I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.14/1999
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1A.14/1999
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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7 mars 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Féraud, Jacot-Guillarmod, Catenazzi et Favre.
Greffier: M. Jomini.
Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
la société A.________, B.________ et C.________, tous trois
représentés par Me Christian Fischer, avocat à Lausanne,
contre
l'arrêt rendu le 10 décembre 1998 par le Tribunal adminis-
tratif du canton de Vaud, dans la cause qui oppose les re-
courants au Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports (actuellement: Département des infrastruc-
tures) du canton de Vaud, à la Commune de Noville, représen-
tée par sa Municipalité, et aux organisations Pro Natura et
Pro Natura Vaud, agissant par l'intermédiaire de Pro Natura
Vaud, à Lausanne;
(protection des marais et des sites marécageux)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- B.________ et C.________ sont propriétaires de
la parcelle n° 883 du registre foncier, sur le territoire de
la commune de Noville au lieu-dit "Les Gleyriers". Ils y ex-
ploitent un chantier naval, par leur société en nom collectif
A.________. Deux bâtiments ont été construits sur cette par-
celle; il s'y trouve également un port privé - bassin ou
darse de 6'450 m2 - qui communique avec un bras du Vieux-
Rhône, rivière qui longe la parcelle à l'ouest. Ce bras du
Vieux-Rhône se jette dans le lac Léman à environ 300 m de là.
B.- Le Département des travaux publics, de l'aména-
gement et des transports du canton de Vaud (aujourd'hui: Dé-
partement des infrastructures) a élaboré un projet de plan
d'affectation cantonal n° 291 (PAC 291), pour le "site maré-
cageux de Noville", qui a été mis à l'enquête publique du 25
avril au 26 mai 1995. La parcelle n° 883 est comprise dans
son périmètre. L'objet et les buts de ce plan cantonal sont
énoncés à l'art. 1 de son règlement (RPAC), dans les termes
suivants:
" Le présent plan d'affectation cantonal (PAC)
regroupe, coordonne et met en application l'ensem-
ble des mesures de protection concernant les marais
et le site marécageux d'une beauté particulière et
présentant un intérêt national, situés sur la Com-
mune de Noville. Il répond en particulier à l'art.
24sexies, alinéa 5, de la Constitution fédérale
(initiative de Rothenthurm).
Ce plan poursuit les buts suivants:
a. garantir la sauvegarde des biotopes, des
zones-tampon et des biocénoses qui les
caractérisent;
b. favoriser l'amélioration des valeurs biologi-
ques du site et la réparation des atteintes qu'il a
subies;
c. maintenir un paysage proche de l'état naturel;
d. permettre le maintien des activités humaines
dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec
les buts de protection."
A l'intérieur de son périmètre général, le plan
d'affectation cantonal délimite différentes zones: la zone
des biotopes protégés; la zone des prairies tampon; la zone
agricole protégée; la zone des plages; la zone du port et du
chantier naval; la zone du camping; la zone du hameau des
Grangettes; la zone des Fourches; l'aire forestière.
La moitié de la parcelle n° 883 (le secteur où se
trouvent les bâtiments et les installations de l'entreprise,
notamment) est classée dans la zone du port et du chantier
naval, définie à l'art. 8 RPAC. Cette zone est destinée à
"permettre le maintien des bâtiments et installations exis-
tants tout en respectant le site marécageux" (art. 8 al. 1
RPAC) et elle est "soumise à l'élaboration d'un plan partiel
d'affectation communal (PPA)", dans les trois ans dès l'ap-
probation du plan d'affectation cantonal (art. 8 al. 2 RPAC).
Le reste est classé soit dans l'aire forestière, plus préci-
sément dans le secteur de la forêt tampon, destiné à "la
restauration et la conservation de groupements forestiers
proches de l'état naturel en bordure des biotopes protégés"
(art. 12 al. 1 let. a RPAC), soit, pour une petite partie,
dans la zone des biotopes protégés, secteur des bas-marais
(destiné à "la conservation et à l'entretien de bas-marais et
à l'aménagement d'autres biotopes humides" - art. 4 al. 2
let. a RPAC).
Ce plan d'affectation cantonal doit remplacer un
ancien plan d'extension cantonal, adopté en 1957 ("PEC 56"),
qui avait mis sous protection les rives du lac Léman dans ce
secteur.
C.- B.________, C.________ ainsi que la société en
nom collectif se sont opposés au plan d'affectation cantonal,
durant l'enquête publique, en critiquant le régime prévu pour
la parcelle n° 883 et en demandant en substance une réglemen-
tation favorable à l'extension ou au développement du chan-
tier naval. Le Département des travaux publics, de l'aménage-
ment et des transports a, pour l'essentiel, rejeté cette op-
position par une décision rendue le 20 mai 1997. Le même
jour, il a approuvé le plan d'affectation cantonal.
B.________, C.________ et la société ont recouru
contre cette décision auprès du Département cantonal de la
justice, de la police et des affaires militaires. Ce recours
ayant été rejeté le 3 avril 1998, ils se sont ensuite pourvus
devant le Tribunal administratif cantonal. Ils concluaient à
ce que leur parcelle soit entièrement classée dans la zone du
port et du chantier naval et à la modification de l'art. 8
RPAC afin que l'implantation de nouveaux ouvrages soit admis-
sible dans cette zone; ils demandaient encore quelques chan-
gements dans la réglementation du plan d'affectation canto-
nal.
Le Tribunal administratif, après avoir procédé à une
inspection locale, a rendu son arrêt le 10 décembre 1998. Il
a "très partiellement" admis le recours, en modifiant l'art.
8 al. 3 let. c RPAC (pour régler de façon moins restrictive
l'affectation du port privé dans le bassin aménagé sur la
parcelle des recourants). Cet article 8 RPAC a donc la teneur
suivante, après le jugement du Tribunal administratif:
" La zone du port et du chantier naval est desti-
née à permettre le maintien des bâtiments et ins-
tallations existants tout en respectant le site ma-
récageux.
Elle est soumise à l'élaboration d'un plan par-
tiel d'affectation communal (PPA) dans un délai de
trois ans après l'approbation du présent plan.
Le PPA prévoit notamment:
a. des places d'amarrage pour bateaux de plaisance
sur une surface de 25'600 m2, mais au maximum 125
places dont 25 pour les visiteurs;
b. des infrastructures nécessaires telles que pon-
tons d'amarrage et d'accès, places de parc, petit
bâtiment portuaire avec installations sanitaires;
c. les installations du chantier naval, y compris
huitante places d'amarrage aménagées dans la darse
sur une surface de 6'450 m2;
d. l'aire forestière est préservée."
Le Tribunal administratif a appliqué les normes du
droit fédéral sur la protection des marais et des sites maré-
cageux d'importance nationale, en particulier l'art. 24sexies
al. 5 aCst. et les art. 23a ss de la loi fédérale sur la pro-
tection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Il s'est
référé à plusieurs inventaires fédéraux d'objets d'importance
nationale, notamment à l'inventaire des sites marécageux,
adopté le 1er mai 1996 (voir l'ordonnance sur la protection
des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importan-
ce nationale, RS 451.35), et à l'inventaire des bas-marais,
adopté le 7 septembre 1994 (voir l'ordonnance sur la protec-
tion des bas marais d'importance nationale, RS 451.33). La
parcelle n° 883 est en effet entièrement comprise dans le pé-
rimètre de l'objet n° 289 ("Les Grangettes") de l'inventaire
des sites marécageux, et sa pointe nord-ouest fait partie, ou
est directement voisine, de l'objet n° 1382 ("Gros Brasset")
de l'inventaire des bas-marais. Fondé sur ces normes et in-
ventaires fédéraux, le Tribunal administratif a considéré, en
substance, que le régime du plan d'affectation cantonal pour
la parcelle des recourants était adéquat, aussi bien quant à
la délimitation des zones qu'au sujet des possibilités de
construction.
L'organisation Pro Natura, par sa section vaudoise,
est intervenue comme partie à la procédure devant le Tribunal
administratif (elle avait participé à la procédure devant les
départements cantonaux).
D.- Agissant par la voie du recours de droit admi-
nistratif, B.________, C.________ et la société en nom col-
lectif A.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer,
voire d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif afin que
trois modifications soient apportées au plan d'affectation
cantonal PAC 291 ou à son règlement: introduire à l'art. 8
RPAC la possibilité de transformer et d'agrandir les bâti-
ments et installations existants, ainsi que d'implanter de
nouveaux ouvrages en fonction notamment des besoins de l'ins-
tallation; sortir la parcelle n° 883 du site marécageux d'im-
portance nationale; classer la totalité de la parcelle n° 883
dans la zone du port et du chantier naval. Les recourants
soutiennent que les restrictions à la construction sur leur
parcelle, telles qu'elles ont été prévues dans le plan d'af-
fectation cantonal et interprétées par le Tribunal adminis-
tratif, ne sont pas imposées par les dispositions du droit
fédéral sur la protection des marais et des sites marécageux.
Ils se prévalent des caractéristiques de leur terrain dans
l'espace naturel que vise à protéger le plan d'affectation
cantonal (parcelle bâtie où est exploité un chantier naval
depuis plusieurs décennies) et ils invoquent la garantie de
la propriété pour demander un régime juridique permettant la
modernisation de leur entreprise, à l'instar de ce qui a été
prévu pour une autre exploitation dans une autre zone du plan
d'affectation cantonal, la zone du camping. Ils critiquent,
au regard de la nature du sol, le classement d'une partie de
leur bien-fonds dans le secteur de la forêt tampon ou dans la
zone des biotopes protégés. Ils prétendent en outre qu'ils
n'ont pas pu exercer leur droit d'être entendus quand les in-
ventaires fédéraux ont été établis et aussi lors de la déli-
mitation du secteur des bas-marais au nord-ouest de leur par-
celle, le Tribunal administratif ayant à ce propos refusé
d'ordonner une expertise et d'entendre certains témoins.
Différents organes de l'administration cantonale,
qui avaient participé à la procédure devant le Tribunal admi-
nistratif, ont été invités à répondre. Le Département de la
sécurité et de l'environnement (chargé de la protection de la
nature) et le Département des infrastructures (par son servi-
ce de l'aménagement du territoire) concluent au rejet du re-
cours. Le Département des institutions et des relations ex-
térieures (anciennement: Département de la justice, de la
police et des affaires militaires) s'est déterminé sans pren-
dre de conclusions.
Les organisations Pro Natura et Pro Natura Vaud
concluent au rejet du recours.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et
prend les mêmes conclusions.
La Commune de Noville n'a pas répondu.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et
du paysage a déposé des observations (cf. art. 110 al. 1 in
fine OJ), dans le sens d'un rejet du recours. Les parties ont
eu la possibilité de se déterminer à ce sujet; elles n'ont
pas modifié leurs conclusions.
E.- A la requête des recourants, la procédure de-
vant le Tribunal fédéral a été suspendue pour trois mois dès
le 2 juin 1999. Une nouvelle suspension a été refusée le 4
novembre 1999.
Les recourants demandent une inspection locale et
une expertise aux fins de vérifier que la partie nord de leur
parcelle ne constitue pas un bas-marais.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5
PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte
contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou
qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des
autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune
des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la légis-
lation spéciale ne soit réalisée. Le recours de droit admi-
nistratif est également recevable contre des décisions fon-
dées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la
mesure où la violation de dispositions de droit fédéral di-
rectement applicables est en jeu (art. 97 al. 1, 98 let. g et
104 let. a OJ; ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 231
consid. 2 p. 233; 122 II 241 consid. 2a p. 243 et les arrêts
cités). Nonobstant la règle spéciale de l'art. 34 al. 3 LAT,
une décision, prise en dernière instance cantonale, relative
à l'approbation d'un plan d'affectation, peut aussi faire
l'objet d'un recours de droit administratif lorsque l'appli-
cation du droit fédéral de la protection de l'environnement,
ou d'autres prescriptions fédérales telles que les règles sur
la protection des biotopes ou des forêts, est directement en
jeu (ATF 123 II 88 consid. 1a p. 91 ss, 231 consid. 2 p. 233;
121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arrêts cités; cf. aussi ATF
123 II 289 consid. 1b p. 291).
La contestation portant, dans le cas particulier,
principalement sur l'application des règles fédérales sur la
protection des marais et des sites marécageux, la voie du
recours de droit administratif est manifestement ouverte (cf.
notamment ATF 124 II 19 ss; 123 II 248 ss). L'acte des recou-
rants satisfait aux conditions de recevabilité des art. 103
ss OJ. Il y a lieu d'entrer en matière.
2.- Les recourants contestent le plan d'affectation
PAC 291 parce qu'il leur impose des restrictions dans l'uti-
lisation de leur terrain pour des activités artisanales. La
délimitation du périmètre général de ce plan dépend, selon
les autorités cantonales, de la présence à cet endroit d'un
site marécageux d'importance nationale et des obligations qui
en découlent en vertu du droit fédéral (cf. art. 1 RPAC, cité
plus haut). Les recourants soutiennent que la parcelle n°
883, en raison de ses particularités, devrait être sortie du
site marécageux "Les Grangettes" (objet n° 289 de l'inventai-
re fédéral) et, partant, du périmètre du plan d'affectation
cantonal. Ils se plaignent de n'avoir pas été consultés lors-
que ces décisions ont été prises.
a) Les inventaires fédéraux d'objets d'importance
nationale sont établis par le Conseil fédéral (art. 5 al. 1
LPN). Cette règle s'applique aussi à l'inventaire des sites
marécageux d'une beauté particulière et d'importance natio-
nale (cf. art. 23b al. 3 LPN). Cet inventaire a ainsi été
adopté le 1er mai 1996, avec l'ordonnance sur les sites
marécageux dont il constitue une annexe (cf. art. 1er de
cette ordonnance, entrée en vigueur le 1er juillet 1996). Le
présent recours n'est pas dirigé contre cet inventaire, ni
contre la décision d'y faire figurer l'objet n° 289 "Les
Grangettes". Le Tribunal fédéral n'a pas la possibilité de le
modifier. Il n'a en outre pas à se prononcer sur la procédure
suivie par le Conseil fédéral, en particulier sur la façon
dont l'avis des propriétaires concernés a été pris, par le
truchement des cantons, dans la phase préparatoire (cf. art.
23b al. 3 in fine LPN).
Cela étant, il appartient aux cantons de "veiller à
la concrétisation et à la mise en oeuvre des buts de la pro-
tection" des sites marécageux d'importance nationale (art.
23c al. 2 LPN). Ils doivent ainsi fixer les limites précises
des objets (art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur les sites maré-
cageux). C'est là, pour les Grangettes, un des objectifs es-
sentiels du plan d'affectation PAC 291; le fait que son éla-
boration a débuté avant l'entrée en vigueur de l'inventaire
fédéral est sans pertinence, puisque cette planification can-
tonale a été d'emblée liée à l'établissement de cet inventai-
re (cf. art. 1 RPAC) et qu'elle a été approuvée après l'en-
trée en vigueur de celui-ci. Aussi les recourants peuvent-ils
contester le périmètre des différentes zones de ce plan d'af-
fectation en faisant valoir qu'une parcelle - la leur en
l'occurrence - aurait dû en être exclue lors de la délimita-
tion précise de l'objet.
b) Les recourants se plaignent de n'avoir pas été
entendus préalablement à la définition du périmètre des zones
protégées. Ils invoquent l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur
les sites marécageux, qui prescrit aux cantons, quand ils
fixent les limites précises de ces sites, de prendre l'avis
de différentes personnes et collectivités, parmi lesquelles
les propriétaires fonciers.
En choisissant pour la délimitation de l'objet la
forme du plan d'affectation, les autorités cantonales ont
garanti aux intéressés la possibilité d'être entendus lors de
l'enquête publique puis dans la procédure de recours interne
à l'administration. Ces modalités sont manifestement suffi-
santes pour l'exercice du droit d'être entendu, comme l'a du
reste retenu le Tribunal administratif.
c) L'inventaire fédéral des sites marécageux
contient une description de chaque objet (cf. art. 2 al. 1 de
l'ordonnance). Celle du site des Grangettes - dont la surface
totale est de 1011 ha - est reproduite dans l'arrêt attaqué
(p. 4-5). On y lit en particulier que ce site, sur un delta
lacustre, est constitué de vastes forêts alluviales, de bas-
marais et de cordons boisés signalant les anciens bras du
Rhône, le Vieux-Rhône en étant le principal exemple; il s'y
trouve aussi des étangs, des bosquets, des terres agricoles,
quelques vergers, des pâturages, des friches, un hameau et
quelques constructions agricoles; le site des Grangettes est
qualifié de milieu unique, d'une valeur exceptionnelle, pour
la flore et la faune, malgré les atteintes subies au cours du
temps (endiguement du Rhône, drainages, boisements artifi-
ciels, extension des cultures, etc.).
La base juridique de la protection des sites maré-
cageux d'une beauté particulière et d'importance nationale
est l'art. 24sexies al. 5 aCst., accepté en votation populai-
re du 6 décembre 1987 (dans la Constitution fédérale du 18
avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, il s'agit
de l'art. 78 al. 5 Cst. - cf. infra, consid. 3b). Cette dis-
position vise non seulement les sites marécageux mais égale-
ment les marais; ces deux notions sont toutefois à distin-
guer. La loi définit le site marécageux comme un "paysage
proche de l'état naturel, caractérisé par la présence de
marais" (art. 23b al. 1 LPN): les marais, ou en d'autres ter-
mes les biotopes dignes de protection, ne sont donc qu'un
élément du site marécageux (cf. art. 18a ss, 23a LPN). Les
espaces entre les marais, à l'intérieur du site marécageux,
peuvent porter les "marques de la civilisation" (bâtiments,
voies de communication, exploitation agricole ou forestière,
etc. - cf. Office fédéral de l'environnement, des forêts et
du paysage, Inventaire fédéral des sites marécageux: guide
d'application des dispositions de protection, Berne 1996 p.
5).
L'occupation d'une partie de la parcelle litigieuse
par les installations d'un chantier naval n'est donc pas, en
soi, un obstacle à son inclusion dans un plan de protection
d'un site marécageux. Comme l'a relevé en substance le Tribu-
nal administratif, sa position en bordure d'un bras du Vieux-
Rhône, à proximité de la rive du lac Léman et quasiment au
milieu des marais et forêts caractéristiques du site, ne per-
met pas d'envisager à cet endroit une correction de la limite
des zones protégées, qui consisterait en somme à créer une
enclave sans pourtant qu'on puisse constater une rupture évi-
dente dans le paysage ou dans la configuration des lieux. Les
autorités cantonales n'avaient pas d'autre choix, dans cette
situation, que de considérer que ce terrain, au centre de
l'objet n° 289 de l'inventaire des sites marécageux, devait
être compris dans le périmètre du plan mettant en oeuvre les
exigences de protection. Elles n'ont donc pas violé le droit
fédéral, leur pouvoir d'appréciation étant en définitive très
limité à cet égard.
3.- Les recourants s'en prennent à la réglementa-
tion à laquelle le plan d'affectation soumet leur parcelle.
Ils soutiennent que, même dans un site marécageux, le droit
fédéral n'exclut pas nécessairement l'extension de bâtiments
existants d'un chantier naval, voire des constructions nou-
velles ou des reconstructions. Selon eux, le Tribunal admi-
nistratif aurait mal interprété l'art. 23d LPN, et il aurait
partant violé la garantie de la propriété ainsi que la règle
de l'interdiction de l'arbitraire, en considérant qu'une en-
treprise artisanale telle que la leur ne pouvait pas bénéfi-
cier d'une exception.
a) Le Tribunal administratif a considéré que l'art.
8 RPAC interdisait l'extension des bâtiments, les construc-
tions nouvelles et les reconstructions dans la zone du port
et du chantier naval (soit essentiellement sur la parcelle
des recourants). Il a examiné cette règle au regard de la
norme constitutionnelle instituant la protection des sites
marécageux (art. 24sexies al. 5 aCst.), de la disposition
légale de l'art. 23d LPN et encore des prescriptions de l'or-
donnance sur les sites marécageux. Il en a déduit que l'in-
terdiction d'altération prévue à l'art. 8 RPAC était conforme
au droit fédéral.
Le recours tend à modifier la règle générale et
abstraite de l'art. 8 RPAC, afin d'assouplir ce que le Tribu-
nal administratif qualifie de régime de l'interdiction d'al-
tération. A ce stade-ci, il ne s'agit donc pas de se pronon-
cer sur un projet concret de modernisation du chantier naval.
Le système retenu pour la zone du port et du chantier naval
implique du reste en principe que le plan d'affectation can-
tonal se borne à fixer des prescriptions générales, puisque
la planification de détail, à élaborer ultérieurement, relève
des autorités communales (art. 8 al. 2 et 3 RPAC). Il y a
lieu de vérifier si le Tribunal administratif a bien inter-
prété la portée des normes fédérales dans ce domaine.
b) L'art. 24sexies al. 5 aCst. dispose que dans les
zones protégées que constituent les marais et les sites maré-
cageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt na-
tional, il est interdit d'aménager des installations de quel-
que nature que ce soit et de modifier le terrain sous une
forme ou sous une autre; font exception les installations
servant à assurer la protection conformément au but visé et à
la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles. C'est
sur cette base que la loi fédérale sur la protection de la
nature et du paysage (LPN) a été modifiée le 24 mars 1995,
par l'adjonction d'un chapitre 3a consacré aux marais et
sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale (art. 23a à 23d LPN, entrés en vigueur le 1er fé-
vrier 1996). La Constitution fédérale du 18 avril 1999 re-
prend, en substance, cette réglementation (aux termes de
l'art. 78 al. 5 Cst., applicable aux marais et sites maréca-
geux protégés, il est interdit d'y aménager des installations
ou d'en modifier le terrain; font exception les installations
qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite
de leur exploitation à des fins agricoles).
Au niveau législatif, c'est l'art. 23d LPN qui défi-
nit les constructions, installations et modes d'exploitation
admissibles dans les sites marécageux portés à l'inventaire
fédéral; il a la teneur suivante:
"1 L'aménagement et l'exploitation des sites maré-
cageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne
portent pas atteinte aux éléments caractéristiques
des sites marécageux.
2 Sont en particulier admis à la condition prévue
au 1er alinéa:
a. L'exploitation agricole et sylvicole;
b. L'entretien et la rénovation de bâtiments et
d'installations réalisés légalement;
c. Les mesures visant à protéger l'homme contre
les catastrophes naturelles;
d. Les installations d'infrastructure nécessaires
à l'application des lettres a à c ci-dessus."
On pourrait se demander si l'art. 23d al. 1 LPN est
en tous points conforme à la Constitution, dès lors qu'il pa-
raît admettre des aménagements qui ne portent pas atteinte
aux sites marécageux, sans indiquer s'il vise d'autres aména-
gements que ceux servant à assurer la protection de ces sites
(cf. Peter Keller, Commentaire LPN, Zurich 1997, art. 23d n.
4). Cette question n'a pas à être résolue ici, dès lors que
le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer les lois fédérales
(art. 191 Cst.; cf. art. 113 al. 3 et 114 aCst.): dans le cas
particulier, il doit donc se fonder sur le texte de l'art.
23d LPN et, en cas de doute sur la portée de cette disposi-
tion, l'interpréter en se référant au sens et au but de la
norme constitutionnelle spéciale (ATF 123 II 248 consid.
3a/cc p. 253). La garantie de la propriété (art. 26 Cst.,
art. 22ter aCst.), invoquée par les recourants, ne saurait,
pour les mêmes motifs, faire obstacle à l'application de
l'art. 23d LPN.
Le maintien des bâtiments existants, autorisé par
l'art. 8 al. 1 RPAC, implique la possibilité de les entre-
tenir et de les rénover, conformément à ce que permet l'art.
23d al. 2 let. b LPN. Cette question n'est cependant pas li-
tigieuse, pas plus de celle de savoir à quelles conditions un
changement total d'affectation des locaux existants - qui
n'est en principe pas exclu par l'art. 8 RPAC - serait admis-
sible (cf. ATF 123 II 248 consid. 3a/cc p. 253). Les recou-
rants demandent en revanche que la réglementation cantonale
autorise les agrandissements ou les nouvelles constructions,
en fonction des besoins de leur entreprise.
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a
considéré que cette possibilité était offerte pour certaines
"catégories privilégiées" de constructions ou d'installa-
tions, soit celles mentionnées à l'art. 23d al. 2 LPN
(constructions agricoles, installations de protection contre
les catastrophes, notamment) et à l'art. 5 al. 2 let. c, d et
e de l'ordonnance sur les sites marécageux. Cette dernière
disposition se réfère aux aménagements et types d'exploita-
tion visés à l'art. 23d al. 2 LPN (let. c), puis elle charge
les cantons de veiller à ce que les autres constructions et
installations, qui ne servent ni à l'entretien des biotopes,
ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou
agrandies que si elles ont une importance nationale, ne peu-
vent être réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent pas en
contradiction avec les buts visés par la protection (let. d);
les cantons doivent encore veiller à ce que l'exploitation à
des fins touristiques et récréatives soit en accord avec les
buts visés par la protection (let. e). Il n'y a pas lieu de
se prononcer sur la légalité de cette ordonnance, au cas où
elle instituerait effectivement des "catégories privilégiées"
de constructions ou d'installations. Il est en effet constant
qu'une entreprise artisanale isolée de construction et de ré-
paration de bateaux, qui n'est pas un élément typique d'un
site marécageux, ne pourrait de toute manière pas tomber sous
le coup de l'art. 5 al. 2 let. d de l'ordonnance sur les si-
tes marécageux (maintien des habitats typiques ou installa-
tions d'importance nationale) et qu'elle n'est, en elle-même,
pas une installation touristique ou récréative, même si elle
a pour clients des navigateurs de plaisance (cf. art. 5 al. 2
let. e de l'ordonnance précitée). Comme le Tribunal adminis-
tratif l'a du reste retenu, un statut spécial pour la zone du
port et du chantier naval ne saurait donc être fondé directe-
ment sur ces règles.
Même si la liste d'utilisations admissibles de
l'art. 23d al. 2 LPN est présentée comme non exhaustive ("en
particulier"), des exceptions au régime de protection "abso-
lue", ou "pratiquement absolue", découlant de la Constitution
(cf. ATF 124 II 19 consid. 3b p. 24; Expertise de l'Office
fédéral de la justice in JAAC 1997 IV n° 84 p. 808; Jean-
Baptiste Zufferey, Commentaire LPN, Chap. 2 n. 87) ne peuvent
être admises, le cas échéant, que de façon très restrictive
(cf. Keller, op. cit., art. 23d n. 11). Il ne saurait mani-
festement pas être question d'autoriser dans tous les cas
l'extension de bâtiments existants, a fortiori la construc-
tion de nouveaux bâtiments liés à des bâtiments existants,
cette possibilité ayant été clairement refusée par le légis-
lateur lors de l'adoption des art. 23a ss LPN (cf. BO CE 1992
p. 620/621, rejet de la proposition Küchler). Dans le cas de
l'entreprise des recourants, on ne voit pas quels motifs par-
ticuliers permettraient d'instituer d'emblée un régime d'ex-
ceptions très large, au stade du plan d'affectation cantonal.
Les recourants se prévalent du caractère prétendument touris-
tique de leur chantier naval et de l'histoire presque sécu-
laire de cette entreprise, dont l'avenir serait compromis
(une extension de l'atelier s'imposerait à cause de l'augmen-
tation des dimensions des bateaux de plaisance qui leur sont
confiés). Or ces arguments, qui ne reflètent en somme que les
intérêts privés ou financiers des recourants, ne sont pas de
nature à justifier l'adoption, lors de la mise en oeuvre des
buts de la protection du site marécageux, d'une norme qui dé-
rogerait aux principes de l'art. 23d LPN interprété à la lu-
mière de l'art. 78 al. 5 Cst. Aussi le Tribunal administratif
était-il fondé à considérer que l'art. 8 RPAC, avec la portée
restrictive qu'il faut lui reconnaître, est conforme au droit
fédéral.
c) Les recourants se réfèrent au camping des Gran-
gettes, dans le même site marécageux, qui fait également
l'objet d'une zone spéciale (zone du camping, art. 9 RPAC).
Pour justifier leur demande de modification de l'art. 8 RPAC,
ils font valoir que leur entreprise et ce camping devraient
bénéficier du même traitement.
L'art. 9 al. 1 RPAC dispose que "la zone du camping
doit permettre l'exploitation dans de bonnes conditions du
camping-caravaning existant tout en respectant les exigences
de la protection de la rive et du site marécageux". Le plan
d'affectation cantonal renvoie pour le reste à un plan par-
tiel d'affectation communal, qui sera élaboré ensuite (art. 9
al. 2 et 3 RPAC), en réservant encore les conditions de la
loi cantonale sur les campings et caravanings résidentiels
(art. 9 al. 4 RPAC). En tant que telle, cette réglementation
n'exclut pas, bien au contraire, l'application de l'art. 23d
LPN dans la zone du camping; elle est donc comparable aux
règles générales de l'art. 8 RPAC pour la zone du port et du
chantier naval. C'est une autre question que d'évaluer, sous
cet angle, le contenu effectif du plan partiel d'affectation
prévu à l'art. 9 RPAC, compte tenu de la nature et des fonc-
tions particulières d'un camping; or ce n'est pas l'objet de
la présente contestation.
4.- Les recourants critiquent le classement de la
partie nord-ouest de leur parcelle dans la zone des biotopes
protégés, secteur des bas-marais. Ils présentent à ce sujet
des griefs d'ordre formel et matériel. En premier lieu, ils
prétendent que le bas-marais du "Gros Brasset (objet n° 1382
de l'inventaire des bas-marais d'importance nationale) aurait
été délimité en violation des règles du droit fédéral garan-
tissant le droit d'être entendu des intéressés, en l'occur-
rence l'art. 3 de l'ordonnance sur les bas-marais; ils se
plaignent du refus du Tribunal administratif d'ordonner des
mesures d'instruction - expertise, audition de témoins - pour
évaluer la nature du sol; ils font enfin valoir que la partie
nord de leur parcelle n'est pas caractérisée par la présence
d'un marais, contrairement aux secteurs voisins.
a) Le "Gros Brasset" n'est pas un site maréca-
geux - il se trouve précisément à l'intérieur du site des
Grangettes -, mais un bas-marais d'importance nationale, pour
lequel l'art. 23a LPN renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN.
L'art. 18a LPN énonce les principes pour l'établissement de
l'inventaire fédéral de ce genre de biotopes, l'ordonnance
sur les bas-marais posant des règles plus détaillées pour la
mise en oeuvre. Cette réglementation est, pour la procédure,
comparable à celle applicable en matière de sites marécageux,
notamment quant à la possibilité qui doit être donnée aux
propriétaires fonciers et exploitants de donner leur avis au
moment où les cantons fixent les limites précises des objets
et délimitent les zones tampons (art. 3 al. 1 de l'ordonnance
sur les bas-marais; cf. supra, consid. 2a). C'est là une des
fonctions du plan d'affectation cantonal PAC 291. Comme cela
a déjà été exposé (supra, consid. 2b), les garanties généra-
les du droit d'être entendu sont satisfaites dans une telle
procédure.
b) Le Tribunal administratif a considéré que la
limite du bas-marais du "Gros Brasset", sur la carte jointe à
l'inventaire fédéral, n'imposait pas nécessairement la solu-
tion retenue dans le plan d'affectation cantonal. Il est vrai
qu'on peut hésiter sur le tracé exact de la frontière de ce
biotope, la carte de l'inventaire fédéral étant à l'échelle
1:25000 tandis que le plan d'affectation cantonal est à
l'échelle 1:5000. Cela étant, les cantons disposent d'un
certain pouvoir d'appréciation pour fixer les limites
précises des objets (art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur les
bas-marais). Le Tribunal administratif a considéré qu'il n'y
avait pas eu d'abus de ce pouvoir d'appréciation dans le cas
particulier, sur la base des constatations des fonctionnaires
cantonaux chargés de la conservation de la nature (ils ont
mis en évidence la présence de végétation typique d'un bas-
marais). Ces spécialistes de l'administration cantonale, qui
ont dû concourir à l'élaboration du plan litigieux, ont
participé à l'inspection locale du Tribunal administratif,
lequel comptait en outre en son sein un assesseur spécialisé.
Aussi les mesures d'instruction supplémentaires requises par
les recourants - expertise, audition de témoins - ont-elles
été rejetées en dernière instance cantonale.
Les recourants se plaignent de cette appréciation
anticipée. Or, conformément à la jurisprudence relative au
droit d'être entendu, il est possible à l'autorité de mettre
un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui
ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des
preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF
124 I 49 consid. 3a p. 51; 122 I 53 consid. 4a p. 55; 122 II
464 consid. 4a p. 469; 120 Ib 379 consid. 3b p. 383 et les
arrêts cités). Dans les circonstances de l'espèce, les ap-
préciations des fonctionnaires et assesseur spécialisés quant
à la nature de la végétation présente dans le secteur liti-
gieux - assez restreint au demeurant (environ 2'000 m2) -,
pouvaient justifier le refus d'ordonner d'autres mesures
d'instruction. Les recourants n'indiquent pas, au demeurant,
quelles autres caractéristiques concrètes du terrain liti-
gieux, si ce n'est la proximité par rapport à leurs hangars
ou ateliers, auraient dû être considérées comme décisives.
Aussi leurs griefs d'ordre formel doivent-ils être rejetés.
Les faits constatés dans l'arrêt attaqué n'ont donc pas été
établis au mépris de règles essentielles de procédure (cf.
art. 105 al. 2 OJ).
c) Sur le fond, les recourants se bornent à qua-
lifier d'inexactes les constatations relatives à l'extension,
sur le nord de leur parcelle, du bas-marais du "Gros
Brasset". Il est probable que d'autres portions de ce marais
aient un autre aspect, et que la végétation y soit plus ca-
ractéristique. Cela ne suffit pas à considérer comme manifes-
tement inexactes les constatations du Tribunal administratif.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
a du reste estimé que l'analyse du bas-marais par les autori-
tés cantonales avait été très précise et qu'il n'avait aucun
motif de mettre en doute sa délimitation. Aussi, dans ces
conditions, le Tribunal fédéral n'a-t-il pas de raison de
s'écarter de ces constatations (art. 105 al. 2 OJ en relation
avec l'art. 104 let. b OJ). Le recours de droit administratif
est donc mal fondé à ce propos.
Pour ces mêmes motifs, il n'y a pas lieu de procéder
à une inspection locale à ce stade de la procédure, ni d'en-
tendre des témoins, ni encore d'ordonner une expertise.
5.- Les recourants critiquent encore le classement
d'une partie de leur parcelle dans le secteur de la "forêt
tampon"; ils invoquent, sans autres détails ni arguments, la
nature véritable des terrains contigus.
Le régime de la "forêt tampon" est en effet destiné
à s'appliquer aux "groupements forestiers proches de l'état
naturel en bordure des biotopes protégés" (art. 12 al. 1 let.
a RPAC). Même si toute la surface de forêt ne touche pas le
marais du "Gros Brasset", elle en est néanmoins très proche,
l'extrémité sud de la parcelle se trouvant à 250 m de la
limite de la zone des biotopes protégés. La création d'une
zone-tampon - laquelle doit être "suffisante du point de vue
écologique", conformément à l'art. 14 al. 2 let. d de l'or-
donnance sur la protection de la nature et du paysage (OPN;
RS 451.1) - à pareille distance d'un biotope d'importance
nationale est sans doute admissible (cf., au sujet des
zones-tampon, ATF 124 II 19 consid. 3 p. 21 ss). La nature
forestière du terrain n'est en outre pas contestée. Aucun
élément probant n'étant invoqué à l'encontre de la
planification cantonale, le recours se révèle ici
manifestement mal fondé.
6.- Il s'ensuit que le recours de droit administra-
tif, en tous points mal fondé, doit être rejeté.
Les recourants, qui succombent, doivent payer un
émolument judiciaire (art. 153 al. 1, 153a al. 1 et 156 al. 1
OJ). Les intimés, dont aucun n'a été représenté par un avo-
cat, n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Rejette le recours de droit administratif.
2. Met à la charge des recourants un émolument judi-
ciaire de 3'000 fr.
3. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire des recourants, à la Municipalité de Noville, à Pro
Natura Vaud, au Tribunal administratif, au Département des
infrastructures, au Département des institutions et des rela-
tions extérieures et au Département de la sécurité et de
l'environnement du canton de Vaud (autorités intimées et in-
téressées), ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement,
des forêts et du paysage.
Lausanne, le 7 mars 2000
JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, Le Greffier,