I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.208/1999
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1A.208/1999/boh
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
**********************************
15. Mai 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter
Aeschlimann, Féraud, Catenazzi, Ersatzrichter Loretan und
Gerichtsschreiber Bopp.
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In Sachen
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK), Beschwerdeführer,
gegen
1. Kehrichtverwertungsverband N i d w a l d e n, Postfach,
Stans,
2. Zweckverband Kehrichtbeseitigung O b w a l d e n, c/o
Erwin Odermatt, Erlenstrasse 16, Kerns,
3. Politische Gemeinde E n n e t m o o s,
4. Uertekorporation E n n e t m o o s, c/o Kaspar
Barmettler, Gütsch, Ennetmoos,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat
Zelger, Alter Postplatz 6, Stans,
Regierungsrat des Kantons N i d w a l d e n,
Verwaltungsgericht des Kantons N i d w a l d e n,
Verwaltungsabteilung,
betreffend
USG/TVA - Deponiebewilligung für Siedlungsabfall
(Betriebsbewilligung für die Etappe 3 der Reaktordeponie
Cholwald, Gemeinde Ennetmoos),
hat sich ergeben:
A.- Gestützt auf ein Gesuch vom 3. April 1991 erteilte
das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) dem Keh-
richtverwertungsverband Nidwalden am 29. August 1994 eine
generelle Rodungsbewilligung für 67'900 m2 Waldareal im Ge-
biet Cholrüti/Cholwald, Gemeinde Ennetmoos. Die Bewilligung
erfolgte im Hinblick auf die Erweiterung der seit 1965 be-
stehenden Deponie (Deponiestellen 1 und 2) durch eine Depo-
nie 3 zur Ablagerung von unbehandeltem Kehricht (nach vor-
gängigem Kiesabbau) und eine Deponie 4 für behandelte Sied-
lungsabfälle/Kehrichtschlacke sowie von Bauabfällen ohne
brennbare Anteile. Die Bewilligung zur Rodung von weiteren
32'200 m2 Wald für eine Deponie 5 wurde verweigert. Gleich-
zeitig gab das Departement zwecks Errichtung der Deponie 3
und zwecks Errichtung einer Schmutzwasserleitung 50'900 m2
Waldareal zur Rodung frei. Gemäss Ziff. 24 des Freigabeent-
scheids fällt die Bewilligung dahin, wenn die bewilligte
Zweckentfremdung des Waldareals bis Ende 2002 noch nicht
ausgeführt ist. Das Bundesgericht wies die von zwei Umwelt-
schutzorganisationen gegen diese Verfügung erhobene Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde mit Urteil vom 17. Juli 1995 ab
(auszugsweise publ. in URP 1995 S. 709 ff.).
Die Deponie 3 war nach den ursprünglichen Plänen in
zwei und ist nach den endgültigen Plänen von 1997 in drei
Etappen unterteilt, wobei nur noch die Etappen 1 und 2 für
die Aufnahme von unbehandeltem Siedlungsabfall vorgesehen
sind. Zwischen August 1995 und Januar 1996 erfolgte die Ro-
dung für alle drei Etappen. Ab Ende September 1995 bis Ende
Juli 1996 wurde der Aushub/Kiesabbau für die Etappe 1 vor-
genommen. Anschliessend wurde die Abdeckung des Untergrunds
für diese Etappe eingebaut, und zudem wurden die gemeinsamen
Installationen (Tunnelzufahrt, Abwasserleitung und Werklei-
tungstunnel) der Deponien 3 und 4 errichtet. Im Mai 1997
wurde die Deponie 3.1 gestützt auf eine provisorische, be-
fristete Betriebsbewilligung des Regierungsrats des Kantons
Nidwalden in Betrieb genommen.
Am 7. Juli 1997 ersuchte der Kehrichtverwertungs-
verband Nidwalden die Bundesbehörden um die vorzeitige Frei-
gabe der Rodung von zusätzlichen 6'100 m2 Waldareal (Teil-
freigabe der für die Deponie 4 vorgesehenen Fläche von
17'300 m2 Waldareal). Das Gesuch wurde mit unvorhergesehenem
Platzbedarf für die Lagerung von Kies- und Abdeckmaterial
begründet. Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL) erteilte den gewünschten Freigabeentscheid am
11. Februar 1998. Gleichzeitig änderte es Ziff. C 24 des ur-
sprünglichen Freigabeentscheids vom 29. August 1994 dahin-
gehend ab, dass die Bewilligung dahinfalle, wenn die bewil-
ligte Zweckentfremdung des Waldareals bis Ende 1999 noch
nicht ausgeführt sei. Diese Abänderung begründete es damit,
dass gemäss Art. 53a der am 10. Dezember 1990 ergangenen
Technischen Verordnung über Abfälle (TVA, SR 814.600) in der
Fassung vom 14. Februar 1996, diese in Kraft seit 1. April
1996, die Ablagerung von Siedlungsabfällen nur noch bis Ende
1999 gestattet werden könne. Diese Verfügung erwuchs unange-
fochten in Rechtskraft.
B.- Am 16. Juni 1998 erteilte der Regierungsrat des
Kantons Nidwalden dem Kehrichtverwertungsverband Nidwalden
und dem Zweckverband Kehrichtbeseitigung Obwalden, der seit
dem 25. Juni 1997 Mitbetreiber der Deponie Cholwald ist, die
definitive Betriebsbewilligung für die Deponie 3. Als Depo-
niedauer für unbehandelten Siedlungsabfall gibt der im Ent-
scheid enthaltene Projektbeschrieb, auf den das Dispositiv
verweist, ca. Ende Oktober 1998 für das Kompartiment 3.1 und
Ende 2002 für das Kompartiment 3.2 an.
Gegen die Betriebsbewilligung gelangte das Eidge-
nössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom-
munikation (UVEK) an das Verwaltungsgericht des Kantons
Nidwalden. Dieses wies die Beschwerde am 21. Juni 1999 ab,
im Wesentlichen mit der Begründung, dass der gemäss Art. 53a
TVA vorgesehene Termin im vorliegenden Fall aus Gründen des
Vertrauensschutzes nicht anwendbar sei.
C.- Mit Eingabe vom 10. September 1999 führt das UVEK
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Es bean-
tragt, der verwaltungsgerichtliche Entscheid vom 21. Juni
1999 sei dahingehend abzuändern, dass die Ablagerung unbe-
handelter Siedlungsabfälle auf dem Kompartiment 3.2 der
Deponie Cholwald nur noch bis am 31. Dezember 1999 zu ge-
statten sei.
Der Kehrichtverwertungsverband Nidwalden, der
Zweckverband Kehrichtbeseitigung Obwalden, die politische
Gemeinde Ennetmoos, die Uertekorporation Ennetmoos sowie der
Regierungsrat des Kantons Nidwalden beantragen, auf die Be-
schwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuwei-
sen. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung ver-
zichtet und verweist im Übrigen auf den angefochtenen Ent-
scheid.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig
gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bun-
des stützen oder hätten stützen sollen (Art. 5 VwVG in Ver-
bindung mit Art. 97 OG), sofern sie von einer in Art. 98 OG
genannten Vorinstanz erlassen worden sind und keiner der in
Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen
Ausschlussgründe greift. Sodann unterliegen der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. auf
unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht
gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalen Recht be-
ruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusam-
menhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen
(BGE 123 II 359 E. 1a/aa).
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner ge-
langt vorliegend der Ausschlussgrund von Art. 99 lit. e OG
nicht zur Anwendung. Diese Bestimmung betrifft das techni-
sche Funktionieren einer Anlage und nicht deren umweltschutz-
rechtliche Auswirkungen (BGE 123 II 88 E. 1a/dd und 359
E. 1a/cc, je mit Hinweis). Wie in dem die Deponie Gummers-
loch in Köniz betreffenden Fall (Urteil vom 11. November
1998, auszugsweise publ. in URP 1999 S. 160 ff. und in
ZBl 100/1999 S. 534 ff.) ist hier zu beurteilen, ob das Ab-
lagerungsverbot bzw. der für die Ablagerung gesetzte End-
termin gemäss der Technischen Verordnung über Abfälle für
die Deponiebetreiber verbindlich sei oder nicht. Diese Frage
beschlägt nicht das technische Funktionieren der Deponie,
sondern deren umweltschutzrechtliche Auswirkungen.
c) Nachdem ein kantonal letztinstanzlicher Ent-
scheid angefochten wird, gegen den die Verwaltungsgerichts-
beschwerde zulässig ist, ist vor Bundesgericht die Legitima-
tion des UVEK bereits aufgrund von Art. 103 lit. b OG gege-
ben. Für das kantonale Verfahren hat das Verwaltungsgericht
die Legitimation des UVEK zutreffend aufgrund von Art. 56
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Um-
weltschutz (USG, SR 814.01) bejaht. Der Wortlaut von Art. 56
Abs. 1 USG, der das Eidgenössische Departement des Innern
für beschwerdeberechtigt erklärt, widerspricht heute, nach
dem Wechsel des BUWAL in das UVEK, dem Sinn der Bestimmung.
Dieser besteht darin, demjenigen Departement das Beschwerde-
recht auch zur Anfechtung unterer kantonaler Entscheide zu
verleihen, welches die Aufgabe hat, über den richtigen Ge-
setzesvollzug durch die Kantone zu wachen (Felix Matter,
Kommentar zum USG, Zürich 1986, N. 8 und 14 zu Art. 56). Das
ist heute das UVEK.
Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind
erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.- Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bun-
desgericht können die Verletzung von Bundesrecht - ein-
schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens -
und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 104
lit. a und b OG). Hat allerdings - wie im vorliegenden Fall
- eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist
das Bundesgericht an den festgestellten Sachverhalt gebun-
den, es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig, un-
vollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrens-
bestimmungen festgestellt worden (Art. 105 Abs. 2 OG). Der
Beschwerdeführer rügt, das Verwaltungsgericht habe bedeuten-
de Gesichtspunkte des rechtserheblichen Sachverhalts offen-
sichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt. Wie es
sich mit dieser Rüge verhält, kann angesichts des Verfah-
rensausgangs offen bleiben.
3.- a) Gemäss Art. 11 TVA sorgen die Kantone dafür,
dass Siedlungsabfälle, Klärschlamm, brennbare Anteile von
Bauabfällen und andere brennbare Abfälle in geeigneten An-
lagen verbrannt werden, soweit sie nicht verwertet werden
können. Laut Art. 53a Abs. 1 TVA - eingefügt durch Änderung
der TVA vom 14. Februar 1996, in Kraft seit 1. April 1996 -
ist die Deponierung von Siedlungsabfall längstens noch bis
am 31. Dezember 1999 zulässig.
Angefochten ist die Bewilligung gemäss Art. 30e
Abs. 2 USG für den Betrieb des Teils 3 (Etappen 3.1 bis 3.3)
der Deponie Cholwald. Soweit die Betriebsbewilligung die
Ablagerung von Siedlungsabfall noch bis Ende 2002 zulässt,
widerspricht sie offensichtlich Art. 53a Abs. 1 TVA. Die
Beschwerdegegner und die kantonalen Instanzen sind, im Ge-
gensatz zum UVEK, der Auffassung, diese Bestimmung komme
vorliegend aus Gründen des Vertrauensschutzes nicht zur An-
wendung.
b) Das Bundesgericht hat im erwähnten Urteil
Gummersloch/Köniz vom 11. November 1998 festgestellt, dass
die mit Art. 53a Abs. 1 TVA gesetzte Anpassungsfrist für das
Ablagerungsverbot von Siedlungsabfällen rechtens sei und
keine das Vertrauensprinzip verletzende Rechtsänderung dar-
stelle. Es erwog (E. 3d), eine Übergangsordnung solle die
Einführung des neuen Rechts ermöglichen oder erleichtern und
den Übergang zwischen altem und neuem Recht mildern. Bei
Änderungen des Umweltschutzrechts würden öffentliche Inte-
ressen grundsätzlich für eine rasche Anwendung des neuen
Rechts sprechen.
Sodann hat das Bundesgericht damals ausgeführt, die
innere Rechtfertigung des Vertrauensschutzes bei Rechtsände-
rungen liege im Schutz gutgläubig getätigter, nicht leicht
rückgängig zu machender Dispositionen bzw. im Schutz des
Bürgers vor einer Belastung in einem Masse, das in keinem
vernünftigen Verhältnis zum Zweck der Gesetzesänderung
stehe. Insbesondere gehe es darum, eine angemessene Amorti-
sation von Investitionen zu ermöglichen. Dabei sei das In-
teresse am Vertrauensschutz abzuwägen gegenüber dem öffent-
lichen Interesse daran, dass Gesetzesänderungen aufgrund des
Legalitätsprinzips grundsätzlich ohne Verzug in Kraft ge-
setzt werden, wenn keine besonderen Gründe dagegen sprechen
(s. auch Urteil des Bundesgerichts vom 3. April 1996,
ZBl 98/1997 S. 65 ff., E. 4b mit zahlreichen Hinweisen auf
Lehre und Rechtsprechung). Auch Gründe der Rechtsgleichheit
und der Rechtseinheit sprächen im Übrigen dafür, altrecht-
liche Rechtsverhältnisse so rasch als möglich mit dem neuen
Recht in Einklang zu bringen (BGE 123 II 385 E. 9, mit Hin-
weisen).
Das öffentliche Interesse an der baldigen Beendi-
gung der Ablagerung von Abfällen mit einem hohen organischen
Anteil, d.h. namentlich von Siedlungsabfall, sei angesichts
der immer wieder auftretenden Probleme vor allem hinsicht-
lich des Schutzes des Grundwassers, aber auch der Lufthygie-
ne, ausgesprochen gross, wie das Bundesgericht damals weiter
in Betracht gezogen hat (E. 3e). Das Ziel, mit Entsorgungs-
systemen nur noch zwei Arten von Stoffklassen, nämlich wie-
derverwertbare Stoffe und endlagerfähige Reststoffe - zu
denen organische Stoffe gerade nicht gehörten - zu produzie-
ren, sei bereits 1986 in das Eidgenössische Abfall-Leitbild
aufgenommen und anschliessend der interessierten Öffentlich-
keit bekannt gemacht worden. Entsprechend laute denn auch
Art. 11 TVA. Die TVA habe allerdings in der bis 1996 gülti-
gen Fassung ausreichende Verbrennungskapazitäten vorbehal-
ten. Das ändere nichts daran, dass die Pflicht der Kantone,
für ausreichende Verbrennungskapazitäten zu sorgen, schon
seit 1991 bestanden habe. Angesichts dieser Entwicklung
hätten sich Deponiebetreiber nicht darauf verlassen können,
noch während Jahren Investitionen in Deponien für unbehan-
delte Siedlungsabfälle tätigen und amortisieren zu können.
Bei der Beurteilung der Übergangsfrist sei auch in Rechnung
zu stellen, dass eine übertriebene Rücksichtnahme auf die
finanziellen Interessen der Deponiebetreiber eine stossende
Rechtsungleichheit gegenüber jenen Kantonen und Gemeinden
hätte schaffen können, welche frühzeitig auf die Kehricht-
verbrennung in umweltverträglichen Anlagen übergegangen
seien und dabei erhebliche Entwicklungskosten übernommen
hätten.
Auch die Beschwerdegegner stellen diese Rechtspre-
chung nicht in Frage. Es besteht kein Anlass, darauf zurück-
zukommen.
c) Es lässt sich im Weiteren fragen, ob die Be-
schwerdegegner aus besonderen individuellen Gründen darauf
vertrauen durften, dass die Übergangsfrist für das Ablage-
rungsverbot in der TVA jedenfalls nicht kürzer als auf Ende
2002 festgesetzt werde. Das aus Art. 4 aBV abgeleitete bzw.
in Art. 9 der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen nachge-
führten Bundesverfassung vom 18. April 1999 ausdrücklich
festgehaltene Gebot von Treu und Glauben bindet zwar auch
den Gesetzgeber, steht aber einer Rechtsänderung nicht
grundsätzlich entgegen. Ein Verstoss gegen Treu und Glauben
liegt nur vor, wenn eine Rechtsänderung in wohlerworbene
Rechte eingreift, sich ohne zureichenden Grund über frühere
Zusicherungen des Gesetzgebers hinwegsetzt oder wenn zur
gezielten Verhinderung eines bestimmten Vorhabens, das ver-
wirklicht werden könnte, in nicht voraussehbarer Weise eine
Rechtsänderung beschlossen wird. Rechtsänderungen sind na-
mentlich zulässig, wenn aufgrund geänderter politischer An-
schauungen andere Lösungen für die nämlichen Problemstel-
lungen und Verhältnisse vorgezogen werden (BGE 122 II 113
E. 3b/cc S. 123; Urteil des Bundesgerichts vom 3. April 1996
in ZBl 98/1997 S. 65 ff., E. 3a mit zahlreichen Hinweisen
auf Lehre und Rechtsprechung).
Die Frage ist indes zu verneinen. Die Rodungsbewil-
ligung, auf welche sich die Beschwerdegegner in erster Linie
berufen, stellt eine Polizeierlaubnis dar; als solche vermag
sie von vornherein keine wohlerworbenen Rechte zu begründen
(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Ver-
waltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 816). Weiter hat
der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber, d.h. der Bundesrat, den
Beschwerdegegnern keine Zusicherungen über die Ausgestaltung
der TVA abgegeben. Die Tatsache, dass die damalige Departe-
mentsvorsteherin an den Verhandlungen über die Ausgestaltung
der Rodungsbewilligung beteiligt war, vermag daran nichts zu
ändern, da ihre Äusserungen nicht die Änderung der TVA zum
Gegenstand hatten und zudem das Gesamtgremium nicht binden
konnten. Hingegen war jedenfalls den Kantonen spätestens
seit Mai 1995 aufgrund der Publikation des Vernehmlassungs-
entwurfs vom April 1995 zur Revision der TVA bekannt, dass
der Bundesrat beabsichtigte, das Ablagerungsverbot für unbe-
handelten Siedlungsabfall ab 1. Januar 2000 konsequent
durchzusetzen. Da dies den Vorstellungen der Kantone Ob- und
Nidwalden widersprach, fiel deren Reaktion entsprechend ab-
lehnend aus. Daraus ergibt sich aber kein Vertrauensschutz.
Blosse Stellungnahmen können den Verordnungsgeber - selbst-
redend - nicht verpflichten (BGE 118 Ib 367 E. 9c und d
S. 380). Schliesslich bestehen auch keinerlei Hinweise da-
rauf, dass der Erlass von Art. 53a TVA gezielt im Hinblick
darauf erfolgte, die Deponie Cholwald zu verhindern oder
einzuschränken.
4.- Erweist sich Art. 53a Abs. 1 TVA im vorliegenden
Fall nach dem Gesagten als grundsätzlich anwendbar, so ist
zu prüfen, ob die Rodungsbewilligung vom 29. August 1994 der
Anwendung der Bestimmung in Bezug auf die Deponie Cholwald
im Rahmen der Betriebsbewilligung entgegensteht. Das hängt
in erster Linie davon ab, ob die Rodungsbewilligung die
Deponiebewilligung materiell überhaupt präjudiziert.
a) Das UVEK macht geltend, die Rodungsbewilligung
habe allein die Rodung von Wald und nicht die Zulässigkeit
der Ablagerung von unbehandelten Siedlungsabfällen bis Ende
2002 zum Gegenstand gehabt. Selbstverständlich seien die
übrigen erforderlichen Bewilligungen vorbehalten geblieben,
die nach den im Zeitpunkt ihres Erlasses massgeblichen Vor-
schriften zu erteilen gewesen seien. Die Beschwerdegegner
stellen sich demgegenüber auf den Standpunkt, mit der Ro-
dungsbewilligung sei die Frist für die Ablagerung von Sied-
lungsabfällen in der Deponie Cholwald definitiv festgelegt
worden.
aa) Das Bundesgericht hat im genannten Urteil vom
17. Juli 1995 festgehalten, dass die Erweiterung der Deponie
Cholwald nicht nur waldrechtliche Fragen aufwerfe und die
Rechtsanwendung in den verschiedenen Verfahren materiell und
formell koordiniert werden müsse. Es wies u.a. ausdrücklich
auf die Deponiebewilligung (damals noch nach Art. 30 Abs. 2
USG) hin. Eine vorgezogene Behandlung des Rodungsgesuchs
komme in erster Linie dann in Frage, wenn die Voraussetzun-
gen für eine Rodungsbewilligung nicht erfüllt seien. Solle
die Rodungsbewilligung vorweg erteilt werden, setze dies
voraus, dass die im Rahmen der übrigen Verfahren zu berück-
sichtigenden Interessen und die für diese Verfahren zustän-
digen Behörden in das waldrechtliche Verfahren einbezogen
würden. Materiell sei diese Koordination erfolgt: Die ver-
schiedenen massgeblichen Aspekte seien im waldrechtlichen
Verfahren umfassend gewürdigt worden. Die noch offenen Be-
willigungen würden an der zentralen Frage, ob das Erweite-
rungsprojekt realisiert werden könne, wohl nichts mehr
ändern. Im waldrechtlichen Verfahren seien auch die in der
Beschwerde aufgeworfenen abfallrechtlichen Streitfragen
vorentschieden worden (Urteil Cholwald, E. 3, insb. E. 3f).
Die damaligen Ausführungen entsprechen der gefes-
tigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Koordinations-
pflicht sowie zur Pflicht, Rodungsbewilligungen nur aufgrund
einer umfassenden Interessenabwägung zu erteilen, die ihrer-
seits auf einer hinreichenden Klärung des massgeblichen
Sachverhalts beruht (vgl. BGE 120 Ib 400 E. 5 S. 409 f. und
die dort zitierte Rechtsprechung).
bb) In BGE 122 II 81 hat sich das Bundesgericht
speziell zur Abstimmung von (Sonder-)Nutzungsplanverfahren
und Rodungsverfahren geäussert. Danach verlangt Art. 12 des
Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (WaG,
SR 921.0), dass vor der Zuweisung von Wald in eine Nutzungs-
zone entweder eine Rodungsbewilligung oder eine verbindli-
che, positive Stellungnahme der Rodungsbewilligungsbehörde
vorliegt. Will die zuständige kantonale Behörde die Plange-
nehmigung erteilen, obwohl das für die Rodungsbewilligung
zuständige BUWAL eine negative Stellungnahme abgegeben hat,
muss sie vorab eine Rodungsbewilligung auf dem Rechtsweg
erstreiten (Regeste zu E. 6d des soeben erwähnten Urteils).
Zur Begründung verwies das Bundesgericht auf die Entste-
hungsgeschichte von Art. 12 WaG sowie auf dessen Sinn und
Zweck, der darin bestehe sicherzustellen, dass beim Einbezug
von Wald in eine Nutzungszone die notwendige Koordination
von Raumplanungs- und Rodungsverfahren nicht zulasten des
Waldschutzes gehe. Die Rodungsbewilligung dürfe daher nur
aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung erteilt wer-
den, die nicht durch ein vorangegangenes Raumplanungsverfah-
ren präjudiziert werden solle (E. 6d/ee/bbb S. 93). Zur
weiteren Begründung verwies das Bundesgericht auf die vom
Gesetzgeber getroffene Lösung für Bauvorhaben im Wald, die
ohne Zonenplanänderung im Wege einer Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG, SR 700) genehmigt werden sollen. Es erwog
sodann, aufgrund von Art. 11 Abs. 2 WaG dürfe die für eine
solche Ausnahmebewilligung zuständige kantonale Behörde die
Bewilligung nur erteilen, wenn eine positive Stellungnahme
der Rodungsbehörde vorliege; andernfalls müsse sie die Be-
willigung verweigern, selbst wenn sie das Vorhaben für be-
willigungsfähig halte. Auch in diesem Fall dürfe sich die
kantonale Behörde nicht über eine negative Stellungnahme der
(Bundes-)Forstbehörde hinwegsetzen (E. 6d/ee/ccc S. 93 f.).
Der Spielraum, den die Forstbehörde bei derartigen Interes-
senabwägungen geniesst, wird allerdings durch die gesetzli-
che Zuständigkeitsregelung begrenzt. So ist es nicht Aufgabe
der Rodungsbehörde, raumplanungsrechtliche Gesichtspunkte im
Rodungsverfahren frei zu überprüfen. Die Prüfung durch die
Rodungsbehörde bezieht sich hauptsächlich auf das Verhältnis
der Walderhaltungs- und der Raumplanungsinteressen insge-
samt. Die raumplanerischen Voraussetzungen in Zweifel zu
ziehen, rechtfertigt sich nur, wenn die Planungsbehörden das
Gebot der Walderhaltung bei ihren Abklärungen ungenügend in
Rechnung gestellt haben oder sich von unsachgemässen Überle-
gungen haben leiten lassen (BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 406 mit
Hinweisen). Ist das Werk, für das die Rodung verlangt wird,
eine der Landesverteidigung dienende militärische Anlage, so
kann es ebenfalls nicht Sache der Forstdienste sein, frei zu
überprüfen, welches Interesse an einem Werk bestehe und ob
dieses standortgebunden sei. Die Forstpolizeibehörden nähmen
sonst Kompetenzen für sich in Anspruch, die ihnen nach der
verfassungs- und gesetzmässigen Zuständigkeitsordnung offen-
sichtlich nicht zukommen, was das Bundesgericht auch im Zu-
sammenhang mit dem Nationalstrassenbau und der Wasserkraft-
nutzung festgestellt hat (Urteil des Bundesgerichts vom
30. Mai 1984 in ZBl 85/1984 S. 504 E. 2a, mit Hinweisen).
Die Zuständigkeit für den Vollzug des Abfallrechts
liegt im Wesentlichen bei den Kantonen (Art. 36 in Verbin-
dung mit Art. 41 USG). Namentlich die Abfallplanung und die
Erteilung von Deponiebewilligungen sind Sache der Kantone
(Art. 31 und Art. 30e Abs. 2 USG). Insofern steht es den
Forstpolizeibehörden nicht zu, die Zweckmässigkeit einer
geplanten Deponie frei zu überprüfen. Anderseits sind sie
berechtigt und verpflichtet, im Rahmen eines koordinierten
Verfahrens eine Interessenabwägung im Sinne von Art. 5
Abs. 2 WaG durchzuführen, bei welcher das Interesse an einer
Deponie dem Interesse an der Walderhaltung gegenüberzustel-
len ist. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Forstbehörden
bei dieser Abwägung die Grundprinzipien, welche das Abfall-
recht beherrschen, so z.B. das Verbrennungsgebot für Sied-
lungsabfall, in Rechnung stellen.
cc) Nach den Akten und den vorstehenden Ausführun-
gen (oben aa) kann kein Zweifel bestehen, dass das EDI an-
lässlich der Erteilung der Rodungsbewilligung vom 29. August
1994 im Rahmen eines koordinierten Verfahrens und aufgrund
einer Interessenabwägung verbindlich festgestellt hat, dass
eine Deponierung von Siedlungsabfall in der Deponie Cholwald
noch bis Ende des Jahres 2002 möglich sei und dem Interesse
an der Walderhaltung vorgehe. In diesem Sinn kommt der Ro-
dungsbewilligung vom 24. August 1994 Wirkung für die Beur-
teilung des Vorhabens in den noch ausstehenden Verfahren zu.
Es ist darin grundsätzlich eine Verfügung der zuständigen
Bundesbehörde hinsichtlich der zulässigen Ablagerungsdauer
für Siedlungsabfall zu erblicken. Wollte man der Rodungsbe-
willigung diese Tragweite absprechen, würde die Praxis zur
materiellen Koordination der Verfahren weitgehend ihres
Sinnes entleert. Massgeblich ist, dass im damaligen Verfah-
ren die Ablagerungsdauer - in für alle Beteiligten erkenn-
barer Weise - als eine zentrale Voraussetzung der Rodungs-
bewilligung erschien.
b) Hätte es bei der Rodungsbewilligung von 1994
sein Bewenden gehabt, so würde sich daher heute die Frage
stellen, ob der Regierungsrat in seiner Verfügung über die
Betriebsbewilligung auf die geänderte TVA Rücksicht zu neh-
men hatte oder ob er vom Fortbestand der Bedingungen der
Rodungsbewilligung ausgehen durfte. Die Frage stellt sich
indes nicht derart. Mit Verfügung vom 11. Februar 1998 hat
das BUWAL die Rodungsbewilligung von 1994 abgeändert. Es
stellte mit ausführlichen Erwägungen fest, die den Deponie-
betreibern mit der ursprünglichen Rodungsbewilligung zuge-
standene Frist für die Ablagerung unbehandelter Siedlungs-
abfälle sei mit Art. 53a der revidierten TVA nicht verein-
bar, weshalb sich eine Anpassung aufdränge. Ob diese Erwä-
gungen einer materiellen Überprüfung standhalten würden, ist
hier nicht zu beurteilen. Entscheidend ist, dass diese Ver-
fügung unangefochten in Rechtskraft erwuchs. Weder die De-
poniebetreiber noch der Kanton haben dagegen rechtliche
Schritte unternommen. Es ist daher unverständlich, dass der
Regierungsrat in der Betriebsbewilligung die Abänderung der
Rodungsbewilligung zwar erwähnt, auf ihren Inhalt indessen
mit keinem Wort eingeht.
Die Beschwerdegegner können dem nicht etwa entge-
genhalten, die im Dispositiv der Änderungsverfügung erwähnte
Zweckentfremdung sei bereits termingerecht vorgenommen wor-
den, weil die fraglichen Flächen bereits vor 1999 gerodet
worden sind. Die Zweckentfremdung, von der die Rodungsbewil-
ligung vom August 1994 und die Änderungsverfügung vom Feb-
ruar 1998 sprechen, meint, wie sich aus den zugehörigen Er-
wägungen ergibt, in beiden Fällen nicht bloss die Entfernung
des Waldes und die Einrichtung einer Deponie, sondern auch
die Deponierung von unbehandeltem Siedlungsabfall. Die Be-
schwerdegegner würden sich widersprüchlich verhalten, wenn
sie dies hinsichtlich der Bewilligung vom August 1994 nicht
nur anerkennen, sondern als einzig richtige Betrachtung ver-
langen, hinsichtlich der Verfügung vom Februar 1998 hingegen
bestreiten wollten.
Das BUWAL hat somit am 11. Februar 1998 rechtskräf-
tig verfügt, dass die Ablagerung von unbehandeltem Sied-
lungsabfall auf der Deponie Cholwald per Ende 1999 einzu-
stellen ist. Die Verfügung stellt im Sinne von Art. 5 Abs. 2
WaG fest, dass das Interesse an einer Ablagerung über dieses
Datum hinaus das gesetzliche Walderhaltungsgebot nicht zu
überwiegen vermag. Damit enthält die bundesrechtlich notwen-
dige Rodungsbewilligung eine einschränkende Auflage, welche
in den anschliessenden kantonalen Verfahren, namentlich bei
der Erteilung der Betriebsbewilligung, zu beachten ist. Eine
Missachtung greift in die Kompetenzen des Bundes ein (Art. 6
Abs. 1 lit. b WaG) und ist insofern bundesrechtswidrig.
5.- Die Beschwerde ist daher gutzuheissen. Die Be-
triebsbewilligung vom 16. Juni 1998 ist mit einer Auflage zu
ergänzen, wonach die Deponierung von unbehandeltem Sied-
lungsabfall entsprechend Art. 53a Abs. 1 TVA einzustellen
ist. Da dieser Termin bereits abgelaufen ist, ist eine neue
Frist anzusetzen. Damit den Beteiligten Zeit für die Suche
nach einer TVA-konformen Entsorgungslösung bleibt, erweist
sich eine Frist bis Ende Dezember 2000 als angemessen. Im
Übrigen ist das Verfahren an das Verwaltungsgericht zur Neu-
verlegung seiner Kosten zurückzuweisen.
Für das bundesgerichtliche Verfahren sind keine Ge-
richtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Ebenso wenig
ist eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2
OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- In Gutheissung der Beschwerde wird das angefochtene
Urteil aufgehoben.
Die Betriebsbewilligung für die Reaktordeponie
Cholwald des Regierungsrats Nidwalden vom 16. Juni 1998
(Nr. 612) wird mit folgender Auflage ergänzt: "Die Ablage-
rung von unbehandeltem Siedlungsabfall ist noch bis zum
31. Dezember 2000 zulässig."
2.- Die Angelegenheit wird zu neuer Verlegung der Kos-
ten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens an das Verwal-
tungsgericht des Kantons Nidwalden zurückgewiesen.
3.- Es werden keine Kosten erhoben.
4.- Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.- Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Regie-
rungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden,
Verwaltungsabteilung, schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 15. Mai 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: