I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.241/1999
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1A.241/1999/mks
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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17. März 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Bundesrichter Jacot-Guillarmod und Gerichtsschreiber Karlen.
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In Sachen
S.________ Corporation, Bahamas, Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher Gerrit Straub, Beethoven-
strasse 7, Postfach 4451, Zürich,
gegen
Kantonaler Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte des
Kantons S t . G a l l e n,
Anklagekammer des Kantons S t . G a l l e n,
betreffend
Rechtshilfe an Aserbaidschan
(B 110 469),
hat sich ergeben:
A.- Die Staatsanwaltschaft der Republik Aserbaidschan
führt eine grössere Strafuntersuchung, welche die Verun-
treuung öffentlicher Gelder innerhalb der Joint-Stock
Commercial Industrial Investments Bank zum Gegenstand hat.
X.________, der Direktor der Zweigstelle Sabayel, und
weitere Beteiligte sollen Mittel, die auf das Budget-
interimskonto der Republik Aserbaidschan überwiesen wurden,
unter Missbrauch ihrer Amtsgewalt und Vornahme von Falsch-
beurkundungen veruntreut haben. Über die Scheinfirmen
"Kompos", "Jeyhun-5" und "Flamingo" und die in Baku an-
sässige Arkobank und Sanayetechbank sollen allein in den
Jahren 1996/97 schätzungsweise US$ 751'633.-- auf ver-
schiedene Bankkonten in der Schweiz geflossen sein.
Im Zusammenhang mit dieser Untersuchung richtete
die Staatsanwaltschaft der Republik Aserbaidschan am 9. Juni
1998 ein Rechtshilfebegehren an die Schweizer Behörden. Sie
verlangte die Beschlagnahme verschiedener in die Schweiz
überwiesener Vermögenswerte und ersuchte um Herausgabe von
Unterlagen zu Bankkonten. Am 26. November 1998 entsprach der
Kantonale Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte des
Kantons St. Gallen dem Ersuchen und verfügte dabei unter
anderem die Sperre des Bankkontos Nr. 1............... (USD)
der S.________ Corporation bei der Anker Bank in Zürich mit
einem Guthaben von US$ 13'571.87. Ferner ordnete er die Her-
ausgabe von Auszügen über dieses Konto sowie über das Konto
Nr. 2............... (ECU) bei der Anker Bank in Zürich so-
wie von bestimmten weiteren Unterlagen an.
Eine von der S.________ Corporation gegen diese
Verfügung und die zuvor ergangene Eintretens- und Zwischen-
verfügung vom 31. Juli 1998 erhobene Beschwerde hiess
die Anklagekammer des Kantons St. Gallen am 6. Juli 1999
teilweise gut. Sie entschied, dass die Unterlagen über das
Bankkonto Nr. 2............... (ECU) bei der Anker Bank in
Zürich sowie ein Begleitschreiben dieser Bank vom 13. August
1998 über Geschäftsbeziehungen mit bestimmten aserbaidscha-
nischen Staatsangehörigen nicht herauszugeben seien. Im
Übrigen wies sie das Rechtsmittel ab und gewährte die
Rechtshilfe unter einem näher umschriebenen Spezialitäts-
vorbehalt.
B.- Die S.________ Corporation hat gegen den Entscheid
der Anklagekammer vom 6. Juli 1999 eine Verwaltungsgerichts-
beschwerde beim Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, es sei
der angefochtene Entscheid zusammen mit den zuvor in dieser
Sache ergangenen Verfügungen des Untersuchungsrichters auf-
zuheben und das Rechtshilfeersuchen der aserbaidschanischen
Behörden abzuweisen. Ferner seien sämtliche erhobenen Unter-
lagen der Beschwerdeführerin zurückzugeben und es sei die
Sperre des Kontos Nr. 1............... aufzuheben. Die Be-
schwerdeführerin stellt zudem mehrere Eventualanträge.
Der Kantonale Untersuchungsrichter für Wirtschafts-
delikte ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt
für Polizeiwesen beantragt die Abweisung der Beschwerde, so-
weit darauf einzutreten sei. Die Anklagekammer hat auf eine
Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Zwischen der Republik Aserbaidschan und der Schweiz
besteht kein Übereinkommen über die Rechtshilfe in Straf-
sachen. Die Zulässigkeit der von den aserbaidschanischen
Behörden beantragten Rechtshilfe beurteilt sich daher nach
den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die internatio-
nale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG;
SR 351.1) und der Verordnung über die internationale Rechts-
hilfe in Strafsachen vom 24. Februar 1982 (IRSV; SR 351.11).
Die Anklagekammer hat im angefochtenen Entscheid
festgestellt, dass die Voraussetzungen zur Gewährung der
Rechtshilfe im vorliegenden Fall grundsätzlich erfüllt
seien. Sie hat zwar die vom Untersuchungsrichter gewährte
Rechtshilfe in zwei Punkten für unzulässig erklärt, aber
die Sperre des Bankkontos der Beschwerdeführerin bei der
Anker Bank und die Übermittlung von Unterlagen über dieses
Konto an die aserbaidschanischen Behörden geschützt. Die
Herausgabe der blockierten Gelder hat sie abgelehnt und
darauf hingewiesen, dass der ersuchende Staat dafür gemäss
Art. 74a Abs. 3 IRSG einen rechtskräftigen und vollstreck-
baren Entscheid vorlegen müsse.
Die Beschwerdeführerin kritisiert die angeordnete
Herausgabe von Unterlagen über ihr Konto, da eine solche im
Rechtshilfeersuchen gar nicht verlangt werde. Ebenso wendet
sie sich gegen die verfügte Kontosperre, denn aus den vor-
handenen Akten gehe klar hervor, dass die blockierten Gelder
aus kommerzieller Tätigkeit stammten und nicht deliktisch
erlangt worden seien. Im Übrigen beanstandet die Beschwerde-
führerin auch den Umfang der vorgesehenen Rechtshilfeleis-
tung, da ein Teil der zu übermittelnden Unterlagen für das
in Aserbaidschan geführte Strafverfahren gar nicht benötigt
werde. Schliesslich macht sie geltend, dass Rechtshilfe an
die Republik Aserbaidschan nur geleistet werden dürfe, wenn
von den dortigen Behörden zuvor in einer verbindlichen
diplomatischen Note eine Zusicherung über die Einhaltung
des Spezialitätsvorbehalts vorliege.
2.- Zunächst ist die Rüge zu prüfen, ob die Herausgabe
der Unterlagen über das Bankkonto der Beschwerdeführerin
bereits mangels eines entsprechenden Begehrens der aserbaid-
schanischen Behörden unzulässig ist.
a) Die Rechtshilfe hat sich grundsätzlich nur auf
Massnahmen zu erstrecken, die vom ersuchenden Staat verlangt
werden. Es würde gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip ver-
stossen, im Rechtshilfegesuch nicht beantragte Vorkehrungen
zu treffen (BGE 116 Ib 96 E. 5b S. 105). Der ausländische
Staat hat denn auch die Massnahmen, die durchgeführt werden
sollen, in seinem Ersuchen an die schweizerischen Behörden
anzuführen (vgl. Art. 28 Abs. 2 lit. b IRSG). Dies bedeutet
allerdings nicht, dass die in einem Rechtshilfegesuch ge-
stellten Begehren von vornherein restriktiv auszulegen
wären. Vielmehr sind alle Massnahmen zulässig, für die das
Ersuchen bei vernünftigem Verständnis eine Grundlage bildet
und für welche die Voraussetzungen der Rechtshilfeleistung
erfüllt sind. Dieses Vorgehen erübrigt spätere ergänzende
Rechtshilfebegehren seitens des ersuchenden Staates (BGE 121
II 241 E. 3a S. 243).
b) Das Rechtshilfeersuchen liegt entgegen Art. 28
Abs. 5 ISRG lediglich in russischer und englischer Sprache
vor. Der Kantonale Untersuchungsrichter hat jedoch eine
Übersetzung des Ersuchens in die deutsche Sprache anfertigen
lassen, so dass der Beschwerdeführerin daraus kein Nachteil
erwachsen ist. Ihr Anwalt beherrscht im Übrigen offenkundig
die englische Sprache und hat die Nichteinhaltung der Form-
vorschrift von Art. 28 Abs. 5 IRSG nicht gerügt.
Das Ersuchen ist ausserdem teilweise nicht einfach
verständlich abgefasst. Insbesondere sind die verlangten
Rechtshilfemassnahmen nicht durchwegs mit der wünschbaren
Klarheit umschrieben. Gleichwohl ist das Begehren nicht
unverständlich und genügt den gesetzlichen Anforderungen,
zumal die Rechtsprechung in dieser Hinsicht keine allzu
hohen Anforderungen stellt (BGE 110 Ib 173 E. 4a S. 178 f.).
Die Beschwerdeführerin geht ebenfalls vom Genügen des Er-
suchens aus, legt den einzelnen Anträgen aber zu Unrecht
lediglich eine enge, allein am Wortlaut orientierte Bedeu-
tung zu. Sie verkennt damit, dass nach den angeführten
Grundsätzen Rechtshilfebegehren nicht von vornherein rest-
riktiv zu verstehen sind. Das gilt im vorliegenden Fall umso
mehr, als die Anträge des Ersuchens auf Grund ihrer sprach-
lichen Formulierung allein nicht in allen Punkten verständ-
lich sind.
Im Rechtshilfeersuchen werden nähere Auskünfte über
18 im Einzelnen bezeichnete Geldtransaktionen in den Jahren
1996 und 1997 verlangt. Es wird zwar ausdrücklich nur die
Einvernahme von Zeugen zu diesen Vorgängen und nicht die
Edition von Kontounterlagen beantragt. Der Untersuchungs-
richter hat jedoch zu Recht angenommen, dass es zweckmässi-
ger ist, die verlangten Auskünfte durch Übermittlung von
Kontounterlagen als durch die Befragung von Zeugen zu er-
teilen. Aus dem Ersuchen geht im Übrigen klar hervor, dass
alle Beweismittel beansprucht werden, welche zur Klärung der
Geldflüsse von Aserbaidschan auf die aufgelisteten Schweizer
Bankkonten beitragen können. Das Rechtshilfebegehren bietet
daher bei der gebotenen sinngemässen Auslegung eine genü-
gende Grundlage für die umstrittene Herausgabe von Unter-
lagen über das Bankkonto der Beschwerdeführerin.
3.- Umstritten ist ebenfalls, ob die Aufrechterhaltung
der vom Untersuchungsrichter angeordneten Sperre des Kontos
der Beschwerdeführerin zulässig sei.
a) In der Beschwerde wird zunächst die Sachver-
haltsdarstellung im Rechtshilfeersuchen als unzutreffend
kritisiert. Nach der Rechtsprechung hat die ersuchte Behörde
beim Entscheid über ein Rechtshilfebegehren grundsätzlich
nicht zu prüfen, ob die darin angeführten Tatsachen zutref-
fen oder nicht. Eine Ausnahme besteht nur so weit, als ein
Ersuchen offensichtliche Fehler, Lücken oder Widersprüche
enthält, die den von den ersuchenden Behörden aufgezeigten
Verdacht sofort entkräften (BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 88; 118
Ib 111 E. 5b S. 121 f.). Die Beschwerdeführerin legt wohl
eingehend dar, aus welchem Grund der im Rechtshilfebegehren
genannte Betrag von US$ 25'000.-- auf ihr Konto bei der
Anker Bank überwiesen und wie dieser Betrag weiter verwendet
wurde. Auch wenn daraus hervorgeht, dass die Überweisung die
Gegenleistung für bestellte elektrische Küchengeräte (Kühl-
schränke, Gefriertruhen etc.) und Waschmaschinen ist, wider-
legt dies die Sachverhaltsdarstellung im Rechtshilfeersuchen
nicht. Es wird darin nicht behauptet, dass die Beschwerde-
führerin den Betrag von US$ 25'000.-- unrechtmässig erhalten
habe, sondern allein, dass diese Geldsumme zuvor von
X.________ und weiteren Personen veruntreut worden und
später auf das Konto der Beschwerdeführerin geflossen sei.
Die kantonalen Behörden haben daher zu Recht auf die
Darstellung im Rechtshilfeersuchen abgestellt.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist eine
Sperre ihres Kontos auch deshalb unzulässig, weil eine spä-
tere Einziehung der blockierten Gelder von vornherein nicht
in Betracht komme. Wie bereits die Anklagekammer dargelegt
hat, trifft diese Auffassung nicht zu. Ob eine Einziehung
möglich sein wird, hängt von den weiteren Ergebnissen der
Strafuntersuchung ab und kann an dieser Stelle nicht beur-
teilt werden.
4.- Die Beschwerdeführerin rügt ebenfalls den Umfang
der bewilligten Rechtshilfe. Nach ihrer Ansicht dürfen nur
die Kontounterlagen herausgegeben werden, die sich auf die
im Rechtshilfeersuchen genannte Überweisung von US$ 25'000.--
auf ihr Konto bei der Anker Bank beziehen.
a) Nach Art. 63 Abs. 1 IRSG wird Rechtshilfe nur
geleistet, soweit sie für ein Verfahren in strafrechtlichen
Angelegenheiten im Ausland erforderlich erscheint. Es sind
keine Rechtshilfehandlungen vorzunehmen, die von vornherein
nicht geeignet sind, das Strafverfahren im Ausland voranzu-
treiben, und die nur als Vorwand für eine verpönte Beweis-
ausforschung dienen. Ebensowenig dürfen die schweizerischen
Behörden über ein im Rechtshilfegesuch gestelltes Begehren
hinausgehen (Übermassverbot). Welche Beweismittel im Rahmen
eines Strafverfahrens erforderlich sind, haben jedoch in
erster Linie die Behörden des ersuchenden Staates zu ent-
scheiden. Namentlich bei komplexen Sachverhalten können die
Behörden des ersuchten Staates nicht abschliessend beur-
teilen, welche Beweismittel zweckmässigerweise erhoben
werden (BGE 121 II 241 E. 3a S. 242 f.; 116 Ib 96 E. 5b
S. 105; 115 Ib 68 E. 4a S. 82 f.).
b) Wie aus dem Rechthilfebegehren hervorgeht, unter-
sucht die Staatsanwaltschaft der Republik Aserbaidschan die
Veruntreuung staatlicher Gelder in grösserem Umfang. Sie er-
wähnt ausdrücklich 18 Überweisungen, bei denen der Verdacht
besteht, sie seien unzulässigerweise aus aserbaidschanischen
Geldressourcen erfolgt. Auch wenn die Addition der einzelnen
aufgeführten Beträge die im Ersuchen genannte Gesamtsumme von
US$ 751'633.-- ergibt, kann aus dieser Tatsache entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerin nicht geschlossen werden, die
Staatsanwaltschaft untersuche nur gerade die 18 genannten
Überweisungen. Es handelt sich dabei offensichtlich um die
den Untersuchungsbehörden bisher bekannten Sachverhalte, bei
denen sie den Verdacht auf Veruntreuung haben. Ihre Unter-
suchung beschränkt sich aber nicht darauf, sondern erstreckt
sich auf die X.________ und seinen Komplizen vorgeworfenen
Delikte überhaupt. Sie ersuchen denn auch um Auskünfte über
alle in den Jahren 1996 und 1997 vorgenommenen Geldtransak-
tionen, an denen die Scheinfirmen "Jeyhun-5" und "Kompos"
beteiligt sein könnten. Auf Grund der im Rechtshilfeersuchen
genannten Überweisung von US$ 25'000.-- besteht der
Verdacht, dass auch das Konto der Beschwerdeführerin bei der
Anker Bank zur Abwicklung dieser Transaktionen benutzt
wurde. Da sich dieser Verdacht nicht nur auf die den
aserbaidschanischen Behörden bereits bekannte Überweisung,
sondern auch auf weitere, ihnen noch unbekannte Zahlungen
erstreckt, sind ihnen alle Unterlagen über das fragliche
Bankkonto für die Jahre 1996 und 1997 herauszugeben. Der mit
Bezug auf die weiteren Überweisungen erhobenene Einwand der
Beschwerdeführerin, es könne bereits auf Grund des Zahlungs-
empfängers ein Zusammenhang mit einer illegalen Tätigkeit
ausgeschlossen werden, greift zu kurz. Die angebliche Ver-
trauenswürdigkeit der Empfänger der Gelder sagt nichts über
ihre Herkunft aus und entkräftet daher den vom ersuchenden
Staat vorgebrachten Verdacht nicht.
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, die
Herausgabe der gesamten Kontounterlagen über den fraglichen
Zeitraum sei für das ausländische Strafverfahren von vorn-
herein nicht erforderlich. Die umstrittene Rechtshilfemass-
nahme erweist sich damit nicht als unverhältnismässig. Die
von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang ins Feld
geführte Gefahr eines Missbrauchs der Bankunterlagen durch
die aserbaidschanischen Behörden ändert an diesem Ergebnis
nichts. Sie begründet ihre Befürchtung nicht näher, sondern
verweist lediglich in allgemeiner Weise auf die instabilen
Verhältnisse in der aserbaidschanischen Republik. Im Übrigen
ist allfälligen verbleibenden Bedenken bezüglich der Verwen-
dung der übermittelten Unterlagen durch einen Spezialitäts-
vorbehalt (Art. 67 IRSG) und nötigenfalls durch weitere
Auflagen (Art. 80p IRSG) Rechnung zu tragen. Ob der ange-
fochtene Entscheid unter diesem Gesichtspunkt den gesetz-
lichen Anforderungen genügt, ist nachstehend gesondert zu
prüfen.
5.- Die Anklagekammer hat im angefochtenen Entscheid
die Leistung der Rechtshilfe an einen ausführlich formulier-
ten Spezialitätsvorbehalt geknüpft. Die Beschwerdeführerin
macht geltend, die blosse Anbringung eines Spezialitätsvor-
behalts genüge im vorliegenden Fall nicht, da mit der Re-
publik Aserbaidschan kein Rechtshilfeübereinkommen bestehe.
Vielmehr sei erforderlich, vom ersuchenden Staat eine Zu-
sicherung über die Einhaltung des Spezialitätsgrundsatzes
zu verlangen.
a) Bei der Leistung von Rechtshilfe ist ein Spe-
zialitätsvorbehalt anzubringen, wenn der im ausländischen
Ersuchen dargestellte Sachverhalt den Tatbestand eines
gemeinrechtlichen und gleichzeitig eines nicht rechtshilfe-
fähigen politischen, militärischen oder fiskalischen Delikts
erfüllt (BGE 122 II 134 E. 7c/bb S. 138 f.; 107 Ib 264 E. 4a
S. 269 f.). Dabei wird die Einhaltung eines solchen Vorbe-
halts durch Staaten, die mit der Schweiz durch einen Rechts-
hilfevertrag verbunden sind, nach dem völkerrechtlichen
Vertrauensprinzip als selbstverständlich vorausgesetzt, so
dass darüber keine ausdrückliche Zusicherung eingeholt
werden muss (BGE 117 Ib 64 E. 5f S. 92; 110 Ib 392 E. 5b
S. 394 f.). Allerdings geben ausländische Behörden teilweise
von sich aus Zusicherungen über die Einhaltung des Speziali-
tätsvorbehalts ab; verschiedentlich sind sie auch von den
Schweizer Behörden zur Abgabe einer Zusicherung aufgefordert
worden, ohne dass eine Rechtspflicht zur Einholung einer
solchen bestanden hätte (vgl. BGE 104 Ia 49 E. 5b S. 59).
b) Die Beschwerdeführerin leitet aus dieser Recht-
sprechung zu Unrecht ab, dass bei der Rechtshilfeleistung an
Staaten, mit denen kein Rechtshilfeübereinkommen abgeschlos-
sen wurde, stets eine Zusicherung über die Einhaltung eines
angebrachten Spezialitätsvorbehalts eingeholt werden müsse.
Die ausführenden Behörden verfügen vielmehr über ein grosses
Ermessen, wie in solchen Fällen vorzugehen ist. Von der Ein-
holung einer Zusicherung über die Einhaltung des Speziali-
tätsgrundsatzes darf nur dann nicht abgesehen werden, wenn
ernsthafte Anhaltspunkte vorliegen, dass sich der ersuchende
Staat über den abgegebenen Vorbehalt hinwegsetzt (vgl.
BGE 117 Ib 64 E. 5f S. 92 f.).
Die Beschwerdeführerin hebt hervor, dass die poli-
tischen und sozialen Verhältnisse in Aserbaidschan höchst
instabil seien und daher die Gefahr bestehe, dass die Unter-
lagen über ihr Bankkonto nicht nur zu dem im Rechtshilfe-
ersuchen angegebenen Zweck verwendet würden. Sie bringt
jedoch keine konkreten Anhaltspunkte vor, die eine Verlet-
zung des Spezialitätsvorbehalts durch die aserbaidschani-
schen Behörden befürchten lassen. Vielmehr ist zu beachten,
dass eine Herausgabe der blockierten Gelder ein neues
Rechtshilfebegehren erfordert. Dies dürfte - wie das Bun-
desamt für Polizeiwesen in seiner Vernehmlassung darlegt -
die Republik Aserbaidschan dazu bewegen, alles zu vermeiden,
was die Rückerstattung der gesperrten Geldmittel erschweren
könnte.
Unter diesen Umständen verletzt der Verzicht, eine
Zusicherung über die Einhaltung des Spezialitätsvorbehalts
einzuholen, kein Bundesrecht.
6.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich dem-
nach in allen Punkten als unbegründet und ist daher vollum-
fänglich abzuweisen.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesge-
richtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Be-
schwerdeführerin auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Kan-
tonalen Untersuchungsrichter für Wirtschaftsdelikte, der
Anklagekammer des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt für
Polizeiwesen schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 17. März 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: