I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.204/1999
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1A.204/1999/bmt
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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Sitzung vom 3. Mai 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay,
Féraud, Catenazzi, Ersatzrichter Seiler und Gerichts-
schreiber Haag.
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In Sachen
Ruth G o n s e t h, Wasserturmplatz 2, Liestal, Beschwerde-
führerin, vertreten durch Rechtsanwältin Heidi Lehmann-
Zeller, Fischmarkt 15, Liestal,
gegen
Stadtrat L i e s t a l, vertreten durch Advokat Dr. Dieter
Schaub, Steinenberg 19, Postfach, Basel,
Regierungsrat des Kantons B a s e l - L a n d s c h a f t,
Verwaltungsgericht des Kantons B a s e l - L a n d -
s c h a f t,
betreffend
Weisungen zum Banntagsschiessen Liestal,
hat sich ergeben:
A.- Der Banntag ist ein in der Nordwestschweiz, vor
allem im Kanton Basel-Landschaft, seit Jahrhunderten geüb-
ter Brauch. Dabei werden jeweils im Frühjahr in Rotten die
Gemeindegrenzen abgeschritten. In manchen Gemeinden, so
unter anderem in Liestal, werden Gewehre mitgeführt, mit
denen ohne Kugeln geschossen wird.
B.- Der Stadtrat Liestal erliess am 26. März 1996 Wei-
sungen betreffend das Schiessen am Banntag 1996 in Liestal.
Am 10. Mai 1996 erhob Dr. med. Ruth Gonseth Beschwerde beim
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft mit dem Antrag,
die Weisungen seien aufzuheben. Für den Banntag 1997 er-
liess der Stadtrat neue, teilweise geänderte Weisungen. Am
11. April 1997 erhob Ruth Gonseth abermals Beschwerde beim
Regierungsrat mit dem Begehren, die Weisungen des Stadtrats
Liestal zum Banntagsschiessen 1997 seien aufzuheben und es
sei festzustellen, dass die Weisungen dem geltenden Recht
widersprächen. Zur Begründung führte sie aus, die Weisungen
stünden im Widerspruch zum kantonalen Schiessgesetz vom
16. April 1852 sowie zum eidgenössischen Umweltschutz- und
Sprengstoffrecht und verletzten das Grundrecht auf Leben
und körperliche Unversehrtheit. Der Regierungsrat verei-
nigte die beiden Verfahren und wies am 7. Juli 1998 die
Beschwerden ab.
C.- Ruth Gonseth gelangte gegen diesen Entscheid an das
Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft.
In der Volksabstimmung vom 29. November 1998 wurde
das kantonale Schiessgesetz von 1852 per 31. Dezember 1998
aufgehoben. Am 1. Januar 1999 trat eine Verordnung des Re-
gierungsrates vom 15. Dezember 1998 über das Schiessen am
Banntag in Kraft. Diese erlaubt das Schiessen ohne Kugeln im
Siedlungsgebiet während einer bestimmten Zeit innerhalb von
festgesetzten Schiesszonen und beauftragt den Gemeinderat,
die Schiesszeiten und Schiesszonen festzulegen.
Mit Urteil vom 7. April 1999 erwog das Verwal-
tungsgericht bezüglich der gerügten Verletzung des kanto-
nalen Rechts, infolge der zwischenzeitlichen Aufhebung des
Schiessgesetzes bestehe kein Rechtsschutzinteresse mehr. Die
Weisungen verletzten sodann weder das eidgenössische Umwelt-
schutz- und Sprengstoffrecht noch das Grundrecht auf Leben
und körperliche Unversehrtheit. Demgemäss wies das Verwal-
tungsgericht die Beschwerde ab, soweit sie nicht als gegen-
standslos abgeschrieben wurde.
D.- Ruth Gonseth erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht mit dem Antrag, Ziff. 1 des Urteils des
Verwaltungsgerichts aufzuheben, soweit damit die Beschwerde
abgewiesen werde; es sei festzustellen, dass die Weisungen
des Stadtrates Liestal 1996 und 1997 Bundesrecht und die
EMRK verletzten. Eventuell sei der Fall zur vollständigen
Abklärung des Sachverhalts und zur Neuentscheidung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
E.- Der Stadtrat Liestal beantragt, auf die Beschwerde
sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Der
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft schliesst auf
Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht verzichtet
auf eine Vernehmlassung.
F.- Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL) hat sich mit Schreiben vom 8. Dezember 1999 geäus-
sert. Es hält die umstrittenen Weisungen aus umweltschutz-
rechtlicher Sicht insgesamt für ungenügend, um der betrof-
fenen Bevölkerung einen wirksamen Schutz gegen die durch die
Veranstaltung verursachten Lärmeinwirkungen zu gewähren.
Die Beteiligten erhielten Gelegenheit, sich dazu
vernehmen zu lassen. Die Justiz-, Polizei- und Militärdirek-
tion des Kantons Basel-Landschaft übermittelte dem Bundesge-
richt eine Bemerkung der Abteilung Lärmschutz des kantonalen
Amtes für Raumplanung. Von den übrigen Verfahrensbeteiligten
gingen keine Stellungnahmen ein.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig
gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen oder richtigerweise
stützen sollten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG,
Art. 98 lit. g OG; BGE 124 I 223 E. 1a/aa). Verfügungen sind
Anordnungen im Einzelfall, das heisst individuelle, an den
Einzelnen gerichtete Anordnungen, durch welche ein konkre-
tes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestal-
tend oder feststellend in erzwingbarer Weise geregelt wird
(Art. 5 VwVG; BGE 125 I 313 E. 2a S. 316; 121 II 473 E. 2a
S. 477). Als anfechtbare Verfügungen gelten auch Allgemein-
verfügungen, das heisst Anordnungen, die sich an unbestimmt
viele Personen wenden, aber einen konkreten Sachverhalt
regeln (BGE 125 I 313 E. 2a S. 316; 119 Ia 141 E. 5c/cc
S. 150; 112 Ib 249 E. 2b S. 251 f.). Sie sind zu unter-
scheiden von Erlassen, das heisst generell-abstrakten Nor-
men. Solche können beim Bundesgericht nicht mit Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde, sondern nur mit staatsrechtlicher Be-
schwerde angefochten werden (vgl. Art. 84 Abs. 1 OG; BGE 121
II 473 E. 2b S. 478).
Die umstrittenen Weisungen richten sich an die
Banntagsschützen, einen nicht namentlich bekannten, aber
bestimmbaren, eingeschränkten Personenkreis. Sie regeln das
Verhalten dieser Personen an einem bestimmten einmaligen
Anlass (Banntag 1996 bzw. 1997). Sie gelten formell zwar
für das ganze Gemeindegebiet, in erster Linie - und einzig
streitig - jedoch für das Schiessen im Zentrum von Liestal.
Sie regeln damit konkret das Schiessen an einem begrenzten
Ort zu einem bestimmten Zeitpunkt und sind daher als Allge-
meinverfügungen zu betrachten, die der Verwaltungsgerichts-
beschwerde unterliegen.
b) Das Verwaltungsgericht hat die Weisungen nach
dem eidgenössischen Umweltrecht und Sprengstoffrecht beur-
teilt. Die angefochtene Verfügung stützt sich somit auf
Bundesverwaltungsrecht. Im Rahmen der Verwaltungsgerichts-
beschwerde kann auch die gerügte Verletzung verfassungs-
mässiger Rechte beurteilt werden (Art. 104 lit. a OG; BGE
123 II 289 E. 1c S. 291 mit Hinweis).
c) Die Beschwerdeführerin ist als Einwohnerin von
Liestal durch das von ihr beanstandete Schiessen mehr als
jedermann betroffen und daher zur Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG).
Umstritten sind Weisungen, welche Anlässe regeln,
die bereits in den Jahren 1996 bzw. 1997 durchgeführt wur-
den. Da indessen analoge Weisungen auch in den folgenden
Jahren möglich und zu erwarten sind, die Beurteilung die-
ser Weisungen angesichts der erheblichen politischen Dis-
kussion um den Banntag im öffentlichen Interesse liegt und
ansonsten nie eine rechtzeitige letztinstanzliche Beurtei-
lung möglich wäre, besteht ein aktuelles Rechtsschutzin-
teresse der Beschwerdeführerin an der Beantwortung der
aufgeworfenen Rechtsfragen. Auf die Verwaltungsgerichts-
beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
2.- a) Die Beschwerdeführerin stellt den Antrag, das
Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Als Folge des
im Beschwerdeverfahren geltenden Devolutiveffekts ist das
Urteil des Verwaltungsgerichts an die Stelle des bei ihm an-
gefochtenen Entscheids des Regierungsrats und der diesem zu-
grunde liegenden Weisungen getreten. Diese sind daher mit
dem Antrag auf Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils not-
wendigerweise mitangefochten (BGE 125 II 29 E. 1c S. 33).
b) Die Beschwerdeführerin beantragt neben der
Aufhebung der stadträtlichen Weisungen auch die Feststel-
lung, dass die Weisungen Bundesrecht und die EMRK ver-
letzten. Es fragt sich, ob auf ein derartiges Feststel-
lungsbegehren eingetreten werden kann.
c) Wer ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsäch-
liches Interesse nachweist, kann den Erlass einer Feststel-
lungsverfügung über den Bestand, den Nichtbestand oder den
Umfang öffentlichrechtlicher Rechte oder Pflichten verlangen
(Art. 25 VwVG; BGE 123 II 402 E. 4b/aa S. 413; 120 Ib 351
E. 3a S. 355). Ein solcher Anspruch besteht auch im bundes-
gerichtlichen Verfahren (Art. 25 BZP in Verbindung mit
Art. 40 OG; BGE 122 II 97 E. 3; 108 Ib 19 E. 1c S. 22 f.).
Indessen kann die Feststellungsverfügung nicht abstrakte,
theoretische Rechtsfragen zum Gegenstand haben, sondern nur
konkrete Rechte oder Pflichten (BGE 123 II 16 E. 2b S. 21;
122 II 97 E. 3; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsver-
fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, S. 75 Rz. 201). Sie ist zudem nur zulässig,
wenn das schutzwürdige Interesse nicht ebensogut mit einer
rechtsgestaltenden Verfügung gewahrt werden kann (BGE 123
II 402 E. 4b/aa S. 413; 121 V 311 E. 4a S. 317 f.; 114 V 201
E. 2c S. 203).
Da sich die Beschwerdeführerin auf ein schutzwür-
diges Interesse an einer weiter gehenden Begrenzung des
Schiesslärms stützen kann, durfte sie von der zuständigen
Behörde den Erlass einschränkender Anordnungen verlangen
(BGE 120 Ib 351 E. 3b S. 355; Kölz/Häner, a.a.O., S. 78
Rz. 213; Hans Rudolf Trüeb, Rechtsschutz gegen Luftverun-
reinigung und Lärm, Zürich 1990, S. 217). Lehnt die Behörde
den Erlass der entsprechenden Massnahmen ab, so kann dieser
ablehnende Entscheid weitergezogen werden (vgl. BGE 124 II
272; 123 II 74; Urteil des Bundesgerichts vom 18. März 1998
in URP 1998 S. 529 ff. und in Pra 1998 Nr. 170 S. 904).
Tritt die Behörde auf das Begehren nicht ein, so kann dies
mit Rechtsverweigerungsbeschwerde beanstandet werden (Urteil
des Bundesgerichts vom 9. Oktober 1996, auszugsweise publi-
ziert in URP 1997 S. 35, E. 4a; Schrade/Loretan, Kommentar
USG, Rz. 13 zu Art. 11; Hans Rudolf Trüeb, Die Vollzugsklage
im Umweltrecht, URP 1990 S. 423 ff., 428 f., 436 f.). Dabei
müssen jedoch konkrete, bestimmte Massnahmen verlangt wer-
den. Die generelle Beanstandung, eine Behörde sei in rechts-
widriger Weise untätig geblieben oder habe ungenügende Mass-
nahmen ergriffen, kann nur als Aufsichtsbeschwerde vorge-
bracht werden, die dem Anzeiger keinerlei Parteirechte ver-
schafft und gegen deren Behandlung kein Rechtsmittel besteht
(BGE 124 II 383 E. 1 S. 385; 120 Ib 351 E. 5 S. 358 f.;
Trüeb, a.a.O., URP 1990, S. 437). Da die Beschwerdeführerin
die Möglichkeit hatte, konkrete rechtsgestaltende Anordnun-
gen zu beantragen, könnte auf ein bloss allgemein gehaltenes
Feststellungsbegehren nicht eingetreten werden.
d) Aus der Beschwerde an das Bundesgericht wie auch
aus den Rechtsschriften im kantonalen Verfahren geht nicht
eindeutig hervor, welche Massnahmen die Beschwerdeführerin
verlangt. Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass das
Schiessen, so, wie es in den Weisungen 1996 und 1997 zuge-
lassen wird, mit dem Bundesrecht vereinbar sei.
Im vorliegenden Verfahren ist zu beurteilen, ob das
solcherart zugelassene Schiessen mit dem Bundesrecht verein-
bar ist. Dabei können die Ausführungen der Beschwerdeführe-
rin dahin gehend interpretiert werden, dass sie bestimmte
Massnahmen verlangt, um die Gefährdung durch das Schiessen
zu reduzieren, und dass als solche Massnahmen in erster
Linie das Verlegen des Schiessens ausserhalb der Ortschaft
Liestal, eventuell aber auch Einschränkungen des Schiessens
innerorts ins Auge gefasst werden sollen. Auf das entspre-
chend ausgelegte Begehren der Beschwerdeführerin kann ein-
getreten werden.
3.- Die Beschwerdeführerin rügt verschiedentlich eine
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts und eine Beeinträchtigung des rechtli-
chen Gehörs, indem die Vorinstanz auf bestimmte ihrer Vor-
bringen nicht eingegangen sei oder beantragte Beweismittel
nicht erhoben habe.
a) Nachdem als Vorinstanz eine richterliche Behörde
entschieden hat, ist das Bundesgericht an die Feststellung
des Sachverhalts gebunden, soweit dieser nicht offensicht-
lich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesent-
licher Verfahrensbestimmungen festgestellt wurde (Art. 105
Abs. 2 OG).
b) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Ent-
scheid die Darstellung des Sachverhalts durch die Beschwer-
deführerin wiedergegeben. Diese Darstellung war im Wesentli-
chen unbestritten. Insbesondere wurden die Ausführungen der
Beschwerdeführerin, es habe in der Vergangenheit an Bannta-
gen verschiedentlich Unfälle mit Gehörschädigungen gegeben,
von keiner Seite bestritten. Das Verwaltungsgericht ist bei
seinen rechtlichen Erwägungen offensichtlich von diesen un-
bestrittenen und aktenkundigen Sachverhaltsfeststellungen
ausgegangen. Ausdrücklich ging es wie die Beschwerdeführerin
davon aus, dass das Schiessen gefährdende Einwirkungen auf
die Gesundheit der betroffenen Bevölkerung habe. Unter die-
sen Umständen erübrigte es sich, den Sachverhalt im Einzel-
nen und detailliert aufzulisten oder die von der Beschwerde-
führerin beantragten Beweiserhebungen betreffend eines kon-
kreten Unfalls durchzuführen.
c) Unbegründet ist auch die Rüge, es hätten weitere
Akten der kantonalen Abteilung Lärmschutz, namentlich Mess-
resultate von Lärmmessungen am Banntag, beigezogen werden
müssen. Es ist nicht bestritten, dass die am Banntag verwen-
deten Gewehre einen mit dem Schuss eines Sturmgewehrs 57
vergleichbaren Lärm verursachen. Die Störwirkung des Schies-
sens mit einem Sturmgewehr 57 ist allgemein bekannt, weshalb
weitere Messungen für diese Immissionen, die nicht nach
einem der Anhänge der LSV beurteilt werden können (s. hin-
ten E. 4c/aa), nicht erforderlich sind.
d) Die Beschwerdeführerin rügt die Feststellung
der Vorinstanz als falsch, dass das Schiessen insgesamt nur
während maximal 1 1/2 Stunden gestattet gewesen sei. Nach
den diesbezüglich grosszügigeren Weisungen von 1997 war das
Schiessen in der Rathausstrasse beim Abmarsch während 45 Mi-
nuten erlaubt, bei der Rückkehr pro Rotte während maximal
10 Minuten. Das ergibt insgesamt maximal 85 Minuten. Dass
sich die insgesamt maximal 40 Minuten am Nachmittag auf
einen Zeitraum von mehreren Stunden verteilen, ändert an
dieser Gesamtdauer nichts.
4.- Zu prüfen ist die Vereinbarkeit des Banntagsschies-
sens mit dem eidgenössischen Lärmschutzrecht. Lärmeinwirkun-
gen sind primär an der Quelle zu beschränken (Art. 11 Abs. 1
USG). Unabhängig von bestehenden Umweltbelastungen sind die
Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als
dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich
tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Überdies sind die Emis-
sionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu
erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung
der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden
(Art. 11 Abs. 3 USG).
a) Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts sind die in
Art. 11 Abs. 1 und 2 USG verankerten Grundsätze für die Be-
urteilung des Banntagsschiessens nicht anwendbar, da sie nur
für Anlagen gelten und die am Banntag verwendeten Waffen
keine Anlagen seien. Nach Art. 7 Abs. 7 USG sind indessen
Geräte den Anlagen gleichgestellt. Gewehre sind als Geräte
im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten und fallen daher
ebenfalls unter den Geltungsbereich von Art. 11 USG. Wie im
Folgenden darzulegen ist, hat jedoch die unzutreffende Auf-
fassung des Verwaltungsgerichts keinen Einfluss auf den Aus-
gang des vorliegenden Verfahrens.
b) Die Einschränkung von Lärmemissionen erfolgt
durch Massnahmen, die - soweit sie direkt auf das Umwelt-
schutzgesetz gestützt werden - in Art. 12 Abs. 1 USG ab-
schliessend aufgezählt sind (BGE 120 Ib 436 E. 2a/aa
S. 440 f.; Schrade/Loretan, Kommentar USG, N 10 zu Art. 12).
Für bewegliche Geräte, welche ausserhalb von ortsfesten
Anlagen verwendet werden, fallen dabei praktisch nur Bau-
und Ausrüstungsvorschriften sowie Verkehrs- oder Betriebs-
vorschriften in Betracht (Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG;
Monika Kölz-Ott, Die Anwendbarkeit der bundesrechtlichen
Lärmschutzvorschriften auf menschlichen Alltagslärm und ver-
wandte Lärmarten, URP 1993 S. 377 ff., 387). Diese Mass-
nahmen werden durch Verordnungen oder, soweit diese nichts
vorsehen, durch unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz ab-
gestützte Verfügungen vorgeschrieben (Art. 12 Abs. 2 USG).
Die anzuordnenden Lärmschutzmassnahmen werden in der Lärm-
schutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41)
konkretisiert. Für bewegliche Geräte schreibt Art. 4 Abs. 1
LSV vor, dass die Aussenlärmemissionen so weit begrenzt
werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich
sowie wirtschaftlich tragbar ist (lit. a) und dass die be-
troffene Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich
gestört wird (lit. b). Zu diesem Zweck ordnen die Vollzugs-
behörden betriebliche oder bauliche Massnahmen sowie Mass-
nahmen für den fachgerechten Unterhalt an (Art. 4 Abs. 2
LSV). Art. 4 LSV konkretisiert somit für den Aussenlärm
beweglicher Geräte die in Art. 11 USG enthaltenen Grundsätze
und stimmt in seinen materiellen Anforderungen mit Art. 11
Abs. 2 und Art. 15 USG überein. Das Verwaltungsgericht hat
das Banntagsschiessen richtigerweise aufgrund von Art. 4 LSV
beurteilt und damit im Ergebnis die dadurch konkretisierten
Grundsätze von Art. 11 USG angewendet, auch wenn es der Mei-
nung war, diese hätten für die am Banntag verwendeten Ge-
wehre keine Bedeutung.
c) Zu prüfen bleibt, ob das Verwaltungsgericht
Art. 4 LSV im Lichte der einschlägigen Bestimmungen des
Umweltschutzgesetzes des Bundes richtig angewendet hat.
aa) Die Lärmimmissionen ortsfester Anlagen sind
grundsätzlich anhand der vom Bundesrat festgelegten Belas-
tungsgrenzwerte (Anhänge 3-8 LSV) zu beurteilen (Art. 40
Abs. 1 LSV). Fehlen solche Werte, so müssen die Lärmimmis-
sionen im Einzelfall nach den Kriterien der Art. 15, 19
und 23 USG bewertet werden (Art. 40 Abs. 3 LSV; BGE 123 II
74 E. 4a und b S. 82 f.; 118 Ib 590 E. 3b S. 596). Dies gilt
nach Art. 4 LSV und Art. 7 Abs. 7 USG auch für die Störwir-
kung des Lärms beweglicher Geräte, soweit dafür keine Grenz-
werte bestehen. Im Rahmen dieser Einzelfallbeurteilung sind
der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines
Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbe-
lastung zu berücksichtigen (BGE 123 II 74 E. 5a S. 86, 325
E. 4d/bb S. 335; 118 Ib 590 E. 4a S. 598). Dabei ist nicht
auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzu-
stellen, sondern eine objektivierte Betrachtung unter Be-
rücksichtigung von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit
(Art. 13 Abs. 2 USG) vorzunehmen (BGE 123 II 74 E. 5a S. 86,
325 E. 4d/bb S. 334; Urteil des Bundesgerichts vom 1. Dezem-
ber 1994 in URP 1995 S. 31, E. 4c; Christoph Zäch, Kommentar
USG, N 14 zu Art. 15).
bb) Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden,
dass nach dem in Art. 11 USG enthaltenen Vorsorgeprinzip
unnötiger Lärm vermieden werden muss, falls sich erweist,
dass die Massnahmen zur Emissionsbegrenzung technisch und
betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sind (BGE 115
Ib 446 E. 3d S. 453 f.; 113 Ib 393 E. 3 S. 400; URP 1997
S. 35, E. 3b; URP 1998 S. 529 E. 3c). Dies ist allerdings
nicht so zu verstehen, dass jeder im strengen Sinne nicht
nötige Lärm völlig untersagt werden müsste. Es gibt keinen
absoluten Anspruch auf Ruhe; vielmehr sind geringfügige,
nicht erhebliche Störungen hinzunehmen (Art. 15 USG; BGE 123
II 325 E. 4d/bb S. 335 f.; URP 1998 S. 529 E. 5b/c; Zäch,
a.a.O., N 13 zu Art. 15).
cc) Die Lärmschutzvorschriften des Umweltschutzge-
setzes sind in erster Linie zugeschnitten auf Geräusche, die
als unerwünschte Nebenwirkungen einer bestimmten Tätigkeit
auftreten. Diese können grundsätzlich mit geeigneten Mass-
nahmen an der Quelle reduziert werden, ohne dass dadurch die
entsprechenden Tätigkeiten als solche in Frage gestellt wer-
den. Daneben gibt es jedoch auch Geräusche, welche den
eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen.
Dazu gehören beispielsweise das Läuten von Kirchen- oder
Kuhglocken, das Musizieren, das Halten von Reden mit Laut-
verstärkern an Anlässen in der Öffentlichkeit. Solche Lärm-
emissionen können nicht völlig vermieden und in der Regel
auch nicht in der Lautstärke wesentlich reduziert werden,
ohne dass zugleich der Zweck der sie verursachenden Tätig-
keit vereitelt würde. Derartige Lärmemissionen als unnötig
und unzulässig zu qualifizieren, würde implizieren, die
betreffende Tätigkeit generell als unnötig zu betrachten.
Die Rechtsprechung hat im Allgemeinen solche Emissionen zwar
aufgrund des Umweltschutzgesetzes beurteilt, aber zugleich
unter Berücksichtigung des Interesses an der Lärm verur-
sachenden Tätigkeit diese nicht völlig verboten, sondern
bloss einschränkenden Massnahmen unterworfen (Urteil des
Bundesgerichts vom 18. März 1998 in Pra 1998 Nr. 170 S. 904
und in URP 1998 S. 529 betr. Schussanlage zur Abwehr von
Vögeln in Rebbergen; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom
2. August 1995 i.S. R., RDAT 1996 I 62 183, betr. Freiluft-
musikveranstaltungen; aus der kantonalen Praxis: URP 1996
S. 668 [Verwaltungsgericht Zürich] betr. Kirchenglocken;
RDAF 1995 S. 75 [Verwaltungsgericht Waadt] betr. Freiluft-
konzerte). Da eine Reduktion der Schallintensität meist den
mit der betreffenden Tätigkeit verfolgten Zweck vereiteln
würde, bestehen diese Massnahmen in der Regel nicht in einer
Reduktion des Schallpegels, sondern in einer Einschränkung
der Betriebszeiten (BGE 119 Ib 463 E. 4-6; 118 Ib 234 E. 2b
S. 239 f.; Schrade/Loretan, a.a.O., N 29 zu Art. 12). Analog
hat das Bundesgericht auch Lärmemissionen von Kinderspiel-
plätzen, Jugendtreffpunkten oder offenen Restaurants nicht
völlig verboten, sondern bloss eingeschränkten Betriebszei-
ten unterstellt (BGE 123 II 74, 325; 118 Ib 590). Solcher
Lärm ist zwar rein technisch streng genommen nicht nötig, um
spielen, sich unterhalten oder in einem Restaurant konsumie-
ren zu können. Indessen sind diese Aktivitäten nach allge-
meiner Lebenserfahrung in der Regel mit bestimmten Geräusch-
entwicklungen verbunden; diese völlig zu untersagen, wäre
praktisch gleichbedeutend mit einem Verbot der entsprechen-
den Aktivitäten im Freien. Das wäre eine welt- und lebens-
fremde Konsequenz, die nicht im Sinne des Umweltschutzge-
setzes liegen kann. In solchen Fällen kann deshalb eine
Lärmemission nicht schon dann unzulässig sein, wenn sie rein
technisch vermeidbar wäre. Vielmehr ist eine Interessenabwä-
gung vorzunehmen zwischen dem Ruhebedürfnis der Bevölkerung
und dem Interesse an der lärmverursachenden Tätigkeit.
dd) Diese Überlegungen müssen auch für lärmige
Brauchtums- und andere öffentliche Anlässe gelten. Es gibt
zahlreiche gesamtschweizerische oder lokale Anlässe, an
denen in der Öffentlichkeit Geräusche verursacht werden, die
teilweise über den sonst üblichen Belastungsgrenzwerten lie-
gen. Zu denken ist an das Abbrennen von Feuerwerk am 1. Au-
gust oder in der Neujahrsnacht, das Musizieren an der Fas-
nacht oder an anderen Brauchtumsanlässen, aber auch an
Sportanlässe, Demonstrationen, Freiluftkonzerte und derglei-
chen. Es ist nicht der Sinn des Umweltschutzgesetzes, der-
artige Anlässe generell zu verbieten. Das Umweltschutzgesetz
will Emissionen begrenzen, sie aber nicht völlig verhindern.
Es stellt deshalb im Allgemeinen keine Grundlage für ein
gänzliches Verbot einer bestimmten Tätigkeit dar (BGE 124 II
219 E. 8b S. 233; Schrade/Loretan, a.a.O., N 17a zu Art. 11
und N 28 zu Art. 12). Vielmehr sind solche Lärmbelastungen
insbesondere im Hinblick auf ihre normalerweise beschränkte
Dauer und Häufigkeit in einem ortsüblichen Umfang zumutbar.
Dabei ist den örtlichen Behörden ein gewisser Beurteilungs-
spielraum zuzugestehen, soweit es sich um Anlässe mit loka-
ler Ausprägung oder Tradition handelt.
d) Der angefochtene Entscheid ist anhand dieser
Grundsätze zu beurteilen, wobei das Bundesgericht nur bei
Bundesrechtswidrigkeit, mit Einschluss der Überschreitung
oder des Missbrauchs des Ermessens, einschreiten kann, nicht
aber bei blosser Unangemessenheit (Art. 104 OG).
aa) Das Verwaltungsgericht erwog, das Banntags-
schiessen habe für die Gesundheit der Anwesenden gefährdende
Auswirkungen, die indessen durch die angefochtenen Weisungen
gerade eingeschränkt würden. Bei der Wahl der zu treffenden
Massnahmen sei das Verhältnismässigkeitsprinzip von grosser
Bedeutung. Es werde nicht verlangt, dass die Gefahr voll-
ständig und endgültig abgewehrt werde. Die Weisungen erlaub-
ten das Schiessen nur während insgesamt maximal 1 1/2 Stun-
den und nur in genau festgelegten und signalisierten Zonen.
Des Weiteren werde die Bevölkerung informiert, so dass es
jedem überlassen sei, sich zu den Schiesszeiten ausserhalb
der Liestaler Altstadt aufzuhalten. Zudem würden jedermann
gratis Gehörschutzpfropfen zur Verfügung gestellt. Unter
diesen Umständen könne nicht davon ausgegangen werden, dass
die Bevölkerung durch das Banntagsschiessen in ihrem Wohlbe-
finden im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. b LSV erheblich ge-
stört werde.
bb) Die Beschwerdeführerin kritisiert zunächst, die
Vorinstanz habe nicht ausgeführt, welche Interessen im vor-
liegenden Fall betroffen seien. Diese Rüge geht fehl. Die
auf dem Spiel stehenden Interessen sind offensichtlich und
liegen auch für die Beschwerdeführerin auf der Hand. Sie
bringt selber vor, dass für die Schützen das Schiessen zum
Banntag gehöre wie das Salz zur Suppe. Ebenso klar sind die
entgegenstehenden Interessen von Personen, die das Schiessen
wegen der Lärmbelastung und der damit verbundenen Gesund-
heitsgefährdung ablehnen.
cc) Für das Banntagsschiessen bestehen keine Belas-
tungsgrenzwerte; insbesondere ist Anhang 7 LSV nicht für das
Schiessen ausserhalb von Schiessanlagen anwendbar (Urteil
des Bundesgerichts vom 18. März 1998 in URP 1998 S. 529 ff.
und in Pra 1998 Nr. 170 S. 904 E. 4b). Das Verwaltungsge-
richt hat daher richtigerweise eine Einzelfallbeurteilung
vorgenommen (vorne E. 4d/aa).
dd) Eine sozio-psychologische Untersuchung über
die Zusammenhänge von Schiesslärm bei Schiessständen und
Störwirkung bei den Betroffenen führte zum Schluss, dass
Schiesslärm dann als besonders störend empfunden wird, wenn
die Betroffenen ihre Freizeit verbringen und (zuhause) Er-
holung suchen (Urteil des Bundesgerichts vom 9. Oktober 1996
in URP 1997 S. 35 E. 3c). Das Bundesgericht hat den Knall-
Lärm von Schussanlagen in einem Rebberg mit einer Frequenz
von 60 Schüssen pro Stunden tagsüber nicht als erheblich
störend bezeichnet (Urteil des Bundesgerichts vom 18. März
1998 in URP 1998 S. 529 ff. und in Pra 1998 Nr. 170 S. 904,
E. 5c).
Das Verwaltungsgericht hat insbesondere angesichts
der relativ kurzen Dauer des Schiessens die daraus resultie-
rende Störung als nicht erheblich und über die Weisungen
hinaus gehende Einschränkungen als unverhältnismässig be-
zeichnet. Im Lichte des bisher Ausgeführten ist diese Beur-
teilung nicht zu beanstanden. Das Schiessen findet an einem
einzigen Tag pro Jahr statt. Geschossen wird im Zentrum von
Liestal am Vormittag während 20 (1996) bzw. 45 (1997) Minu-
ten, am Nachmittag während insgesamt maximal 20 (1996) bzw.
40 (1997) Minuten. Der Zeitraum, während welchem die Anwoh-
ner und Passanten behindert oder beeinträchtigt werden, ist
damit ohne weiteres vergleichbar mit Belästigungen, welche
im Zentrum von Städten und Ortschaften auch bei zahlreichen
anderen Anlässen (z.B. Demonstrationen, Sportanlässe, Um-
züge, Festanlässe, Fasnacht etc.) in Kauf zu nehmen sind.
Der blosse Umstand, dass Massnahmen denkbar sind, welche
das Schiessen noch weiter einschränken, kann noch nicht zur
Rechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheids führen, da
nach dem Gesagten kein Rechtsanspruch auf absolute Lärm-
minimierung besteht.
ee) An dieser Beurteilung ändern auch die Bemerkun-
gen des BUWAL nichts. Das Bundesamt führt aus, die wirk-
samste Massnahme zum Schutz der Bevölkerung wäre, dass die
Veranstaltung ausserhalb des bewohnten Gebiets durchgeführt
werde. Eine weniger weit gehende Möglichkeit zur Emissions-
begrenzung bestünde darin, dass die Anzahl der Schützen
sowie die Anzahl der Schützen pro Salve begrenzt würde und
ein Schützenmeister das Schiesskommando gibt. Solche Mass-
nahmen hätten zum Inhalt älterer Weisungen zum Banntags-
schiessen gehört.
Zum Brauch des Banntagsschiessen gehört gerade,
dass in begrenztem Umfang auch in der Liestaler Altstadt ge-
schossen wird. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die lokalen
Behörden in Würdigung dieses Umstandes das Schiessen inner-
orts erlauben. Wohl vermögen die übrigen, vom BUWAL vorge-
schlagenen Massnahmen, die Lärmbelastung weiter zu reduzie-
ren. Doch steht, wie vorne (E. 4c/dd) erwähnt, den lokalen
Behörden bei der Art der zu ergreifenden Massnahmen ein ge-
wisser Beurteilungsspielraum zu. Diesen Gestaltungsbereich
haben die Behörden in Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten
und der am Banntag herrschenden Traditionen pflichtgemäss zu
nutzen. Dabei sind sie aus umweltschutzrechtlicher Sicht be-
fugt, weiter gehende Massnahmen der vom BUWAL genannten Art
anzuordnen, soweit sich solche Massnahmen zur weiteren Emis-
sionsbegrenzung eignen. Indessen erweisen sich die in den
hier umstrittenen Weisungen enthaltenen Massnahmen aus um-
weltschutzrechtlicher Sicht als ausreichend, um die Störung
der Bevölkerung auf ein zumutbares Mass zu begrenzen.
e) Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass ein
Anlass von 1 1/2 Stunden pro Tag noch nicht als störend im
Sinne der Lärmschutzverordnung zu betrachten sei, doch sei
das Banntagsschiessen nicht bloss störend, sondern gefähr-
lich und könne auch schwere Körperverletzungen verursachen.
aa) Es ist unbestritten, dass durch das Schiessen
Körperverletzungen, namentlich Gehörschäden, eintreten kön-
nen. Die Vorinstanz hat erwogen, die angefochtenen Weisungen
hätten gerade zum Ziel, diese Gefährdungen zu begrenzen, in-
dem das Schiessen zeitlich und räumlich beschränkt werde. Es
trifft zu, dass diese Massnahmen die Möglichkeit einer Ge-
sundheitsbeeinträchtigung nicht völlig ausschalten können.
Indessen kann ein völliger Ausschluss jeglichen Risikos
nicht verlangt werden. Zahlreiche oder gar die meisten
menschlichen Tätigkeiten können unter gewissen Umständen zu
Gesundheitsbeeinträchtigungen Dritter führen. Das Polizei-
und Umweltrecht kann und soll die Wahrscheinlichkeit einer
solchen Beeinträchtigung möglichst begrenzen. Die Forderung
nach einem Null-Risiko hätte jedoch zur Folge, dass ein
grosser Teil sämtlicher menschlicher Aktivitäten verboten
werden müsste, was unverhältnismässig wäre. Auch das Vorsor-
geprinzip kann daher Risiken nur bestmöglich begrenzen, aber
nicht völlig ausschliessen (BGE 124 II 219 E. 8b S. 233; 117
Ib 28 E. 6c S. 34 f.; Christoph Errass, Katastrophenschutz,
Freiburg 1998, S. 46, 53, 95 f.; Hansjörg Seiler, Recht und
technische Risiken, Zürich 1997, S. 71, 152 ff.). Das gilt
nicht nur für Tätigkeiten, die mit wirtschaftlicher Zielset-
zung durchgeführt werden, sondern in einem gewissen Umfang
auch für Vergnügungen wie Sportanlässe, Freiluftkonzerte,
Festanlässe, Fasnacht und andere Brauchtumsanlässe, Feuer-
werk etc.
bb) Risiken sind umso eher zumutbar, wenn den
potenziell Beeinträchtigten wirksame und zumutbare Schutz-
massnahmen zur Verfügung stehen. Zwar widerspricht dies dem
Grundsatz der Lärmbegrenzung an der Quelle, doch gilt dieser
Grundsatz im Lärmschutzrecht nicht ausnahmslos. So gehen
Gesetz und Rechtsprechung davon aus, dass Lärmimmissionen
unter Umständen auch durch Schallschutzvorrichtungen und
Schliessen von Fenstern an den betroffenen Objekten zu re-
duzieren sind (Art. 20, 21 und 25 Abs. 3 USG; Art. 10, 11,
15 und 16 LSV; BGE 120 Ib 76 E. 3 S. 82 ff.; 119 Ib 348
E. 6b S. 363; 117 Ib 125 E. 3a S. 127 und E. 6c/bb S. 133;
Urteil des Bundesgerichts vom 24. Juni 1997 in URP 1997
S. 495, E. 6e). Damit wird anstelle einer Begrenzung an der
Quelle dem Betroffenen zugemutet, selber eine Schutzmass-
nahme zu treffen. Nach Art. 4 der Verordnung vom 24. Januar
1996 über den Schutz des Publikums von Veranstaltungen vor
gesundheitsgefährdenden Schalleinwirkungen und Laserstrahlen
(SR 814.49) kann die Behörde unter bestimmten Voraussetzun-
gen Erleichterungen gewähren, worauf der Veranstalter dem
Publikum einen Gehörschutz anzubieten und es auf die mög-
liche Gehörschädigung aufmerksam zu machen hat.
cc) Es ist unbestritten, dass die Bevölkerung über
das Schiessen am Banntag informiert wird, dass bestimmte
Schiesszonen bezeichnet werden und dass unentgeltlich Gehör-
schutzpfropfen zur Verfügung gestellt werden. Der Bevölke-
rung wird dadurch ermöglicht, sich wirksam vor den Lärmim-
missionen zu schützen. Die damit verbundene teilweise Ab-
weichung vom Grundsatz der Begrenzung an der Quelle ist je-
denfalls dann zulässig, wenn die Beeinträchtigung - wie am
Banntag - nur einmal im Jahr während einer kurzen Dauer
stattfindet. Es ist für die Betroffenen zumutbar, sich wäh-
rend dieser kurzen Zeit ausserhalb der Schiesszone oder in-
nerhalb von Gebäuden aufzuhalten oder sich mit einem Gehör-
schutz zu versehen. Dass der Banntag in Liestal an einem
Werktag stattfindet, ändert daran nichts. Auch bei anderen
Anlässen oder Veranstaltungen kommt es oft vor, dass Perso-
nen, die in städtischen Verhältnissen Geschäfte zu ver-
richten haben, dabei vorübergehend durch Absperrungen oder
Einschränkungen verschiedenster Art behindert werden.
dd) Die Beschwerdeführerin erwähnt verschiedene
Unfälle und Vorfälle, die zu Körperverletzungen Dritter
führten. Die meisten davon betreffen indessen frühere Jahre,
als noch nicht die hier angefochtenen Weisungen galten. Die-
se bezwecken gerade, derartige Vorfälle zu vermeiden. Nach
den von der Beschwerdeführerin selber vorgelegten Unterlagen
wurden am Banntag 1997 die Schiesszonen klar signalisiert,
so dass es den Betroffenen möglich war, die Gefahrenzonen zu
meiden. Zwar erwähnt die Beschwerdeführerin auch Vorfälle
aus den Jahren 1996 und 1997. So kam es am Banntag 1996 zu
Handgreiflichkeiten und 1997 wurde eine Rauchbombe gegen
Dritte geworfen. Diese Handlungen wurden jedoch nicht mit
Gewehren ausgeübt und haben keinen Zusammenhang mit dem von
der Beschwerdeführerin beanstandeten Schiessen bzw. mit den
streitigen Weisungen. Es ist nicht ersichtlich, wie ein Ver-
bot des Schiessens geeignet oder erforderlich sein könnte,
derartige Vorkommnisse zu vermeiden. Die übrigen zitierten
Unfälle ereigneten sich offensichtlich deshalb, weil die Be-
troffenen sich nicht schützten. In zwei Fällen handelte es
sich um Teilnehmer des Umzugs, die sich durch fehlerhafte
Gewehrmanipulationen selbst verletzten. Die Halsverletzung
eines Passanten durch Schiesspulver war nach den bei den
Akten liegenden Unterlagen darauf zurückzuführen, dass sich
der Betroffene trotz der Tafel "Schiesszone" hinter die
Schützen begab. Dass in Einzelfällen Vorschriften verletzt
oder angeordnete Sicherheitsmassnahmen missachtet werden,
bedeutet nicht zwangsläufig, dass die Vorschriften als sol-
che ungenügend wären. Vielmehr sind Massnahmen direkt ge-
genüber den Fehlbaren zu treffen (vgl. BGE 123 II 74 E. 5c
S. 87; 118 Ib 590 E. 3d S. 597).
ee) Gesamthaft verstösst es nicht gegen Umwelt-
schutzrecht des Bundes, wenn die Vorinstanz annahm, dass die
getroffenen Massnahmen hinreichend geeignet waren, die Be-
völkerung vor den Auswirkungen des Schiessens zu schützen
und das Schiessen daher nicht als erhebliche Störung im
Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. b LSV zu betrachten sei. Damit
bleibt für die Anwendung von Art. 4 Abs. 3 LSV, den die Be-
schwerdeführerin als verletzt bezeichnet, kein Raum.
5.- Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des
Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäss
Art. 6 KV/BL, der Bundesverfassung und Art. 2 EMRK.
a) Nach neuerer Auffassung haben Grundrechte nicht
nur eine abwehrende Funktion gegen Beeinträchtigungen durch
den Staat, sondern begründen auch eine staatliche Schutz-
pflicht gegen Gefährdungen, die von Dritten verursacht wer-
den. Diese Auffassung wurde vor allem in Deutschland ent-
wickelt (grundlegend BVerfGE 39 1 (41); 46 160 (164); 49 89
(141 f.); Georg Hermes, Das Grundrecht auf Schutz von Leben
und Gesundheit, Heidelberg 1987, passim; Hans H. Klein,
Die grundrechtliche Schutzpflicht, DVBl 1994 S. 489-497;
Dietrich Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die
Risiken der Technik, Berlin 1985). Sie wird auch in der
schweizerischen Lehre und Rechtsprechung vertreten (BGE
119 Ia 28 E. 2 S. 31; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schwei-
zerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., Zürich 1998, S. 377
Rz. 1095; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz,
3. Aufl., Bern 1999, S. 18 f., 28; Hans Reinhard, Allge-
meines Polizeirecht, Diss. Bern 1993, S. 78; Peter Saladin,
Kernenergie und schweizerische Staatsordnung, Fs. Huber,
Bern 1981, S. 297 ff., 311 ff.; Martin Schubarth, Risikoge-
sellschaft oder Opfergesellschaft, Zur Realität des Rechts
auf Leben in der Schweiz und in der Europäischen Union,
Fs. Hangartner, St.Gallen/Lachen 1998, S. 1055-1064, passim;
Seiler, a.a.O., S. 69 ff.; Beatrice Weber-Dürler, Der
Grundrechtseingriff, VVDStRL 57 S. 57 ff., 77 ff.; vgl. auch
Art. 35 BV und Botschaft vom 20. November 1996 über eine
neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1 ff., 191 ff.). Auch Art.
2 EMRK verpflichtet die Vertragsstaaten positiv zum Schutz
des Lebens (statt vieler Urteil des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte vom 28. Oktober 1998 i.S.
Osman c. Vereinigtes Königreich, zit. in Pra 1999 Nr. 44
S. 254, § 115 f.; Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die
Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz,
2. Aufl., Bern 1999, S. 55 ff.). Der Europäische Gerichts-
hof für Menschenrechte hat sodann aus der Freiheit des
Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) eine staatliche
Pflicht zum Schutz bedrohter Grundrechte hergeleitet (Urteil
vom 9. Dezember 1994 i.S. Lopez Ostra c. Spanien, Serie A
303 C, § 51; vgl. Andreas Kley-Struller, Der Schutz der Um-
welt durch die Europäische Menschenrechtskonvention, EuGRZ
1995 S. 507-514).
b) Die grundrechtliche Schutzpflicht kann aber
ebenso wenig wie das Umweltrecht einen absoluten Schutz
gegen jegliche Beeinträchtigung und Risiken gewähren. Das
ergibt sich einerseits aus den faktisch begrenzten Mitteln
des Staates (vgl. Urteil Osman, § 116; BGE 119 Ia 28 E. 2
S. 31 f.), andererseits aber auch daraus, dass ein solch
absoluter Schutz unweigerlich dazu führen müsste, dass
zahlreiche Tätigkeiten Dritter verboten werden müssten,
was in Konflikt treten würde zu deren ebenfalls verfas-
sungsrechtlich geschützten Betätigungsmöglichkeiten
(Häfelin/Haller, a.a.O., S. 378 Rz. 1096; Yvo Hangartner,
Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. 2, Zürich
1982, S. 32 f.; Reinhard, a.a.O., S. 75 f.; Seiler, a.a.O.,
S. 71 f.). Auch bei Annahme einer grundrechtlichen Schutz-
pflicht ist deshalb eine Abwägung zwischen den beteiligten
Interessen erforderlich (Hermes, a.a.O., S. 199 ff.; Weber-
Dürler, a.a.O., S. 82). Dies ist in erster Linie Sache der
einschlägigen Gesetzgebung, welche durch Festlegung der un-
zulässigen bzw. zulässigen Tätigkeiten die Grenze zwischen
einer unerlaubten Gefährdung und einem hinzunehmenden Rest-
risiko definiert (Alexandra Gerber/Hansjörg Seiler, Verwal-
tungsrichter und Technologie, ZBl 100/1999 S. 289-311, 301;
Klein, a.a.O., S. 491; Seiler, a.a.O., S. 72).
c) Die Frage nach der Tragweite der grundrechtli-
chen Schutzpflicht ist daher in der Regel gleichbedeutend
mit der Frage nach der richtigen Anwendung des einschlägigen
Gesetzesrechts. Erweisen sich die beanstandeten Weisungen
als mit dem eidgenössischen Umweltrecht vereinbar (E. 4),
so verletzen sie deshalb auch nicht das Grundrecht auf kör-
perliche Unversehrtheit, selbst wenn damit nicht jegliches
Risiko völlig ausgeschaltet werden kann.
6.- Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des
eidgenössischen Sprengstoffrechts.
a) Das Verwaltungsgericht hat geprüft, ob die
Weisungen mit dem Bundesgesetz vom 25. März 1977 über ex-
plosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffgesetz; SR 941.41)
vereinbar seien und dabei dieses Gesetz in seiner Fassung
gemäss Revision vom 13. Dezember 1996, in Kraft seit
1. April 1998 (AS 1998 990), zugrunde gelegt. Der Stadt-
rat Liestal macht geltend, dies verstosse gegen das Rück-
wirkungsverbot.
aa) Sachverhalte sind grundsätzlich aufgrund der-
jenigen Rechtsnormen zu beurteilen, welche zu der Zeit gel-
ten, in der sie sich verwirklichen. Ein in der Vergangenheit
abgeschlossener Sachverhalt beurteilt sich deshalb nach der
Rechtslage, die im betreffenden Zeitpunkt in Kraft stand,
nicht nach dem Recht, das inzwischen neu in Kraft trat
(Art. 1 SchlT ZGB; BGE 122 II 26 E. 3 S. 30, 113 E. 3b/dd
S. 124; 112 Ib 39 E. 1b S. 42). Das gilt auch für die Beur-
teilung eines solchen Sachverhalts im Rechtsmittelverfahren,
denn andernfalls würde das neue Recht rückwirkend auf einen
in der Vergangenheit abgeschlossenen Sachverhalt angewendet,
was unter Vorbehalt der ausnahmsweisen Rückwirkung unzuläs-
sig ist (BGE 125 II 591 E. 5e/aa S. 598). Die bundesgericht-
liche Rechtsprechung, wonach unter gewissen Umständen in
Analogie zu Art. 2 SchlT ZGB eine während des hängigen Ver-
fahrens in Kraft getretene Rechtsänderung zu berücksichtigen
ist (BGE 125 II 591 E. 5e/aa S. 598; 123 II 325 E. 4c/cc
S. 331; 112 Ib 39 E. 1c S. 42 ff.), kann nur für Sachver-
halte gelten, die andauern bzw. bei denen sich der massgeb-
liche Sachverhalt zumindest teilweise nach Inkrafttreten der
Rechtsänderung ereignet (BGE 113 Ib 246 E. 2a S. 249).
bb) Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht waren
die Weisungen für die Banntage 1996 und 1997 umstritten.
Diese Weisungen galten nur für die betreffenden Veranstal-
tungen und wurden mit deren Abschluss gegenstandslos. Soweit
einzig die Rechtmässigkeit dieser Weisungen zu beurteilen
war, hätte daher das Sprengstoffgesetz in seiner alten Fas-
sung herangezogen werden müssen.
cc) Indessen hat das Verwaltungsgericht die Be-
schwerde im Hinblick auf das weiterdauernde und aktuelle
Rechtsschutzinteresse an die Hand genommen, weil der Stadt-
rat jedes Jahr Weisungen für den jeweiligen Banntag zu er-
lassen pflegt. Damit soll faktisch mit Geltung auch für die
Zukunft über die Rechtmässigkeit entsprechender Weisungen
entschieden werden. Dies rechtfertigt es, das neue Recht
zugrunde zu legen.
b) Die Beschwerdeführerin zieht in Zweifel, ob die
Stadt Liestal für den Erwerb des am Banntag verwendeten
Schiesspulvers über einen Erwerbsschein verfüge.
aa) Das Sprengstoffgesetz regelt nach seinem
Art. 1 Abs. 1 den Verkehr mit Sprengmitteln, pyrotechni-
schen Gegenständen und Schiesspulver. Gemäss Art. 12 Spreng-
stoffgesetz bedarf, wer als Verbraucher Sprengmittel bezie-
hen will, eines Erwerbsscheins. Diese Pflicht gilt indessen
(unter Vorbehalt von Art. 12 Abs. 5) nicht für pyrotechni-
sche Gegenstände und Schiesspulver. Unter Sprengmitteln sind
Sprengstoffe und Zündmittel zu verstehen (Art. 4 Spreng-
stoffgesetz). Schwarzpulver gilt an sich als Sprengstoff
(Art. 2 Abs. 1 lit. b Sprengstoffverordnung vom 26. März
1980, SR 941.411). Indessen gelten die Vorschriften über
Sprengstoffe nicht für explosionsfähige Erzeugnisse und
Präparate, die nicht zu Sprengzwecken hergestellt und in
den Handel gebracht werden (Art. 5 Abs. 2 lit. c Spreng-
stoffgesetz; Art. 2 Abs. 2 Sprengstoffverordnung; Botschaft
vom 1. Mai 1996 über die Aufhebung des Pulverregals, BBl
1996 II 1042, 1046). Wird Schwarzpulver als Schiesspulver
verwendet, finden somit nicht die Bestimmungen des Spreng-
stoffgesetzes über die Sprengmittel, sondern diejenigen über
Schiesspulver Anwendung.
bb) Für Schiesspulver gelten mit einigen Ausnahmen
die Bestimmungen über pyrotechnische Gegenstände (Art. 1
Abs. 1 Sprengstoffgesetz). Für solche ist grundsätzlich kein
Erwerbsschein nach Art. 12 Sprengstoffgesetz erforderlich.
Art. 12 Abs. 5, wonach der Bundesrat für den Bezug von pyro-
technischen Gegenständen Vorschriften erlassen kann (vgl.
Art. 20 Abs. 4 Sprengstoffverordnung) gilt für Schiesspulver
nicht (Art. 1 Abs. 1 Sprengstoffgesetz; BBl 1996 II 1048).
Für den Erwerb des beim Banntagsschiessen als Schiesspulver
verwendeten Schwarzpulvers ist daher kein Erwerbsschein nach
Art. 12 Sprengstoffgesetz erforderlich. Einzig der Verkäu-
fer des Pulvers bedarf einer Bewilligung zum Verkauf nach
Art. 10 Sprengstoffgesetz und Art. 17 ff. Sprengstoffverord-
nung. Ob eine solche Bewilligung vorliegt, ist nicht Gegen-
stand des vorliegenden Verfahrens und hat keinen Einfluss
auf die Rechtmässigkeit der angefochtenen Weisungen oder des
Banntagsschiessens als solchen.
c) Gemäss Art. 8a Sprengstoffgesetz dürfen Spreng-
mittel und pyrotechnische Gegenstände (somit auch Schiess-
und Schwarzpulver) nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie
bei bestimmungsgemässer und sorgfältiger Verwendung das
Leben und die Gesundheit der Benützer und Dritter nicht
gefährden. Der Bundesrat legt die grundlegenden Sicherheits-
anforderungen fest und regelt die Konformitäts- und Bewilli-
gungsverfahren. Nach seinem Wortlaut und Sinn ist Art. 8a
Sprengstoffgesetz eine Produktevorschrift (BBl 1996 II
1048). Er regelt die Anforderungen an die Beschaffenheit der
Produkte und die Voraussetzungen für das Inverkehrbringen.
Dass bei missbräuchlicher oder sorgfaltswidriger Verwendung
allenfalls Unfälle auftreten können, stellt keine Verletzung
von Art. 8a Sprengstoffgesetz dar, sondern ist mit entspre-
chenden Anwendungsvorschriften möglichst zu vermeiden (Hans-
jörg Seiler, Kommentar USG, N 4 und 29-31 zu Art. 29b). Die
streitigen Weisungen sind gerade derartige Vorschriften,
die - sofern sie eingehalten werden - eine Gefährdung aus-
schliessen.
d) Gemäss Art. 15 Abs. 5 Sprengstoffgesetz ist es
verboten, Sprengmittel und pyrotechnische Gegenstände, die
für andere Zwecke bestimmt sind, zu Vergnügungszwecken zu
verwenden. Die Kantone können die Verwendung von Schiess-
pulver für die Feier historischer Anlässe oder für ähnliche
Bräuche ausnahmsweise erlauben, wenn für die fachgemässe
Verwendung Gewähr besteht.
Diese Bestimmung ist gerade auf Anlässe wie das
Banntagsschiessen zugeschnitten. Das kantonale Recht erlaubt
im Sinne dieser Bestimmung die Verwendung von Schiesspulver
für das Banntagsschiessen (§ 7 der Verordnung vom 19. Novem-
ber 1981 über explosionsgefährliche Stoffe; Verordnung vom
15. Dezember 1998 über das Schiessen am Banntag). Die in
Art. 15 Abs. 5 Sprengstoffgesetz genannte Voraussetzung,
dass für die fachgerechte Verwendung Gewähr bestehe, ist
ebenso wenig wie die umweltrechtlichen Vorschriften (E. 4)
in dem Sinne zu verstehen, dass jegliches Risiko absolut
ausgeschlossen werden müsste. Die streitigen Weisungen
enthalten Bestimmungen, welche die fachgerechte Verwendung
sicherzustellen bezwecken. Dass sich allenfalls einzelne
Schützen nicht daran halten, muss dazu führen, Massnahmen
direkt gegenüber den Fehlbaren zu treffen, kann aber nicht
zur Folge haben, dass die Weisungen als solche ungenügend
oder bundesrechtswidrig wären.
7.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich nach
dem Gesagten als unbegründet. Bei diesem Ausgang des Verfah-
rens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuer-
legen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und
Art. 153a OG).
Der Stadtrat Liestal beantragt ausdrücklich eine
Parteientschädigung. Eine Parteientschädigung an obsiegende
Behörden wird in der Regel nicht ausgerichtet (Art. 159
Abs. 2 OG). Es besteht vorliegend kein Grund, von dieser
Regel abzuweichen. Das bundesgerichtliche Verfahren hat dem
Stadtrat Liestal keinen übermässigen Aufwand verursacht,
waren doch Fragen zu beurteilen, die im Zusammenhang mit dem
vorliegenden Verfahren und auch sonst ohnehin seit längerem
zu diskutieren und zu prüfen waren.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der
Beschwerdeführerin auferlegt.
3.- Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem
Stadtrat Liestal, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsge-
richt des Kantons Basel-Landschaft sowie dem Bundesamt für
Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 3. Mai 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: