I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.209/1999
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1A.209/1999/hzg
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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3. März 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident
der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter
Aeschlimann, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber
Steinmann.
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In Sachen
CTS - Congrès, Tourisme et Sport SA, handelnd durch die
statuarischen Organe, Zentralstrasse 60, Biel, Beschwerde-
führerin, vertreten durch Fürsprecher Dr. Ueli Friederich,
Kramgasse 70, Postfach, Bern,
gegen
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement,
beteiligte Partei:
Regierungsrat des Kantons B e r n, vertreten durch die
Polizei- und Militärdirektion,
betreffend
Feststellungsverfügung (Kursaal Biel),
hat sich ergeben:
A.- Der Regierungsrat des Kantons Bern erteilte der
CTS - Congrès, Tourisme et Sport SA, Biel (im Folgenden:
CTS), am 15. November 1995 gestützt auf das kantonale Gesetz
vom 4. November 1992 über Handel und Industrie und die (da-
malige) kantonale Spielapparateverordnung vom 30. Mai 1990
unter Auflagen und Bedingungen die Bewilligung für den Be-
trieb von höchstens 200 Geldspielautomaten in der Liegen-
schaft Palace, Wyttenbachstrasse 2, in Biel. Die Gültigkeit
der Bewilligung war suspensiv bedingt durch die bundesrät-
liche Genehmigung der gleichentags erteilten Bewilligung
zum Betrieb des Boulespiels; diese Genehmigung wurde vom
Bundesrat am 9. Mai 1996 erteilt. Die regierungsrätliche
Bewilligung enthielt die weitere Auflage, dass die Geld-
spielautomaten vor Inbetriebnahme durch das Eidgenössische
Justiz- und Polizeidepartement (im Folgenden: EJPD bzw.
Departement) typengeprüft und zugelassen werden müssten.
Der Neubau des vorgesehenen "Casino Palace" an der
Wyttenbachstrasse verzögerte sich durch eine Referendums-
abstimmung und eine baurechtliche Einsprache. Der Regie-
rungsrat erteilte daher der CTS am 4. Juni 1997 die provi-
sorische Bewilligung für den Betrieb von Geldspielapparaten
in der Liegenschaft Plänkestrasse 28 in Biel. In der Folge
nahm die CTS am Standort Plänkestrasse 28 den Spielbetrieb
mit 128 Geldspielapparaten auf.
B.- Am 22. April 1998 erliess der Bundesrat die
Verordnung über die Geldspielautomaten (Geldspielauto-
matenverordnung, GSAV; SR 935.522). Diese stützt sich
auf Art. 102 Ziff. 5 aBV sowie die Art. 1 - 3 des Bundes-
gesetzes vom 5. Oktober 1929 über die Spielbanken (Spiel-
bankengesetz, SBG; SR 935.52). Nach dieser Verordnung dürfen
nur Geldspielautomaten und Jackpotsysteme aufgestellt und in
Betrieb genommen werden, die vom Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement geprüft worden sind (Art. 4). Die früher
vom Departement erteilten Homologationen verlieren mit dem
Inkrafttreten der Verordnung ihre Gültigkeit (Art. 9 Abs. 1).
Homologierte Geldspielautomaten und Jackpotsysteme, die vor
dem Inkrafttreten der Verordnung in einem Kursaal, in einem
Spielsalon oder in einer Gaststätte in Betrieb waren, dürfen
jedoch an ihrem bisherigen Standort und in bisherigem Umfang
weiter betrieben werden (Art. 10). Die Verordnung ist gemäss
Art. 13 Abs. 1 auf den 22. April 1998 in Kraft gesetzt worden.
C.- Die CTS beabsichtigte die Eröffnung des neuen
Kursaal-Casinos am 29. Mai 1998. Sie teilte dies dem Vor-
steher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
am 28. April 1998 mit und äusserte die Auffassung, dass die
Geldspielautomatenverordnung keinen Einfluss auf die Eröff-
nung des Kursaal-Casinos habe. Der Departementsvorsteher
antwortete der CTS am 11. Mai 1998, der bisherige Automaten-
park mit 128 Geräten könne gemäss Art. 10 GSAV in Betrieb
bleiben, hingegen könnten nach Art. 9 GSAV keine weiteren
Automaten in Betrieb genommen werden.
Die CTS reichte daraufhin am 15. Mai 1998 beim
Bundesamt für Polizeiwesen das Gesuch ein, es sei ihr auf
den 29. Mai 1998 die Eröffnung und der Betrieb des "Casino
Palace" mit 200 Geldspielautomaten zu gestatten; insbeson-
dere sei ihr die Inbetriebnahme der zusätzlichen 72 Geld-
spielautomaten zu bewilligen.
Das Bundesamt für Polizeiwesen überwies das
Gesuch am 26. Mai 1998 an die Polizei- und Militärdirektion
des Kantons Bern zur Behandlung. Es begründete dies damit,
dass für den Vollzug der Geldspielautomatenverordnung die
Kantone zuständig seien.
Die CTS eröffnete den Betrieb des "Casino Palace"
wie geplant am 29. Mai 1998. 200 Geldspielautomaten waren
spielbereit installiert, indessen lediglich 128 effektiv
in Betrieb genommen.
Am 5. Mai 1999 bestätigte der Regierungsrat des
Kantons Bern die am 15. November 1995 erteilte Bewilligung
für den Betrieb von 200 Geldspielautomaten in der Liegen-
schaft Palace vollumfänglich. Zur Begründung führte er im
Wesentlichen aus, die Geldspielautomatenverordnung sei in
Würdigung des Verordnungszweckes sowie in Anbetracht des
Vertrauensschutzes und der von der CTS getätigten Investi-
tionen auszulegen. Daraus ergebe sich unter dem Gesichts-
winkel des Übergangsrechts von Art. 9 und 10 GSAV inbeson-
dere, dass bereits erteilte Bewilligungen nicht widerrufen
werden müssten. - Dieser Entscheid des Regierungsrates ist
von keiner Seite angefochten worden.
Am 6. Mai 1999 nahm die CTS den Betrieb der zusätz-
lichen 72 Geldspielautomaten auf. Am 7. Mai 1999 forderte
das Bundesamt für Polizeiwesen die CTS auf, die zusätzlichen
Automaten ausser Betrieb zu nehmen und stellte die Einlei-
tung eines Strafverfahrens gemäss Art. 6 ff. SBG in
Aussicht.
D.- Die CTS ersuchte das Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement am 10. Juni 1999 um Erlass einer Fest-
stellungsverfügung. Sie beantragte die Feststellung, dass
der Regierungsrat des Kantons Bern zur Bestätigung der Be-
willigung für den Betrieb von 200 Geldspielautomaten in
der Liegenschaft "Casino Palace" zuständig, dieser Entscheid
in Rechtskraft erwachsen und die Zulässigkeit des Betriebs
aller 200 Automaten damit für alle Beteiligten verbindlich
bestätigt sei. Im Eventualbegehren ersuchte die CTS die
zuständige Stelle des EJPD um die Bewilligung zum Betrieb
von insgesamt 200 Geldspielautomaten.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement
erliess am 12. August 1999 seine Verfügung mit folgendem
Dispositiv:
"1. Das EJPD stellt fest, dass der Kanton Bern
zuständig ist, über die Erteilung bzw. die
Bestätigung von Betriebsbewilligungen für
solche GSA auf seinem Kantonsgebiet zu ent-
scheiden, die über eine gültige Homologation
des EJPD verfügen.
Weitergehend wird das Begehren abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2. Das EJPD stellt fest, dass die ursprünglich
erteilten Homologationen für die 72 Geldspiel-
automaten im Kursaal Biel, die am 22. April 1998
nicht in Betrieb waren, ihre Gültigkeit verloren
haben."
Zur Begründung dieser Verfügung erwog das EJPD,
dass kantonale Bewilligungen für den Betrieb von Geldspiel-
automaten nur bei Vorliegen einer entsprechenden Homologa-
tion erteilt werden könnten. Das EJPD sei für den Bereich
der Homologation zuständig, die Kantone für die Erteilung
der Betriebsbewilligungen von (homologierten) Geldspielauto-
maten bzw. für den übrigen Vollzug. Mit dem Inkrafttreten
der Verordnung der Geldspielautomatenverordnung hätten alle
vor diesem Zeitpunkt erteilten Homologationen ihre Gültig-
keit verloren; eine Ausnahme gelte lediglich für Geräte, die
vor dem 22. April 1998 bereits in Betrieb gewesen seien. Das
bedeute für den Kursaal Biel, dass 128 Apparate weiter be-
trieben werden dürften, die übrigen 72 Apparate indessen
nicht unter die Übergangsbestimmung von Art. 10 GSAV fielen
und daher die Homologation verloren hätten. Diese Umstände
hätte der Kanton bei der Bestätigung vom 5. Mai 1999 berück-
sichtigen müssen. Da der Regierungsrat dem nicht nachgekom-
men sei, habe er sich in Widerspruch zum Bundesrecht ge-
setzt. Mit dem Erlöschen der Homologation sei dem Kanton
Bern verwehrt gewesen, die Betriebsbewilligung für die in
Frage stehenden 72 Apparate zu erteilen bzw. zu bestätigen.
Nach Art. 25 VwVG sei das Departement befugt, diese Rechts-
folgen verfügungsweise festzustellen.
E.- Gegen diese Verfügung des Eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartementes hat die CTS - Congrès, Tourisme et
Sport SA beim Bundesgericht am 8. September 1999 Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde eingereicht. Sie stellt folgende Rechts-
begehren:
"1. Die Verfügung des EJPD vom 12. August 1999 sei
aufzuheben.
2. Es sei festzustellen,
a) dass der Kanton Bern zum Entscheid über die
Bestätigung der Bewilligung für den Betrieb von
200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft Casino
Palace, Biel (RRB Nr. 1273 vom 5. Mai 1999 betref-
fend allfälligen Widerruf der Bewilligung) zustän-
dig war und ist;
b) dass mit der rechtskräftigen kantonalen Bestäti-
gung der Bewilligung allseits verbindlich, auch
für die Bundesbehörden und im Besonderen für das
Bundesamt für Polizeiwesen, über die Zulässigkeit
des Betriebs aller 200 Geldspielautomaten als Ge-
schicklichkeitsspielautomaten entschieden worden
ist.
3. eventualiter:
Für den Fall, dass das Rechtsbegehren gemäss Ziffer
2 abgewiesen wird, sei festzustellen,
a) dass die Homologation der 72 der Beschwerdeführerin
im Jahr 1995 bewilligten, aber durch diese im April
1998 noch nicht in Betrieb genommenen Geldspielauto-
maten mit der Verordnung vom 22. April 1998 nicht
entfallen ist und
b) dass die CTS deshalb berechtigt ist, insgesamt
200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft Casino
Palace, Biel, zu betreiben."
F.- Das EJPD stellte mit Vernehmlassung vom 14. Oktober
1999 den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Die gemäss Art. 110 OG zur Vernehmlassung
eingeladene Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern
beantragte am 27. Oktober 1999 die Gutheissung der Beschwer-
de. - Im zweiten Schriftenwechsel hielten die CTS und das
EJPD an ihren Anträgen fest.
G.- Mit Instruktionsverfügung vom 2. Februar 2000
forderte das Bundesgericht das EJPD auf, den Beschluss des
Bundesrates über die ausserordentliche Bekanntmachung der
Geldspielautomatenverordnung einzureichen. Die Schweize-
rische Bundeskanzlei kam diesem Ersuchen am 18. Februar
2000 nach.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Der angefochtene Entscheid erging in Anwendung
des Spielbankengesetzes und der Geldspielautomatenverord-
nung und somit von Bundesverwaltungsrecht. Das Eidgenössi-
sche Justiz- und Polizeidepartement ist eine Vorinstanz
im Sinne von Art. 98 lit. b OG. Da keine Ausschlussgründe
vorliegen, erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
als zulässig. Die Beschwerdeführerin ist nach Art. 103
lit. a OG zur Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und
formgerecht eingereichte Beschwerde kann daher grundsätz-
lich eingetreten werden.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann neben
der Aufhebung des angefochtenen Entscheides auch eine Fest-
stellung über den Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffent-
lichrechtlicher Rechte oder Pflichten verlangt werden, wenn
ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse
nachgewiesen wird (Art. 25 VwVG; Art. 25 BZP in Verbindung
mit Art. 40 OG; BGE 122 II 97 E. 3 S. 98). In Anbetracht
des Beschlusses des Regierungsrates einerseits, der den
Betrieb aller 200 Geldspielautomaten bestätigte, sowie
andererseits der Drohung des Bundesamtes für Polizeiwesen,
für den Fall einer Weiterführung des Betriebs der fragli-
chen 72 Geldspielautomaten ein Strafverfahren einzuleiten,
hat die Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse an
einer Klärung der Rechtslage. Auf die Beschwerde ist demnach
auch in Bezug auf das Feststellungsbegehren einzutreten.
2.- a) Nach Art. 1 des Spielbankengesetzes sind die
Errichtung und der Betrieb von Spielbanken verboten. Als
Spielbank gilt jede Unternehmung, die Glücksspiele betreibt;
als Glücksspiele gelten diejenigen Spiele, bei welchen gegen
Leistung eines Entgeltes ein Geldgewinn in Aussicht steht,
der ganz oder vorwiegend vom Zufall abhängt (Art. 2 SBG).
Das Aufstellen von Spielautomaten und ähnlichen Apparaten
gilt als Glücksspielunternehmung, sofern nicht der Spiel-
ausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf
Geschicklichkeit beruht (Art. 3 Abs. 1 SBG). Der Entscheid
darüber, welche Apparate unter diese Bestimmung fallen,
steht dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
zu (Art. 3 Abs. 2 SBG). Dieser Entscheid ergeht in der
Form einer sogenannten Homologation, welche den Charakter
einer Typenprüfung hat (vgl. BGE 125 II 152 E. 4b und 4c/aa
S. 161, 124 IV 313 E. 5a S. 317, nicht veröffentlichtes
Urteil vom 23. Februar 1999 i.S. Kanton Obwalden, E. 4b).
Die Homologation besagt, dass aus Sicht des Bundesrechts
der fragliche Apparatentyp nicht als verbotener Glücks-
spielautomat gilt.
Das kantonale Recht kann weitere Bestimmungen
über den Betrieb von Geldspielapparaten aufstellen; diese
dürfen dem Spielbankengesetz allerdings nicht widersprechen
(Art. 13 SBG). Die Kantone sind befugt, den Betrieb von
Geldspielautomaten ganz zu verbieten, einer Bewilligungs-
pflicht zu unterstellen oder auch ohne zusätzliche kanto-
nale Bewilligung zuzulassen (BGE 120 Ia 126 E. 3b S. 131,
ZBl 95/1994 S. 522 E. 2, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 125
II 152 E. 4b S. 161).
An dieser Zuständigkeitsordnung von Bund und
Kantonen gemäss Spielbankengesetz hat der Erlass der Geld-
spielautomatenverordnung nichts geändert. Auch diese sieht
vor, dass nur geprüfte Geldspielautomaten aufgestellt und
in Betrieb genommen werden dürfen (Art. 4 GSAV) und dass das
Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement den Entscheid
über die Prüfung vornimmt (Art. 5 ff. GSAV). Die Übergangs-
regelung von Art. 9 und 10 GSAV ändert an der Kompetenz-
abgrenzung ebenfalls nichts.
Aus dieser Regelung ergibt sich, dass die Homo-
logation von Geldspielautomaten durch das Departement und
die allenfalls erforderliche kantonale Bewilligung für den
konkreten Betrieb zwei verschiedene Entscheide darstellen,
die in unterschiedlichen Verfahren vor unterschiedlichen
Instanzen nach unterschiedlicher Rechtsgrundlage ergehen.
Ein rechtlicher Zusammenhang besteht nur insofern, als das
kantonale Recht nicht Apparate zulassen kann, welche bundes-
rechtlich verboten sind.
b) Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat
die kantonalrechtliche Bewilligung für den Betrieb von 200
Geldspielautomaten erteilt bzw. mit seinem Beschluss vom
5. Mai 1999 bestätigt. Im Grundsatz wird vom Departement
nicht in Frage gestellt, dass die kantonale Behörde zum
Entscheid über die Bewilligung bzw. Bestätigung früherer
Bewilligungen grundsätzlich zuständig ist. Es vertritt
indessen die Auffassung, auf Grund von Art. 9 GSAV sei
die Homologation der bisher nicht betriebenen 72 Apparate
dahingefallen. Der Regierungsrat sei daher nicht zuständig
gewesen, über deren Zulassung zu befinden und die Betriebs-
bewilligung für diese Apparate zu erteilen bzw. zu bestäti-
gen.
Für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist
die Frage der kantonalen Zuständigkeit von derjenigen der
inhaltlichen Rechtmässigkeit des Regierungsratsbeschlusses
vom 5. Mai 1999 auseinander zu halten. Vorerst gilt es die
Zuständigkeitsfrage (nachfolgend E. 2c) und hernach die
Frage der Rechtmässigkeit zu prüfen (E. 2d).
c) Die Beschwerdeführerin reichte dem Bundesamt
für Polizeiwesen am 15. Mai 1998 das Gesuch für den Betrieb
ihrer 200 Geldspielautomaten ein. Das Bundesamt überwies
dieses am 29. Mai 1998 dem Regierungsrat zur Behandlung.
Der Regierungsrat hatte demnach über die Betriebsbewilli-
gung zu befinden.
Mit seinem Beschluss vom 5. Mai 1999 entschied
der Regierungsrat über die Bewilligung des Betriebes von
200 Geldspielautomaten bzw. über die Bestätigung der früher
erteilten Bewilligung. Er tat dies einerseits gestützt auf
das kantonale Recht und hatte andererseits die Bundesgesetz-
gebung und insbesondere die Geldspielautomatenverordnung zu
beachten. Für seinen Beschluss hatte er daher die Geldspiel-
automatenverordnung und deren übergangsrechtliche Regelung
in Art. 9 und Art. 10 im Besonderen auszulegen. Diese Über-
gangsregelung enthält kein absolutes Verbot des Betriebes
von Apparaten, die nach neuer Praxis dem Glücksspiel zuzu-
ordnen und daher grundsätzlich unzulässig sind. Art. 10
GSAV erlaubt vielmehr unter bestimmten Voraussetzungen den
Weiterbetrieb von Geräten, die nach alter Praxis homologiert
worden waren. Der Regierungsrat hat diese Ordnung der Geld-
spielautomatenverordnung unter Beachtung des Vertrauens-
schutzes und des historisch belegten Verordnungszweckes
ausgelegt. Dabei ist er zum Schluss gekommen, dass die
streitigen 72 Apparate nicht unter Art. 9 fielen, sondern
vielmehr von der Regelung nach Art. 10 GSAV profitieren
könnten. Daraus folgerte er, dass die frühere Homologation
im konkreten Fall auch für die streitigen 72 Apparate gelte
und diese Apparate daher in Betrieb genommen werden könnten.
Zu dieser Entscheidung war der Regierungsrat
in Auslegung der Geldspielautomatenverordnung zuständig.
Das Bundesamt für Polizeiwesen selber hat ihn mit der
Überweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin zum Entscheid
über die Betriebsbewilligung aufgefordert. In der
angefochtenen Verfügung hält das Departement dafür, dass
der Regierungsrat zum Entscheid über die Betriebsbewil-
ligung kompetent sei. Dieser hat sich entgegen der Auffas-
sung des Departementes nicht in kompetenzwidriger Weise
angemasst, über die Homologation der 72 Apparate zu befinden
oder die Betriebsbewilligung ohne Homologation zu erteilen.
Dass der Regierungsrat hinsichtlich der vorliegenden An-
gelegenheit in Auslegung der Geldspielautomatenverordnung
zu einer anderen Lösung als der vom Departement befürworte-
ten gelangte, ändert an dessen Zuständigkeit nichts. Dagegen
können auch die Urteile des Bundesgerichts vom 23. Februar
1999 (BGE 125 II 152 sowie Urteil i.S. Kanton Obwalden)
nicht ins Feld geführt werden, da im vorliegenden Fall
keineswegs umstritten ist, dass der Bundesrat mit dem
Erlass der Geldspielautomatenverordnung und der Regelung
in Art. 9 und 10 kompetenzgemäss gehandelt hat.
Daraus ergibt sich, dass der Regierungsrat mit
seinem Beschluss vom 5. Mai 1999 den Rahmen der dem Kanton
zustehenden Zuständigkeit gewahrt hat. Wie dargetan, ist
davon die materielle Rechtmässigkeit und die Frage zu tren-
nen, ob der Regierungsrat das Bundesrecht richtig angewendet
hat.
d) Aus dem Gesamtzusammenhang heraus betrachtet,
zeigt sich, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizei-
departement in Wirklichkeit nicht die Zuständigkeit der
bernischen Behörden, sondern die materielle Rechtmässig-
keit des Regierungsratsbeschlusses vom 5. Mai 1999 in Frage
stellt. Dieser ist indessen im vorliegenden Verfahren nicht
Prozessgegenstand. Der Entscheid wurde damals nicht und
insbesondere auch nicht vom Departement (Art. 103 lit. b OG)
angefochten. Er ist damit in formelle Rechtskraft erwachsen.
Formell rechtskräftige Entscheide sind grundsätzlich rechts-
verbindlich, selbst wenn sie sich in materiellrechtlicher
Hinsicht als unrichtig erweisen sollten (Blaise Knapp,
Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel/Frankfurt,
S. 259, Rz. 1190).
Eine Ausnahme von der Rechtsgültigkeit formell
rechtskräftiger Verfügungen und Entscheide wird für den
Fall der Nichtigkeit angenommen. Nichtigen Entscheidungen
geht die Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab. Die
Nichtigkeit ist daher jederzeit von sämtlichen staatli-
chen Instanzen von Amtes wegen zu beachten (BGE 118 Ia
336 E. 2a S. 340, 116 Ia 215 E. 2a S. 217, 115 Ia 1 E. 3
S. 4; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, S. 195 f. Rz. 768;
Knapp, a.a.O., S. 12, Rz. 45 und S. 259, Rz. 1193). Es ist
zu prüfen, ob der Regierungsratsbeschluss an einem Nichtig-
keitsgrund leidet und daher einer materiellen Prüfung zu-
gänglich ist.
aa) Fehlerhafte Verwaltungsakte gelten nach
der Rechtsprechung als nichtig, wenn der ihnen anhaftende
Mangel besonders schwer ist, wenn er offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechts-
sicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft
gefährdet ist. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich
schwer wiegende Verfahrensfehler sowie die Unzuständigkeit
der verfügenden Behörde in Betracht; inhaltliche Mängel
haben nur in seltenen Ausnahmefällen und bei ausserordent-
licher Fehlerhaftigkeit die Nichtigkeit einer Verfügung zur
Folge. Bei der Beurteilung der Nichtigkeit hat eine Abwägung
zwischen dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem Inte-
resse an der richtigen Rechtsanwendung zu erfolgen (BGE 122
I 97 E. 3a/aa S. 99, 118 Ia 336 E. 2a S. 340, 117 Ia 202
E. 8a S. 220 f.; Häfelin/Müller, a.a.O., S. 196 ff.; Knapp,
a.a.O., S. 262 f.; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schwei-
zerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/
Frankfurt 1990, Nr. 40.V.2 S. 120 f.).
bb) In formeller Hinsicht haben die vorstehenden
Erwägungen ergeben, dass die bernischen Behörden zum Ent-
scheid über die Betriebsbewilligung bzw. über deren Be-
stätigung zuständig waren. Es wird von keiner Seite geltend
gemacht, dass der Regierungsrat den Beschluss vom 5. Mai
1999 nicht hätte treffen dürfen. Es sind auch keine anderen
Verfahrensmängel ersichtlich, die zur Nichtigkeit der Ver-
fügung führen könnten.
cc) Ebenso wenig kann von einem schwer wiegenden
inhaltlichen Mangel gesprochen werden, der zur Annahme von
Nichtigkeit führen würde. Der Regierungsrat hat erwogen,
dass nach dem Bewilligungsmoratorium für Kursaalbetriebe
der Sinn von Art. 9 und 10 GSAV darin gelegen habe, die
Entstehung von reinen Automatencasinos zu verhindern. Da
das Casino Biel zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Geld-
spielautomatenverordnung bereits über eine bundesrätliche
Bewilligung für das Boulespiel und eine kantonale Bewilli-
gung für den Betrieb von 200 Geldspielautomaten verfügte,
habe die Verordnung sich nicht auf die Situation des Casinos
Biel bezogen. Diese zwinge im Übrigen nicht in absoluter
Weise dazu, bereits erteilte Bewilligungen zu widerrufen.
Das öffentliche Interesse an einem Verbot der Inbetriebnahme
der restlichen 72 Apparate - neben den damals bereits in
Betrieb stehenden 128 Apparaten - könne nicht als besonders
hoch eingestuft werden. Schliesslich dürfe unter dem Aspekt
des Vertrauensschutzes beachtet werden, dass die CTS bereits
Investitionen in mehrfacher Millionenhöhe getätigt habe.
Diese Überlegungen können nicht als unhaltbar
oder gar qualifiziert falsch betrachtet werden. Wohl gilt
Art. 10 GSAV nach seinem Wortlaut nur für Automaten, die bei
Inkrafttreten der Verordnung "in Betrieb waren". Eine Aus-
legung gegen den Wortlaut kann unter Beachtung besonderer
Umstände zulässig sein. Unter diesem Gesichtswinkel darf
berücksichtigt werden, dass die Beschwerdeführerin seit
November 1995 über eine Betriebsbewilligung für 200 Geld-
spielautomaten verfügte und im Hinblick darauf ein Neubau-
projekt an die Hand genommen hatte. Es ist auf äussere Um-
stände wie die gegen das Projekt erhobene Einsprache und
Beschwerde zurückzuführen, dass die Beschwerdeführerin von
dieser Bewilligung nicht schon viel früher Gebrauch machen
konnte. Der Betrieb wurde schliesslich nur wenige Wochen
nach Inkrafttreten der neuen Verordnung aufgenommen. Im
Hinblick auf das öffentliche Interesse an der sofortigen
Wirksamkeit des Verbots der nicht mehr homologierten Auto-
maten ist zu beachten, dass der Bundesrat die Geldspiel-
automatenverordnung am 22. April 1998 zwar auf dem Weg
der ausserordentlichen Bekanntmachung nach Art. 7 des
Publikationsgesetzes vom 21. März 1986 (SR 170.512) sofort
in Kraft setzte, die Problematik der Zunahme von Geldspiel-
automaten aber in erster Linie auf die während Jahrzehnten
sehr large Homologationspraxis des Bundes selber zurück-
zuführen ist und bereits im Frühling 1996 bekannt und den
Bundesbehörden bewusst war (vgl. BGE 125 II 151 E. 4c S. 162
mit Hinweis auf BBl 1997 III 159). Das Departement führt
selber aus, der Bestand solcher Automaten habe sich in der
Schweiz seit 1993 beinahe verdreifacht und betrage heute
rund 10'000 Geräte. Unter diesen Umständen kann am Verbot
der hier in Frage stehenden 72 Apparate im Vergleich mit
den privaten Interessen der Beschwerdeführerin kein derart
überwiegendes öffentliches Interesse bestehen, dass der
Entscheid des Regierungsrates geradezu als nichtig zu
betrachten wäre.
dd) Dieser Betrachtung stehen auch die genannten
Bundesgerichtsentscheide vom 23. Februar 1999 nicht ent-
gegen. In diesen Entscheiden war einzig die - im vorliegen-
den Fall nicht umstrittene - Frage zu entscheiden, ob der
Erlass der Geldspielautomatenverordnung in die Kompetenz
der Kantone eingreife. Hingegen standen weder die Verein-
barkeit der darin enthaltenen Übergangsregelung mit ver-
fassungsmässigen Rechten und dem Vertrauensschutz Privater
noch die Anwendung dieser Übergangsregelungen auf einen
konkreten Fall zur Diskussion (BGE 125 II 152 E. 3 S. 160
und E. 5 S. 165, nicht veröffentlichtes Urteil i.S. Kanton
Obwalden, E. 2 und E. 6). Im nicht publizierten Urteil vom
24. November 1999 i.S. A. entschied zwar das Bundesgericht,
dass die Art. 9 und 10 GSAV grundsätzlich nicht gegen Treu
und Glauben und das Verhältnismässigkeitsprinzip verstiessen
(E. 5d und 6d), schloss aber nicht aus, dass deren Anwendung
in einem konkreten Einzelfall verfassungswidrig sein könnte
(E. 6f). Die Anklagekammer des Bundesgerichts schliesslich
hatte in ihrem Urteil vom 2. November 1998 i.S. Casino
Obwalden AG nur zu prüfen, ob die Bundesanwaltschaft mit
der Anordnung einer provisorischen prozessualen Massnahme
die Grenze des ihr zustehenden Ermessens offensichtlich
überschritten hat, ohne dass die Rechtmässigkeit des frag-
lichen Spielbetriebes im Einzelnen zu prüfen war (BGE 124
IV 313 E. 2 S. 315 f.).
e) Bei dieser Sachlage kann der Entscheid des
Regierungsrates somit nicht als nichtig bezeichnet werden.
Da er im vorliegenden Verfahren nicht Anfechtungsobjekt ist,
ist nicht zu prüfen, ob er einer uneingeschränkten rechtli-
chen Beurteilung im Rahmen einer dagegen erhobenen Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde standhalten würde. Ebenso wenig ist
zu beurteilen, ob dieser Entscheid allenfalls widerrufen
werden könnte, da ein Widerruf von Seiten des Regierungs-
rates nicht in Betracht gezogen wird (vgl. zur Frage des
Widerrufs von Spielbankenbewilligungen BGE 101 Ib 318).
Demnach ist davon auszugehen, dass der Beschluss
des Regierungsrates vom 5. Mai 1999 formell rechtskräftig
geworden und mangels Vorliegen eines Nichtigkeitsgrundes
tatsächlich massgebend und verbindlich ist.
3.- Im Folgenden ist nunmehr zu prüfen, welche Auswir-
kungen die vorstehenden Erwägungen für die Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde und für die angefochtene Verfügung
haben.
a) In Ziff. 1 Abs. 1 der angefochtenen Verfügung
stellte das Departement fest, dass der Kanton Bern zuständig
sei, über die Erteilung bzw. die Bestätigung von Betriebs-
bewilligungen für solche Geldspielautomaten auf seinem Kan-
tonsgebiet zu entscheiden, die über eine gültige Homologa-
tion des EJPD verfügen. Diese Feststellung stimmt - mit Aus-
nahme des Vorbehalts im letzten Halbsatz - inhaltlich mit
dem ursprünglichen Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin
überein.
Der Vorbehalt im letzten Halbsatz ("die über
eine gültige Homologation des EJPD verfügen") ist in allge-
meiner Hinsicht und als allgemeine Aussage zur Kompetenz-
ordnung verstanden zutreffend. Dieser Vorbehalt trifft in-
dessen nicht die im vorliegenden Verfahren entscheidende
Frage der Zuständigkeit des Kantons Bern. Es geht nicht
darum, ob nicht homologierte Automaten bewilligt werden
dürfen, sondern einzig darum, ob die altrechtlich homolo-
gierten Apparate übergangsrechtlich betrieben werden dürfen.
Soweit mit dem Vorbehalt zum Ausdruck gebracht wird, die
kantonalen Behörden seien nicht zuständig gewesen, über
das konkrete Gesuch betreffend die Bestätigung der Bewil-
ligung für die 72 Apparate zu entscheiden, ist er unzu-
treffend, weil damit eine Aussage zur inhaltlichen Richtig-
keit des Beschlusses des Regierungsrates gemacht wird. Aus
den vorstehenden Erwägungen ergibt sich indessen, dass der
Regierungsratsentscheid in formelle Rechtskraft erwachsen
ist und mangels Vorliegens von Nichtigkeitsgründen nicht
auf seine Bundesrechtsmässigkeit hin zu überprüfen ist.
Dementsprechend erweist sich die Beschwerde in
diesem Punkte als begründet und ist der im letzten Halb-
satz von Ziff. 1 Abs. 1 enthaltene Vorbehalt ("die über
eine gültige Homologation des EJPD verfügen") zu streichen.
Da sich das ganze Verfahren auf den Regierungsratsentscheid
vom 5. Mai 1999 bezieht, ist - in Abänderung des Rechtsbe-
gehrens der Beschwerdeführerin vor Bundesgericht - festzu-
stellen, dass der Kanton Bern zum Entscheid über die Be-
stätigung der Betriebsbewilligungen zuständig war.
b) In Ziff. 1 Abs. 2 der angefochtenen Verfügung
wies das Departement das Gesuch der Beschwerdeführerin wei-
tergehend ab, soweit es darauf eintrat.
In der angefochtenen Verfügung wurde festgehalten,
dass die Feststellung der Rechtskraft des Entscheides des
Regierungsrates nicht dem Departement oder dem Bundesamt
zustehe, sondern allenfalls dem Regierungsrat selber, und
daher auf das Feststellungsbegehren nicht einzutreten sei.
Diese Erwägung und Schlussfolgerung sind zutreffend und
daher nicht zu beanstanden.
Die Abweisung bezog sich auf das Begehren um
Feststellung, mit dem Entscheid des Regierungsrates sei
über die Zulässigkeit des Betriebs der Automaten verbind-
lich entschieden. Aus dem Bisherigen ergibt sich, dass die
Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin zutrifft: Für den
Entscheid über die Bestätigung der Bewilligung war der Re-
gierungsrat des Kantons Bern tatsächlich zuständig. Sein
Entscheid ist - was das Departement nicht bestreitet -
formell rechtskräftig geworden. Er ist, sogar wenn er mate-
riellrechtlich falsch sein sollte, jedenfalls nicht nichtig
und daher massgebend. Damit ist rechtsverbindlich entschie-
den, dass die Beschwerdeführerin bezüglich der 72 fraglichen
Apparate von der Übergangsregelung gemäss Art. 10 GSAV pro-
fitieren kann. Die Abweisung des entsprechenden Feststel-
lungsbegehrens ist somit unzutreffend, vom Bundesgericht
aufzuheben und durch eine entsprechende Feststellung (siehe
unten E. 3d) zu ersetzen.
c) In Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung stellte
das Departement fest, dass die ursprünglich erteilten Homo-
logationen für die 72 Geldspielautomaten, die am 22. April
1998 nicht in Betrieb waren, ihre Gültigkeit verloren haben.
Soweit mit dieser Feststellung zum Ausdruck
gebracht werden sollte, dass die fraglichen Automaten nach
neuer Praxis nicht mehr homologiert werden könnten, ist sie
an sich auch seitens der Beschwerdeführerin unbestritten.
Sie trifft indessen nicht den Kern der vorliegend streiti-
gen Sache. Entscheidend ist einzig, ob die in Frage stehen-
den 72 Automaten unter die Übergangsregelung von Art. 10
GSAV fallen.
Soweit das Departement aber zum Ausdruck bringen
wollte, dass der Betrieb der fraglichen Automaten unzulässig
sei, hat es seine Zuständigkeiten überschritten. Eine eidge-
nössische Verwaltungsstelle, die für den Vollzug eines be-
stimmten Aufgabenbereichs generell verantwortlich ist, kann
nicht beliebig Feststellungsverfügungen treffen (BGE 124 II
383 E. 2 S. 385 f., 121 II 473 E. 3 S. 480 ff.). Sie verfügt
einerseits über jene Befugnisse, die ihr allgemein (vgl.
z.B. die Möglichkeit der Behördenbeschwerde nach Art. 103
lit. b OG) oder spezialgesetzlich zustehen. Feststellungs-
verfügungen kann sie im Rahmen von Art. 25 VwVG innerhalb
ihres Zuständigkeitsbereichs treffen. - Wie aus dem Vorste-
henden hervorgeht, ist das Departement zwar für den abstrak-
ten Typenentscheid betreffend der Charakterisierung eines
bestimmten Automaten als Geschicklichkeits- oder als Glücks-
spielautomat zuständig, nicht aber für den konkreten Bewil-
ligungsentscheid. Die ursprünglich erteilte Homologation
bezog sich nicht konkret auf die 72 fraglichen Automaten,
sondern auf einen bestimmten Automatentyp. Der in Art. 9
Abs. 1 GSAV angeordnete Hinfall der bisher erteilten Homo-
logationen kann sich daher auch nicht konkret auf diese
Automaten, sondern nur auf den Typ als solchen beziehen.
Die Zulässigkeit des Betriebs der 72 Apparate im Kursaal
Biel hängt jedoch nicht davon ab, ob die Homologation für
diesen Typ erloschen ist, sondern von der Auslegung der
Übergangsregelung von Art. 10 GSAV, die im Rahmen der kanto-
nalen Bewilligung vorzunehmen war. - Somit erweist sich
Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung entweder als miss-
verständlich oder unzutreffend.
d) Die angefochtene Verfügung ist demnach
aufzuheben. Es steht grundsätzlich nichts entgegen, eine
Feststellung gemäss Ziff. 2 des Rechtsbegehrens der Be-
schwerdeführerin zu treffen (Art. 114 Abs. 1 und 2 OG).
Indessen ist zu prüfen, ob dieses in allen seinen Elementen
tatsächlich der Rechtslage entspricht.
Die Beschwerdeführerin beantragt die Feststellung,
dass über die Zulässigkeit des Betriebs der Automaten "als
Geschicklichkeitsspielautomaten" entschieden worden sei.
Das ist unzutreffend oder zumindest missverständlich: Der
Betrieb der Apparate ist nicht deshalb zulässig, weil die
Automaten als Geschicklichkeitsspielautomaten im Sinne von
Art. 2 Abs. 3 GSAV zu betrachten wären, sondern nur des-
halb, weil sie gemäss rechtskräftiger Beurteilung der dafür
zuständigen Behörden unter die Übergangsregelung gemäss
Art. 10 GSAV subsumiert wurden. Der Hinweis auf die Appa-
rate "als Geschicklichkeitsspielautomaten" ist daher von
der Feststellung auszunehmen.
Für die vom Bundesgericht derart zu treffende
Feststellung versteht sich ohne weiteres, dass sie sich
ausschliesslich auf die geltende Rechtslage (Spielbanken-
gesetz von 1929 und Geldspielautomatenverordnung von 1998)
bezieht. Nach dem Inkrafttreten des neuen Bundesgesetzes
vom 18. Dezember 1998 über Glücksspiele und Spielbanken
(BBl 1998 5726) wird sich die Zulässigkeit des Betriebs
nach diesem Gesetz und dessen Übergangsbestimmungen richten.
4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine
Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG).
Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat die obsiegende
Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren
zu entschädigen (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen
und die Verfügung des Eidgenössischen Justiz- und Polizei-
departementes vom 12. August 1999 aufgehoben.
Es wird festgestellt,
a) dass der Kanton Bern zum Entscheid über die
Bestätigung der Bewilligung für den Betrieb von 200 Geld-
spielautomaten in der Liegenschaft "Casino Palace" in Biel
zuständig war (Entscheid des Regierungsrates des Kantons
Bern vom 5. Mai 1999);
b) dass mit dem Entscheid des Regierungsrates des
Kantons Bern vom 5. Mai 1999 allseits und auch für die Bun-
desbehörden verbindlich über die Zulässigkeit des Betriebes
von 200 Geldspielautomaten in der Liegenschaft "Casino
Palace" in Biel entschieden worden ist.
2.- Es werden keine Kosten erhoben.
3.- Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat die
Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren
mit Fr. 10'000.-- zu entschädigen.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement sowie dem
Regierungsrat des Kantons Bern (Polizei- und Militär-
direktion) schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 3. März 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: