglärms geführt hat, so
dass die Ergebnisse der "Lärmstudie 90" nachträglich nur
unter neuer Beurteilung der Gesamtsituation korrigiert wer-
den könnten. Im Übrigen liesse sich ein Bonus für den Lärm
der Landesflughäfen im Vergleich zum Strassenverkehrslärm
schlecht damit vereinbaren, dass nach Art. 32 Abs. 1 Satz 2
LSV in der Fassung vom 12. April 2000 für bauliche Schutz-
massnahmen gegen den Lärm der Flugplätze mit Verkehr von
Grossflugzeugen die erhöhten Anforderungen nach SIA-Norm 181
gelten, während für den Lärm der anderen ortsfesten Anlagen
nur die Mindestanforderungen einzuhalten sind. Auch im Hin-
blick auf diese Vorschrift erwiese sich eine Privilegierung
des von den Landesflughäfen ausgehenden Lärms als wider-
sprüchlich.
Dass die in der Baukonzession Dock Midfield vorbe-
haltenen Belastungsgrenzwerte des Bundesrates nicht anwend-
bar sind, heisst nicht, dass die Baukonzession aufzuheben
wäre. Es gelten sinngemäss die in E. 11d und E. 40 ange-
stellten Überlegungen. Hingegen ist der Entscheid des UVEK
insoweit abzuändern, als in Dispositiv Ziffer 2.2.3 Abs. 2
und Ziffer 2.4 verfügt worden ist, das Schallschutzkonzept
und der Lärmbelastungskataster seien nach der definitiven
Festsetzung der Lärmbelastungsgrenzwerte anzupassen. Das
Schallschutzkonzept und der als Arbeitsgrundlage für das
Schallschutzkonzept dienende Lärmbelastungskataster werden
vielmehr gestützt auf das Grenzwertschema der Eidgenössi-
schen Kommission neu erstellt werden müssen. Im Hinblick auf
diese Neuüberarbeitung ist im Folgenden noch auf die spe-
ziell gegen die beiden Instrumente gerichtete Kritik ein-
zugehen, soweit das aus prozessökonomischen Gründen als an-
gezeigt erscheint.
SCHALLSCHUTZKONZEPT
47.- In den Beschwerden wird verschiedentlich beanstan-
det, das Schallschutzkonzept sei nicht richtig eröffnet wor-
den. Aus der Publikation im Bundesblatt sei nicht hervorge-
gangen, dass mit der Baukonzession Dock Midfield zugleich
über den Anspruch auf Schallschutz für jede einzelne Liegen-
schaft entschieden werde und dieser Entscheid nur mittels
Anfechtung der Baukonzession in Frage gestellt werden könne.
Dieser Vorwurf ist berechtigt. Das Schallschutzkonzept muss
indessen nach dem Gesagten neu überarbeitet werden und wird
neu aufzulegen sein. Da das neue Konzept nicht nur auf die
Grenzwerte der Eidgenössischen Kommission abzustützen ist,
sondern auch auf das neue Betriebsreglement abzustimmen sein
wird, ist die Festsetzung der Schallschutzmassnahmen in ein
nachlaufendes gesondertes Bewilligungsverfahren zu verweisen
(vgl. BGE 124 II 293 E. 19c S. 335). Dispositiv Ziffer 2.2.3
der Baukonzession Dock Midfield ist entsprechend abzuändern.
Dass damit die endgültige Begrenzung des Schallschutz-Peri-
meters etliche Zeit hinausgeschoben wird, soll allerdings
den Kanton Zürich nicht daran hindern, mit der Realisierung
der Schallschutzmassnahmen dort sofort zu beginnen, wo diese
unbestritten sind.
48.- Auf die materiellrechtlichen Einwendungen gegen
das Schallschutzkonzept braucht insofern nicht näher einge-
gangen zu werden, als geltend gemacht wird, es sei - was vom
Kanton Zürich eingestanden wird - ein Berechnungsfehler
(sog. Holbergfehler) unterlaufen, das Schallschutzkonzept
sei anhand nicht nachgeführter Bebauungspläne erstellt wor-
den, bei der Abgrenzung seien Quartiere willkürlich zer-
schnitten worden und die der Empfindlichkeitsstufe II zuge-
wiesenen Gebiete seien zu Unrecht wie die der Empfindlich-
keitsstufe III zugewiesenen Zonen behandelt worden. Zum
Problem der Empfindlichkeitsstufen ist lediglich beizufügen,
dass das nachlaufende Bewilligungsverfahren auch die Mög-
lichkeit bieten muss, allfällige Aufstufungen im Sinne von
Art. 43 Abs. 2 LSV in Betracht zu ziehen.
Zu behandeln sind dagegen die Fragen, ob das Schall-
schutzkonzept aufgrund von Berechnungen oder Messungen zu
erstellen sei, auf welchen Wert bei der Grenzziehung abzu-
stellen sei, welche Art von Schallschutzmassnahmen vorzu-
sehen sei und ob auch für Gebäude, die nach 1978 innerhalb
der Fluglärmzonen B und C erstellt worden sind, die Kosten
für Schallschutzfenster rückzuerstatten seien. Einzugehen
ist schliesslich auf das Begehren um Mitberücksichtigung des
vom Militärflugplatz Dübendorf ausgehenden Lärms.
a) Vereinzelt wird verlangt, dass die dem Schall-
schutzkonzept zugrunde zu legende Lärmsituation durch Mes-
sungen ermittelt werde, da Berechnungen zu ungenau seien und
der besonderen - vor allem topographischen - Lage einzelner
Gebäude keine Rechnung trügen.
Hierzu ist vorweg auf die neue, am 12. April 2000
erlassene Bestimmung von Art. 38 Abs. 2 LSV zu verweisen,
wonach Fluglärmimmissionen grundsätzlich durch Berechnungen
zu ermitteln sind. Da nach Art. 36 Abs. 2 LSV bei der Lärm-
ermittlung auch die zukünftigen Änderungen der Lärmimmis-
sionen berücksichtigt werden müssen, könnten Messungen al-
lein auch nicht zum Ziele führen. Weiter ist zur immer wie-
der aufgeworfenen Frage "messen oder berechnen?" festzustel-
len, dass Messungen zwar die Lärmbelastung am einzelnen Ort
unter Berücksichtigung der lokalen Einflüsse und damit ge-
nauer wiedergeben können, wobei allerdings Lärmkarten für
jede Stockwerkhöhe erstellt werden müssten. Ein solches Vor-
gehen ist aber bei grossflächigen Lärmbelastungen, wie sie
bei Flughäfen auftreten, aus zeitlichen und finanziellen
Gründen undenkbar. Diese Belastungen müssen daher durch Be-
rechnungen erfasst werden, wobei die anhand eines
Computermodells errechneten Resultate für die
Flughafenregion Zürich mit den Werten verglichen werden
können, die durch mobile Messfahrzeuge und die örtlich fes-
ten Monitoring-Stationen gemessen werden. Die Lärmermittlung
für das hier fragliche Schallschutzkonzept ist - wie dem
Synthesebericht zum Konzept zu entnehmen ist (S. 12) -
anhand des an der EMPA entwickelten
Fluglärmsimulationsprogramm FLULA 2 vorgenommen worden, das
auf einer Grosszahl von Fluglärmmessungen in Zürich-Kloten
beruht. Die Simulationsrechnung berücksichtigt die Topo-
graphie, die Bodendämpfung, die Luftdämpfung, die Flugver-
kehrszahlen, die operationellen Verfahren (Flugprofile und
-wege), das Abstrahlverhalten sowie die Schallleistung der
Quellen. Unerfasst bleiben einzig abschirmende Wirkungen von
Hindernissen und Reflexionen in bebauten Gebieten und bei-
spielsweise bei Felswänden (zum Fluglärmmodell FLULA vgl.
Robert Hofmann, a.a.O. S. 14-11 ff.). Nicht vergessen werden
darf jedoch, dass sowohl bei Messungen wie bei Berechnungen
gewisse Fehlerquoten und Unsicherheiten in Kauf genommen
werden müssen, die sich auch bei sorgfältigstem Vorgehen
nicht vermeiden lassen (derselbe, a.a.O., S. 5-24, 11-10;
s.a. BGE 125 II 643 E. 18b/ee S. 680).
b) Gemäss dem Synthesebericht zum Schallschutz-
konzept ist zur Abgrenzung des Schallschutz-Perimeters eine
Linie gezogen worden, die einer Lärmbelastung von 0.5 dB(A)
über dem massgeblichen Immissionsgrenzwert entspricht. Dazu
wird ausgeführt, die 0.5 dB(A) über dem Grenzwert liegenden
Werte rührten daher, dass Belastungen bis 0.4 dB(A) über dem
Grenzwert rechnerisch abgerundet würden und damit den mass-
geblichen Grenzwert noch einhielten. Die beschwerdeführenden
Anwohner wenden gegen diese Grenzziehung ein, die Schall-
schutzpflicht entstehe mit der Überschreitung des Belas-
tungsgrenzwertes selbst und nicht erst ab einer Überschrei-
tung um 0.5 dB(A); aus der Abrundung ergebe sich de facto
eine Grenzwertverschiebung zu Ungunsten der Lärmbetroffenen.
Bauliche Schallschutzmassnahmen sind dort zu er-
greifen, wo die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten wer-
den können bzw. wo der Anforderung, dass die Immissions-
grenzwerte nicht überschritten werden dürfen, nicht entspro-
chen werden kann (vgl. Art. 10 Abs. 1 LSV). Die Frage, wann
und wo diese Anforderung erfüllt sei, ist grundsätzlich
rechtlicher Natur und daher von der rechtsanwendenden Be-
hörde oder vom Richter zu beantworten. Diese stützen sich
dabei auf die Lärmbelastungskarte bzw. auf die dem massgeb-
lichen Immissionsgrenzwert entsprechende Kurve, die vom
Techniker in Anwendung der naturwissenschaftlichen Regeln
und unter Berücksichtigung der Unsicherheitsfaktoren be-
rechnet, gerundet und in die Karte eingezeichnet worden ist.
Dagegen ist es nicht Aufgabe des Technikers, darüber zu be-
finden, wo oder bei welchem Wert die Schallschutzpflicht
ausgelöst werde.
Im Übrigen soll die Abgrenzung des Schallschutz-
Perimeters im Bereich des massgeblichen Grenzwertes - wie
im Synthesebericht zu Recht festgehalten wird - in erster
Linie nach Kriterien vorgenommen werden, die sich nach den
örtlichen Gegebenheiten (Gewässer, Geländekanten, Gebäude-
gruppen, Bauzonengrenzen usw.) richten. Auch aus örtlichen
Gründen vorgenommene Verschiebungen der Perimetergrenze -
zum Beispiel zur Gleichbehandlung eines Quartiers - sollen
jedoch nicht zu Lasten der Anwohner gehen.
c) Nach Art. 20 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 3 USG ist
der Schutz der vom Lärm betroffenen Gebäude "durch Schall-
schutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen" zu gewähr-
leisten. Als passive Schallschutzmassnahmen fallen daher
auch - soweit sich dies im Lichte des Verhältnismässig-
keitsprinzips rechtfertigen lässt - Schallisolierungen von
Dächern und Mauern in Betracht (vgl. Art. 10 Abs. 2 LSV;
BGE 122 II 33 E. 7a S. 42 ff.).
Gemäss Baukonzession Dock Midfield ist der Flug-
hafenhalter verpflichtet, im Zusammenhang mit dem Schall-
schutzkonzept die technische Machbarkeit und die finanziel-
len Auswirkungen des Einbaus von selbstschliessenden bzw.
zwangsbelüfteten Fenstern zu prüfen und dem UVEK innert
sechs Monaten nach Eintritt der Rechtskraft der Baukonzes-
sion Bericht zu erstatten (Dispositiv Ziffer 2.2.4). Die
Frage der Lüftung der mit Schallschutzfenstern ausgestatte-
ten Räume, die von einzelnen Beschwerdeführern aufgeworfen
wird, wird demnach noch zu behandeln sein. Da jedoch die
Neubearbeitung des Schallschutzkonzepts in ein nachlaufendes
Bewilligungsverfahren verwiesen wird, ist die für die Vor-
lage des fraglichen Berichtes angesetzte Frist aufzuheben.
Es wird Sache des UVEK sein, den Flughafenhalter zu gegebe-
ner Zeit zur Einreichung des Berichtes aufzufordern.
d) Nach dem Schallschutz- und Rückerstattungskon-
zept sind an allen Liegenschaften mit lärmempfindlichen Räu-
men im Schallschutz-Perimeter auf Kosten des Flughafenhal-
ters Schallschutzmassnahmen zu treffen. Soweit solche Mass-
nahmen von den Grundeigentümern freiwillig schon früher er-
griffen worden sind, erklärt sich der Flughafenhalter zur
Rückerstattung der Kosten bereit. Keine Rückerstattung der
Kosten wird dagegen für Bauten gewährt, die bereits aufgrund
der luftfahrtrechtlichen Lärmzonenregelung mit Schallschutz-
fenstern zu versehen waren; das betrifft die ab
1. Februar 1978 (dem Zeitpunkt der ersten Auflage der Lärm-
zonenpläne) in der Lärmzone B neu erstellten oder umgebauten
Geschäfts- und Bürohäuser sowie die in der Lärmzone C neu
erstellten oder umgebauten Wohn- und Schulhäuser (vgl.
Art. 42 Abs. 1 und Art. 45 f. aVIL). Nach Auffassung ver-
schiedener Beschwerdeführer verstossen diese Ausnahmen gegen
die Rechtsgleichheit sowie gegen die Bestimmung von Art. 25
Abs. 3 USG, nach welcher eine Schallschutz- und Rückerstat-
tungspflicht für sämtliche im Schallschutz-Perimeter liegen-
den Gebäude bestehe.
Art. 25 Abs. 3 USG statuiert indessen nur die
Pflicht, die durch übermässigen Lärm von Verkehrs- oder
anderen Anlagen betroffenen Gebäude auf Kosten des Anlagen-
inhabers durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche
Massnahmen zu schützen. Die Bestimmung spricht sich dagegen
über die Rückerstattung von Kosten für - freiwillig oder
gezwungenermassen - bereits ergriffene Schutzmassnahmen
nicht aus. Die Kostenrückerstattung, zu der sich der Flug-
hafenhalter bereit erklärt hat, könnte mithin nur dann be-
anstandet werden, wenn sie gegen das Gleichbehandlungsgebot
oder das Willkürverbot verstiesse. Nun trifft wie erwähnt
zu, dass die Verpflichtung zum Einbau von Schallschutz-
fenstern für neue oder umzubauende Gebäude in den Lärmzonen
B und C bereits mit dem Erlass bzw. der Auflage der Lärm-
zonenpläne begründet wurde und nicht erst - wie für die
übrigen Bauten - im Zusammenhang mit dem heutigen Flughafen-
Erweiterungsprojekt entstanden ist. Diese unterschiedliche
Rechtslage lässt auch eine differenzierte Regelung bei der
Kostenrückerstattung zu.
e) Die Gemeinde Dietlikon stellt den Antrag, dass
die Lärmbelastung, die sich aus den Immissionen des Flug-
hafens Zürich und aus jenen des Militärflugplatzes Dübendorf
ergebe, koordiniert und ohne Bonus für den Militärfluglärm
im Lärmbelastungskataster darzustellen und das Schallschutz-
konzept auf diese gesamthaft zu betrachtenden Einwirkungen
auszurichten sei.
Wie bereits ausführlich dargelegt (E. 37e), wäre
nach den Zielen von Art. 8 USG Schutz vor Beeinträchtigungen
aller Art zu gewähren, doch kann dieser mangels genügender
Erkenntnisse vorerst nur beschränkt verwirklicht werden.
Immerhin ist vom Verordnungsgeber auf dem Bereich des Lärm-
rechts vorgeschrieben worden, dass bei der Ermittlung der
Lärmbelastung die von mehreren Anlagen erzeugten Immissio-
nen, soweit sie gleichartig sind, zusammenzuzählen sind
(Art. 40 Abs. 2 LSV, s.a. Art. 16 Abs. 3 LSV). Da es sich
bei den von Zivilflughäfen und den von Militärflugplätzen
ausgehenden Lärmimmissionen offensichtlich um gleichartige
Einwirkungen handelt, unterstehen diese Art. 40 Abs. 2 LSV
und sind für die Beurteilung der Lärmsituation zu summieren.
Dem Begehren der Beschwerdeführerin ist daher stattzugeben.
Demnach ist in Dispositiv Ziffer 2.2.3 der Baukonzession
Dock Midfield ergänzend anzuordnen, dass bei der Neuerstel-
lung des Schallschutzkonzepts die aus dem Betrieb des Mili-
tärflugplatzes Dübendorf hervorgehenden Lärmimmissionen mit-
berücksichtigt werden müssen. Dagegen ist es nicht Sache des
Bundesgerichts, sondern der beteiligten Bundesämter, die zur
Ermittlung und Bewertung des Gesamtfluglärms geeigneten For-
meln festzulegen.
LÄRMBELASTUNGSKATASTER
49.- Nach den ursprünglichen Bestimmungen der Lärm-
schutz-Verordnung, die auch im Zeitpunkt der Erteilung der
hier angefochtenen Baukonzessionen noch gegolten haben,
weist der Lärmbelastungskataster, in welchem die übermässi-
gen Immissionen bei Strassen, Eisenbahnen und Flugplätzen
aufzuzeigen sind, klarerweise den Charakter eines Inventars
auf, das den Behörden vorab als Grundlage zur Anordnung von
Sanierungsmassnahmen sowie zur Vorbereitung lärmbedingter
raumplanerischer Vorkehren dient (Art. 36 und 37 LSV in der
Fassung vom 15. Dezember 1986, vgl. Anleitung zur Erstellung
von Lärmbelastungskatastern und zur Planung von Massnahmen,
Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 77, hrsg. BUWAL, Dezember
1988, S. 2). Für die Grundeigentümer entfaltet er keine
Rechtswirksamkeit. Dementsprechend ist im Entwurf zum Sach-
plan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) vom 30. September
1998 auf die Unterschiede zwischen den Instituten des Lärm-
belastungskatasters und der Lärmzone im Sinne von Art. 42
LFG hingewiesen worden, der unter anderem darin bestehe,
dass Lärmzonen öffentlich aufgelegt würden und gegen deren
Inkrafttreten Einsprache geführt werden könne. Im Gegensatz
dazu sei der Lärmbelastungskataster verwaltungsanweisend; er
werde nicht öffentlich aufgelegt, könne jedoch von jedermann
eingesehen werden (Erläuternder Bericht zum SIL, Teil III A,
S. 23).
Ungeachtet dieser Rechtslage hat das UVEK im Bau-
konzessionsentscheid Dock Midfield den Fluglärmkataster, der
vom Kanton Zürich als Arbeitsgrundlage für das Schallschutz-
konzept erstellt worden ist, für grundeigentümerverbindlich
erklärt. Wie bereits geschildert (E. 35c), soll dieser Ka-
taster gemäss Departementsverfügung direkte raumplanerische
Folgen - offenbar auch im Sinne von Art. 22 und 24 USG -
zeitigen und würden die dadurch bewirkten Nutzungsbeschrän-
kungen, soweit sie nicht mit der Baukonzession angefochten
werden, ohne weiteres mit dieser rechtskräftig. Eigentums-
beschränkungen halten jedoch vor der verfassungsmässigen
Eigentumsgarantie nur stand, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, im überwiegenden öffentlichen Interesse
liegen, verhältnismässig sind und, sofern sie sich enteig-
nend auswirken, gegen volle Entschädigung erfolgen (Art. 36
und Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 22ter aBV; vgl. etwa BGE 121
I 117 E. 3b, 120 Ia 270 E. 3, 119 Ia 362 E. 3a, 411 E. 2b,
je mit Hinweisen). Nun fehlt es hier wie gesagt schon an
einer gesetzlichen Grundlage für direkt aus dem Lärmbelas-
tungskataster fliessende Beschränkungen. Eine Überprüfung
der Verhältnismässigkeit hat weder aus einer Gesamtschau
heraus noch in den Einzelfällen stattgefunden. Weiter sind
den Grundeigentümern die Eigentumsbeschränkungen offensicht-
lich nicht rechtsgültig eröffnet worden, nämlich weder durch
persönliche Mitteilung noch durch eine mit einer Planauflage
verbundene Publikation ( - die dem Lärmbelastungskataster
zugeschriebene rechtliche Tragweite ergibt sich nicht einmal
aus dem Dispositiv der Baukonzession Dock Midfield selbst).
Und schliesslich ist den betroffenen Grundeigentümern auch
nicht bekanntgegeben worden, wie und wo sie ihre allfälligen
Entschädigungsbegehren geltend machen könnten und ob dabei
in analoger Anwendung des immer noch geltenden Art. 44 LFG
oder anders vorzugehen sei. Die Verfügung des UVEK erweist
sich insoweit als unhaltbar, als sie dem erstellten Lärm-
belastungskataster eine eigentümerverbindliche Bedeutung
zumisst. Die in diesem Sinne vorgenommene Genehmigung des
Katasters, welcher ohnehin neu erarbeitet werden muss, ist
mithin aufzuheben (Dispositiv Ziffer 1.7 der Baukonzession
Dock Midfield).
An diesem Ergebnis vermag auch nichts zu ändern,
dass der am 12. April 2000 revidierte Art. 37 Abs. 3 LSV die
im Lärmbelastungskataster festgehaltenen Lärmimmissionen nun
ausdrücklich als massgebend für die Ausscheidung und Er-
schliessung von Bauzonen, für die Erteilung von Baubewilli-
gungen und für Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäu-
den bezeichnet: Einerseits könnte einer eigentumsbeschrän-
kenden Verfügung die gesetzliche Grundlage nur unter der
Voraussetzung nachgeschoben werden, dass die Anfechtungs-
möglichkeit wiederhergestellt wird. Andererseits sind die
Fragen der rechtlichen Bedeutung und der Anfechtbarkeit des
Katasters - wie das Bundesgericht in seiner Stellungnahme
zum Vernehmlassungsentwurf zu bedenken gegeben hat - auch
gemäss neuem Wortlaut der Verordnung nicht geklärt. Weder
das Verordnungs- noch das Gesetzesrecht sehen ein Auflage-
und ein Rechtsschutzverfahren hinsichtlich des Lärmbelas-
tungskatasters vor. Dieser ist daher auch nach der Änderung
von Art. 37 LSV ein bestenfalls für die Behörden massgebli-
ches Inventar, das keine grundeigentümerverbindlichen Wir-
kungen entfalten kann. Der Wechsel vom System der luftfahrt-
rechtlichen Lärmzonen zum umweltschutzrechtlichen Institut
des Lärmbelastungskatasters wird ohnehin erst dann vollzogen
sein, wenn auch das massgebliche Gesetzesrecht, insbesondere
die Bestimmungen von Art. 42 ff. LFG, die nötige Anpassung
erfahren hat und die den Rechtsschutz und die Entschädigung
betreffenden Verfahrensprobleme gelöst sind.
WEITERE RAUMPLANUNGS- UND ENTSCHÄDIGUNGSFRAGEN
50.- Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen
Zürich sowie verschiedene Gemeinden und Private verlangen,
dass anstelle des eingeleiteten Verfahrens zur Festsetzung
der Schallschutzmassnahmen ein Enteignungsverfahren wegen
Entzugs der Abwehrrechte gegen übermässige Immissionen im
Sinne von Art. 5 EntG eröffnet werde, in welchem auch über
den Anspruch auf Schallschutzmassnahmen als enteignungs-
rechtliche Realleistung zu entscheiden sei. Diesem Begehren
kann jedoch aufgrund des einschlägigen Verfahrensrechts
nicht stattgegeben werden.
Wie schon erwähnt (E. 17a), handelt es sich beim
vorliegenden Baukonzessionsverfahren - im Gegensatz zum
neuen luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren
(Art. 37 ff. LFG) - nicht um ein sog. kombiniertes Verfah-
ren, in dem neben den bau-, planungs- und luftfahrtrechtli-
chen Fragen gleichzeitig auch die enteignungsrechtlichen An-
sprüche behandelt werden müssten. Da jedoch die im Baukon-
zessionsverfahren zu prüfende Erweiterung des Flughafens
eine vorzeitige Lärmsanierung bedingt (s. oben E. 39a), sind
gestützt auf die Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes im
Gegenzug zu den gewährten Erleichterungen bauliche Schall-
schutzmassnahmen anzuordnen. Im Rahmen des vorliegenden
Baukonzessionsverfahrens bzw. des nachlaufenden Bewilli-
gungsverfahrens (E. 47) ist somit allein über die umwelt-
schutzrechtliche Verpflichtung zur Ergreifung von Schall-
schutzmassnahmen und die Übernahme der entsprechenden Kosten
zu befinden. Das schliesst nicht aus, dass in einem getrennt
vom vorliegenden Verfahren geführten Enteignungsverfahren
Entschädigungsansprüche bejaht werden könnten, die unter
Umständen auch in Form von ergänzenden baulichen Massnahmen
als Realleistungen im Sinne von Art. 18 EntG abzugelten sind
(vgl. BGE 119 Ib 348 E. 6b S. 363, 122 II 337 E. 4b und 8).
Ob in einem solchen Enteignungsverfahren ebenfalls Entschä-
digungen für raumplanerische Folgekosten der Gemeinden zu-
gesprochen werden könnten, ist hier nicht zu untersuchen.
Entgegen der Meinung einzelner Beschwerdeführer ist ebenso
wenig zu prüfen, ob die speziellen Voraussetzungen für eine
enteignungsrechtliche Entschädigungspflicht wegen übermässi-
ger Immissionen - insbesondere die Unvorhersehbarkeit der
Einwirkungen (vgl. etwa BGE 123 II 481 E. 7b S. 491 f.) -
gegeben seien. Auf entsprechende Feststellungsbegehren ist
nicht einzutreten. Schliesslich sprengt auch die Frage, ob
den Gemeinden und Privaten auf deutschem Territorium Ent-
schädigung geschuldet sei, den Rahmen des vorliegenden Ver-
fahrens.
Aus den angeführten verfahrensrechtlichen Gründen
kann dem Antrag, die Baukonzession Dock Midfield sei nur
unter der Auflage zu erteilen, dass der Kanton Zürich vor-
gängig des Baubeginns alle von übermässigen Einwirkungen
betroffenen Grundeigentümer auf dem Enteignungswege voll
entschädigt habe, gleichfalls kein Erfolg beschieden sein
(vgl. in diesem Zusammenhang BGE 111 Ib 15 E. 8 S. 24). Das
Begehren der Gemeinde Oetwil an der Limmat sowie von Elisa-
beth Zbinden und den Mitbeteiligten ist abzuweisen.
51.- Die Gemeinde Eglisau weist wie andere Beschwerde-
führer auf die raumplanerische Konfliktsituation hin, die
durch das von Seiten des Flughafens angestrebte massive Ver-
kehrswachstum entstehe. Die mit dem Ausbau verbundenen - im-
missionsbedingten - raumplanerischen Folgen beeinträchtigten
die gewachsenen Raumordnungsstrukturen und stellten die
künftige Siedlungsentwicklung in Frage. Diese Auswirkungen
seien völlig unakzeptabel und stünden im Widerspruch zum
geltenden Richtplan des Kantons Zürich. Über die fehlende
Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten des Bundes, des
Kantons Zürich und der Gemeinden beklagen sich auch der
Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich und
weitere Beschwerdeführer. Die Zusammenarbeit der drei Pla-
nungsträger sowohl bei der Richt- als auch bei der Sach-
planung werde vom Bundesgesetz über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (RPG; SR 700) teils ausdrücklich, teils sinn-
gemäss vorausgesetzt (Art. 1, 2 und Art. 13 Abs. 2 RPG; s.a.
Art. 15 der Verordnung über die Raumplanung in der Fassung
vom 2. Oktober 1989, SR 700.1). Entgegen diesen Vorschriften
seien die raumplanerischen Anliegen der Gemeinden weder im
Rahmen der Sachplanung noch im Zusammenhang mit der Flug-
hafenerweiterung wirklich ernst genommen worden.
Das UVEK räumt in der Baukonzession Dock Midfield
ein, dass das umstrittene Ausbauvorhaben in Konflikt zu den
kantonalen Richtplänen und zu den kommunalen Nutzungsplänen
trete. Die Konflikte seien darauf zurückzuführen, dass bis-
her im Luftfahrtbereich keine übergeordnete Planung bestan-
den habe, an welcher sich Kantone und Gemeinden einerseits
und der Flughafenhalter andererseits hätten orientieren kön-
nen. Diese Lücke werde durch die Inkraftsetzung des Sach-
plans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) im Jahre 2000 ge-
schlossen. Der Ausbau des Flughafens Zürich stehe - wie sich
aus den Vorarbeiten und der bundesrätlichen Stellungnahme
zum SIL ergebe - mit den Zielen und Vorgaben des Sachplans
im Einklang. Da im Rahmen der Gesamtabwägung aller auf dem
Spiel stehenden Interessen festgestellt worden sei, dass das
Interesse am Flughafenausbau überwiege, müssten die raum-
planerischen Auswirkungen von den betroffenen Gemeinden und
Kantonen hingenommen werden. Dass dies zu erheblichen Ein-
schränkungen in der Freiheit der Gemeinden bei der Ausge-
staltung der Nutzungspläne führe, sei unter diesen Umständen
in Kauf zu nehmen (Baukonzession Dock Midfield S. 87 f.).
Dem Departement ist darin beizupflichten, dass der
Ausbau des Flughafens Zürich mit weiträumigen Lärmeinwirkun-
gen auf die dicht besiedelte Umgebung unvermeidlich zu kaum
lösbaren Nutzungskonflikten führen muss. Diese Konflikte
wären indes auch ohne Erweiterung der Infrastruktur entstan-
den, da das prognostizierte Verkehrswachstum zu einem we-
sentlichen Teil auch ohne den Ausbau hätte erfolgen können.
Insofern hat sich nicht nur das Fehlen einer Sachplanung
nachteilig ausgewirkt, sondern erweisen sich auch die Lärm-
zonen, die bis anhin das raumplanerische Steuerungsinstru-
ment bildeten, nachträglich als ungenügend. Da der Flug-
hafenausbau eine vorzeitige Sanierung bedingt und der Lärm-
belastungskataster nach den angestellten Erwägungen neu zu
erarbeiten ist, wird sich in diesem Rahmen - im Zusammenhang
mit der Festlegung des neuen An- und Abflugkonzepts - erneut
Gelegenheit bieten, die raumplanerischen Anliegen in die In-
teressenabwägung einfliessen zu lassen (vgl. BGE 124 II 293
E. 31a S. 353). Auch bei der Anpassung der kantonalen Richt-
planung wird es Sache der beteiligten Bundesämter und der
Kantone sein, gemeinsam mit den Gemeinden nach Lösungen zu
suchen, welche die raumplanerischen Auswirkungen des künf-
tigen Luftverkehrs für diese im Rahmen des Zumutbaren hält
(vgl. Art. 1 ff., 9 ff. und 18 Abs. 2 der Raumplanungs-
verordnung in der Fassung vom 28. Juni 2000). Der unlängst
genehmigte Sachplan für Infrastruktur der Luftfahrt (SIL)
hält nun die verschiedenen Planungsträger ebenfalls zur
partnerschaftlichen Zusammenarbeit bei der für
Luftverkehrsanlagen erforderlichen räumlichen Abstimmung an
(SIL, Teil III B
S. 49 f.).
Soweit im Übrigen am Entwurf zum SIL oder am SIL
selbst, am durchgeführten Vernehmlassungsverfahren und all-
gemein an der Luftfahrtpolitik des Bundes Kritik geübt wird,
ist auf diese Vorbringen schon deshalb nicht einzugehen,
weil sie nicht den Streitgegenstand betreffen (vgl. BGE 124
II 293 E. 34 S. 357).
52.- Die Gemeinde Bachs und die Gemeinde Hohentengen am
Hochrhein bemerken in ihren Beschwerden, dass im Baukonzes-
sionsgesuch Dock Midfield um Bewilligung für das Übertreten
der in der Rahmenkonzession festgelegten Mantellinie durch
einzelne Gebäudeteile der Bereitstellungsanlage und der
Dock-Nebengebäude nachgesucht werde. Eine solche Veränderung
des Projekts sei jedoch "angesichts der formell und faktisch
eingeschränkten Möglichkeiten der Einsprecher" abzulehnen.
Da mit diesem Einwand keine Rüge im Sinne von Art. 104 OG
erhoben wird, kann insoweit mangels genügender Begründung
auf die Beschwerden nicht eingetreten werden.
ÜBRIGE FRAGEN
53.- Die Gemeinde Oetwil an der Limmat und Elisabeth
Zbinden legen zusammen mit den mitbeteiligten Beschwerde-
führern grosses Gewicht auf die Behauptung, dass durch den
Fluglärm in ihre durch die Europäische Menschenrechtskonven-
tion (EMRK) und die schweizerische Bundesverfassung garan-
tierten Grundrechte auf ungestörte Entfaltung der Persön-
lichkeit und des Familienlebens sowie auf Abwehr von gesund-
heitsgefährdenden Immissionen in Wohngebieten eingegriffen
werde. Auch die Gemeinden Bachs und Hohentengen am Hochrhein
halten Art. 8 EMRK für verletzt, weil der Fluglärm das Fami-
lienleben störe und ein solches ausserhalb der Wohnung gar
verunmögliche. Zudem werde das durch Art. 9 EMRK gewährleis-
tete Recht auf Religionsausübung beeinträchtigt, da keine
stillen Andachten und keine Gottesdienste und Beerdigungen
mehr im Freien abgehalten werden könnten. Selbst wenn diese
Grundrechte unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt
werden könnten, so dürfe doch keinesfalls in ihren Kernge-
halt eingegriffen werden.
Wie das Bundesgericht bereits in BGE 121 II 317
E. 5c S. 333 festgehalten (und im nicht publ. Entscheid vom
24. Dezember 1999 i.S. J. bestätigt) hat, verpflichtet zwar
Art. 8 Abs. 1 EMRK den Staat grundsätzlich, das Recht auf
Achtung des Privat- und Familienlebens nicht nur durch ei-
gene Zurückhaltung, sondern auch durch geeignete Massnahmen
- etwa gegen störende Immissionen aus dem Flugverkehr - ak-
tiv zu gewährleisten. Art. 8 Abs. 2 EMRK behalte indessen
Eingriffe staatlicher Behörden in das fragliche Recht unter
bestimmten Voraussetzungen ausdrücklich vor, so namentlich,
wenn das wirtschaftliche Wohl des Landes in Frage stehe. Das
sei zweifellos zu bejahen, wenn es um den Betrieb eines in-
ternationalen Grossflughafens gehe. Unter diesen Umständen
sei nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
für Menschenrechte ein Gleichgewicht zwischen den Interessen
der betroffenen Privaten einerseits und den wirtschaftlichen
Interessen der Allgemeinheit andererseits anzustreben. Seien
die übermässigen Immissionen - wie bei Grossflughäfen - un-
vermeidbar, so könne ein solch ausgewogenes Verhältnis da-
durch erreicht werden, dass in Anwendung des Umweltschutz-
und Enteignungsrechts für die Privaten bauliche Schutzvor-
kehren getroffen und Wertverminderungen entschädigt würden.
In ähnlichem Sinne hat das Bundesgericht in BGE 126
II 300 E. 5 dargelegt, die grundrechtliche Schutzpflicht des
Staates könne ebenso wenig wie das Umweltrecht einen abso-
luten Schutz gegen jegliche Beeinträchtigung und Risiken ge-
währen. Das ergebe sich einerseits aus den faktisch begrenz-
ten Mitteln des Staates, andererseits aber auch daraus, dass
ein absoluter Schutz unweigerlich dazu führte, dass zahlrei-
che - ebenfalls verfassungsrechtlich geschützte - Tätigkei-
ten Dritter verboten werden müssten. Auch bei Annahme einer
grundrechtlichen Schutzpflicht sei deshalb eine Abwägung
zwischen den beteiligten Interessen erforderlich. Dies sei
in erster Linie Sache der einschlägigen Gesetzgebung, die
die Grenze zwischen einer unerlaubten Gefährdung und einem
hinzunehmenden Restrisiko zu definieren habe. Die Frage nach
der Tragweite der grundrechtlichen Schutzpflicht sei daher
in der Regel gleichbedeutend mit der Frage nach der richti-
gen Anwendung des massgebenden Gesetzesrechts. Erwiesen sich
die Anwendungsakte als mit dem eidgenössischen Umweltschutz-
recht vereinbar, so verletzten sie das Grundrecht auf kör-
perliche Unversehrtheit nicht, selbst wenn damit nicht jeg-
liches Risiko völlig ausgeschaltet werde (a.a.O. E. 5b/c mit
zahlreichen Hinweisen).
Gemäss dieser Rechtsprechung, an der festzuhalten
ist, lassen sich aus den angerufenen Grundrechten keine wei-
tergehenden Schutzansprüche der beschwerdeführenden Privaten
herleiten, als sie sich nach dem oben Gesagten aus der eid-
genössischen Gesetzgebung ergeben. Die grundrechtlichen Ein-
wendungen vermögen daher die angefochtenen Baukonzessionen
nicht in Frage zu stellen. Was die Rüge der Verletzung von
Art. 9 EMRK betrifft, kann beigefügt werden, dass durch vor-
übergehende Lärmeinwirkungen, die den Ablauf von Gottes-
diensten im Freien stören könnten, jedenfalls nicht in den
Kerngehalt der Religionsfreiheit eingegriffen wird.
54.- Die deutschen Beschwerdeführer wiederholen ihre
bereits im Rahmenkonzessionsverfahren vorgetragenen Rügen,
wonach die Lärmschutzbestimmungen des deutschen Rechts nicht
beachtet würden, die im bilateralen Abkommen von 1984 ent-
haltene Regelung über die Benützung der Pisten 14 und 16 nie
eingehalten worden sei und es überhaupt an einer völker-
rechtlichen Grundlage für die An- und Abflüge über die Gren-
ze hinweg fehle. Das Bundesgericht hat keinen Anlass, auf
seine im Rahmenkonzessionsentscheid zu diesen Punkten ange-
stellten Überlegungen zurückzukommen (vgl. BGE 124 II 293
E. 4 S. 307 ff. und E. 33 S. 355). Insofern ist auf die Be-
schwerden nicht einzutreten. Soweit der Landkreis Waldshut
zusätzlich geltend macht, dass es auch für Flugsicherungs-
massnahmen über deutschem Hoheitsgebiet einer Rechtsgrund-
lage bedürfe, ist diese Frage nicht im Baukonzessionsverfah-
ren zu behandeln, sondern wird im Zusammenhang mit der Er-
neuerung der Betriebskonzession bzw. im Rahmen der laufenden
staatsvertraglichen Verhandlungen zu regeln sein.
55.- Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde der SAir Group und der mitbetei-
ligten Fluggesellschaften in vollem Umfang abzuweisen ist.
Die weiteren Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen die Bau-
konzession Dock Midfield sind teilweise gutzuheissen; diese
ist im Sinne der Erwägungen abzuändern. Im Übrigen sind die
die Baukonzession Dock Midfield betreffenden Haupt- und
Eventualbegehren abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
Ebenfalls abzuweisen sind die Verwaltungsgerichtsbeschwerden
der Gemeinde Bachs und Mitbeteiligten, der Gemeinde Hohen-
tengen am Hochrhein und Mitbeteiligten sowie des Verkehrs-
Clubs der Schweiz VCS, soweit sie sich gegen weitere Baukon-
zessionen richten und darauf einzutreten ist.
Entsprechend diesem Ergebnis des Verfahrens ist die
Gerichtsgebühr einerseits dem Kanton Zürich als Baukonzes-
sionsgesuchsteller, dessen Vermögensinteresse in Frage steht,
sowie andererseits zu einem kleineren Teil der vollständig
unterliegenden SAir Group und den mitbeteiligten beschwer-
deführenden Fluggesellschaften aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1
und 2 OG). Den teilweise obsiegenden Gemeinwesen sind auf-
grund von Art. 156 Abs. 2 OG keine Gerichtskosten aufzuer-
legen. Von einer Kostenbelastung der teilweise obsiegenden
Privaten kann ebenfalls abgesehen werden.
Der Kanton Zürich ist zudem zu verpflichten, den
teilweise obsiegenden privaten Beschwerdeführern für das
bundesgerichtliche Verfahren Parteientschädigungen bzw. -
soweit diese nicht anwaltlich vertreten sind - Umtriebsent-
schädigungen auszurichten. Parteientschädigungen sind trotz
der Regel von Art. 159 Abs. 2 OG auch den beschwerdeführen-
den Gemeinwesen zuzusprechen, da diese nicht nur als Träger
öffentlicher Aufgaben, sondern auch als Grundeigentümer
durch die angefochtenen Baukonzessionen betroffen werden
(vgl. BGE 124 II 293 E. 3b/c S. 304 ff.). Bei der Bemessung
der Partei- bzw. Umtriebsentschädigungen ist zu berücksich-
tigen, dass die Beschwerdeführer teilweise unterliegen
(Art. 159 Abs. 3 OG). Neben dem Ausmass des Unterliegens
bzw. des Obsiegens ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass
von verschiedenen Beschwerdeführern, die durch den gleichen
Anwalt vertreten werden, teils wörtlich gleichlautende Be-
schwerdeschriften eingereicht worden sind. Kostennoten sind
nicht einzuholen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der SAir Group,
der Swissair Schweizerische Luftverkehr-AG, der Crossair AG
für europäischen Regionalluftverkehr und der Balair-CTA
Leisure AG (1A.296/1999) wird abgewiesen, soweit auf sie
einzutreten ist.
2.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Politischen
Gemeinde Bachs und Mitbeteiligten (1A.282/1999), der Ge-
meinde Hohentengen am Hochrhein (D) und Mitbeteiligten
(1A.283/1999), des Landkreises Waldshut (D) (1A.284/1999),
der Gemeinde Bassersdorf (1A.285/1999), der Politischen Ge-
meinde Rümlang (1A.286/1999), der Politischen Gemeinde Ober-
glatt (1A.287/1999), der Gemeinde Dietlikon (1A. 288/1999),
der Gemeinde Wallisellen (1A.289/1999), der Politischen Ge-
meinde Oetwil an der Limmat und Mitbeteiligten (1A.290/1999),
der Stadt Opfikon (1A.292/1999), der Politischen Gemeinde
Eglisau (1A.293/1999), der Gemeinde Wettingen (1A.294/1999),
des Verkehrs-Clubs der Schweiz VCS (1A.295/1999), des Schutz-
verbandes der Bevölkerung um den Flughafen SBFZ (1A.297/1999),
von Walter Kappeler (1A.298/1999), der Vereinigung für er-
träglichen Fluglärm, Sektion Baden-Wettingen, und Peter
Schumacher (1A.299/1999), von Kurt Hartmann und Josefine
Leban (1A.301/1999), von Elisabeth Zbinden und Mitbeteilig-
ten (1A.302/1999), von Ernst Reutimann (1A.303/1999), von
Fritz Kauf (1A.304/1999), von Werner Beeler (1A.305/1999),
von Berta Beeler-Steinemann (1A.306/1999) und von Margrit
Stutz (1A.335/1999) gegen die Baukonzession für das Projekt
Dock Midfield vom 5. November 1999 werden teilweise gutge-
heissen.
Die angefochtene Baukonzession für das Projekt Dock
Midfield wird wie folgt geändert:
- Dispositiv Ziffer 1.7 wird aufgehoben.
- Dispositiv Ziffer 2.2.3 wird durch folgende
Bestimmung ersetzt:
"Die Festsetzung des Schallschutzkonzeptes wird in
ein nachlaufendes gesondertes Bewilligungsverfahren
verwiesen. Bei der Erarbeitung dieses Konzeptes ist
auf die von der Eidgenössischen Kommission für die
Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten festge-
legten Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Lan-
desflughäfen (6. Teilbericht vom September 1997)
abzustellen. Die Lärmimmissionen, die vom Betrieb
des Militärflugplatzes Dübendorf ausgehen, sind
mitzuberücksichtigen."
- Der Satzteil "innert sechs Monaten nach Eintritt
der Rechtskraft dieses Entscheides" in Dispositiv
Ziffer 2.2.4 Satz 1 wird aufgehoben.
- Dispositiv Ziffer 2.4 wird aufgehoben.
- Dispositiv Ziffer 2.5.2 wird wie folgt ergänzt:
"Bei der Ermittlung des Modalsplits sind alle Park-
plätze zu berücksichtigen, die zu den Flugplatz-
anlagen im Sinne von Art. 37 Abs. 1 des Luftfahrt-
gesetzes in der Fassung vom 18. Juni 1999 zählen."
Im Übrigen werden die Verwaltungsgerichtsbeschwer-
den gegen die Baukonzession für das Projekt Dock Midfield
abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
3.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Politischen
Gemeinde Bachs und Mitbeteiligten (1A.282/1999) sowie der
Gemeinde Hohentengen am Hochrhein (D) und Mitbeteiligten
(1A.283/1999) werden abgewiesen, soweit sie sich gegen die
Baukonzessionen für das Projekt Rollwege und Vorfeld Mid-
field vom 9. November 1999, für das Projekt Flughafenkopf
landside/Bahnhofterminal vom 9. November 1999, für das
Projekt Flughafenkopf landside/Parkhaus C vom 9. November
1999, für das Projekt Aufstockung Parkhäuser B und F vom
16. November 1999 und für das Projekt Landseitiger Verkehrs-
anschluss vom 16. November 1999 richten und soweit auf sie
einzutreten ist.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Verkehrs-
Clubs der Schweiz VCS (1A.295/1999) wird abgewiesen, soweit
sie sich gegen die Baukonzessionen für das Projekt Flug-
hafenkopf landside/Parkhaus C vom 9. November 1999, für das
Projekt Aufstockung Parkhäuser B und F vom 16. November 1999
und für das Projekt Landseitiger Verkehrsanschluss vom
16. November 1999 richtet und soweit auf sie einzutreten
ist.
4.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.-- wird zu drei
Vierteln dem Kanton Zürich und zu einem Viertel gemeinsam
den Beschwerdeführern SAir Group, Swissair Schweizerische
Luftverkehr-AG, Crossair AG für europäischen Regionalluft-
verkehr und Balair-CTA Leisure AG auferlegt.
5.- Der Kanton Zürich hat den Beschwerdeführern der
einzelnen Verfahren je gesamthaft folgende Partei- bzw.
Umtriebsentschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren
zu bezahlen:
1A.282/1999: Fr. 4'000.--
1A.283/1999: Fr. 3'000.--
1A.284/1999: Fr. 3'000.--
1A.285/1999: Fr. 2'000.--
1A.286/1999: Fr. 2'000.--
1A.287/1999: Fr. 2'000.--
1A.288/1999: Fr. 2'000.--
1A.289/1999: Fr. 2'000.--
1A.290/1999: Fr. 4'000.--
1A.292/1999: Fr. 2'000.--
1A.293/1999: Fr. 200.--
1A.294/1999: Fr. 200.--
1A.295/1999: Fr. 3'000.--
1A.297/1999: Fr. 2'000.--
1A.298/1999: Fr. 200.--
1A.299/1999: Fr. 2'000.--
1A.301/1999: Fr. 2'000.--
1A.302/1999: Fr. 3'000.--
1A.303/1999: Fr. 300.--
1A.304/1999: Fr. 300.--
1A.305/1999: Fr. 300.--
1A.306/1999: Fr. 300.--
1A.335/1999: Fr. 300.--
6.- Dieses Urteil wird den Parteien und dem Eidgenössi-
schen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommuni-
kation (für sich und zuhanden des Bundesamtes für Zivilluft-
fahrt, des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft und
des Bundesamtes für Raumentwicklung) schriftlich mitgeteilt
sowie zur Kenntnisnahme dem Bundesamt für Betriebe der Luft-
waffe zugestellt.
______________
Lausanne, 8. Dezember 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: