I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.268/1999
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1A.268/1999/odi
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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24. Januar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Bundesrichter Jacot-Guillarmod und Gerichtsschreiber Bopp.
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In Sachen
Y.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Christoph Steffen, c/o Isler Steffen Wyss Deplazes,
Rechtsanwälte, Kronenstrasse 9, Stäfa,
gegen
Bundesamt für Polizeiwesen,
betreffend
Auslieferung an die Russische Föderation,
Akteneinsicht
(B 98454),
hat sich ergeben:
A.- Gestützt auf ein von der Russischen Botschaft in
Bern am 26. April 1995 übermitteltes Auslieferungsbegehren
und eine dieses ergänzende Note vom 9. Juni 1995 erliess das
Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) am 31. August 1995 gegen
den israelischen Staatsangehörigen Y.________ einen Auslie-
ferungshaftbefehl. Dieser stützte sich auf den von der
Staatsanwaltschaft von St. Petersburg am 1. März 1995 aus-
gestellten Haftbefehl wegen Mitwirkung an einem Diebstahl
wertvoller Handschriften.
Der Auslieferungshaftbefehl wurde Y.________ am
20. September 1995 anlässlich seiner Abhörung zum formellen
Auslieferungsersuchen eröffnet. Am 23. Oktober 1995 wurde er
aus der Untersuchungshaft, in der er sich in Zürich seit dem
3. Mai 1995 im Rahmen des dort hängigen Strafverfahrens be-
fand, entlassen und in Auslieferungshaft versetzt.
Am 1. Februar 1996 wurde Y.________ aus der Auslie-
ferungshaft entlassen, nachdem er sich mit den vom BAP für
eine Haftentlassung formulierten Bedingungen einverstanden
erklärt hatte. Mit Verfügung desselben Tages sistierte das
BAP das Auslieferungsverfahren. Hiefür wie auch für die
Haftentlassung war massgebend, dass hinsichtlich der von
Russland geltend gemachten Straftaten auch im Kanton Zürich
ein Strafverfahren eröffnet worden war. Dieses Verfahren ist
weiterhin hängig.
Im Zusammenhang mit einer am 22. September 1995 er-
folgten Pressemitteilung in Bezug auf den Verfolgten wurde
gegen den BAP-Pressesprecher Folco Galli am 14. November
1995 eine Strafanzeige wegen Verletzung des Amtsgeheimnisses
sowie wegen Ehrverletzung erhoben. Das Eidg. Justiz- und
Polizeidepartement (EJPD) sistierte das diesbezügliche
Strafverfahren, um die erhobenen Vorwürfe zunächst unter
aufsichtsrechtlichen Aspekten zu prüfen. In Anbetracht des-
sen stellte der mit der Sache befasste Untersuchungsrichter
von Bern das Strafverfahren gegen Folco Galli am 17. Januar
1996 ein. Mit Entscheid vom 24. April 1997 gab das EJPD der
Strafanzeige als Aufsichtsbeschwerde keine Folge und verwei-
gerte in Bezug auf den genannten Beamten die Ermächtigung
zur Strafverfolgung. Eine von Y.________ hiergegen geführte
Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Bundesgericht mit
Urteil vom 26. Mai 1997 gut, und gleichzeitig erteilte das
Gericht die verlangte Ermächtigung zur Strafverfolgung. Das
entsprechende Strafverfahren ist seither beim zuständigen
bernischen Gerichtspräsidenten hängig.
Mit Schreiben vom 17. März, 20. April und 4. Mai
1998 verlangte der Rechtsbeistand von Y.________ Einsicht in
die Akten des beim BAP hängigen Verfahrens B 98454 betref-
fend Rechtshilfe- und Auslieferungsgesuch der russischen Be-
hörden. Das BAP entsprach dem Gesuch am 12. Mai 1998 inso-
fern, als es dem Anwalt gewisse Akten aus dem fraglichen
Dossier zur Einsichtnahme zustellte, so insbesondere auch
das Auslieferungsbegehren mit den dieses ergänzenden Doku-
menten, wobei es aber nach seinen Angaben namentlich die
internen Notizen nicht herausgab.
Mit Schreiben vom 15. Juli 1998 teilte der Rechts-
beistand von Y.________ dem BAP mit, er könne sich nicht
damit einverstanden erklären, dass ihm von offenbar
262 Aktenstücken des Dossiers B 98454 insgesamt 179 vorent-
halten worden seien; gestützt auf Art. 26 VwVG sei ihm voll-
ständige Akteneinsicht zu gewähren; insbesondere seien ihm
auch zwei ihm bisher vorenthaltene Protokolle von am
27. September und 13. November 1998 erfolgten Besprechungen
bei der Bezirksanwaltschaft Zürich herauszugeben.
Am 23. Juli 1998 erliess das BAP eine beschwerde-
fähige Zwischenverfügung gemäss Art. 44 VwVG, wonach eine
weitergehende Akteneinsicht im vorliegenden Fall nicht mög-
lich sei. Zur Begründung führte es unter Bezugnahme auf
Art. 26 VwVG an, die nichtedierten Dokumente beträfen einer-
seits Drittpersonen, bzw. anderseits handle es sich dabei um
interne Notizen, Notizen über Telefongespräche und Arbeits-
unterlagen, die praxisgemäss nicht herauszugeben seien. Hin-
sichtlich der genannten Besprechungsprotokolle verwies das
BAP Y.________ an die zuständige federführende Behörde, d.h.
an die Bezirksanwaltschaft Zürich. Die Verfügung wurde mit
der Rechtsmittelbelehrung versehen, dass gegen sie nach
Art. 44 VwVG innerhalb von 30 Tagen die Verwaltungsbe-
schwerde an den Beschwerdedienst des EJPD offen stehe.
B.- Gegen die Verfügung vom 23. Juli 1998 beschwerte
sich Y.________ mit Eingabe vom 24. August 1998 der Rechts-
mittelbelehrung entsprechend beim EJPD mit dem Begehren, das
BAP sei zu verpflichten, ihm vollumfänglich Akteneinsicht in
die Unterlagen des Verfahrens B 98454 zu gewähren. Er machte
geltend, für die Prüfung der Frage des Umfangs des Ein-
sichtsrechts sei einzig massgebend, ob die Akten verfahrens-
relevant seien. Insbesondere auch in Bezug auf die beiden
genannten Besprechungen bei der Bezirksanwaltschaft Zürich
sei festzustellen, dass dort neben dieser Behörde auch Ver-
treter der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich sowie der
Kantons- und der Bundespolizei zugegen gewesen seien; ent-
sprechend sei davon auszugehen, dass die damaligen Sitzungen
für das Verfahren vor dem BAP von Bedeutung gewesen seien.
Er habe Grund zur Annahme, dass dies auch für andere ihm
vorenthaltene Dokumente gelten müsse. Da Akteneinsicht dem
Grundsatze nach immer zu gewähren sei, seien ihm, dem Be-
schwerdeführer, zumindest alle Protokolle und Dokumente von
Behörden herauszugeben, die im Zusammenhang mit dem Verfah-
ren des BAP stünden.
Mit Stellungnahme vom 19. Oktober 1998 beantragte
das BAP dem EJPD-Beschwerdedienst, die Beschwerde sei abzu-
weisen, soweit auf sie einzutreten sei. Von einer Beweisver-
eitelung könne nicht die Rede sein. Ein B-Dossier, um das es
vorliegend gehe, könne mehrere Verfahren und auch mehrere
Personen betreffen, wie dies denn auch hier der Fall sei. Es
sei nochmals festzustellen, dass dem Beschwerdeführer alle
für ihn selber bzw. für einen im Auslieferungsverfahren zu
treffenden Entscheid wesentlichen Dokumente zur Einsicht-
nahme herausgegeben worden seien. In Bezug auf andere Per-
sonen betreffende Dokumente könne eine Einsichtnahme nicht
bewilligt werden (Art. 27 VwVG). Interne Arbeitsunterlagen
seien wie schon ausgeführt praxisgemäss nicht herauszugeben.
Und hinsichtlich der Zürcher Protokolle sei - wie auch schon
erwähnt - die dortige Bezirksanwaltschaft federführend ge-
wesen; nur in deren Kompetenz und nicht in derjenigen des
BAP liege es zu entscheiden, inwiefern die Interessen des
zürcherischen Strafverfahrens schützenswert und die fragli-
chen Protokolle daher dem Beschwerdeführer nicht offen zu
legen seien.
Mit Schreiben vom 26. November 1999 überwies das
EJPD die Beschwerde vom 24. August 1998 an das Bundesge-
richt, dies in Anwendung von Art. 8 Abs. 1 VwVG. Zur Begrün-
dung wies es darauf hin, es habe erst kürzlich, im Anschluss
an ähnlich gelagerten Fällen, wahrgenommen, dass die Be-
schwerde in den Zuständigkeitsbereich des Bundesgerichts
falle; da das Auslieferungsverfahren immer noch hängig und
eine Gabelung des Rechtsmittelweges zu vermeiden sei, sei
auch die vorliegende, gegen eine im Auslieferungsverfahren
ergangene Zwischenverfügung gerichtete Beschwerde durch das
Bundesgericht zu beurteilen.
Dem Beschwerdeführer und dem BAP wurde Gelegenheit
eingeräumt, sich zu diesem Schreiben des EJPD-Beschwerde-
dienstes vom 26. November 1999 zu äussern. Mit Eingabe vom
15. Dezember 1999 beklagte sich der Beschwerdeführer über
die andauernde weitgehende Verweigerung des Akteneinsichts-
rechts, und er bestätigte den Antrag, es sei ihm vollumfäng-
liche Einsicht in die Dokumente des Verfahrens B 98454 zu
gewähren. Das BAP hat sich zum genannten Schreiben nicht
vernehmen lassen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Die vorliegende Beschwerde vom 24. August 1998
richtet sich gegen die Akteneinsichtsverfügung des BAP vom
23. Juli 1998.
Der ihm erteilten Rechtsmittelbelehrung entspre-
chend wandte sich der Beschwerdeführer damals am letzten Tag
der ihm genannten Frist von 30 Tagen an das EJPD, um die
durch das BAP verfügte teilweise Verweigerung des Aktenein-
sichtsrechts zu beanstanden. Er rügt - wie erwähnt -, dass
das BAP sich jedenfalls bis anhin weigert, ihn im Hinblick
auf eine allfällige Auslieferungsbewilligung alle Dokumente
des Dossiers B 98454 einsehen zu lassen. Dieses Vorgehen des
Bundesamtes bezeichnet er als Beweisvereitelung.
Das EJPD seinerseits hat die Beschwerde vom 24. Au-
gust 1998 inzwischen gestützt auf Art. 8 Abs. 1 VwVG zustän-
digkeitshalber an das Bundesgericht zur weiteren Behandlung
und Beurteilung übermittelt.
Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang eine Be-
schwerde zulässig ist, prüft das Bundesgericht von Amtes
wegen und mit freier Kognition (BGE 125 I 253 E. 1a und 412
E. 1a, 125 II 293 E. 1a, mit Hinweisen).
2.- Nach Art. 55 Abs. 1 IRSG entscheidet das BAP über
die Auslieferung des Verfolgten. Gestützt auf das IRSG er-
gangene Verfügungen erstinstanzlicher Bundes- oder letzt-
instanzlicher kantonaler Behörden unterliegen, soweit das
Gesetz nichts anderes bestimmt, der Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde direkt an das Bundesgericht (Art. 25 Abs. 1 IRSG).
Zwischenverfügungen sind ebenfalls mit Verwaltungsgerichts-
beschwerde anfechtbar, wenn diese wie im vorliegenden Fall
gegen die Endverfügung zulässig ist (e contrario Art. 101
lit. a OG).
Das Auslieferungsverfahren in Bezug auf den Be-
schwerdeführer ist zwar derzeit sistiert, aber nach wie vor
hängig. Das den Umfang des Akteneinsichtsrechts bestimmende
Schreiben des BAP vom 23. Juli 1998 stellt somit eine Zwi-
schenverfügung im Sinne von Art. 45 Abs. 1 und 2 VwVG dar,
die selbständig anfechtbar ist (Art. 45 Abs. 2 lit. e VwVG).
Eine gegen eine solche Verfügung gerichtete Beschwerde folgt
grundsätzlich dem selben Rechtsmittelweg wie die Hauptsache
(s. BGE 122 II 211 E. 1c, mit Hinweisen).
Zwar hat das am 1. Februar 1997 in Kraft getretene
revidierte Rechtshilfegesetz die Zulässigkeit der Beschwerde
gegen Zwischenverfügungen eingeschränkt (Art. 80e ff. IRSG).
Die entsprechenden Bestimmungen betreffen jedoch nicht den
zweiten Teil des Gesetzes ("Auslieferung"), sondern nur den
dritten Teil ("Andere Rechtshilfe").
Demgemäss ist gegen die vom BAP am 23. Juli 1998
getroffene Zwischenverfügung nicht Verwaltungsbeschwerde an
das EJPD zu erheben. Vielmehr ist nach dem Gesagten die Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht jedenfalls
dem Grundsatze nach zulässig, wie der Beschwerdedienst des
Departementes zutreffend erkannt hat.
3.- Laut der der Verfügung vom 23. Juli 1998 beigefüg-
ten Rechtsmittelbelehrung stand dem Beschwerdeführer eine
Frist von 30 Tagen offen, innert der er das Vorgehen des BAP
zu beanstanden hatte. Damit übersah das Bundesamt, dass eine
Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung nach Art. 50 VwVG
innert zehn und nicht 30 Tagen zu erheben ist, wie dies nach
Art. 106 Abs. 1 OG auch für eine Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde gegen eine Zwischenverfügung gilt. Gemäss einem aus
dem Prinzip von Treu und Glauben fliessenden und in Art. 107
Abs. 3 OG ausdrücklich verankerten Grundsatz des öffentli-
chen Prozessrechts darf jedoch einer Partei aus einer feh-
lerhaften behördlichen Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil
erwachsen (s. BGE 124 I 255 E. 1a, mit Hinweisen).
Demnach vermag dem Beschwerdeführer der Umstand
nicht zu schaden, dass er seine Beschwerde erst am 24. Au-
gust 1998 (Montag) und damit - in Berücksichtigung von
Art. 32 OG - am letzten Tag der ihm angegebenen Frist von
30 Tagen der Post übergeben hat. Ebenso wenig schadet ihm
die entsprechend der Rechtsmittelbelehrung erfolgte Zustel-
lung an das EJPD, war dieses doch nach Art. 8 Abs. 1 VwVG
von Amtes wegen gehalten, die Beschwerde an das nach dem
Gesagten zu Recht als zuständig erachtete Bundesgericht zu
senden.
Es liesse sich allerdings fragen, ob der Beschwer-
deführer die für eine Beschwerde gegen eine Zwischenverfü-
gung massgebende Frist von zehn Tagen verschuldet verpasste.
Denn wer die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung er-
kannte oder bei zumutbarer Sorgfalt hätte erkennen müssen,
kann sich nicht auf den genannten Grundsatz von Treu und
Glauben berufen, wobei aber nur eine grobe prozessuale Un-
sorgfalt der betroffenen Partei oder ihres Anwaltes eine
falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen vermag (BGE 124 I
255 E. 1a/aa, mit Hinweisen). Wie es sich diesbezüglich im
vorliegenden Fall verhält, kann jedoch offen bleiben, weil
auf die Beschwerde ohnehin aus andern Gründen nicht einzu-
treten ist, wie nachfolgend auszuführen ist.
4.- Auch wenn die Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbe-
lehrung, vorliegend also die mangelhafte Angabe hinsichtlich
Frist und Rechtsmittelinstanz, für den Beschwerdeführer kei-
nen Nachteil zu bewirken vermag, hat das Bundesgericht auch
die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen frei zu prüfen (oben
E. 1).
Angefochten ist - wie ausgeführt - eine im Sinne
von Art. 45 Abs. 2 lit. e VwVG ergangene Zwischenverfügung
über die (teilweise) Verweigerung der Akteneinsicht in einem
Auslieferungsverfahren. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegen eine Zwischenverfügung ist nur unter der Voraussetzung
zulässig, dass diese einen nicht wieder gutzumachenden Nach-
teil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VwVG). Der nicht wieder gutzumachende Nachteil muss
auch in den in Art. 45 Abs. 2 VwVG ausdrücklich genannten
Fällen vorliegen (BGE 122 II 211 E. 1c, 120 Ib 97 E. 1c, 116
Ib 344 E. 1c, s. auch BGE vom 23. November 1998 in ASA 68
174). Anders als im Verfahren der staatsrechtlichen Be-
schwerde genügt jedoch bereits ein schutzwürdiges Interesse
an der sofortigen Aufhebung oder Abänderung der Zwischenver-
fügung. Der nicht wieder gutzumachende Nachteil muss nicht
rechtlicher Natur sein, vielmehr reicht auch ein bloss wirt-
schaftliches Interesse aus, sofern es dem Beschwerdeführer
bei der Anfechtung einer Zwischenverfügung nicht lediglich
darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfah-
rens zu verhindern (BGE 120 Ib 97 E. 1c, 116 Ib 344 E. 1c).
Einen derartigen Nachteil erleidet der Beschwerde-
führer durch die beanstandete Nichtgewährung der Aktenein-
sicht nicht. Die Frage, ob es mit Art. 26 ff. VwVG vereinbar
ist, ihm im Hinblick auf eine allfällige Auslieferungsbewil-
ligung zumindest derzeit die Einsicht in einen Teil des BAP-
Dossiers B 98454 vorzuenthalten, kann dem Bundesgericht ohne
weiteres noch im Anschluss an den Endentscheid im Ausliefe-
rungsverfahren unterbreitet werden. Soweit ein allfälliger
prozessualer Mangel im Verfahren vor Bundesgericht nicht ge-
heilt werden könnte, müsste ein für den Beschwerdeführer
nachteiliger Endentscheid des Bundesamtes aufgehoben und die
Sache zur Gewährung der Akteneinsicht und zu neuem Entscheid
an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. Abgesehen von der
damit verbundenen Verfahrensverzögerung, die nach dem Gesag-
ten nicht ausreicht, ist kein Nachteil erkennbar, der auf
diese Weise nicht behoben werden könnte. Eine selbständige
Anfechtung des Entscheids über die Verweigerung der Akten-
einsicht drängt sich im vorliegenden Fall umso weniger auf,
als sich die vom Beschwerdeführer gerügte Verletzung des
Akteneinsichtsrechts abschliessend nur zusammen mit einer
allfälligen Auslieferungsbewilligung des BAP beurteilen
lässt. Vor dem Erlass dieses Entscheids steht nämlich nicht
fest, ob das BAP zum Nachteil des Beschwerdeführers auf die-
sem bis anhin nicht zugänglich gemachte Aktenstücke abstel-
len will. Aus diesen Gründen erweist sich die Beschwerde als
unzulässig.
5.- Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht ein-
zutreten.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem
Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem
Bundesamt für Polizeiwesen und dem Eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartement, Beschwerdedienst, schriftlich mit-
geteilt.
______________
Lausanne, 24. Januar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: