I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.279/1999
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1A.279/1999
I C O R T E D I D I R I T T O P U B B L I C O
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13 aprile 2000
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger,
presidente della Corte, Catenazzi e Favre.
Cancelliere: Gadoni.
Visto il ricorso di diritto amministrativo per denegata
giustizia del 5 dicembre 1999 presentato da A.________,
Monteggio, patrocinata dall'avv. Filippo Solari, Lugano,
contro l'inattività del Comune di Monteggio, rappresentato
dal Municipio, del Consiglio di Stato del Cantone Ticino e
del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nell'ambi-
to di un'attività edilizia svolta al di fuori della zona
edificabile dalla B.________ SA, Monteggio, patrocinata
dall'avv. Claudio Cereghetti, Lugano;
R i t e n u t o i n f a t t o :
A.- A.________ è proprietaria dei fondi n. XXX e
YYY di Monteggio e la B.________ SA della particella con-
finante n. ZZZ, situata fuori della zona edificabile. Nel
corso del 1995 la B.________ SA ha trasformato senza auto-
rizzazione il fabbricato che sorge sul suo fondo; il 26
aprile 1996 il Municipio di Monteggio le ha quindi rila-
sciato una licenza edilizia in sanatoria, respingendo un'
opposizione della vicina. A.________ ha presentato ricorso
al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, il quale ha con-
fermato la licenza con decisione dell'11 settembre 1996.
Nel frattempo, il 30 maggio 1996, il Presidente del
Governo aveva revocato l'effetto sospensivo al ricorso,
autorizzando in via provvisionale la B.________ SA a conti-
nuare l'attività nell'edificio trasformato senza licenza.
Questa decisione presidenziale è stata annullata il 19
luglio 1996 dal Tribunale cantonale amministrativo, adito
da A.________.
B.- Ritenuto che, malgrado la decisione del 19 lu-
glio 1996, la B.________ SA avrebbe continuato l'attività e
che il Consiglio di Stato, in particolare il suo Presiden-
te, non sarebbero intervenuti per far rispettare la deci-
sione, il 3 settembre 1996 A.________ ha nuovamente adito
il Tribunale amministrativo. Censurava l'inattività del
Consiglio di Stato, rispettivamente del suo Presidente, e
chiedeva l'adozione di provvedimenti cautelari volti a far
sospendere, con effetto immediato, l'attività svolta sulla
particella n. ZZZ.
Il 30 settembre 1996 A.________ ha impugnato dinan-
zi al Tribunale amministrativo la decisione governativa
dell'11 settembre precedente, che confermava la licenza
edilizia; la procedura è rimasta sospesa dal 30 ottobre
1996 al 13 maggio 1998, in vista di un accordo transattivo
tra le parti.
Riattivata la causa, con sentenza del 30 settembre
1999, il Tribunale amministrativo ha annullato sia la li-
cenza edilizia sia la decisione del Consiglio di Stato che
la confermava, ritenendo la trasformazione litigiosa ecce-
dente i limiti dell'art. 24 cpv. 2 LPT.
C.- Il 27 ottobre 1999 A.________ si è aggravata
dinanzi al Consiglio di Stato per un'asserita inattività
del Comune di Monteggio, al quale pure aveva chiesto di
intervenire per ripristinare la situazione di legalità.
L'insorgente rilevava che, qualora il Consiglio di Stato
non avesse ordinato l'immediata sospensione dell'attività
della B.________ SA entro 5 giorni, tale inazione sarebbe
stata considerata un diniego di giustizia. Il Governo ha
trattato lo scritto di A.________ quale istanza di inter-
vento all'autorità di vigilanza e lo ha trasmesso alla
Sezione degli enti locali, che lo ha intimato al Municipio
di Monteggio, invitandolo a presentare le osservazioni
entro il termine di 7 giorni.
Il 10 novembre 1999 A.________ ha quindi presentato
un ricorso con istanza di provvedimenti cautelari urgenti
al Tribunale amministrativo contro l'inattività del Munici-
pio di Monteggio e del Consiglio di Stato. La Corte canto-
nale ha intimato l'atto alle parti, assegnando loro un ter-
mine di 15 giorni per rispondervi.
D.- Con un ricorso di diritto amministrativo del 5
dicembre 1999 A.________ insorge contro l'inattività del
Tribunale amministrativo: esso non avrebbe infatti dato
seguito alla richiesta di emanare un ordine di ripristino
e, in particolare, un provvedimento cautelare volto a far
sospendere l'attività della B.________ SA entro il termine
di 5 giorni, ma si sarebbe limitato a chiedere una risposta
alle parti. La ricorrente fa valere una violazione dell'
art. 4 vCost. e chiede di ordinare, in via cautelare, l'im-
mediata sospensione dell'attività produttiva della ditta e,
nel merito, il ripristino dell'edificio sito sulla parti-
cella n. ZZZ nella situazione precedente alle modifiche
eseguite senza autorizzazione, così da impedirvi qualsiasi
attività lavorativa.
La B.________ SA, il Municipio di Monteggio e il
Consiglio di Stato postulano la reiezione del ricorso. Il
Tribunale cantonale amministrativo e la Sezione della pro-
tezione dell'aria e dell'acqua non hanno formulato parti-
colari osservazioni, mentre l'Ufficio giuridico del Dipar-
timento del territorio si è rimesso al giudizio del Tri-
bunale federale.
E.- Il 3 dicembre 1999 il Tribunale amministrativo
ha statuito sul ricorso 3 settembre 1996 - la cui tratta-
zione era stata sospesa per oltre 18 mesi nelle viste di un
accordo tra le parti - e lo ha ritenuto privo di oggetto:
con l'emanazione del giudizio di merito dell'11 settembre
1996 sarebbe in effetti venuta a cadere la competenza del
Presidente del Consiglio di Stato di adottare provvedimenti
cautelari.
F.- Il 19 gennaio 2000 il Presidente della I Corte
di diritto pubblico ha respinto l'istanza di provvedimenti
cautelari urgenti contenuta nel ricorso.
C o n s i d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.- Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con
piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengo-
no sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito, da-
gli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 125
II 293 consid. 1a, 125 I 14 consid. 2a, 253 consid. 1a).
a) L'art. 34 cpv. 1 LPT dispone che il ricorso di
diritto amministrativo al Tribunale federale secondo l'art.
97 OG è ammesso contro le decisioni cantonali di ultima
istanza concernenti indennità per restrizioni della pro-
prietà (art. 5 LPT) e autorizzazioni giusta l'art. 24 LPT
(DTF 124 II 252 consid. 1). In quest'ultimo caso è irrile-
vante che con l'impugnata decisione si sia rilasciata oppu-
re negata l'autorizzazione stessa (DTF 118 Ib 335 consid.
1a); inoltre, il ricorso di diritto amministrativo è ammis-
sibile contro le decisioni su costruzioni e impianti sotto-
posti a un'autorizzazione eccezionale, ma per le quali a
torto l'art. 24 LPT non è stato applicato (DTF 118 Ib 335
consid. 1a). L'ingiustificato rifiuto o ritardo di statuire
è assimilato a una decisione (art. 97 cpv. 2 OG).
La ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di
essersi rifiutata di emanare sia un ordine di demolizione
del fabbricato sia, in via cautelare, un ordine di sospen-
sione dell'attività produttiva.
L'eventuale eliminazione di costruzioni vietate
dalla LPT può essere ordinata sulla base dell'art. 24 LPT,
senza che sia necessaria un'ulteriore disposizione esplici-
ta (DTF 111 Ib 213 consid. 6c, 105 Ib 272 consid. 1b; deci-
sione inedita del 20 dicembre 1995 in re M., consid. 5a,
apparsa in RDAT II-1996, n. 30, pag. 102). In concreto, la
richiesta formulata dalla ricorrente dinanzi all'ultima
istanza cantonale di intervenire per ripristinare una si-
tuazione di legalità, segnatamente ordinando la demolizione
di una costruzione non conforme alla zona, si fonda sull'
art. 24 LPT. Poiché la controversia riguarda l'applicazione
di quest'ultima norma, il cui controllo può avvenire con il
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, la
censura dell'asserito diniego di giustizia formale da parte
della Corte cantonale deve pure essere presentata con que-
sto rimedio (art. 34 cpv. 1 LPT, art. 97 segg. OG; cfr. an-
che DTF 125 II 10 consid. 2b). Considerato l'esito del ri-
corso, può invece rimanere indecisa la questione a sapere
se anche eventuali provvedimenti cautelari avrebbero potuto
essere ordinati direttamente sulla base dell'art. 24 LPT.
b) Secondo l'art. 104 lett. a OG, nell'ambito di
un ricorso di diritto amministrativo il ricorrente può far
valere la violazione del diritto federale, compreso l'ec-
cesso o l'abuso del potere di apprezzamento. Il diritto
federale ai sensi di tale disposizione comprende pure i
diritti costituzionali dei cittadini e in tale contesto il
potere d'esame del Tribunale federale è analogo a quello di
cui esso beneficia nell'ambito di un ricorso di diritto
pubblico (DTF 125 II 1 consid. 2a, 123 II 385 consid. 3a,
122 IV 8 consid. 1b, 120 Ib 224 consid. 2a).
c) La ricorrente, proprietaria del fondo confinan-
te e parte nella procedura cantonale, ha un interesse degno
di protezione a ottenere dal Tribunale amministrativo, en-
tro un termine ragionevole, una decisione sul suo gravame.
Essa è pertanto legittimata, secondo l'art. 103 lett. a OG,
a impugnare l'asserito rifiuto di decidere dell'ultima
istanza cantonale.
d) In data 3 dicembre 1999 il Tribunale ammini-
strativo ha statuito sul ricorso del 3 settembre 1996 inol-
trato dalla ricorrente contro l'inattività del Consiglio di
Stato e del suo Presidente, dichiarandolo privo di oggetto.
Secondo la giurisprudenza è esclusa la possibilità di fare
valere il ritardo o diniego di giustizia quando una deci-
sione, fosse pure illegale o irregolare, è stata emanata
(DTF 105 III 107 consid. 5a). Nella misura in cui viene
censurato il ritardo della Corte cantonale nell'evadere
quel gravame, il presente ricorso è pertanto privo di og-
getto.
e) Il ricorso di diritto amministrativo è ammissi-
bile contro le decisioni delle ultime istanze cantonali
(art. 34 cpv. 1 LPT, 98 lett. g OG). In quanto la ricorren-
te censura l'inattività del Municipio di Monteggio e del
Consiglio di Stato, il gravame è inammissibile; gli even-
tuali ritardi delle precedenti autorità devono infatti es-
sere censurati, come del resto è avvenuto, davanti alle
competenti istanze di ricorso giusta l'art. 45 della legge
ticinese di procedura per le cause amministrative del 16
aprile 1966.
In questa sede l'asserita denegata giustizia va
quindi esaminata limitatamente alla lamentata tempestiva
evasione del ricorso del 10 novembre 1999 da parte del
Tribunale amministrativo.
2.- Secondo l'art. 29 cpv. 1 Cost., in procedimen-
ti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative ognuno
ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad
essere giudicato entro un termine ragionevole. La giuri-
sprudenza desumeva il divieto del diniego di giustizia for-
male e della ritardata giustizia già dall'art. 4 vCost.,
per cui la prassi relativa alla disposizione previgente può
essere applicata anche a questa fattispecie (FF 1997 I 169
segg.). Nel caso di denegata giustizia, l'autorità compe-
tente rimane del tutto inattiva o esamina l'istanza in mi-
sura insufficiente; in quello di ritardata giustizia essa
non si pronuncia entro un termine adeguato (FF 1997 I 170;
DTF 107 Ib 160 consid. 3b e c; Jörg Paul Müller, Grund-
rechte in der Schweiz, Berna 1999, pag. 504).
L'obbligo di pronunciarsi entro una scadenza ragio-
nevole impone all'autorità competente di statuire entro un
limite che risulti giustificato dalla natura del litigio e
dall'insieme delle circostanze del caso (DTF 117 Ia 193
consid. 1c, 107 Ib 160 consid. 3b e c; decisione inedita
del 26 aprile 1994 in re S., consid. 2, apparsa in ZBl
96/1995, pag. 174). Determinante in proposito è sapere se i
motivi che hanno condotto a ritardare la procedura o a ne-
gare il giudizio di merito sono obiettivamente fondati; po-
co importa che la mora sia cagionata da una negligenza
dell'autorità o da altri fattori (DTF 103 V 190 consid. 3 e
5). In particolare devono essere considerati l'ampiezza e
le difficoltà del caso, il modo con il quale è stato trat-
tato dall'autorità, l'interesse delle parti e il loro com-
portamento nella procedura (sentenza inedita del 26 aprile
1994, citata).
Il divieto del diniego di giustizia è pure sancito
dall'art. 6 n. 1 CEDU e ha, in linea di principio, la stes-
sa portata di quella dell'art. 29 cpv. 1 Cost. (art. 4
vCost.; DTF 119 Ia 237 consid. 2a, 117 Ia 193 consid. 1b).
Anche secondo la giurisprudenza della Corte europea dei di-
ritti dell'uomo il carattere ragionevole della durata di un
procedimento si valuta secondo le circostanze della causa e
tenuto conto in particolare della complessità del caso, del
comportamento dell'interessato e di quello delle autorità
competenti (sentenze della Corte europea dei diritti dell'
uomo dell'8 giugno 1999 in re Numes Violante c. Portogallo
e del 12 maggio 1999 in re Ledonne c. Italia, apparse in:
Rivista internazionale dei diritti dell'uomo 3/1999, pag.
902, n. 25, rispettivamente pag. 860, n. 21).
3.- La ricorrente sostiene che il Tribunale ammi-
nistrativo, non pronunciandosi sulla sua richiesta del 10
novembre 1999 di emanare un ordine di ripristino e provve-
dimenti cautelari, e non statuendo comunque prima dell'
inoltro del suo ricorso, avrebbe commesso un diniego di
giustizia formale.
La censura non regge. Benché la ricorrente faccia
valere esplicitamente un diniego di giustizia formale, di
fatto essa si duole dell'asserito ritardo del Tribunale
amministrativo nello statuire sul ricorso del 10 novembre
1999. Non risulta in effetti dagli atti una completa inat-
tività della Corte cantonale: già l'11 novembre 1999 essa
intimava l'atto ricorsuale alle parti, assegnando loro un
termine di 15 giorni per la risposta; tale termine non è
quindi scaduto prima del 27 novembre 1999, laddove il ri-
corso di diritto amministrativo lamentante il ritardo è
stato presentato al Tribunale federale già il 5 dicembre
1999. La ricorrente, al di là della mancanza di una licenza
edilizia a favore della B.________ SA, non ha addotto di-
nanzi alla Corte cantonale i motivi impellenti e inderoga-
bili per i quali questa autorità avrebbe dovuto statuire
con urgenza, emanando misure provvisionali inaudita parte.
La causa comportava l'esame di questioni giuridiche, per
cui non si può rimproverare alla Corte cantonale di aver
voluto rispettare il diritto di essere sentito delle altre
parti. Sia in questa sede come davanti alla Corte cantona-
le, la ricorrente non ha esposto specificatamente i motivi
giustificanti l'adozione di tali misure, segnatamente la
minaccia di un danno irreparabile o di un pregiudizio
irreversibile dei suoi interessi (cfr. Marco Borghi/Guido
Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lu-
gano 1997, pag. 111). Le censure sollevate sembrerebbero
mirare più alla tutela dell'interesse generale che alla
protezione di quello della ricorrente. Né va dimenticato
che la procedura è rimasta sospesa per oltre 18 mesi con
l'accordo delle parti stesse, per cui l'improvvisa celerità
postulata dalla ricorrente poteva non apparire giustifica-
ta. Tenuto conto delle particolarità del caso e dell'insie-
me delle circostanze, alla Corte cantonale non è ancora im-
putabile un ritardo inammissibile riguardo all'emanazione
del giudizio sui provvedimenti cautelari e quindi, a mag-
gior ragione, sull'ordine di ripristino. Ciò, a questo
stadio della lite: è evidente che ulteriori ritardi non
potrebbero più essere compatibili con gli obblighi imposti
dall'art. 29 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU.
4.- La ricorrente chiede, al fine di evitare ulte-
riori ritardi, che sia lo stesso Tribunale federale a giu-
dicare nel merito, secondo l'art. 114 cpv. 2 OG. Alla luce
di quanto esposto, considerato che la procedura non ha su-
bito sinora ritardi inammissibili, la richiesta non si giu-
stifica; il giudizio di merito deve pertanto essere lascia-
to alla competente Corte cantonale.
5.- Il ricorso, in quanto non divenuto privo di
oggetto, deve essere respinto nella misura della sua ammis-
sibilità. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1
OG). La ricorrente rifonderà alla B.________ SA un'indenni-
tà a titolo di ripetibili della sede federale (art. 159
cpv. 1 OG). Non si assegnano invece ripetibili ad autorità
vincenti (art. 159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi
i l T r i b u n a l e f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Nella misura in cui è ammissibile e non è dive-
nuto privo di oggetto, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2000.-- è posta a
carico della ricorrente, la quale rifonderà alla B.________
SA un'indennità di fr. 1500.-- a titolo di ripetibili della
sede federale.
3. Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al
Municipio di Monteggio, alla Divisione dell'ambiente, Se-
zione della protezione dell'aria e dell'acqua, all'Ufficio
giuridico del Dipartimento del territorio, al Consiglio di
Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 13 aprile 2000
MDE
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,