I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.220/1999
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1A.220/1999/mng
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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11. April 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay,
Bundesrichter Féraud und Gerichtsschreiber Sassòli.
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In Sachen
Regierung des Kantons G r a u b ü n d e n,
gegen
B.________, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt
Peder Cathomen, Tgesa Viglia, Mon,
Gemeinde C h u r w a l d e n,
Verwaltungsgericht des Kantons G r a u b ü n d e n,
Kammer 4,
betreffend
Baute in der Landwirtschaftszone,
hat sich ergeben:
A.- B.________ führt in Churwalden unter biologischen
Gesichtspunkten einen Landwirtschaftsbetrieb, auf dem er
insbesondere Schafe hält. Er wohnt bei seinen Eltern. Wegen
einer starken Sehbehinderung besitzt er keinen Führeraus-
weis. Die verschiedenen Parzellen seines Betriebs liegen
weit auseinander. Vier davon befinden sich in Salez, 100 bis
300 Höhenmeter oberhalb von Churwalden. B.________ ist dort
Eigentümer der 13'600 m2 fassenden Parzelle Nr. 891, auf der
sich ein Schafstall befindet. Neben diesem Stall, in 1,1 km
Wegdistanz von der Bauzone und 120 Höhenmeter über Churwal-
den gelegen, wünschte er eine landwirtschaftliche Dauerwohn-
baute mit 94,4 m2 Bruttogeschossfläche zu errichten. Auf der
50 bis 100 Höhenmeter darüber gelegenen Parzelle Nr. 886,
die er von seinem Vater und seinem Cousin gepachtet hat, be-
finden sich ein weiterer Stall und eine Maiensässhütte.
Das Baugesuch für seine Dauerwohnbaute in der Land-
wirtschaftszone leitete die Gemeinde Churwalden mit dem
Antrag, ihm zu entsprechen, an das Departement des Innern
und der Volkswirtschaft des Kantons Graubünden weiter. Die-
ses versagte mit Verfügung vom 20. April 1999 seine Zustim-
mung, weil die geplante Wohnbaute weder zonenkonform noch
standortgebunden sei. Dagegen erhob B.________ Rekurs an das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses hiess den
Rekurs mit Urteil vom 8. Juli 1999 gut, weil die geplante
Baute zonenkonform sei.
B.- Gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil erhebt die
Regierung des Kantons Graubünden Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, es aufzuheben
und die Verfügung des Departements zu bestätigen. Sie rügt,
verschiedene Sachverhaltsfeststellungen seien offensichtlich
unrichtig. Sinngemäss macht sie geltend, angesichts des wah-
ren Sachverhalts sei der landwirtschaftliche Betrieb weder
existenzsichernd, noch sei eine Wohnbaute ausserhalb der
Bauzone für das Bewirtschaften des Betriebs notwendig. Daher
verletze es Bundesrecht, diese Baute zu bewilligen.
B.________ beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht beantragt, diese abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Churwalden lässt sich
nicht vernehmen.
Das Bundesamt für Raumplanung führt in seiner Stel-
lungnahme aus, vieles spreche dafür, die Beschwerde gutzu-
heissen. Es verzichte aber darauf, einen Antrag zu stellen,
da nicht ausgeschlossen sei, dass sich ein Sachverhalt er-
gebe, der von demjenigen abweiche, den es annehme.
Die Verfahrensbeteiligten haben Gelegenheit erhal-
ten, zur Vernehmlassung des Bundesamts Stellung zu nehmen.
Dabei hält B.________ an seinem Antrag fest und legt unter
anderem ein Betriebskonzept vor.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) können Entschei-
de letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne
von Art. 24 RPG beim Bundesgericht mit Verwaltungsgerichts-
beschwerde angefochten werden. Der Anwendungsbereich von
Art. 24 Abs. 1 RPG hängt von der Beurteilung der Zonenkon-
formität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ab. Daher
kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gerügt werden,
eine Baute sei in bundesrechtswidriger Bejahung der Zonen-
konformität in der Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 und 22
RPG bewilligt worden (BGE 123 II 499 E. 1a S. 501 f.; 118 Ib
335 E. 1a S. 337 f.).
b) Mit dem angefochtenen Entscheid wurde noch keine
Baubewilligung erteilt, sondern lediglich über die Zonenkon-
formität des Bauvorhabens in der Landwirtschaftszone ent-
schieden. Nach der Rechtsprechung kann ein solcher Teilent-
scheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden
(BGE 120 Ib 48 E. 1b S. 50).
c) Nach Art. 34 Abs. 2 RPG in Verbindung mit
Art. 103 lit. c OG steht das Beschwerderecht gegen Verfü-
gungen über Bewilligungen nach Art. 24 RPG auch den Kantonen
zu. Im Kanton Graubünden ist dafür die Regierung zuständig
(vgl. Art. 5 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung für den
Kanton Graubünden vom 26. November 1986 [KRVO; BR 801.110]).
d) Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein-
zutreten.
e) Das Bundesgericht ist an die Feststellungen des
Verwaltungsgerichts gebunden, soweit dieses den Sachverhalt
nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter
Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt
hat (Art. 105 Abs. 2 OG).
Wenn der Sachverhalt unvollständig festgestellt
worden sein sollte, kann die Sache zu dessen Feststellung
und zu darauf gestützter neuer Beurteilung an das Verwal-
tungsgericht zurückgewiesen werden (Art. 114 Abs. 2 OG).
Daher kann auf den beantragten Augenschein verzichtet wer-
den.
2.- a) Wohngebäude sind in der Landwirtschaftszone nach
Art. 16 RPG zonenkonform, wenn sie hinsichtlich Standort und
Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung
zum Landwirtschaftsbetrieb stehen und im Hinblick auf die
bodenabhängige Nutzung des Landes als unentbehrlich erschei-
nen. Bei Landwirtschaftsbetrieben stimmt der Begriff der
Zonenkonformität im Sinne von Art. 16 Abs. 1 RPG im Wesent-
lichen mit demjenigen der Standortgebundenheit gemäss
Art. 24 Abs. 1 RPG überein.
Wohnraum für eine landwirtschaftliche Nutzung kann
nur dann bewilligt werden, wenn der geplante Standort der
Wohnbaute in der Landwirtschaftszone für den Betrieb notwen-
dig ist. Dies ist der Fall, wenn für dessen ordnungsgemäs-
ses, zonenkonformes Bewirtschaften ein längeres Verweilen am
betreffenden Ort erforderlich ist und dieser von der nächst-
gelegenen Wohnzone weit entfernt liegt. Die Distanz zur
nächstgelegenen Wohnzone bzw. die Zumutbarkeit eines Stand-
ortes in der Wohnzone stellt gemäss konstanter Rechtspre-
chung ein eigenständiges Kriterium für die Beurteilung der
Zonenkonformität bzw. der Standortgebundenheit in der Land-
wirtschaftszone dar (BGE 123 II 499 E. 3b/cc S. 508 f.; 121
II 67 E. 3a S. 69, 307 E. 3b S. 310 f., je mit Hinweisen).
Ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der
Bauzonen Wohnsitz zu nehmen, ist in jedem einzelnen Fall
nach objektiven Kriterien aufgrund einer gesamthaften, mehr
an qualitativen denn an quantitativen Faktoren anknüpfenden
Betrachtungsweise zu beurteilen. Auf subjektive Vorstellun-
gen und Wünsche des Einzelnen kann es ebenso wenig ankommen
wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit.
Vielmehr muss die Notwendigkeit der Baute objektiv begründet
sein, wobei nach allgemeiner Erfahrung auf die örtlichen
Verhältnisse, die Grösse der Parzellen und deren Nutzung
abzustellen ist. Der geplante Bau ist zu bewilligen, wenn
diese Kriterien seinen Standort in der Landwirtschaftszone
gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich
vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 123 II 499 E. 3b/cc
S. 509). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so fehlt
es am erforderlichen sachlichen Bezug des Bauvorhabens zur
landwirtschaftlichen Produktion (vgl. zum Ganzen BGE 121 II
307 E. 3b und 5 S. 310 ff. mit Hinweisen).
Auch wenn sie für einen Betrieb notwendig ist, ist
eine Wohnbaute in der Landwirtschaftszone im Weiteren nur
dann zu bewilligen, wenn der Betrieb existenzfähig ist. Bei
der Beurteilung, ob dies der Fall ist, kann, soweit er mit
den Zielsetzungen der Raumplanung vereinbar ist, Art. 7
Abs. 1 des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht vom
4. Oktober 1991 (BGBB; SR 211.412.11) berücksichtigt werden,
wonach der Betrieb mindestens die halbe Arbeitskraft einer
bäuerlichen Familie beanspruchen muss (vgl. BGE 121 II 307
E. 5c S. 313 mit Hinweisen).
Schliesslich dürfen keine überwiegenden öffentli-
chen Interessen gegen die Errichtung der geplanten Baute
sprechen (BGE 122 II 160 E. 3a S. 162; 121 II 307 E. 3b
S. 311, je mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht ist zum Schluss gekommen,
der Betrieb des privaten Beschwerdegegners sei auf ein Wohn-
gebäude ausserhalb der Bauzone angewiesen, existenzfähig,
und keine überwiegenden öffentlichen Interessen sprächen
gegen die geplante Wohnbaute.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die tatsächlichen
Feststellungen, auf die das Verwaltungsgericht seinen Ent-
scheid stützte, wie die Regierung geltend macht, offensicht-
lich unrichtig oder unvollständig sind. Die Regierung rügt
zwar auch, der Sachverhalt sei unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensbestimmungen festgestellt worden. In der Beschwer-
de wird aber nicht dargelegt und es ist auch nicht ersicht-
lich, gegen welche Verfahrensbestimmungen das Verwaltungs-
gericht verstossen haben soll.
Wenn bestimmte Tatsachen offensichtlich unrichtig
oder unvollständig festgestellt wurden, kann dies nur zur
Gutheissung der Beschwerde führen, soweit diese für die
Beurteilung der Standortgebundenheit der geplanten Wohnbaute
nach den angeführten bundesrechtlichen Anforderungen ent-
scheidrelevant sind.
Ob die kantonalen Behörden Bundesrecht verletzt
haben, überprüft das Bundesgericht umfassend, doch belässt
es ihnen bei der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe
einen gewissen Beurteilungsspielraum, insbesondere soweit
örtliche, technische oder persönliche Verhältnisse zu würdi-
gen sind (BGE 119 Ib 254 E. 2 S. 265 mit Hinweisen).
3.- Mit verschiedenen Beanstandungen an den Sachver-
haltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts wendet sich die
Regierung gegen die Notwendigkeit der vom Beschwerdegegner
geplanten Wohnbaute für dessen Landwirtschaftsbetrieb.
a) Zunächst bringt die Regierung vor, die Angabe
des Verwaltungsgerichts, dass sich die beiden Stallgebäude
in Salez im Eigentum des Beschwerdegegners befänden, sei
offensichtlich unrichtig. Dies trifft zu, da der Beschwerde-
gegner das obere von beiden auch nach seinen eigenen Angaben
bloss von seinem Vater und seinem Cousin gepachtet hat. Ent-
scheidend für die Beurteilung des Betriebs und der Notwen-
digkeit der geplanten Wohnbaute ist jedoch, dass der Be-
schwerdegegner beide Ställe unbestrittenermassen für seinen
Betrieb nutzen kann. Deshalb ist das Versehen des Verwal-
tungsgerichts in Bezug auf die Eigentumsverhältnisse für den
angefochtenen Entscheid ohne Bedeutung.
b) Die Regierung führt aus, das Verwaltungsgericht
habe übersehen, dass der Beschwerdegegner auf Salez heute
schon über Wohnraum verfüge, und zwar über die Maiensässhüt-
te auf der Parzelle Nr. 886, die er gepachtet habe. Das Ver-
waltungsgericht erwähnt diese Hütte, deren Existenz sich aus
den Akten ergibt, tatsächlich nicht. Es fragt sich somit, ob
diese Hütte, wie die Regierung meint, den geplanten Wohnbau
nicht mehr als notwendig erscheinen lässt. Der Beschwerde-
gegner wendet ein, er könne die betreffende Maiensässhütte
nicht nutzen, da diese von seinem Vater und seinem Cousin
gebraucht würde. Dieser Einwand ist unbeachtlich. Wenn ein
Verpächter einem Pächter mit Pachtland verbundenen Wohnraum
vorenthält, kann dies dem Pächter keinen Anspruch auf Er-
stellung neuen Wohnraums geben (vgl. unveröffentlichter Ent-
scheid des Bundesgerichts vom 24. Juni 1997 i.S. R. E. 2b).
Entscheidend ist hingegen, dass sich die Parteien einig
sind, dass es sich bei der genannten Maiensässhütte nur um
Temporärwohnraum handelt. Der Beschwerdegegner gibt an, des-
sen Geschossfläche betrage 48 m2. Im vorliegenden Verfahren
geht es entgegen der Auffassung der Regierung nicht darum,
ob der Beschwerdegegner eine Temporärwohngelegenheit während
der Ausfütterungszeit in Salez hat, sondern um eine Dauer-
wohnbaute.
c) Die Regierung führt weiter aus, das Verwaltungs-
gericht habe fälschlicherweise angenommen, die geplante Bau-
te befinde sich in unmittelbarer Nähe der beiden vom Be-
schwerdegegner benutzten Ställe. In Wirklichkeit solle diese
neben dem kleineren, unteren Stall errichtet werden, aber
50 Höhenmeter und 600 Strassenmeter unterhalb des oberen
grösseren Stalls. Die Darstellung der Regierung ist zutref-
fend. Auf Grund der klaren bei den Akten befindlichen Pläne
und des verwaltungsgerichtlichen Augenscheins kann aus der
kritisierten missverständlichen Ortsbeschreibung des Verwal-
tungsgerichts jedoch nicht geschlossen werden, dieses sei in
seinem Entscheid von einem falschen Sachverhalt ausgegangen.
Es fragt sich hingegen, ob die Wohnbaute, wie die Regierung
vorbringt, aus betrieblichen Gründen eher beim oberen Stall
errichtet werden muss und daher keine Notwendigkeit für ei-
nen Neubau beim unteren Stall besteht. Der obere Stall ist
offenbar grösser, wobei der Beschwerdegegner vorbringt, er
könne nur die Hälfte davon nutzen. Dass mit Pachtland ver-
bundener Wohnraum bei der Beurteilung, ob eine neue Wohnbau-
te betriebsnotwendig ist, berücksichtigt werden muss (vgl.
vorne E. 3b), bedeutet jedoch nicht, dass auch potentieller,
auf gepachtetem Landwirtschaftsland errichtbarer Wohnraum
berücksichtigt werden müsste. Der Beschwerdegegner kann auf
einem Grundstück, das er bloss gepachtet hat, nicht bauen.
Daher kann ihn die Existenz einer umbaufähigen Baute auf dem
Pachtland nicht daran hindern, auf seinem eigenen Land den
für seinen Betrieb notwendigen Wohnraum zu errichten. Dazu
kommt, dass im vorliegenden Fall der von der Regierung vor-
geschlagene Standort weiter vom Dorf und von den übrigen
Betriebsflächen entfernt ist, als der vom Beschwerdegegner
gewünschte.
d) Das Verwaltungsgericht kommt zum Schluss, eine
Wohnbaute in der Landwirtschaftszone von Salez sei für den
Betrieb des Beschwerdegegners notwendig, weil es ihm nicht
zuzumuten sei, seinen Betrieb von einer Wohnzone aus zu
führen. Diesen Schluss stützt das Verwaltungsgericht in
erster Linie auf die von der Regierung als bundesrechtswid-
rig kritisierte Feststellung, die biologische Schafhaltung
erfordere einen täglich mehrfachen Freilauf. Dies mache eine
dauernde Anwesenheit des Beschwerdegegners bei seinen Scha-
fen notwendig. Jedenfalls könne diesem nicht zugemutet wer-
den, die Wegstrecke von 1,1 km und 120 Höhenmetern vom Dorf
Churwalden mehrmals täglich zurückzulegen.
aa) Zunächst ist festzuhalten, dass bei der Beur-
teilung der Betriebsnotwendigkeit der geplanten Baute die
starke Sehbehinderung des Beschwerdegegners nicht berück-
sichtigt werden kann. Diese ist zwar weder ein subjektiver
Gesichtspunkt, noch ist eine Gefahr des Missbrauchs gegeben.
Es handelt sich um einen objektiven Faktor, der jedoch mit
dem jetzigen Betriebsinhaber und nicht mit dem Betrieb zu-
sammenhängt. Wenn der Betrieb verkauft oder vererbt wird,
wäre eine gestützt auf diesen Umstand bewilligte Wohnbaute
nicht mehr betriebsnotwendig, würde aber trotzdem fortbeste-
hen. Angesichts des grossen öffentlichen Interesses an der
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet und an der Verhinderung
von Wohnbauten in der Landwirtschaftszone, die von der Land-
wirtschaft objektiv nicht benötigt werden, sind strenge
objektive Massstäbe an die Voraussetzung der Betriebsnotwen-
digkeit zu stellen (BGE 108 Ib 133 E. 3a S. 135). Wenn die
persönlichen Verhältnisse des jeweiligen Betriebsinhabers
Bauten in der Landwirtschaftszone rechtfertigen könnten,
würde diese über die Jahrzehnte hinweg mit zahlreichen Ge-
bäuden überbaut, die für die Landwirtschaft nicht notwendig
sind und den Zweck der Zone vereiteln. So hat das Bundesge-
richt entschieden, dass eine Wohnbaute in der Landwirt-
schaftszone nicht dadurch gerechtfertigt werden könne, dass
sich der Ehegatte des Bewirtschafters gleichzeitig um den
Betrieb und um Kleinkinder kümmern müsse (vgl. BGE 113 Ib
307 E. 2b S. 312). Kleinkinder hängen ebenso wie eine Seh-
schwäche mit der Person des Bewirtschafters zusammen und
nicht mit seinem Betrieb. Auch wenn der Beschwerdegegner
dies verständlicherweise als hart empfinden muss, kann seine
Sehbehinderung daher nicht berücksichtigt werden. Im Übrigen
ist auch nicht ersichtlich, warum es für einen schwer sehbe-
hinderten Landwirt vorteilhafter wäre, einsam und weitab vom
Dorf zu wohnen, als im Ort.
bb) Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden,
dass die Haltung und Überwachung einer Schafherde grundsätz-
lich keine Unterkunft bedinge, und es hat sich dabei auch
auf die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubün-
den gestützt (BGE 108 Ib 130 E. 3 S. 134 ff.; Entscheide des
Bundesgerichts vom 3. August 1982 i.S. E., ZBl 83/1982
S. 554 E. 5b S. 557 und vom 31. Oktober 1975, BVR 1976 S. 17
E. 3e S. 23 f.). Es fragt sich, ob das Verwaltungsgericht
von dieser Praxis wegen der Besonderheiten der biologischen
Schafhaltung abweichen durfte.
Bei der Beurteilung, ob ein Wohnbau in der Land-
wirtschaftszone zonenkonform und notwendig ist, kann den
Eigenheiten des biologischen Landbaus so weit Rechnung ge-
tragen werden, als die sich daraus ergebenden besonderen
Bedürfnisse betrieblich bedingt sind und nicht bloss auf
subjektiven Vorstellungen und Wünschen des Bewirtschafters
beruhen (BGE 121 II 67 E. 3 S. 68 ff.). Weder der angefoch-
tene Entscheid noch die kantonalen Akten geben jedoch Auf-
schluss darüber, warum ein besonders umweltschonendes oder
tiergerechtes Halten von Schafen eine dauernde oder mehrmals
tägliche Anwesenheit des Halters erfordern würde. Ohne nähe-
re Abklärung ist dies auch nicht ersichtlich. Zu Recht
weisen die Regierung und das Bundesamt darauf hin, dass sich
dies nicht aus den bundesrechtlichen Anforderungen an eine
besonders tierfreundliche Haltung ergebe. Nach Ziff. 2.1
lit. b) des Anhangs 1 zur Verordnung vom 7. Dezember 1998
des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements über den
regelmässigen Auslauf von Nutztieren im Freien (RAUS-Ver-
ordnung; SR 910.132.5) erhält ein Betrieb Bundesbeiträge für
besonders tierfreundliche Haltung, wenn auf ihm gehaltene
Schafe während der Winterfütterungsperiode an mindestens
13 Tagen pro Monat Auslauf erhalten. Zwar definiert diese
Bestimmung nicht auch ausdrücklich, was unter biologischer
Schafhaltung zu verstehen ist, und schliesst nicht aus, dass
ein Betrieb Schafen auch täglichen Auslauf gewähren könne.
Ebenso wenig ergibt sich aus ihr, ob die Tiere auch während
13 Tagen im Freien belassen werden können. Von einer Ver-
letzung von Bundesrecht durch die verwaltungsgerichtliche
Feststellung kann keine Rede sein. Immerhin widerspricht die
genannte Bestimmung auch nicht der bekannten Tatsache, dass
Schafe auch und gerade bei artgerechter Behandlung an-
spruchslose, selbständige und anpassungsfähige Tiere sind,
die keiner intensiven Pflege bedürfen und über längere Zeit
unbewacht im Freien belassen werden können (vgl. BGE 108 Ib
130 E. 3c S. 136; Christoph A. Bandli, Bauen ausserhalb der
Bauzonen, 1989, S. 170-172; vgl. auch Brockhaus Enzyklopä-
die, 20. Auflage, 1996, Band 19, S. 217). Wenn das Ver-
waltungsgericht von anderen Annahme ausgegangen ist und im
Falle biologischer Schafhaltung von seiner genannten Praxis
zur Notwendigkeit von Wohnbauten zur Schafhaltung abweichen
wollte, hätte es dies ausführlich begründen und womöglich
Gutachter beiziehen müssen.
Das Verwaltungsgericht hat die Wohnbaute bewilligt,
ohne sich auf ein klares Betriebskonzept des Beschwerdegeg-
ners zu stützen, das die vorerwähnte und andere Fragen aus
der Sicht des Beschwerdegegners beantwortet hätte. Ein sol-
ches Konzept hätte es verlangen müssen. Vor Bundesgericht
legt der Beschwerdegegner zwar seiner Stellungnahme zur
Vernehmlassung des Bundesamtes ein Betriebskonzept bei. Es
ist jedoch nicht am Bundesgericht, dieses zu beurteilen.
Vielmehr muss das Verwaltungsgericht entscheiden, ob es sich
bei der angeblichen Notwendigkeit einer dauernden oder zu-
mindest mehrmals täglichen Anwesenheit des Beschwerdegegners
bei seinen Schafen um subjektive Vorstellungen handelt, die
unbeachtlich sind, oder um objektive Anforderungen einer
biologischen Schafhaltung. Die Feststellung des Sachverhalts
durch das Verwaltungsgericht ist in diesem wesentlichen
Punkt offensichtlich unvollständig und erlaubt dem Bundesge-
richt nicht zu entscheiden, ob das angefochtene Urteil Bun-
desrecht verletzt. Die Sache ist daher zur Neubeurteilung an
das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
cc) Es fragt sich, ob die geplante Baute auch dann
betriebsnotwendig ist, wenn die Anwesenheit des Beschwerde-
gegners zwar nicht ständig, aber doch mehrmals täglich not-
wendig sein sollte. Das Verwaltungsgericht nimmt dies in
seinem Eventualstandpunkt an, da dem Beschwerdegegner nicht
zugemutet werden könne, mehrmals täglich und im Winter eine
Wegstrecke von 1,1 km und 120 Höhenmetern zu Fuss zu bewäl-
tigen. Die Regierung und das Bundesamt halten dies hingegen
für zumutbar und sie verweisen auf einen unveröffentlichten
Entscheid des Bundesgerichts vom 9. Februar 1996 i.S. B., in
dem entschieden wurde, dass genau diese Wegstrecke einem
Bündner Bergbauern zumutbar sei (vgl. auch BGE 117 Ib 266
E. 2b S. 268).
Im vorliegenden Fall wäre jedoch zu berücksichti-
gen, dass der Beschwerdegegner nicht nur wie in jenem
120 Höhenmeter auf 1,1 km zum unteren Stall zurücklegen,
sondern dann auch noch 50 Höhenmeter und 600 m Wegstrecke
zum oberen Stall überwinden müsste, um zu seinen restlichen
Tieren zu gelangen.
Auch wenn eine Anwesenheit des Beschwerdegegners
bei seinen Tieren mehrmals täglich notwendig sein sollte,
ist für die Beurteilung der Zumutbarkeit einer Betriebsfüh-
rung von der Bauzone aus jedoch entscheidend, während wel-
cher Periode des Jahres die Tiere in Salez sein sollen und
können. Im genannten unveröffentlichten Entscheid i.S. B.
wurde vom betroffenen Landwirt nur erwartet, diese Weg-
strecke während der Ausfütterungsperiode von drei Monaten
zurückzulegen. Der Beschwerdegegner möchte hingegen seinen
Betriebsmittelpunkt ganzjährig in Salez haben und dort of-
fenbar auch seine Schafe während der meisten Zeit halten.
Diesbezüglich fehlen jedoch ebenfalls genügende Angaben des
Beschwerdegegners und Erwägungen des Verwaltungsgerichts
darüber, ob dieses Betriebskonzept realistisch ist. So ist
insbesondere unklar, ob die Schafe weiterhin während gewis-
ser Perioden im Dorf gehalten werden müssten, wie lange sie
allenfalls auf Alpweiden wären und ob der Beschwerdegegner
auch sein auf von Salez entfernten Parzellen gewonnenes Heu
in den beiden Ställen in Salez aufbewahren könnte. Die Re-
gierung rügt, entgegen der impliziten Annahme des Verwal-
tungsgerichts könnten die vom Beschwerdegegner gehaltenen
Schafe gar nicht alle in den beiden Ställen in Salez unter-
gebracht werden. Heute würden sie in den Wintermonaten mehr-
heitlich im Dorf gehalten. Anlässlich des verwaltungsge-
richtlichen Augenscheins machte der Vertreter des kantonalen
Landwirtschaftsamts geltend, der Beschwerdegegner müsste,
wenn er in Salez wohnen würde, jeweils ins Dorf gehen, um
seine im dortigen Stall untergebrachten Tiere zu pflegen.
Dem widersprach der Beschwerdegegner, indem er ausführte, er
könne 22 Schafe im unteren und 38 Tiere im oberen Stall in
Salez unterbringen. Im angefochtenen Urteil fehlen die not-
wendigen Feststellungen dazu.
dd) Nur gestützt auf Feststellungen zu den vorge-
nannten Fragen kann entschieden werden, während welches
Zeitraums sich der Beschwerdegegner wie oft täglich nach
Salez begeben müsste, wenn er in der Bauzone wohnen würde,
und ob ihm dies zuzumuten ist. Gestützt auf solche Feststel-
lungen könnte dann auch beurteilt werden, ob eine Betriebs-
führung von Salez aus wirklich objektiv vorteilhafter wäre,
oder nicht gar, wie Regierung und Bundesamt geltend machen,
zu weiteren Arbeitswegen führen würde. Auch insoweit hat das
Verwaltungsgericht den Sachverhalt somit offensichtlich un-
vollständig festgestellt, weshalb die Sache zur Vornahme der
notwendigen Tatsachenfeststellungen zurückzuweisen ist.
ee) Schliesslich weist das Verwaltungsgericht auf
die von Wölfen und Luchsen ausgehenden Gefahren hin, die
eine verstärkte Beaufsichtigung erfordern würden. Selbst
wenn auch im Kanton Graubünden künftig mit Wölfen und Luch-
sen zu rechnen wäre, ist jedoch weder aus dem angefochtenen
Urteil noch aus den Vorbringen des Beschwerdegegners er-
sichtlich, wie letzterer seine auf der oberen Parzelle in
Salez weidenden oder im grösseren Stall untergebrachten
Schafe dadurch schützen könnte, dass er 50 Höhenmeter tiefer
wohnt. Wenn dieses Argument die Notwendigkeit einer Wohnbau-
te in Salez begründen soll, wären auch dazu genauere Fest-
stellungen notwendig.
4.- Obwohl die Sache an das Verwaltungsgericht zurück-
zuweisen ist, rechtfertigt es sich aus prozessökonomischen
Gründen, im Folgenden auf die Kritik der Regierung an ver-
schiedenen Feststellungen einzugehen, aus denen das Verwal-
tungsgericht schliesst, der Betrieb des Beschwerdegegners
sei existenzfähig.
a) Zunächst bringt die Regierung vor, im angefoch-
tenen Entscheid würden als Betriebsfläche 15,2 ha statt der
vom kantonalen Departement anlässlich des Augenscheins be-
legten 12,2 ha angenommen. Es sei auch nicht ersichtlich,
wie das Verwaltungsgericht einen Schafbestand von 90-110
Schafen annehmen könne, statt wie das Departement gestützt
auf Angaben des Landwirtschaftsamts von 58 Schafen (ent-
sprechend 9.77 Grossvieheinheiten) auszugehen.
aa) Das Ausmass der bewirtschafteten Fläche und die
Anzahl anzurechnender Schafe waren schon im kantonalen Ver-
fahren umstritten. Zur bewirtschafteten Fläche gibt das
Verwaltungsgericht die Angaben der beiden Parteien wieder.
Es geht dann gemäss den Angaben des Beschwerdegegners von
einer bewirtschafteten Fläche von 15,2 ha aus. Die Differenz
zur Berechnung des Departements des Innern und der Volks-
wirtschaft erklärt es - wie dieses selbst in seinem Ent-
scheid vom 20. April 1999 - mit ökologischen Ausgleichsflä-
chen und Weiden, die das Verwaltungsgericht offenbar mit-
zählt, für die der Beschwerdegegner aber keine Flächenbei-
träge erhält. Eine solche Mitberücksichtigung mag auch er-
klären, warum einerseits das kantonale Landwirtschaftsamt in
seiner Aktennotiz vom 3. März 1999 sogar auf eine Gesamtflä-
che von 15,33 ha kommt, der Beschwerdegegner selbst hingegen
auch vor Bundesgericht das Land, für das er Flächenbeiträge
erhalte, mit 13,62 ha beziffert. Angesichts dieser Erklä-
rung, die auch mit den Angaben des Departements vereinbar
ist, sind die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur
bewirtschafteten Fläche nicht offensichtlich unrichtig.
Zur Anzahl der gehaltenen Schafe geht das Verwal-
tungsgericht von 90 Schafen im Sommer und 110 Schafen im
Winter aus. Es erklärt aber nicht das Verhältnis dieser
Zahlen zu den 58 Schafen, die das Amt für Landwirtschaft in
9,77 Grossvieheinheiten umgerechnet hat. Der Unterschied mag
darauf beruhen, dass Jungtiere, wie auch die Regierung zu
Recht vorbringt, nicht zur Berechnung der Grossvieheinheiten
herangezogen werden dürfen (vgl. Anhang zu Art. 27 der land-
wirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998;
SR 910.91). In diese Richtung weist auch die Angabe des Be-
schwerdegegners vor Bundesgericht, er habe am 4. Mai 1999
52 Schafe gehalten, wobei sich der Bestand durch später ge-
borene Lämmer auf bis zu 100 vermehren könne.
Die Tatsachenfeststellungen im angefochtenen Ent-
scheid mögen zwar insoweit unvollständig sein, als nicht aus
diesem hervorgeht, gestützt auf welche Anzahl Schafe und
welche Betriebsfläche das Verwaltungsgericht mittels welcher
Berechnung zum Schluss kommt, der Betrieb des Beschwerdegeg-
ners sei existenzfähig. Diese Unklarheit ist jedoch nicht
entscheidwesentlich. Das Verwaltungsgericht geht davon aus,
dass der Beschwerdegegner mehr als die 58 Schafe halte und
mehr als die 12.26 ha bewirtschafte, auf die das Departement
abstellte. Selbst auf Grund seiner eigenen Annahmen hält das
Departement in seinem Entscheid vom 20. April 1999 die An-
forderung an einen existenzfähigen Betrieb von 21'000 Ar-
beitskraftstunden im Jahr für "erfahrungsgemäss nur knapp
erfüllt". Daraus zu schliessen, wie das Verwaltungsgericht
dies tut, die Anforderung sei erfüllt, ist jedenfalls nicht
offensichtlich unrichtig. Dies entspricht auch der Statistik
der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft
und Landtechnik (Hauptbericht 1993, wiedergegeben bei Eduard
Hofer, in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundes-
gesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991,
1995, Art. 7 N. 56), wonach Betriebe in der Bergzone pro
210 Arbeitstage eine Fläche von durchschnittlich 7,07-
8,24 ha bewirtschaften können. Die vom Verwaltungsgericht
aus seiner Feststellung gezogenen rechtlichen Schlüsse sind
auch nicht zu beanstanden, da es entsprechend BGE 121 II 307
E. 5e S. 314 weitere Faktoren berücksichtigte, bevor es die
Zonenkonformität der geplanten Baute bejahte.
bb) Das Bundesamt kritisiert in seiner Stellungnah-
me, das Verwaltungsgericht hätte bei der Beurteilung der
Existenzfähigkeit des Betriebs verschiedene Flächen nicht
anrechnen dürfen. Zunächst dürften die Arbeitskraftstunden
für die Bewirtschaftung der 2,8 ha umfassenden Parzelle
Nr. 886 nicht berücksichtigt werden, da sich auf dieser eine
Maiensässhütte mit Wohnmöglichkeit befinde. Diese werde zwar
dem Beschwerdegegner nicht zur Verfügung gestellt. Die Wei-
gerung, zu Landwirtschaftsland gehörenden Wohnraum mit jenem
zusammen zu verpachten, könne jedoch nach bundesgerichtli-
cher Praxis keinen Anspruch auf neuen Wohnraum begründen
(vgl. vorne E. 3b). Daraus kann nicht geschlossen werden,
dass einzelne verstreute Pachtflächen bei der Beurteilung,
ob ein Betrieb existenzfähig ist, nicht mitgezählt werden,
wenn sich auf ihnen auch Wohngebäude befinden, die nicht
mitverpachtet werden. Wenn der Betrieb existenzfähig ist,
muss vielmehr bei der Prüfung, ob eine neue Wohnbaute in der
Landwirtschaftszone für seine Bewirtschaftung notwendig ist,
berücksichtigt werden, ob nicht eine bestehende, auf einer
betrieblichen Fläche stehende Wohnbaute das Bedürfnis nach
Wohnraum des Gesamtbetriebs befriedigen könnte.
Das Bundesamt schlägt vor, auch Pachtland von
2,5-3 ha nicht zu berücksichtigen, weil es einer kirchlichen
Stiftung gehöre, welche die Pacht alle sechs Jahre neu aus-
schreiben müsse. Auch wenn er den Zuschlag nicht wieder
erhalten sollte, könnte der Beschwerdegegner jedoch eine
richterliche Erstreckung der Pacht von drei bis sechs Jahren
erreichen, die ihm sehr wahrscheinlich gewährt würde, wenn
sein Betrieb ansonsten nicht mehr existenzfähig wäre (vgl.
Art. 26 Abs. 2 und 27 des Bundesgesetzes über die landwirt-
schaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985 [LPG; SR 221.213.2].
Weiterhin kann berücksichtigt werden, dass es keine Anhalts-
punkte dafür gibt, dass die kirchliche Stiftung die Pacht
dem Beschwerdegegner, auch angesichts seiner besonderen
persönlichen Verhältnisse, nicht wieder zuschlagen würde.
Schliesslich führt das Verwaltungsgericht aus, jedenfalls
könne der Beschwerdegegner notfalls anderes Land dazupach-
ten, da in der betreffenden Region genügend Pachtland vor-
handen sei. Hiergegen wendet das Bundesamt ein, auf dem
eventuell dazugepachteten Land könne sich auch ein Wohnge-
bäude befinden, womit der Anspruch auf eine neue Wohnbaute
hinfällig würde. Dieser Einwand ist hingegen nicht stichhal-
tig, da einzelne landwirtschaftliche Flächen bekanntermassen
leichter auf dem Pachtmarkt zu finden sind als solche mit
dazugehörigen Wohngebäuden. Im vorliegenden Fall konnte das
Verwaltungsgericht somit alle vom Beschwerdegegner hinzuge-
pachteten Flächen bei der Beurteilung, ob sein Betrieb exis-
tenzfähig ist, mit berücksichtigen.
b) Die Regierung kritisiert im Weiteren, das Ver-
waltungsgericht habe das landwirtschaftliche Einkommen des
Beschwerdegegners offensichtlich unrichtig berechnet.
aa) Zunächst bestreitet sie die Existenz von Ein-
nahmen von Fr. 10'000.-- aus Metzgerei und Verkauf. Diese in
der Erfolgsrechnung erscheinenden Einnahmen liegen jedoch
ebenfalls der Steuererklärung 1999-2000 des Beschwerdegeg-
ners zu Grunde. In dieser erklärt er seine tatsächlichen
Einkünfte in den Jahren 1997 und 1998. Deshalb kann es sich
dabei offensichtlich nicht, wie die Regierung meint, bloss
um ein künftiges, erhofftes Einkommen handeln.
bb) Der weitere Einwand der Regierung, das Verwal-
tungsgericht habe den Bruttoertrag des Betriebs von
Fr. 48'000.-- als Einkommen aus Landwirtschaft angesehen,
statt davon zuerst den Betriebsaufwand abzuziehen, ist ge-
rechtfertigt und die entsprechende Feststellung des Verwal-
tungsgerichts offensichtlich unrichtig. Fr. 48'000.-- können
die Existenz des Beschwerdegegners (bzw. einer Betriebslei-
terfamilie) offensichtlich nicht überwiegend sicherstellen,
wenn der Aufwand für die Erwirtschaftung dieses Ertrags nach
der Erfolgsrechnung von 1998 Fr. 36'546.90 betrug und nach
derselben Rechnung nur ein Nettoertrag von Fr. 16'098.15
resultierte. Das Verwaltungsgericht durfte daher nur anneh-
men, der Betrieb des Beschwerdegegners sei existenzfähig,
wenn seine Eventualerwägung zutrifft, dass es bei der Beur-
teilung, ob ein existenzfähiger Betrieb vorliege, einzig auf
den Arbeitsaufwand ankomme und das daraus resultierende Ein-
kommen keine Rolle spiele.
Zugunsten seiner Auffassung führt das Verwaltungs-
gericht an, der Bundesrat habe in Art. 7 Abs. 1 BGBB für die
Definition eines landwirtschaftlichen Gewerbes auch darauf
abstellen wollen, ob dieses mindestens die Erwirtschaftung
der Hälfte des Einkommens einer bäuerlichen Durchschnittsfa-
milie ermögliche. Diese zur benötigten Arbeitskraft kumula-
tive Anforderung hat das Parlament gerade im Hinblick auf
das im Berggebiet unterdurchschnittliche Einkommen pro Ar-
beitstag gestrichen (vgl. Botschaft zum BGBB, BBl 1988 III
1111; AB 1990 S S. 218-223; AB 1991 N S. 107; Eduard Hofer,
in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz
über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 1995,
Art. 7 N. 45). Bodenrechtliche und raumplanungsrechtliche
Verfahren sind zu koordinieren (vgl. BGE 125 III 175 E. 2c
S. 180), und im Raumplanungsrecht ist die bodenrechtliche
Begriffsumschreibung des landwirtschaftlichen Gewerbes zu
berücksichtigen (vgl. BGE 121 II 307 E. 5c S. 313). Daher
rechtfertigt es sich, Betriebe, welche der Gesetzgeber durch
das Bodenrecht schützen wollte, die Zonenkonformität nicht
bloss deshalb abzusprechen, weil sie eine Anforderung nicht
erfüllen, auf die der Gesetzgeber im Bodenrecht ausdrücklich
verzichten wollte. Raumplanungs- wie Bodenrecht haben zum
Ziel, dass auch in Berggebieten nachhaltige Landwirtschaft
betrieben werden kann, obwohl das dortige Land dafür weniger
geeignet ist, dessen Nutzung daher aufwendiger und weniger
ertragreich ist (vgl. Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG). Da ein
öffentliches Interesse an der Nutzung dieses Landes besteht,
müssen dafür notwendige Wohnbauten auch dann bewilligt wer-
den, wenn der Ertrag des Betriebs der Bewirtschafterfamilie
nicht die Hälfte des benötigten Einkommens verschafft, so-
lange diese mehr als die Hälfte ihrer Arbeitskraft in den
Betrieb investiert (vgl. auch Peter Markus Keller, Neubauten
in der Landwirtschaftszone, 1987, S. 88 ff.; Valérie
Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, 1992,
S. 104 f.). Dass der Beschwerdegegner den Rest seines Ein-
kommens aus einer IV-Rente bezieht, spielt keine Rolle, da
in der Landwirtschaftszone auch Wohnraum für teilinvalide
Mitarbeiter zulässig ist (Heinz Aemisegger, Rechtsprobleme
der landwirtschaftlichen Nutzung, in: Rechtsfragen der Nut-
zungsordnung in der Raumplanung, 1986, S. 53).
c) Im Ergebnis ist somit die Annahme des Verwal-
tungsgerichts nicht zu beanstanden, dass der Betrieb des
Beschwerdegegners ein zonenkonformer Betrieb sei, für den in
der Landwirtschaftszone Wohnraum erstellt werden dürfe, wenn
dies für dessen Bewirtschaftung notwendig sei.
5.- Die Regierung macht schliesslich geltend, überwie-
gende raumplanerische Interessen stünden in jedem Fall der
geplanten Baute entgegen. Diese stünde zunächst nur 140 m
von einer Erhaltungszone entfernt. Das Verwaltungsgericht
und der Beschwerdegegner wenden zu Recht ein, der Erhal-
tungszonen reglementierende Art. 58 des Baugesetzes der
Gemeinde Churwalden vom 24. Juni 1998 könne nicht dahinge-
hend verstanden werden, dass er auch die Bautätigkeit aus-
serhalb einer solchen Zone verhindere. Ausserdem hat das
Verwaltungsgericht auf Grund seines Augenscheins festge-
stellt, dass die geplante Baute deutlich von der Erhaltungs-
zone getrennt erscheine und kaum als landschaftlich stören-
der Fremdkörper wahrgenommen werden könne. Die Regierung
bringt nichts vor, was diese Feststellung als offensichtlich
unrichtig erscheinen liesse. Die Regierung befürchtet wei-
terhin, dass die geplante Baute weitere Baugesuche zur Folge
haben werde und den Erschliessungsdruck in Salez erhöhen
würde. Auch weitere Bauten müssten jedoch betriebsnotwendig
sein. Wenn sie es wären, wären sie nicht unerwünscht, son-
dern zonenkonform. Auch kann der Beschwerdegegner in einem
künftigen Verfahren auf sein Vorbringen behaftet werden, er
bedürfe keiner zusätzlicher Ställe, sondern könne alle seine
Tiere in den bestehenden beiden Ställen unterbringen. Da die
Gemeinde im Zusammenhang mit dem umstrittenen Baugesuch aus-
drücklich festgehalten hat, dass kein Anspruch auf eine Er-
schliessung bestünde, ist nicht ersichtlich, warum eine
Baubewilligung den Erschliessungsdruck erhöhen würde.
6.- Zusammenfassend ist die Beschwerde entsprechend dem
Eventualbegehren der Beschwerdeführerin gutzuheissen. Die
Streitsache ist an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen,
damit es die Tatsachen feststellt, die ihm erlauben zu beur-
teilen, ob die vom Beschwerdegegner betriebene biologische
Schafhaltung objektiv dessen dauernde oder mehrmals tägliche
Anwesenheit bei seinen Schafen bedingt. Auch wenn dies der
Fall ist, muss auf Grund eines vollständigen Betriebskon-
zepts des Beschwerdegegners entschieden werden, ob eine
ganzjährige und auf den gesamten Betrieb bezogene Betrach-
tung der vom Beschwerdegegner zurückzulegenden Arbeitswege
einen Wohnbau in Salez als erheblich vorteilhafter erschei-
nen lassen als einen solchen in der Bauzone. Nur wenn dies
der Fall ist, kann die geplante Baute als betriebsnotwendige
bewilligt werden. Bei einem solchen Ergebnis kann das Ver-
waltungsgericht auch sicherstellen, dass geeignete Auflagen
und Bedingungen, wie etwa ein Abparzellierungsverbot in die
Baubewilligung aufgenommen werden, die Missbräuche verhin-
dern (BGE 121 II 307 E. 5g S. 316 mit Hinweis). Eine in
diesem engen Rahmen und unter den im vorliegenden Entscheid
umschriebenen Voraussetzungen erteilte Bewilligung hätte
nicht die von Regierung und Bundesamt befürchtete Präjudiz-
wirkung.
Da die Regierung mit ihrem Hauptbegehren und den
meisten ihrer Rügen unterliegt, rechtfertigt es sich, keine
Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 1, 2 und 3 OG). Es
sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 159
Abs. 1, 2 und 3 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen
und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Grau-
bünden vom 8. Juli 1999 wird aufgehoben. Die Sache wird zu
neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.- Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.- Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Chur-
walden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
(Kammer 4) sowie dem Bundesamt für Raumplanung schriftlich
mitgeteilt.
______________
Lausanne, 11. April 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: