I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.214/1999
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1A.214/1999/odi
I. ÖFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
*********************************
Sitzung vom 3. Mai 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschli-
mann, Féraud, Favre, Ersatzrichter Seiler und Gerichts-
schreiberin Gerber.
_________
In Sachen
Z.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechts-
anwalt Dr. Robert Wolfer, Nüschelerstrasse 35, Post-
fach 4173, Zürich,
gegen
Baudirektion des Kantons Z ü r i c h,
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 4. Abteilung,
4. Kammer,
betreffend
Altlastenvoruntersuchung,
hat sich ergeben:
A.- Die Z.________ AG ist Eigentümerin des Grundstücks
Kat. Nr. 7219 in Regensdorf. Für das Grundstück besteht wie
für die angrenzenden Grundstücke 7217, 7220 und 7221 gemäss
kantonalem Kataster ein Altlastenverdacht (Verdachtsfläche
D.18), da B.________ in den 50er Jahren darauf eine Kiesgru-
be und Deponie betrieben hatte. Das kantonale Amt für Gewäs-
serschutz und Wasserbau forderte mit Verfügung vom 19. Sep-
tember 1996 B.________ auf, eine Altlasten-Voruntersuchung
in Bezug auf die Verdachtsfläche D.18 durchführen zu lassen.
Die Z.________ AG wurde samt den übrigen Eigentümern und
Mietern der beteiligten Grundstücke verpflichtet, die erfor-
derlichen Abklärungen zu dulden. Auf Rekurs von B.________
hin hob die Baudirektion des Kantons Zürich am 19. Mai 1998
dessen Verpflichtung auf und verpflichtete stattdessen die
Eigentümer der betroffenen Grundstücke, worunter die
Z.________ AG hinsichtlich des Grundstücks Kat. Nr. 7219,
eine Altlasten-Voruntersuchung durchzuführen.
B.- Die Z.________ AG und eine weitere Grundeigentüme-
rin erhoben dagegen zunächst erfolglos Rekurs an den Regie-
rungsrat des Kantons Zürich und anschliessend Beschwerde an
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die
Beschwerde mit Urteil vom 7. Juli 1999 ab.
C.- Die Z.________ AG erhebt Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, den angefoch-
tenen Entscheid und damit Dispositiv Ziff. I, III und V der
Verfügung der Baudirektion vom 19. Mai 1998 aufzuheben und
die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen. Zudem beantragt sie die Erteilung der auf-
schiebenden Wirkung.
D.- Die Baudirektion und das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich beantragen Abweisung der Beschwerde. Das
gemäss Art. 110 Abs. 1 OG zur Vernehmlassung eingeladene
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft vertritt die Auf-
fassung, die kantonalen Behörden hätten mit der Verpflich-
tung der Standortinhaberin ihren Ermessensspielraum nicht
überschritten.
E.- Die Beschwerdeführerin äusserte sich dazu mit
Schreiben vom 13. Januar 2000 und erneuerte ihren Antrag auf
Gutheissung der Beschwerde.
F.- Mit Verfügung des Präsidenten der I. öffentlich-
rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 14. Oktober
1999 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Das angefochtene, kantonal letztinstanzliche Ur-
teil stützt sich auf das Umweltschutzgesetz und die Verord-
nung vom 26. August 1998 über die Sanierung von belasteten
Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814.680), mithin
auf öffentliches Recht des Bundes. Die Verwaltungsgerichts-
beschwerde ist zulässig (Art. 97 und Art. 98 lit. g OG). Die
Beschwerdeführerin ist als Adressatin einer Verfügung, die
sie zur Vornahme von Untersuchungshandlungen verpflichtet,
zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die
Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens, und die unrichtige oder un-
vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
gerügt werden, nicht aber die Unangemessenheit (Art. 104
OG).
c) Nachdem als Vorinstanz eine richterliche Behörde
entschieden hat, ist das Bundesgericht an die Feststellung
des Sachverhalts gebunden, soweit dieser nicht offensicht-
lich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesent-
licher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist
(Art. 105 Abs. 2 OG).
Weder im angefochtenen Urteil noch in den Akten
finden sich Hinweise, dass die Beschwerdeführerin selber die
allfällige Altlast verursacht haben könnte. Entgegen der
Darstellung der Beschwerdeführerin hat das Verwaltungsge-
richt jedoch nicht festgestellt, dass, wenn eine Altlast
vorliege, sie von B.________ und von niemand anderem stammen
könne. Es hat bloss ausgeführt, es bestünden erhebliche An-
haltspunkte dafür, dass der Betrieb von B.________ Belastun-
gen der Umwelt zur Folge gehabt habe; es sei indessen durch-
aus möglich und ohne Durchführung der Voruntersuchung nicht
widerlegbar, dass B.________ allfällige Belastungen des
Standortes behoben habe; heute stehe nicht fest, ob tatsäch-
lich eine Altlast vorliege oder nicht. Bei dieser Sachlage
bleibe es unwesentlich, ob der Regierungsrat die Möglichkeit
späterer Verschmutzungen offen gelassen habe. Das Grundstück
könne auch schadstofffrei sein. Betreffend der benachbarten
Parzelle 7217 sei ohnehin davon auszugehen, dass die Rechts-
nachfolger von B.________ ebenfalls als Verursacher in Be-
tracht kommen.
Da gerichtsnotorisch nicht ausgeschlossen werden
kann, dass die auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin al-
lenfalls befindlichen Altlasten von der Nachbarparzelle her
eingesickert sein könnten und nach den Feststellungen des
Verwaltungsgerichts diesbezüglich auch andere Verursacher
als B.________ in Frage kommen, steht somit entgegen der
Darstellung der Beschwerdeführerin nicht fest, dass die all-
fällige Altlast von niemand anderem als von B.________ stam-
men könnte.
Dass im Verfahren vor den kantonalen Behörden der
Sachverhalt nicht mit letzter Klarheit abgeklärt werden
konnte, liegt in der Natur der Sache. Es ist gerade der
Zweck der angeordneten Voruntersuchungen herauszufinden, ob
sich auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin überhaupt
eine zu sanierende Altlast befindet und allenfalls, wer die-
se verursacht hat. Die Frage ist, wer diese Voruntersuchung
durchzuführen hat.
2.- a) Nach Art. 2 USG trägt, wer Massnahmen nach die-
sem Gesetz verursacht, dafür die Kosten. Dieser Grundsatz
wird bezüglich der Sanierung von Altlasten in Art. 32d USG
(in Kraft seit 1. Juli 1997) als lex specialis konkretisiert
(Marco Zaugg, Altlasten - die neuen Bestimmungen, URP 1996
S. 481-496, 493). Abs. 1 wiederholt den Grundsatz von
Art. 2; Abs. 2 präzisiert ihn: Mehrere Verursacher tragen
die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung.
In erster Linie trägt die Kosten, wer die Sanierung durch
sein Verhalten verursacht hat (Verhaltensstörer). Wer ledig-
lich als Inhaber der Deponie oder des Standortes beteiligt
ist (Zustandsstörer), kommt erst subsidiär zum Zuge (AB 1994
S 478, Berichterstatter Schüle; Zaugg, a.a.O., S. 491 f.).
Zudem kann er sich unter bestimmten Voraussetzungen von jeg-
licher Kostenpflicht befreien. Mit dieser Regelung wird dem
Umstand Rechnung getragen, dass die Kostenpflicht für den
unbeteiligten Zustandsstörer unverhältnismässig und unbillig
sein kann (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar
1986 i.S. T., ZBl 88/1987 S. 301, E. 1b; Hans W. Stutz/Mark
Cummins, Die Sanierung von Altlasten, Zürich 1996, S. 205
f.; Michael Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zu-
standsstörers und die Kostentragungspflicht nach unmittelba-
rer Ausführung und Ersatzvornahme - dargestellt am Beispiel
der Altlastenproblematik, Berlin 1991, S. 41, 47). Soweit
weder Verhaltens- noch Zustandsstörer belangt werden können,
sind die Kosten durch das Gemeinwesen zu tragen, wobei ein
Teil dieser Aufwendungen aus den nach Art. 32e zu erhebenden
Abgaben finanziert wird (Hans U. Liniger, Bauen im reglemen-
tierten Baugrund. Das Problem der Altlasten. Baurechtstagung
1999, Freiburg 1999, Band I, S. 49 ff., 78 f.; Jean-Baptiste
Zufferey, Construire dans un sol réglementé, Journées du
droit de la construction 1999, Fribourg 1999, Vol. I, S. 44
ff., 82 f.).
b) Art. 2 und 32d USG betreffen nur die Kosten-
pflicht, sagen aber nichts darüber aus, wer die entsprechen-
den Massnahmen zu treffen hat (vgl. BGE 118 Ib 407 E. 3b
S. 410; Liniger, a.a.O., S. 72; Urs Ch. Nef, Die Kosten-
pflicht bei der Sanierung von historischen Altlasten, Fest-
schrift Lendi, Zürich 1998, S. 389 ff., 393; Heribert
Rausch, Kommentar USG, Zürich 1985, N 3 zu Art. 2; Stutz/
Cummins, a.a.O., S. 235; Zaugg, a.a.O., S. 489). Diese bei-
den Fragen sind zu trennen: Die Massnahmenpflicht bezweckt
eine wirksame Durchsetzung des Umweltrechts, die Kostentra-
gungspflicht eine möglichst gerechte Kostenanlastung (René
A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt 1990,
Nr. 52.B.VII S. 162 f. und Nr. 135.B.III S. 427; Griesbeck,
a.a.O., S. 104 ff.; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom
26. Februar 1998 i.S. Gemeinde Thalwil, URP 1998 S. 152,
E. 4d/bb).
c) Nach Art. 32c USG sorgen die Kantone dafür, dass
Altlasten saniert werden. Das Gesetz äussert sich nicht
ausdrücklich darüber, ob die Kantone diese Pflicht selber
wahrzunehmen haben oder den Inhaber oder Dritte dazu ver-
pflichten können. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Poli-
zei- und Umweltrechts obliegt die Pflicht zur Beseitigung
polizeiwidriger Zustände dem Störer (BGE 122 II 65 E. 6a
S. 70; Nef, a.a.O., S. 393; Hans Reinhard, Allgemeines Poli-
zeirecht, Diss. Bern 1993, S. 175 ff.; Hans Rudolf Trüeb,
Kommentar USG, Zürich 1998, N 15 ff. zu Art. 59). Das gilt
auch für die Sanierung von Altlasten (BGE 121 II 378
E. 17a/bb S. 413; Stutz/Cummins, a.a.O., S. 235; Klaus
A. Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, S. 303
Rz 16; Zaugg, a.a.O., S. 489). Als Störer kommen sowohl der-
jenige in Betracht, der den Schaden oder die Gefahr selbst
oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhal-
ten Dritter unmittelbar verursacht hat (Verhaltensstörer),
als auch derjenige, der über die Sache, die den ordnungswid-
rigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt
hat (Zustandsstörer); als solcher kommt in erster Linie der
Eigentümer des zu sanierenden Grundstücks in Frage (BGE 118
Ib 407 E. 4c S. 414 f.; 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.; Hans
Dubs, Wer soll das bezahlen? - Die Finanzierung der Sanie-
rung, URP 1993 S. 289-299, 292 f.; Liniger, a.a.O., S. 74).
Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 26. Fe-
bruar 1998 (URP 1998 S. 152, E. 4d und e) gestützt auf seine
bisherige Rechtsprechung zum Störerprinzip im Umwelt- und
Polizeirecht bezüglich der Untersuchungspflicht für Altlas-
ten ausgeführt, bei einer Mehrzahl von Störern stehe der
zuständigen Behörde bei der Auswahl des Pflichtigen ein Er-
messensspielraum zu. Dabei komme dem Gesichtspunkt der
Dringlichkeit erhebliche Bedeutung zu. Sei die Beseitigung
der Gefahr dringlich, sei derjenige Störer zu belangen, der
dem Gefahrenherd am nächsten stehe. Andernfalls könne eine
differenzierte Regelung getroffen werden. Der Grundsatz der
Lastengerechtigkeit verliere jedoch an Bedeutung, da der Sa-
nierungspflichtige nach Art. 32d USG eine nachträgliche Ver-
teilung der Kosten auf alle Verursacher verlangen könne. Die
Behörde sei daher nicht verpflichtet, alle Störer anteilmäs-
sig oder in jedem Fall den hauptverantwortlichen Störer zur
Realleistung heranzuziehen. Sie sei aber jedenfalls berech-
tigt, denjenigen mit der Untersuchung zu beauftragen, der
als hauptverantwortlicher Verursacher erscheine und voraus-
sichtlich den grössten Teil der Sanierungskosten tragen müs-
se.
d) Nach diesem Urteil hat der Bundesrat am 26. Au-
gust 1998 die Altlasten-Verordnung erlassen. Art. 20 AltlV
regelt die Pflicht zu Untersuchungs-, Überwachungs- und Sa-
nierungsmassnahmen. Diese sind nach Abs. 1 vom Inhaber des
belasteten Standortes durchzuführen. Gemäss Abs. 2 kann die
Behörde zur Durchführung der Voruntersuchung, der Überwa-
chungsmassnahmen oder der Detailuntersuchung Dritte ver-
pflichten, wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese die
Belastung durch ihr Verhalten verursacht haben. Zur Ausar-
beitung des Sanierungsprojekts und zur Durchführung der Sa-
nierung kann die Behörde gemäss Abs. 3 Dritte verpflichten,
wenn diese die Belastung des Standortes durch ihr Verhalten
verursacht haben. Art. 20 AltlV geht somit davon aus, dass
die Pflicht zur Vornahme der Sanierungshandlungen ungeachtet
der in Art. 32d USG festgelegten Kostentragungspflicht pri-
mär dem Standortinhaber obliegt.
Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass sich mit
dem Inkrafttreten der Altlasten-Verordnung eine Neuerung ge-
genüber dem zitierten Bundesgerichtsurteil vom 26. Februar
1998 ergeben habe. Die Massnahmepflicht treffe nicht denje-
nigen, der am ehesten als Verursacher erscheine, sondern
nach Art. 20 Abs. 1 AltlV grundsätzlich den Standortinhaber.
Diese Regelung sei allein schon aus Praktikabilitätsgründen
die weitaus zweckmässigste. Der ausnahmsweise Beizug des
Verhaltensstörers komme nur in Betracht, wenn dieser nach
aller Voraussicht kostenpflichtig werde. Da nicht feststehe,
ob tatsächlich eine Altlast vorliege, sei es deshalb ver-
tretbar, von einer ausnahmsweisen Verpflichtung von
B.________ abzusehen.
e) Das Verwaltungsgericht hat damit Art. 20 AltlV
zutreffend ausgelegt und angewendet. Es entspricht Wortlaut
und Sinn dieser Vorschrift, dass als Grundsatz die Untersu-
chungspflicht dem Standortinhaber aufzuerlegen ist und nur
ausnahmsweise Dritte beizuziehen sind (Jürg E. Hartmann/
Martin K. Eckert, Sanierungspflicht und Kostenverteilung bei
der Sanierung von Altlasten, URP 1998 S. 603-633, 611 f.,
615; Liniger, a.a.O., S. 74 f., Zufferey, a.a.O., S. 81 f.).
aa) Zwar ist die Praktikabilität entgegen der An-
sicht des Verwaltungsgerichts und eines Teils der Lehre
(Vallender/Morell, a.a.O., S. 303 Rz 16; Christoph Zäch,
Diskussionsvotum: Zur Revision des USG bezüglich der Alt-
lastenproblematik, URP 1993 S. 322-325, 324; Zaugg, a.a.O.,
S. 489) kein ausschlaggebendes Argument für die primäre Be-
langung des Standortinhabers: Der Standortinhaber ist in
aller Regel ohnehin nicht in der Lage, die Untersuchungen
selber durchzuführen, sondern er wird damit spezialisierte
Unternehmen beauftragen müssen (Ursula Brunner, Altlasten
und die Auskunftspflicht nach Art. 46 USG, URP 1997 S. 5-28,
21). Die Realhandlung des Sanierungspflichtigen erschöpft
sich praktisch darin, einen entsprechenden Auftrag zu ertei-
len (Hartmann/Eckert, a.a.O., S. 626). Dies kann genau so
gut von der Behörde oder von Dritten durchgeführt werden wie
vom Standortinhaber. Zudem ist der Inhaber nach Art. 46
Abs. 1 USG verpflichtet, auf seinem Grundstück die für den
Vollzug des Gesetzes nötigen Abklärungen zu dulden, auch
wenn diese von der Behörde oder von Dritten durchgeführt
werden (Michael Budliger, Zur Kostenverteilung bei Altlas-
tensanierung mit mehreren Verursachern, URP 1997 S. 296-311,
300).
bb) Hingegen ist es ein allgemeiner Grundsatz, dass
der Eigentümer sowohl Nutzen als auch Lasten aus seinem Ei-
gentum trägt. Ihm obliegt daher in erster Linie die Verant-
wortung für den polizeikonformen Zustand seines Eigentums.
Daher ist in erster Linie der Eigentümer verpflichtet, Ge-
fahren abzuwehren, die sich aus dem Vorhandensein gefährli-
cher Gegenstände auf seinem Grundstück ergeben, auch wenn
diese ohne sein Dazutun dorthin gelangt sind (BGE 118 Ib 407
E. 4c S. 415; 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.; 107 Ia 19 E. 2a
S. 23; ZBl 98/1997 S. 280, E. 3a; ZBl 88/1987 S. 301, E. 1b;
Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung Band II, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 135.B.I.b
S. 998 f.; Pierre Moor, Droit administratif, Vol. 1,
2. Aufl., Bern 1994, S. 425 f.; Reinhard, a.a.O., S. 186).
cc) Es steht mit diesen Grundsätzen im Einklang,
wenn Art. 20 AltlV in erster Linie dem Standortinhaber die
Untersuchungspflicht auferlegt und nur im Sinne einer Kann-
Vorschrift die Behörde ermächtigt, Dritte zu verpflichten.
Dies dient dem Interesse an einer einfachen Durchsetzung der
Sanierung, was erschwert oder gar verunmöglicht würde, wenn
bereits im Stadium der Voruntersuchung der hauptsächlich
verantwortliche Verhaltensstörer belangt werden müsste. Das
gleiche Ergebnis kann auch auf Art. 46 Abs. 1 USG abgestützt
werden: Die in dieser Bestimmung enthaltene Verpflichtung,
die für den Vollzug erforderlichen Auskünfte zu erteilen und
Abklärungen durchzuführen, trifft ebenfalls in erster Linie
den Eigentümer der abzuklärenden Sache (Brunner, a.a.O.,
S. 20; Ursula Brunner, Kommentar USG, Zürich 1999, N 10 zu
Art. 46). Er steht grundsätzlich der zu untersuchenden Sache
näher als ein Dritter. Er hat zudem in der Regel auch ein
Interesse daran, dass die Untersuchungen speditiv vorgenom-
men werden, da die ungeklärte Situation seine Nutzungs- und
Verfügungsmöglichkeiten einschränken kann. Die primäre Be-
langung des Inhabers entspricht damit auch dem öffentlichen
Interesse an einer wirksamen Sanierung der Altlasten.
f) Die Behörde ist allerdings nicht auf die Auswahl
zwischen dem Standortinhaber und einem Dritten i.S.v.
Art. 20 Abs. 2 AltlV beschränkt: Sie kann auch selbst die
Voruntersuchungen durchführen und anschliessend die Kosten
von Amtes wegen gemäss Art. 32d USG auf die Verursacher auf-
teilen, und zwar unabhängig davon, ob die Voraussetzungen
für eine Ersatzvornahme oder eine antizipierte Ersatzvor-
nahme vorliegen (a.A. Peter Steiner, Die Umsetzung des Ver-
ursacherprinzips durch das Umweltschutzrecht, Zürich 1999,
S. 304 und 307). Das dürfte vor allem dort geboten sein, wo
die Durchführung von Voruntersuchungen dringlich ist. Aber
auch in anderen Fällen kann eine solche Vorgehensweise vor-
teilhaft sein: Damit wird vermieden, dass - wie gerade der
vorliegende Fall zeigt - der mit der Untersuchung beauftrag-
te Standortinhaber aus der Befürchtung heraus, die Untersu-
chungskosten definitiv tragen zu müssen, unter Ausschöpfung
aller rechtlichen Möglichkeiten dieser Pflicht auszuweichen
versucht, wodurch sich die Durchführung der Untersuchungen
verzögert (vgl. Liniger, a.a.O., S. 72 Anm. 115 und S. 79).
Im vorliegenden Fall hat der Kanton Zürich jedoch nicht die-
sen Weg gewählt und war hierzu - angesichts der Regelung in
Art. 20 AltlV und der Tatsache, dass die Durchführung der
Voruntersuchung nicht von besonderer Dringlichkeit war -
auch nicht verpflichtet.
g) Das Grundstück Kat.-Nr. 7219 ist als Standort
einer ehemaligen Deponie mit hoher Wahrscheinlichkeit belas-
tet (Art. 2 Abs. 1 lit. a und 5 Abs. 3 AltlV) und es besteht
der Verdacht einer Altlast, d.h. der Verdacht, dass der
Standort sanierungsbedürftig ist, weil er zu schädlichen
oder lästigen Einwirkungen führen kann oder die konkrete
Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 2
Abs. 2 und 3 AltlV). Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin
des altlastenverdächtigen Grundstücks und damit grundsätz-
lich handlungspflichtig (Art. 20 Abs. 1 AltlV). Gemäss
Art. 20 Abs. 2 AltlV "kann" zur Durchführung der Voruntersu-
chung auch ein Dritter verpflichtet werden, wenn Grund zur
Annahme besteht, dass dieser die Belastung des Standorts
durch sein Verhalten verursacht hat. Zumindest in diesem Zu-
sammenhang muss es genügen, wenn Grund zur Annahme besteht,
der Dritte habe eine Belastung des Standorts i.S.v. Art. 2
Abs. 1 AltlV und damit den Altlastenverdacht verursacht, da
vor Durchführung der Voruntersuchung noch gar nicht fest-
steht, dass eine Altlast vorliegt. Im vorliegenden Fall
kommt deshalb B.________ als Dritter in Betracht, da er als
Betreiber der Kiesgrube den Verdacht einer Altlast verur-
sacht hat.
h) Sowohl nach dem Wortlaut von Art. 20 Abs. 2
AltlV als auch nach allgemeinen Grundsätzen (URP 1998 S. 152
E. 4d) liegt es im Ermessen der Behörde, ob anstelle des
Standortinhabers ein Dritter verpflichtet werden soll. Die
Ermessensbetätigung durch die Verwaltungsbehörden kann vom
Bundesgericht nur überprüft werden, wenn sie rechtsfehler-
haft ist (Art. 104 lit. a und c OG). Es sind Fälle denkbar,
in denen nur die Heranziehung des Dritten ermessensfehler-
frei ist und somit aus der Kann-Vorschrift eine Verpflich-
tung der Behörde zur Heranziehung des Dritten folgt. Eine
derartige Konstellation ist z.B. denkbar, wenn die Verursa-
chungssituation klar ist und bereits feststeht, dass der
Dritte als hauptverantwortlicher Verursacher einer Altlast
i.S.v. Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG sämtliche Kosten tragen
muss (vorausgesetzt, er ist auch tatsächlich in der Lage,
die entsprechenden Massnahmen durchzuführen bzw. durchführen
zu lassen).
Diese Voraussetzungen sind nach dem Ausgeführten
(E. 1c) vorliegend nicht erfüllt: Es kann nicht ausgeschlos-
sen werden, dass entweder gar keine Altlast vorliegt oder
dass sie von Dritten stammen könnte. Zudem liegt die Tätig-
keit von B.________, aus welcher die allfällige Altlast
stammen könnte, bereits Jahrzehnte zurück und hat dieser of-
fenbar keine nähere Beziehung mehr zum Grundstück. Es ist
unter diesen Umständen nicht rechtsfehlerhaft, wenn die Be-
hörden die Untersuchungspflicht der Beschwerdeführerin auf-
erlegt haben.
3.- Entgegen der Befürchtung der Beschwerdeführerin
bedeutet dies nicht, dass sie die gesamten Kosten der Vorun-
tersuchung endgültig tragen muss. Dies gilt unabhängig da-
von, ob die Voruntersuchung den Altlastenverdacht bestätigt
(im Folgenden, E. 3a) oder nicht (E. 3b):
a) Schliessen sich an die Voruntersuchungen eigent-
liche Sanierungs- oder Überwachungsmassnahmen an, kann die
Beschwerdeführerin gemäss Art. 32d Abs. 3 USG den Erlass ei-
ner Kostenverteilungsverfügung verlangen. Dabei sind die
Kosten in erster Linie denjenigen aufzuerlegen, welche die
Sanierung durch ihr Verhalten verursacht haben (Art. 32d
Abs. 2 Satz 2 USG); unter den in Satz 3 lit. a-c genannten
Voraussetzungen wird die Beschwerdeführerin als blosse
Standortinhaberin ganz von der Kostenpflicht befreit. Das
gilt nicht nur für die eigentlichen Sanierungskosten, son-
dern auch für die Untersuchungskosten (Urteil des Bundes-
gerichts vom 26. Februar 1998, URP 1998 S. 152, E. 4b),
einschliesslich der Kosten für die Voruntersuchung (Brunner,
a.a.O. [1997], S. 27; Hartmann/Eckert, a.a.O., S. 625; Hans
W. Stutz, Die Kostentragung der Sanierung - Art. 32d USG,
URP 1997, S. 758-782, 770 f.).
b) Entgegen den Erwägungen des Verwaltungsgerichts
erscheint eine Überwälzung der Voruntersuchungskosten auf
Dritte aber auch dann nicht ausgeschlossen, wenn sich der
Altlastenverdacht nicht bestätigt, Sanierungsmassnahmen also
nicht erforderlich sind:
aa) Das Verwaltungsgericht nahm an, wenn keine Alt-
last bestehe, seien auch keine Verhaltensstörer bzw. Verur-
sacher gemäss Art. 2 USG vorhanden; dies bewirke, dass die
aufgelaufenen Untersuchungskosten dem zur Untersuchung ver-
pflichteten Standortinhaber verblieben. Darin könne keine
Missachtung des Verursacherprinzips erblickt werden.
bb) Dieses Argument verkennt, dass die Pflicht zur
Durchführung einer Voruntersuchung nicht durch das Vorhan-
densein einer Altlast ausgelöst wird (da gar nicht fest-
steht, ob eine solche vorliegt), sondern durch einen ent-
sprechenden Verdacht. Störer ist deshalb sowohl der Inhaber
des altlastenverdächtigen Grundstücks (Zustandsstörer, vgl.
Art. 20 Abs. 1 AltlV) als auch derjenige, der durch sein
Verhalten den Altlastenverdacht geschaffen hat (Verhaltens-
störer, vgl. Art. 20 Abs. 2 AltlV), denn die Voruntersuchung
wäre nicht erforderlich, wenn niemand durch entsprechende
Aktivitäten auf dem Grundstück einen solchen Verdacht her-
beigeführt hätte.
cc) Entgegen einer in der Lehre vertretenen Ansicht
(Brunner, a.a.O. [1997], S. 25 ff.; Stutz, a.a.O., S. 771)
sprechen gute Gründe dafür, eine Kostenverteilung analog
Art. 32d USG auch in diesem Fall vorzunehmen und die Kosten
zwischen mehreren Verursachern entsprechend ihrem Anteil an
der Schaffung der Verdachtssituation aufzuteilen: Nach dem
Willen des Gesetzgebers soll der blosse Zustandsstörer unter
den in Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG genannten Voraussetzungen
von sämtlichen Kosten, die im Zusammenhang mit der Altlas-
tensanierung anfallen, befreit werden. Erfüllt der Standort-
inhaber diese Voraussetzungen, können ihm daher keine Vorun-
tersuchungskosten auferlegt werden. Es ist nicht einzusehen,
weshalb diese Befreiung nur gelten soll, wenn tatsächlich
eine Altlast vorhanden ist, nicht aber dann, wenn sich he-
rausstellt, dass keine Altlast besteht. Der Eigentümer, auf
dessen Grundstück sich keine Altlast befindet, wäre damit
schlechter gestellt als derjenige, auf dessen Grundstück
eine solche vorkommt. Das wäre in sich widersprüchlich und
stünde im Gegensatz zu der gesetzgeberischen Wertung, welche
den Befreiungstatbeständen von Art. 32d Abs. 2 zugrunde
liegt.
dd) Gegen das Abstellen auf die Verursachung des
Gefahrenverdachts liesse sich allerdings einwenden, dass bei
der Kostenverteilung nach den tatsächlichen Umständen ent-
schieden und berücksichtigt werden sollte, dass sich der -
bei Anordnung der Voruntersuchung bestehende - Altlastenver-
dacht im Ergebnis nicht bestätigt hat (so Wolfgang Weiss,
Der Gefahrerforschungseingriff bei Altlasten - Versuch einer
Neubestimmung, NVwZ 1997 S. 737-744, 742; vgl. auch Urteil
des deutschen Bundesgerichtshofs vom 12. März 1992,
BGHZ 117, 303, 307 f.). Folgte man dieser Auffassung, wäre
aber nicht nur der Verursacher des Altlastenverdachts, son-
dern erst recht der Inhaber des altlastenverdächtigen Grund-
stücks von der Kostenpflicht zu befreien (in diesem Sinne
§ 24 Abs. 1 Satz 2 des deutschen Gesetzes zum Schutz des
Bodens vom 17. März 1998, wonach die Kosten den zur Untersu-
chung Herangezogenen zu erstatten sind, wenn sich der Ver-
dacht nicht bestätigt und sie die den Verdacht begründenden
Umstände nicht zu vertreten haben). Dagegen erscheint die
Lösung des Verwaltungsgerichts widersprüchlich, das negative
Ergebnis der Voruntersuchung nur dem Verhaltensstörer und
nicht auch dem Standortinhaber zugute kommen zu lassen.
c) Im vorliegenden Fall braucht zu den aufgeworfe-
nen Fragen - die im jetzigen Verfahrensstadium noch rein
hypothetischer Natur sind - nicht abschliessend Stellung
genommen zu werden. Festzuhalten ist lediglich, dass die
Erwägungen des Verwaltungsgerichts über die Kostenpflicht
teilweise (E. 5c des angefochtenen Urteils) nicht zutreffen
und die Kostenpflicht der Beschwerdeführerin durch die an-
geordnete Voruntersuchung nicht präjudiziert wird. Da die
angefochtene Verfügung jedoch einzig die Massnahmenpflicht
regelt, besteht kein Anlass, sie bzw. das sie bestätigende
Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben.
4.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich
somit als im Ergebnis unbegründet. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und
Art. 153a OG). Da sich die Beschwerdeführerin aufgrund der
teilweise unzutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts
in guten Treuen zur Beschwerdeführung veranlasst sehen konn-
te, rechtfertigt es sich, nur eine reduzierte Gerichtsgebühr
aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 3 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'500.- wird der Be-
schwerdeführerin auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Bau-
direktion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer, sowie dem Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft (BUWAL) schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 3. Mai 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: