I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.144/1999
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1A.144/1999/sch
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
**********************************
8. Januar 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Féraud, Bundesrichter Catenazzi, Ersatzrichter
Loretan und Seiler sowie Gerichtsschreiberin Gerber.
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In Sachen
X.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechts-
anwalt Dr. Martin Ziegler, Zürcherstrasse 49, Postfach 333,
Lachen,
gegen
Militär- und Polizeidepartement des Kantons S c h w y z,
Regierungsrat des Kantons S c h w y z,
Verwaltungsgericht des Kantons S c h w y z, III. Kammer,
Gemeinderat F r e i e n b a c h,
betreffend
USG - Katastrophenschutz
(Lagerung von druckverflüssigtem Chlorgas),
hat sich ergeben:
A.- Die X.________ AG betreibt in Pfäffikon/SZ (Gemein-
de Freienbach) eine grosse Badeanlage. Die Desinfektion des
Badewassers erfolgt mit Chlorgas, welches in zwei 500 kg-
Druckfässern in flüssiger Form gelagert wird. Gestützt auf
Art. 10 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Um-
weltschutz (USG, SR 814.01) und Art. 6 der Verordnung vom
27. Februar 1991 über den Schutz vor Störfällen (Störfall-
verordnung, StFV; SR 814.012) stellte das Amt für Feuer- und
Zivilschutz des Kantons Schwyz (AFZ) am 28. Juni 1994 fest,
der von der X.________ AG eingereichte Kurzbericht über die
Risiken der Anlage sei bis auf einige Punkte vollständig und
richtig. Da indes schwere Schädigungen für die Bevölkerung
und die Umwelt aufgrund von Störfällen nicht ausgeschlossen
werden könnten, forderte das Amt die X.________ AG auf, eine
quantitative Risikoermittlung gemäss Anhang 4 StFV vorzu-
nehmen.
In der Folge reichte die X.________ AG die vom
Ingenieurbüro A.________ und Partner AG erstellte Risiko-
ermittlung vom 2. März 1995 ein. Das AFZ zog zur Beurtei-
lung das Ingenieurbüro B.________ AG bei. Gestützt auf
dessen Überprüfungsbericht vom 30. November 1995 verfasste
das AFZ am 12. Februar 1996 einen Kontrollbericht gemäss
Art. 7 StFV. Darin gelangte es zum Schluss, das mit der
Lagerung des verflüssigten Chlorgases verbundene Risiko sei
zu gross, und setzte der X.________ AG Frist bis Ende 1996,
um den Betrieb auf ein alternatives Desinfektionsverfahren
umzurüsten und das Risiko damit auf ein akzeptables Mass zu
senken. Im Begleitschreiben zum Kontrollbericht, ebenfalls
vom 12. Februar 1996, setzte das AFZ der X.________ AG Frist
an zur Stellungnahme zum Kontrollbericht samt dem Bericht
der B.________ AG und erwähnte, bei Ablehnung der vorgesehe-
nen Massnahmen werde es dem Militär- und Polizeidepartement
den Erlass einer anfechtbaren Verfügung beantragen.
Die X.________ AG ersuchte um mehrere Frister-
streckungen, die zunächst gewährt wurden. Zudem fand am
8. Juli 1996 eine Besprechung mit dem AFZ statt. Am 21. Au-
gust 1996 setzte das AFZ der X.________ AG eine letztmalige
Frist für die Einreichung einer Stellungnahme an. Als die
X.________ AG darauf erneut um Fristerstreckung ersuchte,
forderte das Militär- und Polizeidepartement (MPD) die
X.________ AG mit Verfügung vom 30. September 1996 dazu
auf, bis Ende 1997 die erforderlichen Massnahmen zu treffen,
um die Risiken in den akzeptablen Bereich zu bringen, und
setzte ihr Frist bis Ende 1996 an, um einen eigenen, fach-
männisch ausgearbeiteten Lösungsvorschlag einzureichen.
Mangels eines solchen Vorschlags gelte eines der im Bericht
B.________ AG aufgezeigten Verfahren als verbindlich, bei
welchem auf die Lagerung von Chlor in Druckbehältern ver-
zichtet wird.
B.- Der Regierungsrat des Kantons Schwyz wies die gegen
diese Verfügung gerichtete Beschwerde der X.________ AG am
29. September 1998 ab.
Die X.________ AG gelangte gegen die Beschwerde-
abweisung an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Das
Gericht führte am 3. Februar 1999 eine Augenscheinsverhand-
lung durch und wies die Beschwerde am 21. Mai 1999 ab.
C.- Die X.________ AG hat gegen das Urteil des Ver-
waltungsgerichtes am 12. Juli 1999 beim Bundesgericht Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der an-
gefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit
sei soweit notwendig zur Ergänzung des Beweisverfahrens,
zum Verzicht auf ein Chlorgasverbot und zur Neubeurteilung
an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
Der Regierungsrat, das Militär- und Polizeidepar-
tement und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung
der Beschwerde. Der Gemeinderat Freienbach hat sich nicht
vernehmen lassen.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL) hat am 7. Oktober 1999 zur Sache Stellung genommen.
Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels erhielten die
Parteien Gelegenheit, sich auch dazu zu äussern. Alle
Parteien hielten an ihren Anträgen fest.
Am 14. Juni 2000 ersuchte die X.________ AG da-
rum, zur Duplik des MPD vom 30. Mai 2000 Stellung nehmen
zu können.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit
freier Kognition, ob und inwieweit auf ein Rechtsmittel
eingetreten werden kann (BGE 126 I 50 E. 1 S. 52).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig
gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bun-
des stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Ver-
bindung mit Art. 5 VwVG), sofern diese von einer in Art. 98
OG genannten Vorinstanz erlassen worden sind und keiner der
in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehe-
nen Ausschlussgründe greift. Sodann unterliegen der Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw.
(auch) auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum
Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kanto-
nalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend
engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwal-
tungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid
selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzu-
sammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staats-
rechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 123 II 359 E. 1a/aa
S. 361).
Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig
ist, kann der Beschwerdeführer auch geltend machen, der an-
gefochtene Entscheid verletze Bundesverfassungsrecht, weil
dieses zum Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG ge-
hört (BGE 121 II 39 E. 2 d/bb S. 47 mit Hinweisen).
Im Streit liegt im Wesentlichen die Frage, ob die
Beschwerdeführerin aus Gründen der Risikominderung ver-
pflichtet ist, das Verfahren für die Desinfektion des Bade-
wassers so zu ändern, dass sie künftig kein verflüssigtes
Chlorgas mehr lagern muss. Das diese Pflicht bejahende Ur-
teil des Verwaltungsgerichts stützt sich auf das Umwelt-
schutzgesetz und die Störfallverordnung. Ferner macht die
Beschwerdeführerin die Verletzung von verfahrensrechtlichen
Regeln geltend, die nach ihrer Behauptung teilweise bundes-
rechtlicher und teilweise kantonalrechtlicher Natur sind.
Auf jeden Fall stehen diese Regeln in ausreichend engem
Sachzusammenhang mit dem zu beurteilenden Bundesrecht, wes-
halb ihre Verletzung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ge-
rügt werden kann. Soweit die Anwendung kantonalen Verfah-
rensrechts zu prüfen ist, richtet sich die Kognition des
Bundesgerichts allerdings nach den für die staatsrechtliche
Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 118 Ib 234 E. 1b
S. 237 mit Hinweis).
b) Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadres-
satin durch die angefochtene Verfügung beschwert und hat ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung (Art. 103 lit. a
OG). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen der Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde sind erfüllt, so dass auf diese -
unter Vorbehalt von Erwägung 4 - einzutreten ist.
c) Das Militär- und Polizeidepartement (MPD) hat
mit der Duplik Unterlagen eingereicht, aus denen hervorgeht,
dass die zuständigen Behörden des Kantons St. Gallen von
einer anderen grösseren Badeanlage ebenfalls den Verzicht
auf die Lagerung von Chlor verlangen. Diese Eingabe bietet
keinen Anlass, einen dritten Schriftenwechsel durchzuführen,
war doch die Frage, ob die angefochtene Verfügung technisch
durchführbar und mit der Rechtsgleichheit vereinbar sei,
von Anfang an umstritten. Die Eingabe des MPD enthält keine
neuen Feststellungen, zu denen der Beschwerdeführerin das
rechtliche Gehör zu gewähren wäre.
2.- Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht
vor, die Gerichtsgarantie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt
zu haben, weil sie der Verwaltung in allen Fachfragen ein
Tatbestandsermessen eingeräumt und keine Ermessenskontrolle
vorgenommen habe. Unter Berufung auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK,
auf die Komplexität der Materie und auf die präjudizielle
Bedeutung des Falles beantragt sie die Durchführung einer
mündlichen Parteiverhandlung und eines Augenscheins im
bundesgerichtlichen Verfahren.
a) Eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK liegt u.a. dann vor, wenn der Streit das
Recht zur zweckentsprechenden Nutzung von Eigentum oder das
Recht auf die Weiterführung einer zugelassenen gewerblichen
Tätigkeit betrifft (vgl. die Hinweise bei Jochen Frowein/
Wolfgang Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. 1996, Art. 6
N. 19 und 21; Mark Villiger, Handbuch der Europäischen Men-
schenrechtskonvention, 2. Auflage, Zürich 1999, Rz. 384 und
387). Insofern können auch Streitigkeiten über die Anwendung
der Störfallverordnung zivilrechtlichen Charakter i.S.v.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK haben, wenn sie die Eigentumsrechte des
Betriebsinhabers berühren oder zu Betriebsbeschränkungen und
-verboten führen (Robert Zimmermann, Les exigences formelles
à respecter dans l'élaboration des mesures de prévention
prévues par l'ordonnance sur la protection contre les acci-
dents majeurs [OPAM], URP 1992 S. 391 ff., 396). Im vorlie-
genden Fall hat der Entscheid des MPD zur Folge, dass die
Beschwerdeführerin ihre jetzigen Desinfektions- und Chlor-
lageranlagen nicht mehr verwenden darf und auf ein alterna-
tives System umstellen muss, was mit erheblichen Kosten ver-
bunden ist; dies spricht für eine Anwendung von Art. 6 Ziff.
1 EMRK, auch wenn kein Betriebsverbot zur Diskussion steht.
b) Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangt gemäss der mehrfach
bestätigten Rechtsprechung des Bundesgerichts zumindest eine
freie richterliche Überprüfung des Sachverhalts und der
Rechtsfragen, nicht dagegen eine Ermessenskontrolle (BGE 126
I 33 E. 2a S. 34; 120 Ia 19 E. 4c S. 30 mit Hinweisen). Aller-
dings muss sichergestellt sein, dass das Gericht auch Verwal-
tungsentscheide, die überwiegend auf Ermessen beruhen, wirk-
sam überprüfen kann (Urteil des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte [EGMR] vom 28. Juni 1990 i.S. Obermeier
c. Österreich, Serie A Band 179 Ziff. 69 f.; Mark Villiger,
a.a.O., Rz. 427 S. 272; Joachim Wyssmann, Art. 6 EMRK und
seine Anwendung im Steuerrecht, ASA 65, S. 785; so auch Ur-
teil des Bundesgerichts vom 4. April 1995 i.S. J. E. 5b,
publ. in RDAF 1996 172). Ein Anspruch auf eine zweistufige
richterliche Prüfung besteht nicht (BGE 124 I 255 E. 5b/aa
S. 263 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall wurde den Anforderungen von
Art. 6 EMRK durch das Verfahren vor dem kantonalen Verwal-
tungsgericht, welches einen Augenschein mit Parteiverhand-
lung durchgeführt und den Sachverhalt und die sich stellen-
den Rechtsfragen umfassend überprüft hat, Genüge getan. Der
Vorwurf der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe
in allen Fachfragen ohne eigene Nachprüfung auf die Auffas-
sung der Verwaltung abgestellt und deren "technisches" Er-
messen als verbindlich angesehen, trifft nicht zu; vielmehr
hat das Verwaltungsgericht zu den wesentlichen, im vorlie-
genden Verfahren streitigen Sach- und Rechtsfragen Stellung
genommen und ausführlich begründet, weshalb es das durch die
Lagerung druckverflüssigten Chlors begründete Risiko für
nicht tragbar hielt. Es hat sich dabei an den in Art. 7 StFV
vorgegebenen rechtlichen Rahmen und den vom BUWAL gestützt
auf Art. 22 StFV im Handbuch I zur Störfallverordnung 1991
(im Folgenden: "Handbuch I") und den Beurteilungskriterien I
zur Störfallverordnung vom September 1996 (nachfolgend: "Be-
urteilungskriterien I") festgelegten quantifizierten Krite-
rien für das Verhältnis von Störfallausmass (Störfallwert)
und Störfallwahrscheinlichkeit pro Betrieb und Jahr orien-
tiert und überprüft, ob bei der Interessenabwägung alle in
Betracht fallenden Entscheidkomponenten bzw. Interessen in
die Beurteilung einbezogen und angemessen gewichtet wurden.
Damit wurde ein Art. 6 EMRK genügender, effektiver Rechts-
schutz gewährleistet, auch wenn sich das Gericht im Übrigen
die übliche Zurückhaltung bei ermessensbetonten Fragen auf-
erlegt hat.
c) Die Beschwerdeführerin macht geltend, der ange-
fochtene Entscheid bestätige ein Chlorgasverbot, welches bei
einheitlicher Rechtsanwendung für alle Bäder, Wasserparks,
Freizeitanlagen, Wasserversorgungen und ähnliche Betriebe in
der gesamten Schweiz Geltung erlangen müsste. Indessen ist
festzuhalten, dass die Vorinstanzen der Beschwerdeführerin
nicht untersagt haben, das Badewasser mit Chlorgas zu desin-
fizieren, sondern nur verlangt haben, dass auf die Lagerung
von Chlor in Druckbehältern verzichtet werde. Damit wird ein
Verfahren, bei welchem das jeweils benötigte Chlorgas an Ort
und Stelle fortlaufend produziert wird, nicht ausgeschlossen.
Der Ausdruck "Chlorgasverbot" ist daher verfehlt. Zudem haben
die Vorinstanzen die Lagerung von Chlor mit Blick auf die am
konkreten Standort bestehenden Risiken untersagt. Auch inso-
fern ist die präjudizielle Bedeutung des Falles zu relati-
vieren; davon, dass der untersuchte Fall auf ein generelles
Chlorlagerverbot hinauslaufen müsste, kann keine Rede sein.
d) Auch sonst liegen keine Gründe vor, die eine
mündliche Verhandlung oder einen Augenschein rechtfertigen
würden. Der Fall kann aufgrund der aussagekräftigen Akten
entschieden werden.
3.- Vorab sind die verfahrensrechtlichen Rügen der
Beschwerdeführerin zu behandeln.
a) Die Beschwerdeführerin erneuert ihren Vorwurf,
dass die Anordnung, eine Risikoermittlung gemäss Anhang 4
StFV zu erstellen, vom Amt für Feuer- und Zivilschutz (AFZ)
und nicht vom Militär- und Polizeidepartement (MPD) getrof-
fen wurde. Diese Anordnung erfolgte im Rahmen der Beurtei-
lung des Kurzberichtes, welche das AFZ der Beschwerdeführe-
rin am 28. Juni 1994 zustellte. Die in diesem Zusammenhang
erhobenen, überwiegend appellatorischen Rügen der Beschwer-
deführerin sind offensichtlich unbegründet, weshalb auf die
zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwie-
sen werden kann (Art. 36a Abs. 3 OG). Indem die Beschwerde-
führerin seinerzeit davon absah, eine anfechtbare Verfügung
zu verlangen, obwohl sie ausdrücklich auf diese Möglichkeit
hingewiesen worden war, hat sie auch darauf verzichtet, die
Unzuständigkeit der verfügenden Behörde geltend zu machen.
Es verstösst gegen Treu und Glauben, auf Aufforderung der
Behörde hin vorbehaltlos eine Risikoermittlung in Auftrag
zu geben und im Nachhinein, wenn das Ergebnis nicht befrie-
digt, die Zuständigkeit der anordnenden Behörde zu bestrei-
ten: Ein vermeintlicher oder echter Organmangel ist so früh
wie möglich, d.h. nach dessen (möglicher) Kenntnis bei ers-
ter Gelegenheit geltend zu machen (BGE 120 Ia 19 E. 2c/aa
S. 24 mit Hinweisen). Dabei kann sich die Beschwerdeführerin
von vornherein nicht darauf berufen, sie habe die einschlä-
gigen Zuständigkeitsvorschriften nicht gekannt. Dass eine
Risikoermittlung im vorliegenden Fall erstellt werden
musste, wird zu Recht von keiner Seite in Zweifel gezogen.
b) Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, der
von ihr in Auftrag gegebenen Risikoermittlung komme der
Stellenwert eines Gutachtens zu, an welches die Behörden
grundsätzlich gebunden gewesen seien und von welchem sie
bestenfalls auf der Grundlage eines eigentlichen Obergut-
achtens hätten abweichen dürfen.
aa) Die Risikoermittlung gemäss Anhang 4 StFV wird
vom Inhaber der fraglichen Anlage erstellt (Art. 6 Abs. 4
StFV). Er kann sie, sofern er dazu in der Lage ist, selbst
verfassen, andernfalls hat er damit geeignete Fachleute zu
beauftragen. Die Rechtslage ist ähnlich wie bei der Pflicht
zur Abfassung eines Berichtes über die Umweltverträglichkeit
gemäss Art. 9 Abs. 2 USG. Hier obliegt diese Pflicht dem
Baugesuchsteller (Art. 9 Abs. 3 USG), der dazu nötigenfalls
Spezialisten beizuziehen hat (Heribert Rausch, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, Art. 9 N. 106). Dem vom Gesuchsteller
bzw. Anlageninhaber verfassten oder in Auftrag gegebenen Be-
richt kommt in beiden Fällen klarerweise nicht die Stellung
einer amtlichen oder gar gerichtlichen Expertise zu. Viel-
mehr handelt es sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend
erwogen hat, um ein Privatgutachten. Daran ändert auch der
Umstand nichts, dass im vorliegenden Fall die Vollzugsbehör-
de der Beschwerdeführerin offenbar einige für die Berichter-
stellung in Frage kommende Fachbüros genannt hat. Sie hat
damit ihre Beratungspflicht nach Art. 6 Abs. 2 USG erfüllt.
Von einer gemeinsamen Ernennung des Auftragnehmers der Be-
schwerdeführerin kann keine Rede sein.
bb) Die Vollzugsbehörde prüft die Risikoermittlung
und beurteilt, ob das Risiko tragbar ist. Die Beurteilung
ist in einem Kontrollbericht festzuhalten (Art. 7 Abs. 1
StFV). Während gemäss Art. 9 Abs. 5 USG die Umweltschutz-
fachstelle den Bericht über die Umweltverträglichkeit beur-
teilt und die zu treffenden Massnahmen beantragt, indessen
keine Entscheidungsbefugnis besitzt, hat gemäss Art. 7 Abs.
1 und Art. 8 Abs. 1 StFV die Vollzugsbehörde nicht nur die
Risikoermittlung zu prüfen und die Tragbarkeit des Risikos
zu beurteilen, sondern auch gegebenenfalls die erforderli-
chen zusätzlichen Massnahmen anzuordnen. Den Kantonen steht
es allerdings frei, im Rahmen ihrer Vollzugsbestimmungen
diese Aufgaben auf mehrere Behörden zu verteilen resp. ge-
wisse Anordnungen einem Departement vorzubehalten, während
der übrige Vollzug einem Amt zugewiesen wird. Hingegen lässt
sich weder aus Art. 6 Abs. 4 noch aus Art. 7 StFV ableiten,
dass es der Vollzugsbehörde untersagt wäre, für die Erfül-
lung ihrer Aufgaben eine Hilfsperson beizuziehen. Im Gegen-
teil drängt es sich auf, dass die Behörden im Rahmen der
ihnen obliegenden Abklärung des Sachverhaltes und der Ent-
scheidvorbereitung soweit nötig externes Fachwissen einbe-
ziehen (Andreas Trösch, Kommentar USG, Art. 10 N. 49; vgl.
auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 7 N. 16). Wie das Verwaltungsgericht mit
Recht erwogen hat, kommt auch einem in diesem Rahmen einge-
holten Fachbericht kein erhöhter Beweiswert im Sinne eines
amtlichen Gutachtens bei.
cc) Die Beschwerdeführerin behauptet daher zu Un-
recht, die Vorinstanzen hätten die Risikoermittlung und den
vom AFZ eingeholten Fachbericht nicht grundsätzlich als
gleichwertig ansehen dürfen.
c) Fraglich erscheint allerdings, ob der Beizug
verwaltungsexternen Fachwissens nicht in Form eines förm-
lichen Gutachtens hätte geschehen müssen. Dies hätte pro-
zessual zur Folge gehabt, dass die Beschwerdeführerin Ge-
legenheit erhalten hätte, Vorschläge zur Person des Sach-
verständigen zu unterbreiten und Einwendungen gegen die
Person des Sachverständigen zu erheben (§ 144 der Schwyzer
Zivilprozessordnung vom 25. Oktober 1974 i.V.m. § 24 Abs. 3
der Schwyzer Verordnung über die Verwaltungsrechtspflege vom
6. Juni 1974). Der Beschwerdeführerin wurde allerdings vor
Erlass der Verfügung des MPD mehrfach Gelegenheit gegeben,
zum Gutachten wie auch zur Qualifikation und Unparteilich-
keit des Büros B.________ AG Stellung zu nehmen; das MPD
entschied in Kenntnis der von der Beschwerdeführerin geltend
gemachten Einwände, die es - wie auch das Verwaltungsgericht
- für unbeachtlich hielt. Die kantonalen Instanzen haben
daraus zutreffend gefolgert, eine etwaige Verletzung des
rechtlichen Gehörs bzw. von Mitwirkungsrechten bei der Be-
stellung des Sachverständigen seien geheilt worden; sie
haben den Bericht der B.________ AG auch nicht als förm-
liches Gutachten behandelt, von dessen Erkenntnissen nur aus
triftigen Gründen abgewichen werden könne. Die Beschwerde-
führerin setzt sich mit diesen Erwägungen der Vorinstanzen
nicht substantiiert auseinander, so dass sich weitere Aus-
führungen hierzu erübrigen.
Eine Verletzung des Kooperationsgrundsatzes (vgl.
dazu Ursula Brunner, Kommentar USG, Art. 41a N. 4) ist eben-
so wenig ersichtlich, da auch eine verstärkte Zusammenarbeit
von Vollzugsbehörde und Privaten die Behörde nicht davon
entbindet, sich einwandfrei auf die Erfüllung ihrer Aufgaben
gemäss Art. 7 StFV vorzubereiten.
d) Die Beschwerdeführerin stellt die Qualifikation
der Vollzugsbehörde in Frage. Auch hier begründet sie ihre
Kritik nicht ausreichend. Sollte die Behauptung der Beschwer-
deführerin zutreffen, wonach der kantonale Störfallkoordina-
tor sich kritisch über das von der Beschwerdeführerin beige-
zogene Büro geäussert hat, so könnte daraus jedenfalls hin-
sichtlich der fachlichen Qualifikation der Vollzugsbehörde
nichts abgeleitet werden. Ebenso wenig lässt sich daraus ein
Befangenheitsvorwurf konstruieren, da sich die fraglichen
Äusserungen auf das Ergebnis der Risikoermittlung bezogen
und nicht schon zum Voraus abgegeben wurden. Wie es sich mit
der fachlichen Qualifikation der Vollzugsbehörde verhält,
kann im Übrigen offen bleiben, da diese im Hinblick auf die
Erstellung des Kontrollberichts ein spezialisiertes Bera-
tungsbüro beigezogen hat, dessen Qualifikationen von keiner
Seite ernsthaft in Frage gestellt wurden. Namentlich hat es
die Beschwerdeführerin unterlassen, sich sachlich zum Be-
richt dieses Büros zu äussern oder die fachliche Kompetenz
der beigezogenen Berater mit hinreichender Begründung in
Frage zu stellen, obwohl ihr im Verlaufe bereits des erstin-
stanzlichen Verfahrens dazu mehrfach Gelegenheit geboten
worden war. Die Tatsache, dass das von der Vollzugsbehörde
beigezogene Büro zur Auftragnehmerin der Beschwerdeführerin
in einem Konkurrenzverhältnis steht, stellt für sich allein
noch keinen Grund dar, das Untersuchungsergebnis als ein-
seitig oder unsachlich abzutun.
e) Unbehelflich ist der Einwand der Beschwerdefüh-
rerin, der Erlass der Verfügung des MPD vom 30. September
1996 verstosse gegen eine mit der Behörde getroffene Ab-
machung. Die Beschwerdeführerin bleibt jeden Beweis dafür
schuldig, dass eine solche Abmachung getroffen wurde. Die
Akten belegen im Gegenteil, dass der Beschwerdeführerin
mehrfach Frist angesetzt wurde, sich zum Kontrollbericht
vernehmen zu lassen, und dass ihr auch der Erlass einer
Verfügung in Aussicht gestellt wurde.
f) In Disp.-Ziff. 2 der Verfügung des MPD vom
30. September 1996 war der Beschwerdeführerin Gelegenheit
eingeräumt worden, bis Ende 1996 einen eigenen, fachmännisch
ausgearbeiteten Lösungsvorschlag, der die gesetzten Werte
einhalten würde, zur Genehmigung einzureichen. Die Beschwer-
deführerin reichte innert erstreckter Frist den "Zusatzbe-
richt" zur Risikoermittlung vom 19. Dezember 1996, die
"Massnahmenplanung basierend auf Kosten-Nutzen Analyse"
(beides verfasst vom Ingenieurbüro A.________ und Partner
AG) sowie einen "Situationsbericht Desinfektionsvarianten
und Kostenberechnung" (verfasst von Dipl.-Ing. W.________)
ein, und erklärte sich bereit, ein näher beschriebenes Mass-
nahmenpaket (unter Beibehaltung der Chlorlagerung in Druck-
behältern) zu verwirklichen. Das MPD lehnte es ab, in diesen
Unterlagen den geforderten fachmännischen Lösungsvorschlag
zu erkennen, was es dem Regierungsrat am 30. Januar 1997
mitteilte. Der Regierungsrat verzichtete in seinem Beschwer-
deentscheid darauf, der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu
geben, erneut Lösungsvorschläge einzureichen. Das Verwal-
tungsgericht erklärte dieses Vorgehen mit ausführlicher
Begründung (vgl. E. 2c S. 8 f.) für zulässig.
Vor Bundesgericht macht die Beschwerdeführerin gel-
tend, dadurch, dass ihr die kantonalen Instanzen keine neue
Frist für die Einreichung von Lösungsvorschlägen angesetzt
hätten, hätten sie gegen Treu und Glauben, das Kooperations-
prinzip und ihren eigenen Vorschlag verstossen. Indessen ist
ein solcher Verstoss nicht ersichtlich. Aus der Tatsache,
dass der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Einreichung
eines Sanierungsvorschlages geboten wurde, folgt keineswegs,
dass die Behörden nach Treu und Glauben oder nach dem Koope-
rationsgrundsatz gehalten gewesen wären, auch noch weitere
Vorschläge einzuholen, wenn sie denjenigen Vorschlag ablehn-
ten, den die Beschwerdeführerin innert der gesetzten Frist
einreichte. Träfe die Auffassung der Beschwerdeführerin zu,
so hätte es der Inhaber einer Anlage, bei der Massnahmen
zur Verminderung der Risikos getroffen werden müssen, in
der Hand, durch das wiederholte Einreichen ungenügender Vor-
schläge die verbindliche Festlegung von Massnahmen beinahe
nach Belieben hinauszuzögern. Dies ist nicht der Sinn des
Kooperationsgrundsatzes. Vielmehr muss sich an die Prüfung
des Massnahmenvorschlages zwingend ein Entscheid anschlies-
sen, der immer dann, wenn der Vorschlag ungenügend war, die
Anordnung der erforderlichen Massnahmen durch
einseitig-hoheitliches Handeln beinhaltet. Ob die
Massnahmen, welche die Vollzugsbehörden angeordnet haben,
materiell rechtmässig sind, ist anschliessend zu prüfen.
4.- Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht
vor, den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt
zu haben. Sie macht in diesem Zusammenhang einerseits gel-
tend, das Verwaltungsgericht habe ungeprüft gelassen, zu
welcher Risiko-Summenkurve die Grundannahmen führen würden,
von denen es ausging, und habe dabei namentlich ausser Be-
tracht gelassen, dass die Ereignisse mit höherem Störfall-
wert äusserst selten seien und daher innerhalb des zulässi-
gen Risikos lägen. Auf diese Rüge ist zurückzukommen (E. 5).
Sie macht anderseits geltend, das Gericht bzw. die Vorin-
stanzen hätten ausser Acht gelassen, dass mittels einer so-
genannten Neutralisationsanlage die Effizienz der bereits
zuvor vorgeschlagenen Sprinkleranlage bei der Bindung von
allenfalls austretendem Gas nochmals entscheidend verbessert
werden könnte.
a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht können die Verletzung von Bundesrecht - ein-
schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens -
und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 104
lit. a und b OG). Hat allerdings - wie im vorliegenden
Fall - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschie-
den, ist das Bundesgericht an den festgestellten Sachver-
halt gebunden, es sei denn, dieser sei offensichtlich un-
richtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensbestimmungen festgestellt worden (Art. 105 Abs. 2
OG). Die Möglichkeit, vor Bundesgericht neue Behauptungen
aufzustellen und neue Beweismittel einzureichen, ist daher
beschränkt. Zulässig sind nur solche Beweismittel, welche
die Vorinstanz von Amtes wegen hätte erheben sollen und
deren Nichterheben eine Verletzung wesentlicher Verfahrens-
vorschriften darstellt. Unzulässig ist auch die Berufung auf
neue Tatsachen bzw. Veränderungen des Sachverhalts, die erst
nach Erlass des angefochtenen Entscheides eingetreten sind
(BGE 121 II 97 E. 1c S. 99 f. mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin hat erstmals am 28. Juni
1999, nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts bereits
gefällt und versandt worden war, beim MPD geltend gemacht,
dass neuerdings durch ein Neutralisationsaggregat bei der
Sprinkleranlage im Chlorraum ein Chloraustritt ins Freie auf
jeden Fall verhindert werden könne. Dem Verwaltungsgericht
kann klarerweise nicht vorgeworfen werden, den Sachverhalt
unvollständig ermittelt zu haben, wenn es diese offenbar
ganz neu entwickelte Massnahme bei seinem Entscheid nicht
in Rechnung gestellt hat. Auch vor Bundesgericht kann sich
die Beschwerdeführerin auf diese Massnahme daher nicht be-
rufen. Ob die Vorschläge der Beschwerdeführerin Anlass für
einen Wiedererwägungsentscheid der kantonalen Vollzugsin-
stanzen darstellen, ist hier nicht zu entscheiden.
5.- a) Es ist unbestritten, dass die Anlage der Be-
schwerdeführerin aufgrund der gelagerten Menge Chlor der
Störfallverordnung untersteht und der Verpflichtung zur
Erstellung einer Risikoermittlung gemäss Art. 6 Abs. 4 StFV
unterliegt. Entsprechend dem Handbuch I (Anhang G S. 45 ff.)
ist das von der Anlage ausgehende Risiko in einem Wahrschein-
lichkeits-Ausmass-Diagramm (W-A-Diagramm) darzustellen. Das
aus den verschiedenen untersuchten Störfallszenarien resul-
tierende Risiko wird darin als Risikosummenkurve dargestellt.
Das Diagramm unterscheidet drei Risikobereiche: akzeptabel,
Übergangsbereich und nicht akzeptabel.
Gemäss der von der Beschwerdeführerin vorgelegten
Risikoermittlung vom 2. März 1995 liegt das von den Chlor-
druckfässern im "Ist-Zustand" ausgehende Risiko (als Summen-
kurve dargestellt) deutlich im Übergangsbereich (auch unter
Berücksichtigung der Änderungen gemäss Beurteilungskriterien
I), erreicht indessen nie den Bereich des inakzeptablen Ri-
sikos. Das hat zur Folge, dass in Anwendung von Art. 7 StFV
die Tragbarkeit des Risikos im Rahmen einer Interessenabwä-
gung zu beurteilen ist; erscheint das Risiko als untragbar,
ist über zusätzliche risikomindernde Massnahmen zu entschei-
den (Art. 8 StFV; Handbuch I S. 36 f. und Anhang G S. 51 ff.;
Beurteilungskriterien I S. 10 f.).
Das MPD hat das Risiko, das aktuell (im "Ist-Zu-
stand") von der Lagerung von bis zu 1000 kg druckverflüssig-
tem Chlor auf dem Areal der Beschwerdeführerin ausgeht, als
nicht tragbar im Sinne von Art. 7 StFV qualifiziert und die
Beschwerdeführerin aufgefordert, die erforderlichen Massnah-
men zu treffen, um die Risiko-Summenkurve in den akzeptablen
Bereich nach Handbuch I zu bringen (Disp. Ziff. 1). Der Be-
schwerdeführerin wurde Gelegenheit gegeben, einen eigenen
Lösungsvorschlag, der die gesetzten Werte einhält, zur Ge-
nehmigung einzureichen. Für den Fall, dass innert der ge-
setzten Frist kein Vorschlag oder eine Lösung mit ungenü-
genden Werten eintreffen sollte, wurde die Umstellung auf
ein Desinfektionsverfahren angeordnet, bei dem auf die
Lagerung von Chlor in Druckbehältern verzichtet wird
(Disp.-Ziff. 2).
Streitig ist im Wesentlichen der zweite Teil dieser
Verfügung: Die Beschwerdeführerin behauptet, die von ihr
vorgeschlagenen zusätzlichen baulichen und betrieblichen
Massnahmen genügten, um das Risiko - auch unter Beibehaltung
der Lagerung von Chlor in Druckbehältern - in den akzeptab-
len Bereich zu verlegen und damit der Zielvorgabe des MPD zu
entsprechen. Es sei daher unverhältnismässig, die Umstellung
auf ein alternatives Desinfektionsverfahren zu verlangen,
welches für Grossanlagen noch nicht erprobt sei und mit
hohen Kosten verbunden wäre. Hierzu hat die Beschwerdefüh-
rerin im kantonalen Verfahren mehrere Berichte vorgelegt:
die Risikoermittlung vom 2. März 1995, den Zusatzbericht
vom 19. Dezember 1996, die ergänzenden Untersuchungen zur
Risikoermittlung vom 20. Januar 1998 und die ergänzenden
Untersuchungen zur Anlieferung vom 4. November 1998, alle
verfasst vom Ingenieurbüro A.________ und Partner AG.
b) aa) Bereits in der Risikoermittlung vom 2. März
1995 wurden gewisse risikomindernde Massnahmen vorgeschlagen
(Anpassung des Chlorraums an die geltende SIA-Norm; Anliefe-
rung von Chlor nur noch vor Betriebsöffnung); unter Berück-
sichtigung dieser zusätzlichen Massnahmen verläuft die Risi-
kosummenkurve (gemäss der Berechnung des Ingenieurbüros
A.________ und Partner AG) allerdings weiterhin im Über-
gangsbereich.
Im Zusatzbericht vom Dezember 1996 werden zusätz-
liche Schutzmassnahmen untersucht; dabei gelangt die günsti-
gere Beurteilungsweise zum Zuge, welche die Beurteilungs-
kriterien I (vom September 1996) eingeführt haben. Gemäss
den Beurteilungskriterien I gelten Risiken mit einem Stör-
fallwert bis zu 0,3 ungeachtet ihrer Eintretenswahrschein-
lichkeit als akzeptabel. Auch unter Berücksichtigung dieser
Änderung der Richtlinie und der zusätzlichen Sicherheits-
massnahmen verläuft die Risikosummenkurve beim vorhandenen
Chlorraum (Chlorraum 1) im Übergangsbereich. Indessen
schlägt der Zusatzbericht erstmalig auch die Errichtung
eines neuen Chlorraumes (Chlorraum 2) vor. Der Zusatzbericht
gelangt zum Schluss, dass mit dem Chlorraum 2 die Risiko-
summenkurve gemäss den Beurteilungskriterien I vollständig
im akzeptablen Bereich liegt, während sie nach dem alten
Massstab gemäss Handbuch I in einem kleinen Abschnitt durch
den Übergangsbereich geführt hätte.
Die ergänzenden Untersuchungen vom Januar 1998 be-
fassen sich mit der Wirkung weiterer Massnahmen zur Erhöhung
der Sicherheit, nämlich dem erdbebensicheren und druckfesten
Ausbau des Chlorraums 2. Die Risikosummenkurve würde gemäss
den ergänzenden Untersuchungen vollständig im akzeptablen
Bereich verlaufen, und zwar auch unter Anwendung der stren-
geren Kriterien des Handbuchs I.
In den ergänzenden Untersuchungen zur Anlieferung
vom November 1998 wird schliesslich ein weiteres Potential
für eine Risikosenkung darin erkannt, dass die Anlieferungen
der Chlorfässer ausschliesslich zwischen 01.00 und 06.00 Uhr
erfolgen würden.
bb) Gestützt auf die bei der B.________ AG einge-
holte Überprüfung gelangte das AFZ in seinem Kontrollbericht
vom 12. Februar 1996 zum Ergebnis, die Risikoermittlung sei
vollständig. Indessen werde bei einem Chlorgasleck die
Flucht von Personen im Nahbereich (bis 100 m) durch Reizun-
gen von Augen und Schleimhäuten stark erschwert. Die ange-
nommenen Fluchtfaktoren für die einzelnen Freisetzungssze-
narien seien daher mit oder ohne Massnahmen nicht nachvoll-
ziehbar.
Das MPD wies in seiner Verfügung vom 30. September
1996 ergänzend darauf hin, dass die Literaturangaben zur
Gefährlichkeit von Chlor uneinheitlich seien. Je nach An-
nahme der Chlorkonzentration, welche zum Tode führe, liege
die Risikosummenkurve im Übergangsbereich oder gar im nicht
akzeptablen Bereich. Im anschliessenden Beschwerdeverfahren
vor dem Regierungsrat erklärte das MPD, die in den Zusatzbe-
richten vorgeschlagenen Massnahmen genügten unter anderem
deshalb nicht, weil alle Zusatzberichte wie schon die Risi-
koermittlung auf unrealistischen Annahmen hinsichtlich der
Personendichte im betroffenen Gebiet und des Anteils an
Personen, die rechtzeitig flüchten könnten, beruhten. Dieser
Kritik schlossen sich der Regierungsrat und das Verwaltungs-
gericht an.
cc) Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts be-
treffend Personendichte in der Umgebung des Chlorlagers und
betreffend Fluchtverhalten bei einem Störfall sind Sachver-
haltsfeststellungen, an die das Bundesgericht im Rahmen von
Art. 105 Abs. 2 OG gebunden ist (vgl. E. 4). Dasselbe gilt
für Feststellungen über die lokalen räumlichen Gegeben-
heiten. Weiter ist Tatfrage, mit welcher Häufigkeit bzw.
Wahrscheinlichkeit ein definiertes Störfallszenarium zu
erwarten ist. Hingegen ist es Rechtsfrage, ob das Risiko
tragbar ist oder nicht.
c) Die Beschwerdeführerin rügt, das Verwaltungs-
gericht habe nicht geprüft, zu welchen Ergebnissen die von
ihm befürworteten negativeren Grundannahmen führen würden;
hierfür hätte der genaue Verlauf der Summenkurve festge-
stellt werden müssen. Zudem habe das Verwaltungsgericht
nicht beachtet, dass bei Szenarien mit höherem Störfallwert
die Häufigkeit entsprechend tiefer angesetzt werden müsse,
weshalb der akzeptable Bereich nicht überschritten werde.
Schliesslich sei die vom Verwaltungsgericht und den Behörden
geübte Kritik an den in der Risikoermittlung zugrundegeleg-
ten Personendichten, Fluchtfaktoren und Schadenauswirkungen
offensichtlich nicht stichhaltig.
Das Verwaltungsgericht hat aufgrund seiner Erwägun-
gen zu den Personendichten im betroffenen Gebiet, der Aus-
breitung des bei einem Störfall freigesetzten Chlorgases,
dem Bereich mit letalen Konzentrationen, den Fluchtfaktoren,
dem Störfallwert im schlimmsten Fall und der Häufigkeit "an-
genommen", dass nicht nur beim Ist-Zustand, sondern auch bei
Berücksichtigung der verschiedenen vorgeschlagenen zusätzli-
chen Sicherheitsmassnahmen, die Risikosummenkurve teilweise
im Übergangsbereich liege. Es hat allerdings das Risiko, das
sich bei Verwendung der ihm als zutreffend erscheinenden
Ausgangsdaten ergeben würde, nicht in Form einer Summenkurve
aufgezeichnet oder die in den Akten liegende, vom AFZ am
27. Januar 1999 erstellte "voraussichtliche Summenkurve bei
einer Risikoermittlung nach BUWAL-Grundsätzen" für massgeb-
lich erklärt. Eine Quantifizierung des Risikos ist jedoch
erforderlich, um zu beurteilen, ob die von der Beschwerde-
führerin vorgeschlagenen Massnahmen genügen, d.h. geeignet
sind, das Risiko auf ein tragbares Mass i.S. des Handbuchs I
und den Beurteilungskriterien I zu reduzieren. Im Folgenden
ist daher zu prüfen, ob aufgrund der vom Verwaltungsgericht
getroffenen Feststellungen der Verlauf der Summenkurve er-
mittelt und der Sachverhalt insofern vervollständigt werden
kann.
d) aa) Das Verwaltungsgericht hat für die von ihm
erwarteten "worst cases" eine gewisse Quantifizierung vorge-
nommen, indem es im schlimmsten Fall einen Störfallwert von
0,5 bis 0,6 (mit 50 bis 100 Todesopfern) mit einer Eintre-
tenswahrscheinlichkeit im Bereich 10-9 bis 10-7 rechnete.
Dabei legte es die Wahrscheinlichkeitsberechnungen der Be-
schwerdeführerin für die spontane Freisetzung bei Exposi-
tionsdichtekombination Spitze zugrunde. Damit hat das Ver-
waltungsgericht verkannt, dass die Risikoermittlung nicht
von absoluten Spitzenzeiten, sondern von einer durchschnitt-
lichen Spitzenbetriebszeit (an Feiertagen, Wochenenden,
Abenden und während der Schulferien) ausgeht, mit einem
prozentualen zeitlichen Anteil von immerhin 34 %. Geht man
dagegen vom Eintritt eines Störfalls zu einem Zeitpunkt mit
stark erhöhter Personendichte aus (z.B. 100 Personen, die
gleichzeitig aus zwei vollbesetzten Bussen aussteigen), so
erhöht sich zwar die Zahl der Todesopfer, zugleich verrin-
gert sich aber zwangsläufig die Eintretenswahrscheinlich-
keit. Die Übernahme der vom Ingenieurbüro A.________ und
Partner AG für andere Szenarien berechneten Häufigkeiten
auch für die "worst-case"-Szenarien führt damit offensicht-
lich zu einem zu hohen Gesamtrisiko.
bb) Allerdings ging das Verwaltungsgericht davon
aus, dass eine Interessenabwägung bei katastrophalem Scha-
denausmass selbst dann zulässig sei, wenn das Risiko gemäss
W-A-Diagramm im akzeptablen Bereich liege, d.h. dass Risiken
mit erheblichem Schadenspotential in jedem Fall unzulässig
seien, unabhängig von der Eintretenswahrscheinlichkeit.
Würde diese Rechtsauffassung zutreffen, wäre die fehlende
(bzw. zu hohe) Eintretenswahrscheinlichkeit für die
"worst-case"-Szenarien unerheblich.
Die Frage, ob gewisse katastrophale Schadenspoten-
tiale in jedem Fall unzulässig sind, unabhängig von der Ein-
tretenswahrscheinlichkeit, wird in der Literatur unter-
schiedlich beantwortet (Übersicht zum Diskussionsstand in:
Hansjörg Seiler, Recht und technische Risiken, Zürich 1997,
S. 258; derselbe, Staats- und verwaltungsrechtliche Fragen
der Bewertung technischer Risiken, insbesondere am Beispiel
des Vollzugs von Art. 10 USG, ZBJV 130/1994 S. 1 ff., ins-
bes. S. 15). USG und Störfallverordnung enthalten keine
ausdrückliche maximale Schadenobergrenze. Das Handbuch I
(S. 36) hält es für möglich, dass es ein Mass an Schädi-
gungen gebe, das durch die privaten und öffentlichen Inte-
ressen nicht mehr aufgewogen werden könne und unabhängig von
der Eintretenswahrscheinlichkeit als untragbar zu bezeichnen
sei. Es hat in Anhang G Fig. G.4 S. 52 eine solche Grenze
bei Störfallwert 1.0 gezogen. In den Beurteilungskriterien
(S. 8) wurde die Frage dagegen offen gelassen: Ausmassachse
und Akzeptabilitätslinie enden beim Störfallwert 1.0, da bei
den in der Schweiz vorhandenen Betrieben nicht mit Ereignis-
sen mit grösserem Schadenausmass zu rechnen sei. Grundsätz-
lich sind die Kantone, denen der Vollzug der Störfallverord-
nung obliegt, daher berechtigt, eine derartige maximale
Schadenobergrenze festzulegen (Seiler, Bewertung technischer
Risiken, a.a.O. S. 15). Dabei kann es aber nur um Schaden-
ausmasse gehen, die wirklich Grosskatastrophen darstellen,
nicht aber schon um Störfallwerte von 0.5 oder 0.6 (ca. 50 -
100 Tote). Ein Gefährdungspotential in dieser Grössenordnung
haben sehr viele Anlagen (z.B. Tankstellen, Tanklastwagen,
Eisenbahn- oder Strassentunnels, Chemiebetriebe, usw.).
Würde man bereits bei solchen Schadenspotentialen ungeachtet
der Wahrscheinlichkeit Betriebsverbote zulassen, könnte fast
jede gewerbliche, industrielle oder kulturelle Tätigkeit ge-
stützt auf die Störfallverordnung verboten werden. Dies kann
nicht der Sinn von Art. 10 USG und von Art. 7 f. StFV sein.
cc) Nach dem Gesagten müssen auch den Risiken mit
Störfallwerten von 0.5 - 0.6 Wahrscheinlichkeitswerte zuge-
ordnet werden. Da gesicherte Berechnungen hierzu fehlen und
auf die Annahmen des Verwaltungsgerichts nicht abgestellt
werden kann, ist der Sachverhalt insofern ergänzungsbedürf-
tig. Eine Rückweisung könnte daher allenfalls unterbleiben,
wenn feststünde, dass die Risikosummenkurve im Übrigen (für
Störfallwerte zwischen 0.3 und 0.5) eindeutig im Übergangs-
bereich verläuft. Die kantonalen Instanzen haben dies ange-
nommen, weil die Risikoermittlung von einer zu geringen
Personendichte und zu hohen Fluchtraten ausgegangen sei.
Die Beschwerdeführerin hält diese Kritik für unberechtigt.
e) Für die Berechnung der möglicherweise im Freien
von einem Störfall betroffenen Personenzahl nimmt die Risi-
koermittlung an, dass sich auf einem Parkplatz von 0,007 km2
(d.h. 7000 m2) in der Spitzenzeit 20 und im Durchschnitt 5
Personen aufhalten; auf dem Schulhausgelände (ca. 0.01 km2
bzw. 10'000 m2) 50 Personen während der Pausen und 5 Per-
sonen während der Unterrichtszeit, und im Eingangsbereich
des Bades (0,002 km2 bzw. 2000 m2) 20 Personen an einem
Spitzentag und 2 Personen an einem normalen Tag. Die Risi-
koermittlung begründet diese Annahmen nicht näher. Nament-
lich wird nicht behauptet, dass sie auf einer entsprechenden
Erhebung an Ort und Stelle beruhen. Auf der Basis dieser
Zahlen haben die Autoren Personendichten im Personen/km2
errechnet, welche der Risikoermittlung und allen Zusatzbe-
richten zu Grunde gelegt wurden.
aa) Das Verwaltungsgericht hielt diese Werte für
unrealistisch tief. Umgerechnet auf eine Parkplatzfläche von
1000 m2 ergäben sich an einem Spitzentag ganze 3 Personen,
an Durchschnittstagen 0,75 Personen; auf 100 m Zufahrts-
strasse zum benachbarten Einkaufszentrum würden tagsüber
0,03 Personen geschätzt. Diese Zahlen würden der Personen-
dichte auf dem Parkplatz des Einkaufszentrums offensichtlich
nicht gerecht, ebensowenig der Tatsache, dass die Zubringer-
strasse zum Einkaufszentrum und zum Bad in Spitzenzeiten
sehr stark befahren sei. Während dieser Zeiten sei mit etwa
3 Personen pro 100 m Strasse zu rechnen, also dem Hundert-
fachen dessen, was in der Risikoermittlung angenommen worden
sei. Den 50 Personen, die sich gemäss Risikoermittlung wäh-
rend der Pausen auf dem Schulhaus aufhalten sollen, stehe
gegenüber, dass sich in der Kantons- und Berufsschule 600
bis 700 Personen (Schülerinnen und Schüler sowie Lehrper-
sonen) aufhielten. Schliesslich seien auch für den Eingangs-
bereich und den Carparkplatz eindeutig zu tiefe Personen-
dichten angenommen worden.
bb) Die Beschwerdeführerin macht nur geltend, das
Verwaltungsgericht habe es bei seinen Berechnungen zu Un-
recht unterlassen, eine Flächengewichtung vorzunehmen, d.h.
in Rechnung zu stellen, dass die Werte Durchschnittswerte je
km2 seien, während sich die Personendichten auf den Strassen
konzentrierten und die Grünflächen menschenleer blieben.
Dieser Einwand übersieht allerdings, dass das Verwaltungsge-
richt lediglich die Grundannahmen der Risikoermittlung (vor
Umrechnung auf km2) auf besser vorstellbare kleinere Flächen
umgerechnet hat. Die Umrechnungsmethode ist soweit ersicht-
lich die selbe, die auch in der Risikoermittlung angewendet
wurde.
Berechtigt ist der Einwand dagegen möglicherweise
für die Strassen: Diese wurden vom Ingenieurbüro A.________
und Partner AG mit "übrigen Gebäuden" zu einer Zone zusam-
mengefasst und eine Personendichte von 20 P/km2 (sowohl für
Spitzentage als auch an normalen Tagen) zugrundegelegt, ohne
nähere Erläuterung zur Berechnungsweise. Es mag sein, dass
darin auch Frei- und Grünflächen berücksichtigt und eine
Flächengewichtung vorgenommen worden ist. Das ist jedoch
nicht überprüfbar, weil Lage, Art, Ausmass und Abgrenzung
dieser Zone unbekannt sind.
Rechnet man mit P/km2 (anstatt mit absoluten Zah-
len, d.h. Todesfällen je Szenarium), muss dies auf trans-
parente, nachvollziehbare Weise geschehen. Dabei muss auch
berücksichtigt werden, dass es sich bei der Personenzahl
bzw. -dichte um Durchschnittszahlen handelt. Dies fällt für
kurze Zeiträume (z.B. Pause im Schulhof) weniger ins Ge-
wicht, sehr stark aber für die Expositionsdichtekombination
Spitze mit einem zeitlichen Anteil von immerhin 34 %. Inso-
fern darf nicht unbesehen auf die maximale Zahl der Personen
auf der Zufahrtsstrasse, dem Parkplatz und dem Eingangsbe-
reich des Bades zu Stosszeiten abgestellt werden, sondern
es muss von der Zahl von Personen ausgegangen werden, die
sich durchschnittlich, während 34 % der gesamten Zeit, in
diesen Bereichen aufhalten. Stellt man dagegen auf Situatio-
nen mit höherer Personendichte aber kleinerem zeitlichen An-
teil ab (z.B. Staulage auf der Strasse), muss auch die damit
verbundene niedrigere Eintretenswahrscheinlichkeit berück-
sichtigt werden.
cc) Zusammenfassend gibt es zwar gewichtige Ein-
wände gegen die von A.________ und Partner AG zugrunde ge-
legten Personendichten; es fehlen jedoch zuverlässige quan-
tifizierte Feststellungen der kantonalen Instanzen, die es
zulassen würden, die Ausmassberechnungen des Ingenieurbüros
A.________ und Partner AG verlässlich zu überprüfen.
f) Unklar ist ferner, ob und wie stark Personen im
Innern der Gebäude betroffen sind. Das Verwaltungsgericht
ging davon aus, dass die bestehenden und geplanten Gebäude
eindringende Gase nicht völlig zurückhalten könnten, zumal
Türen und Fenster vielfach geöffnet seien; auch wenn in den
Gebäuden keine tödliche Chlorgaskonzentration erreicht wer-
de, müsse im Falle eines Panikausbruchs mit Todesopfern ge-
rechnet werden. Diese Einwände erscheinen berechtigt; die
kantonalen Instanzen haben jedoch das Risiko von Todesfällen
aufgrund von Panikreaktionen (hinsichtlich Ausmass und Wahr-
scheinlichkeit) nicht quantifiziert. Diese Risikoeinschät-
zung wird noch erschwert durch die in der Umgebung des Bades
geplanten neuen Anlagen (u.a. Aufstockung des bestehenden
Einkaufscenters; Neuerstellung eines Migros-Fachmarktes und
Gartencenter; Aufstockung der Parkplatzzahl auf insgesamt
2070), deren Auswirkungen auf die Risikosituation zusätz-
licher Abklärung bedarf.
g) Streitig sind schliesslich die der Risikoermitt-
lung zugrundezulegenden Fluchtfaktoren, d.h. die Annahmen
dazu, wie viele betroffene Personen sich bei einem Störfall
in Sicherheit bringen können. Diese Fluchtfaktoren wurden
in der ursprünglichen Risikoermittlung je nach angenommenem
Störfallszenarium auf 60 bis 95 % angesetzt. In den nachfol-
genden Untersuchungen wurden teilweise noch günstigere An-
nahmen (70 bis 99 %) getroffen.
aa) Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass
nach einer Freisetzung von Chlor die Flucht von Personen im
Nahbereich der Quelle (bis ca. 100 m) dadurch stark er-
schwert werde, dass das Chlor zu Reizungen von Augen und
Schleimhäuten führe und Panik auslösen könne. Weiter stellte
es fest, dass in diesem Bereich innerhalb von drei Minuten
Chlorkonzentrationen von >1000 ppm (parts per million) auf-
treten, die zum sofortigen Tod führen. Es erwog, bei dieser
Ausgangslage sei es zu optimistisch anzunehmen, dass sich
bei spontanen Chlorfreisetzungen 60 bzw. 70 % und bei konti-
nuierlichen Freisetzungen (bei denen eine kleinere Menge
Chlor pro Zeiteinheit freigesetzt wird) gar 80 bzw. 90 %
der Betroffenen retten könnten. Dabei sei in Rechnung zu
stellen, dass sich unter den Betroffenen auch Kinder und
Betagte oder aus anderen Gründen nicht ohne weiteres flucht-
fähige Personen befinden könnten.
bb) Die Beschwerdeführerin hält dem bloss entgegen,
die Fluchtfaktoren beruhten auf anerkannten Modellrechnun-
gen; laienhafte Annahmen vermöchten dagegen nicht aufzu-
kommen. Gleichzeitig legt sie eine Stellungnahme ihrer Gut-
achterin ins Recht (Stellungnahme zu den Grundannahmen,
1. Juli 1999), in welcher ausgeführt wird, die Annahme von
Fluchtfaktoren stelle im Rahmen von Risikoanalysen eine an-
erkannte Modelltechnik dar. Die eingesetzten Werte seien
Ermessenssache unter Berücksichtigung des zu erwartenden
Ablaufs des abgebildeten Ereignisses. Die Letalität sei eine
Funktion von Konzentrationsverlauf und Dauer der Einwirkung.
Innerhalb von drei Minuten könne der Mensch bei normalem
Schritttempo eine Strecke von 240 m zurücklegen. Bei Annahme
einer zufälligen Fluchtrichtung könne davon ausgegangen wer-
den, dass sich mindestens 75 % in eine günstige Richtung,
d.h. vom Gefahrenherd weg, bewegten. Der Bereich, in dem mit
100 %-iger Letalität gerechnet werden müsse, sei somit im
Durchschnitt bedeutend geringer als vom Verwaltungsgericht
angenommen worden sei.
cc) Diese Ausführungen vermögen jedoch nicht darü-
ber hinweg zu täuschen, dass offenbar gesicherte Erfahrungs-
werte über die Fluchtfaktoren bei Chlorgas- oder vergleich-
baren Unfällen fehlen und damit jede Annahme mit Unsicher-
heiten behaftet ist.
Auch wenn zahlreiche Betroffene theoretisch die
Möglichkeit haben, sich innert nützlicher Frist aus dem Ge-
fahrenbereich zu retten, so muss doch ernsthaft damit ge-
rechnet werden, dass die starken Reizungen, welche das Gas
auslöst, eine erfolgreiche Flucht erschweren oder verunmög-
lichen. Ferner können Personen zu Tode kommen, die an sich
flüchten könnten, aber anderen zu helfen versuchen, Flüch-
tende können sich gegenseitig behindern, usw.
Die Risikoermittlung beruht überdies auf der An-
nahme, dass sich bei einem Störfall keine Personen von
Aussen in das Gefahrengebiet bewegen. Diese Annahme ist
ebenfalls fragwürdig. Wie die kantonalen Instanzen geltend
gemacht haben und auch die Beauftragte der Beschwerdeführe-
rin grundsätzlich anerkennt, ist nicht auszuschliessen, dass
Chlorgas in benachbarte Gebäude, namentlich das Einkaufszen-
trum, eindringt. Auch wenn dabei keine letalen Konzentratio-
nen auftreten, ist doch zu erwarten, dass ein Teil der in
diesem Gebäude befindlichen Personen nach Draussen flieht
und sich dort erhöhter, ja sogar Todesgefahr aussetzt. Dies
gilt erst Recht für gewisse, in der Risikoermittlung berück-
sichtigte Szenarien (z.B. starke Erdbeben), bei denen mit
einer allgemeinen Flucht aus den Gebäuden ins Freie zu
rechnen ist.
dd) Es liegt somit, wie das Verwaltungsgericht zu
Recht erwogen hat, im Rahmen des behördlichen Ermessens, die
Fluchtfaktoren, welche der Risikoanalyse zu Grunde liegen,
als zu optimistisch anzusehen. Dies entbindet die Behörden
jedoch nicht davon, ihrerseits ihre Annahmen zu quantifi-
zieren, d.h. die zugrundezulegenden Fluchtraten zu beziffern
(evtl. nach Szenarien differenziert) und deren Auswirkungen
auf das Gesamtrisiko zu berechnen.
h) Schliesslich macht die Beschwerdeführerin gel-
tend, dass das Risiko durch den Bau eines neuen Chlorraums
in der Nähe des Carparkplatzes in den akzeptablen Bereich
gesenkt werden könnte.
aa) In den ergänzenden Untersuchungen vom Januar
1998 hatte die Beschwerdeführerin vorgeschlagen, den neuen
Chlorraum so zu gestalten, dass er dem Gasdruck bei der
Freisetzung eines vollen Behälters standhalte. Dadurch
hätten Freisetzungen bei geschlossener Türe keine Auswir-
kungen. Die Tür des neuen Chlorraums würde dieselbe Druck-
sicherheit aufweisen wie das restliche Gebäude und schliesse
bei Gasalarm selbständig. Zudem seien bauliche Massnahmen
vorzusehen, so dass Erdbeben bis und mit einer Stärke VIII
(MSK-1964-Skala) keine Lecks zur Folge hätten. Durch diese
bauliche Massnahmen könne das Risiko einer Chlorgasfreiset-
zung aufgrund eines Störfalls im Chlorraum (z.B. Behälter-
bersten, Armaturenleck) wesentlich gesenkt werden. In den
ergänzenden Untersuchungen zur Anlieferung vom 4. November
1998 schlägt die Beschwerdeführerin darüber hinaus vor, die
Anlieferung der Chlorfässer auf den Zeitraum 01.00 bis 06.00
Uhr zu beschränken (während in den ergänzenden Untersuchun-
gen vom Januar 1998 noch angenommen worden war, dass 10 %
aller Anlieferungen in der Betriebszeit erfolgen; vgl.
A.1-2.1.). Dies hätte zur Folge, dass sich bei Freisetzun-
gen im Rahmen von Umschlaghandlungen nur sehr wenige Per-
sonen im gefährdeten Bereich befänden.
bb) Das Verwaltungsgericht hat dem entgegengehal-
ten, die Machbarkeit und Verlässlichkeit einer druckfesten
Abschottung bzw. eines innenüberdrucksicheren Chlorraumes am
Alternativstandort sei nicht nachvollziehbar erstellt. Nach
den Berechnungen der Beschwerdeführerin, denen das Verwal-
tungsgericht insoweit nicht widerspricht, beträgt der Innen-
überdruck, den der Chlorraum aushalten müsste, jedoch (je
nach Raumgrösse) nur 1 bis 2 bar. Es ist nicht ersichtlich,
weshalb dies technisch nicht realisierbar sein soll. Die am
Augenschein vom 3. Februar 1999 geäusserten Bedenken des
kantonalen Störfallkoordinators betrafen denn auch nur die
Druckfestigkeit der automatisch schliessenden Türen. Diese
Massnahme (Kopplung der Türe mit Gaswarnern, welche die Tür
bei Alarm automatisch schliessen) wurde jedoch bei der Risi-
koabschätzung im Sinne einer konservativen Betrachtungsweise
nicht berücksichtigt (ergänzende Untersuchungen vom 20. Ja-
nuar 1998 S. 2 Fn. 4 und S. 3 Ziff. 2.2.). Zwar sind weitere
kritische Punkte denkbar (z.B. Nichtverschliessen der druck-
festen Türe durch Fehlverhalten des Personals, Mängel beim
Bau des druckfesten Chlorraums bzw. der Tür); dies ist aber
kein Grund, die vorgeschlagenen zusätzlichen Massnahmen von
vornherein, ohne nähere Überprüfung, als ungenügend abzutun
und in die Risikoabschätzung nicht einzubeziehen.
cc) Es erscheint plausibel, dass die von der Be-
schwerdeführerin vorgeschlagenen Massnahmen (druckfester
Raum und Umschlag ausschliesslich zwischen 01.00 und 06.00
Uhr) geeignet wären, das Risiko wesentlich abzusenken: Den
grössten Beitrag zum Gesamtrisiko der bestehenden Anlage
liefern nämlich gemäss Risikoermittlung die Szenarien
"spontane Freisetzung durch Behälterversagen im Gebäude"
(Störfallwert von mehr als 0,3 mit Wahrscheinlichkeit von
ca. 4 x 10-7) und "spontane Freisetzung im Freien durch
Schäden an Behälter/Ventil bei Umschlag" (Störfallwert von
mehr als 0,3 mit Wahrscheinlichkeit von ca. 1,3 x 10-6),
mithin gerade diejenigen Szenarien, deren Risiko sich durch
die vorgeschlagenen Massnahmen plausibel reduziert.
Durch die dichte Ausgestaltung des Lagerraums würde
zwar nicht das maximale Schadenausmass, wohl aber die Wahr-
scheinlichkeit einer Freisetzung von Chlorgas aus dem Gebäu-
de erheblich gesenkt: Behälterbersten und Armaturenleck
hätten nämlich ausserhalb des Chlorraums nur Auswirkungen,
wenn gleichzeitig die Türe offensteht (d.h. vor allem bei
Anlieferungen, die jedoch grundsätzlich nicht mehr in den
Betriebszeiten stattfinden würden). Im Übrigen wäre eine
Ausbreitung von Chlorgas aus dem Gebäude ins Freie nur noch
im Fall eines starken Erdbebens oder Sabotagehandlungen mög-
lich, wenn auch die Baute selbst zerstört würde. Die kanto-
nalen Behörden wären deshalb verpflichtet gewesen, diese
zusätzlichen Massnahmen näher zu prüfen. Dabei durften sie
sich nicht - wie im Beschwerdeentscheid des Regierungsrates
(S. 16) geschehen - mit dem Hinweis auf das nach wie vor
bestehende hohe Schadenpotential begnügen, sondern mussten
auch die Reduktion der Eintretenswahrscheinlichkeit würdi-
gen.
dd) Allerdings hatten Regierungsrat und Verwaltungs-
gericht Bedenken hinsichtlich des vorgeschlagenen Standorts
des 2. Chlorraums. Dieser soll in unmittelbarer Nähe des
kommunalen Chemiewehrstützpunkts errichtet werden, mit der
Folge, dass die Chemiewehr bei einem Störfall durch das
Chlorgas allenfalls daran gehindert werden könnte, zu ihren
Gerätschaften zu gelangen. Diese - durchaus erheblichen -
Bedenken befreiten das Verwaltungsgericht jedoch nicht da-
vor, die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Mass-
nahmen zur Risikominderung ernsthaft zu prüfen und allen-
falls zu überlegen, ob ein anderer Standort für die Errich-
tung eines druckfesten Chlorraums in Betracht kommt bzw. ob
die Standortnachteile aufgrund einer erheblichen Minderung
der Eintretenswahrscheinlichkeit in Kauf genommen werden
können.
i) Nach dem Gesagten ist es nicht möglich, den
Sachverhalt im bundesgerichtlichen Verfahren zu ergänzen;
vielmehr ist die Sache zu erneuter Abklärung an das Ver-
waltungsgericht zurückzuweisen.
6.- a) Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und die
Sache an das Verwaltungsgericht zu neuer Beurteilung zurück-
zuweisen. Abzuklären ist, ob die Risikosummenkurve unter Be-
rücksichtigung der Vorschläge der Beschwerdeführerin in den
ergänzenden Untersuchungen vom Januar und November 1998,
bei Zugrundelegung korrigierter Personenzahlen/-dichten und
Fluchtraten und unter Berücksichtigung der Wirkung der
Chlorgaswolke im Innern von Gebäuden (Panikreaktionen) und
der geplanten Bauvorhaben in der Nachbarschaft, in den ak-
zeptablen Bereich verlegt werden kann. Dabei ist auch den
"worst-case"-Szenarien mit einem Störfallwert von 0,5 bis
0,6 eine Eintretenswahrscheinlichkeit zuzuordnen.
b) Sollte die Summenkurve nach der neuen Berechnung
im akzeptablen Bereich gemäss Handbuch I i.V.m. Beurteilungs-
kriterien I verlaufen, wäre erstellt, dass sich das Risiko
auch ohne Umstellung auf ein alternatives Desinfektionsver-
fahren auf ein tragbares Mass reduzieren lässt. In diesem
Fall wäre die Beschwerdeführerin zu verpflichten, die von
ihr vorgeschlagenen zusätzlichen baulichen und betrieblichen
Massnahmen innert einer - möglichst kurzen - Frist zu reali-
sieren; hierbei können auch die nach Erlass des verwaltungs-
gerichtlichen Urteils eingereichten Vorschläge (Neutralisa-
tionsaggregat) berücksichtigt werden. Weitere Sicherheits-
massnahmen könnten dann nur unter den in Art. 3 StFV ge-
nannten Voraussetzungen verlangt werden. Sollte die Summen-
kurve dagegen weiterhin (teilweise) im Übergangsbereich ver-
laufen, wäre erneut eine Interessenabwägung nach Art. 7
Abs. 2 StFV vorzunehmen und gegebenenfalls Massnahmen nach
Art. 8 StFV anzuordnen.
c) Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt im
Wesentlichen die Beschwerdeführerin, auch wenn der Ausgang
des Verfahrens in der Sache noch ungewiss ist. Ihr ist somit
eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 OG). Dem
Kanton sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheis-
sen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz vom 21. Mai 1999 wird
aufgehoben. Die Sache wird zu erneuter Beurteilung an das
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz zurückgewiesen.
2.- Es werden keine Kosten erhoben.
3.- Der Kanton Schwyz hat die Beschwerdeführerin für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu ent-
schädigen.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem
Militär- und Polizeidepartement, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, III. Kammer, dem
Gemeinderat Freienbach und dem BUWAL schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 8. Januar 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: