I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.137/1999
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1A.137/1999
1P.391/1999
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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23 novembre 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Aeschlimann et Favre. Greffier: M. Thélin.
Statuant sur le recours de droit administratif
et de droit public formé par
A r t h u r D u c & Cie SA, à Crans-sur-Sierre,
représentée par Me Yves Balet, avocat à Sion,
contre
l'arrêt rendu le 20 mai 1999 par la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du canton du Valais dans la cause qui op-
pose la recourante à Michel D e v i l l e , à Chambésy, à
Silvio et Michel C a v a l l e r o , à Vandoeuvres, à Pierre
G i a n a d d a , à Sion, et à André Z u f f e r e y , à
Sierre, tous représentés par Me Hildebrand de Riedmatten,
avocat à Sion, et à la commune de C h e r m i g n o n ;
(autorisation d'exploiter une installation)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Depuis 1969, la société Arthur Duc & Cie SA ex-
ploite une installation de production de béton sur la par-
celle n° 386 de la commune de Chermignon, classée en zone
artisanale selon le plan de zones homologué par le Conseil
d'Etat du canton du Valais le 6 juillet 1994. Cet immeuble
est accessible depuis la voie publique par la parcelle voisi-
ne n° 388, appartenant à la bourgeoisie de Chermignon, louée
à la société exploitante.
En novembre 1987, envisageant un investissement im-
portant pour le renouvellement de son équipement, la société
demanda l'assurance de pouvoir conserver l'emplacement préci-
té pendant une durée minimum de cinq ans. La bourgeoisie ré-
pondit favorablement et prit un engagement dans ce sens jus-
qu'à fin 1992. Après avoir soumis le projet de renouvellement
au service technique de la commune et à sa commission des
constructions, toutefois sans procéder à une enquête publi-
que, le Conseil municipal de Chermignon autorisa la nouvelle
installation pour la durée de cinq ans dès le 1er janvier
1989.
Michel Deville et d'autres propriétaires voisins
protestèrent pendant l'exécution des travaux, de sorte que le
Conseil municipal ouvrit une procédure formelle d'autorisa-
tion de construire. Le 11 juillet 1989, la commission commu-
nale délivra un permis de construire à Arthur Duc & Cie SA;
parmi d'autres modalités, cette décision spécifiait l'"accord
de la commune pour l'exploitation selon correspondance anté-
rieure jusqu'au 31 décembre 1993".
B.- Dès septembre 1993, la société entreprit des dé-
marches tendant à la prolongation de l'exploitation pour une
durée complémentaire de dix ans. Les autorités communales et
bourgeoisiales s'y opposèrent et exigèrent la suppression de
l'installation pour le 15 décembre 1994. La demande formelle
d'un nouveau permis d'exploiter, soumise à l'enquête publi-
que, suscita l'opposition des propriétaires voisins et abou-
tit au refus de ce permis, selon décision du Conseil munici-
pal du 14 juillet 1995. Simultanément, cette autorité ordonna
le démontage de l'installation et le rétablissement de l'état
des lieux pour fin septembre 1995 au plus tard.
Arthur Duc & Cie SA a déféré cette décision au Con-
seil d'Etat du canton du Valais, qui a rejeté le recours le 5
juin 1996. Sans plus de succès, la société a ensuite saisi la
Cour de droit public du Tribunal cantonal. Selon un premier
arrêt de cette juridiction, rendu le 17 octobre 1996, l'ins-
tallation ne satisfaisait pas entièrement aux prescriptions
sur la protection contre le bruit, n'était pas conforme à
l'affectation de la zone artisanale et avait une apparence
inesthétique, malvenue à l'entrée de la station touristique
de Crans-sur-Sierre.
Arthur Duc & Cie SA a saisi le Tribunal fédéral d'un
recours de droit administratif et de droit public dirigé con-
tre cet arrêt et contre un autre prononcé concernant des me-
sures provisionnelles. Statuant le 2 juillet 1997, le Tribu-
nal fédéral a annulé l'arrêt du 17 octobre 1996 en raison
d'une motivation insuffisante sur chacune des trois causes de
refus de l'autorisation retenues par le Tribunal cantonal; il
a renvoyé la procédure à cette juridiction.
C.- Conformément à l'arrêt du Tribunal fédéral,
l'application de l'ordonnance sur la protection contre le
bruit a fait l'objet d'une étude complémentaire, d'entente
entre le bureau d'ingénieurs et de spécialistes de l'environ-
nement CSD Colombi Schmutz Dorthe SA, mandaté par la recou-
rante, et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et
du paysage (OFEFP). Les parties et autorités concernées ont
eu l'occasion de prendre position sur cette étude, consignée
dans un rapport déposé le 15 octobre 1998, puis de répondre
aux objections élevées contre elle. Le Tribunal cantonal a
ensuite rendu un nouvel arrêt, le 20 mai 1999. L'installation
était cette fois jugée conforme à l'ordonnance fédérale pré-
citée, mais le Tribunal cantonal persistait à la tenir pour
incompatible avec l'affectation de la zone artisanale et pré-
judiciable à l'aspect du site; il a donc rejeté le recours et
confirmé la décision du Conseil d'Etat.
D.- Agissant derechef par la voie du recours de
droit public et de de droit administratif, Arthur Duc & Cie
SA requiert le Tribunal fédéral, principalement, d'annuler
l'arrêt du 20 mai 1999 et de délivrer l'autorisation deman-
dée; subsidiairement, elle demande l'annulation de ce pronon-
cé et le renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvel-
le décision conformément aux considérants de l'arrêt. La re-
courante se plaint d'une application arbitraire des prescrip-
tions concernant l'affectation de la zone et l'esthétique des
constructions et installations.
Invités à répondre, la commune de Chermignon, les
voisins opposants, le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat
concluent au rejet ou à l'irrecevabilité du recours; l'OFEFP
a présenté des observations d'où il ressort que les prescrip-
tions fédérales sur la protection contre le bruit sont res-
pectées.
Une délégation du Tribunal fédéral a procédé à
l'inspection des lieux le 27 octobre 2000.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- a) En vertu des art. 97 OJ et 5 PA, la voie du
recours de droit administratif est ouverte contre les déci-
sions cantonales de dernière instance (art. 98 let. g OJ)
fondées sur le droit public fédéral, ou qui auraient dû être
fondées sur ce droit, à condition qu'aucune des exceptions
prévues aux art. 99 à 102 OJ, ou par la législation spéciale,
ne soit réalisée. Le recours de droit administratif est éga-
lement recevable contre des décisions fondées à la fois sur
le droit cantonal ou communal et sur le droit fédéral, dans
la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral
directement applicable est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ;
ATF 121 II 72 consid. 1a, 119 Ib 99 consid. 1a, 179 consid.
1a, 118 Ib 11 consid. 1a).
En tant que l'acte attaqué est susceptible du re-
cours de droit administratif selon les règles précitées,
celui-ci peut être formé pour violation du droit fédéral, y
compris les droits constitutionnels (art. 104 let. a OJ; ATF
123 II 88 consid. 1a/bb p. 92). Le Tribunal fédéral examine
aussi, dans le cadre de cette procédure, les mesures prises
en vertu de dispositions cantonales d'exécution du droit
fédéral dépourvues de portée indépendante; il examine égale-
ment les mesures prises sur la base d'autres dispositions
cantonales, lorsque celles-ci présentent un rapport de con-
nexité suffisamment étroit avec les questions de droit fédé-
ral à élucider (ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173; V 30 con-
sid. 2 p. 31/32). Pour le surplus, en tant que l'acte attaqué
ne relève pas de la juridiction administrative fédérale ou
est fondé sur des dispositions cantonales qui n'ont pas ce
rapport de connexité avec le droit fédéral, la voie du re-
cours de droit public est seule ouverte (ATF 125 V 183 con-
sid. 2a in fine p. 185 et les arrêts cités; voir aussi ATF
122 II 274 consid. 1b).
b) Contre l'arrêt du 20 mai 1999, le recours de
droit administratif est en principe irrecevable en tant qu'il
est formé par Arthur Duc & Cie SA, car le renouvellement du
permis d'exploiter n'est plus refusé en application de l'or-
donnance du Conseil fédéral sur la protection contre le
bruit. Il convient toutefois de statuer sur les objections
que les voisins opposants persistent à soulever à ce sujet.
En effet, ils ne pouvaient pas exercer eux-mêmes le recours
de droit administratif contre un prononcé dont le dispositif
leur donnait entièrement gain de cause; ils ne pourraient
éventuellement agir que contre le nouvel arrêt qui devra être
rendu par la juridiction intimée, de sorte que la cause se-
rait alors déférée une troisième fois au Tribunal fédéral.
Pour le surplus, en ce qui concerne l'esthétique de
l'installation et sa conformité à l'affectation de la zone
artisanale, la contestation relève exclusivement du recours
de droit public.
2.- a) Les émissions de bruit d'une installation
fixe nouvelle doivent être limitées de telle façon que les
immissions de bruit dues exclusivement à cette installation
ne dépassent pas les valeurs dites de planification (art. 7
al. 1 let. b OPB); en cas de modification notable ou de re-
construction d'une installation fixe déjà existante lors de
l'entrée en vigueur de l'ordonnance, les émissions de bruit
doivent être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs
limites dites d'immission (art. 8 OPB), moins sévères que les
valeurs de planification. La méthode de détermination des
immissions de bruit extérieur de l'installation en cause et
les valeurs limites à prendre en considération sont fixées
par les art. 36 et ss OPB; des normes spécifiques s'appli-
quent aux installations de l'industrie et des arts et métiers
(ann. 6 OPB).
Il est actuellement incontesté qu'en l'espèce, en
raison du renouvellement de l'installation intervenu depuis
l'entrée en vigueur de l'ordonnance, les valeurs limites de
planification sont déterminantes.
Les valeurs limites d'immission ou de planification
ne sont pas applicables à l'aire d'exploitation concernée ni,
le cas échéant, aux appartements qui s'y trouvent (art. 1 al.
2 let. a OPB). Au delà de l'aire d'exploitation concernée,
ces valeurs sont valables pour les bâtiments comprenant des
locaux à usage sensible au bruit (art. 41 al. 1 OPB), c'est-
à-dire des locaux d'habitation ou des locaux d'autres exploi-
tations dans lesquels des personnes séjournent régulièrement
durant une période prolongée; en sont exclus les locaux où le
bruit inhérent à l'exploitation dont ils dépendent est consi-
dérable (art. 2 al. 6 OPB). Par ailleurs, les valeurs limites
précitées sont plus élevées de 5 dB(A) pour les locaux d'ex-
ploitation situés dans des secteurs soumis aux degrés de sen-
sibilité I, II ou III (art. 42 al. 1 OPB).
b) Selon le rapport d'étude complémentaire déposé en
octobre 1998, le niveau des immissions sonores est évalué à
72,6 dB(A) à 10 m de l'installation litigieuse. Les voisins
intimés ont fait valoir que la valeur limite de planification
déterminante à cet emplacement (degré de sensibilité III),
soit 60 dB(A) de jour, n'est pas respectée. Sur ce point, le
bureau d'ingénieurs, pour la recourante, et l'Office fédéral,
aussi consulté par le Tribunal cantonal, ont précisé que les
valeurs limites de 65 dB(A), applicables aux locaux d'exploi-
tation, et de 60 dB(A), applicables aux locaux d'habitation,
sont satisfaites à 21 m et 41 m respectivement pour l'exploi-
tation actuelle; dans l'hypothèse d'une exploitation au maxi-
mum de la capacité disponible, ces valeurs seraient satisfai-
tes à environ 40 m et 65 m respectivement. Compte tenu qu'il
n'existe aucun local à usage sensible au bruit à proximité de
l'installation, l'objection des intimés apparaît dépourvue de
pertinence.
Les intimés reprochent aussi aux auteurs de l'étude
de n'avoir pris en considération que des durées moyennes pour
les divers types de bruits, sans tenir compte des durées
réelles et de la gêne qui en résulte effectivement. Ce grief
méconnaît l'annexe 6, ch. 32 al. 1 OPB, d'où il ressort ex-
plicitement que l'évaluation doit intervenir sur la base de
moyennes, en particulier d'après la durée journalière moyenne
de chaque phase de bruit. Ils soupçonnent aussi les ingé-
nieurs de n'avoir pas pris en considération certains bruits,
tels que celui du nettoyage de l'installation, de n'avoir pas
mesuré les immissions les plus intenses qui surviennent au
cours de l'exploitation et d'avoir sous-estimé la durée de
certaines opérations bruyantes. L'Office fédéral a cependant
calculé que même si l'on multipliait par trois le temps de
déchargement des camions, comme demandé par les intimés, le
niveau d'immissions global ne serait augmenté que de 0,7
dB(A) pour l'exploitation actuelle. Dans ces conditions, les
incertitudes ainsi invoquées ne parviennent pas à rendre
vraisemblable une sous-estimation importante des immissions
sonores. Enfin, les intimés contestent que l'installation ne
puisse produire théoriquement, au maximum, que 18'000 m3 de
béton frais par année; ils n'avancent cependant aucun début
de justification à leurs propres affirmations sur ce point.
C'est donc à bon droit que le Tribunal cantonal a
admis, sur la base de l'étude complémentaire, que la législa-
tion sur la protection contre le bruit était respectée.
3.- Une décision est arbitraire, donc contraire aux
art. 4 aCst. ou 9 Cst., lorsqu'elle viole gravement une norme
ou un principe juridique clair et indiscuté, ou contredit
d'une manière choquante le sentiment de la justice et de
l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution re-
tenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si sa
décision apparaît insoutenable, en contradiction manifeste
avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou
en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas
que les motifs de la décision soient insoutenables; encore
faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. A cet
égard, il ne suffit pas non plus qu'une solution différente
de celle retenue par l'autorité cantonale puisse être tenue
pour également concevable, ou apparaisse même préférable (ATF
126 I 168 consid. 3a p. 170; 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125
II 10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134; 124 V 137
consid. 2b p. 139; 124 IV 86 consid. 2a p. 88).
a) D'après l'art. 50.1 du règlement intercommunal
sur les constructions (RIC), homologué avec le plan de zones
le 6 juillet 1994, la zone 7A où se trouve la parcelle n° 386
est "réservée aux constructions et installations artisana-
les". Le territoire communal comporte par ailleurs une zone 7
"réservée à la construction d'établissements industriels et
artisanaux". D'après l'arrêt attaqué, l'autorité de planifi-
cation a ainsi expressément voulu instaurer deux zones de ca-
ractère différent, en ce sens que les activités typiquement
industrielles, engendrant les nuisances les plus fortes, ne
pourraient s'exercer que dans la zone 7, à l'exclusion de la
zone 7A. Les intimés affirment d'ailleurs être intervenus
avec succès, lors de la planification, afin que les activités
industrielles soient prohibées dans la zone 7A et que, par
conséquent, l'installation de la recourante ne puisse pas y
être maintenue.
Par opposition à l'artisanat, l'activité industriel-
le se distingue par des critères tels que l'ampleur des ins-
tallations ou de la production, l'exécution d'opérations en
série, l'emploi d'un personnel nombreux et hiérarchisé, avec
une stricte répartition des tâches, l'utilisation de techni-
ques particulièrement complexes ou développées, ou encore
l'existence de risques très importants d'explosion, d'incen-
die ou de pollution (cf. arrêt du 15 novembre 1995 in RDAT
I-1996 n° 14, consid. 3d p. 42; voir aussi l'art. 5 al. 2 de
la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat
et le commerce - RS 822.11).
En l'occurrence, l'installation litigieuse occupe un
seul ouvrier de façon permanente; elle fonctionne avec un ho-
raire de moins de huit heures par jour et de sept mois par
année seulement; la quantité produite s'élève en moyenne à
environ 6'700 m3 de béton frais par an. Elle n'a aucunement
le caractère d'un vaste complexe qui serait entièrement auto-
matisé. L'installation ne présente non plus aucun risque par-
ticulier. Dans ces conditions, il est insoutenable de lui dé-
nier le caractère d'une installation artisanale admissible
dans la zone 7A. Le fait que l'autorité de planification ait
peut-être défini l'affectation de la zone dans le but d'ex-
clure précisément cette installation ne saurait être détermi-
nant. En effet, à l'instar de n'importe quel autre acte nor-
matif, le règlement des constructions s'interprète avant tout
sur la base de son texte (ATF 115 V 347 consid. 1c p. 348/
349; voir aussi ATF 126 III 49 consid. 2d p. 54, 124 III 126
consid. 1b/aa p. 129); or, l'art. 50.1 RIC ne contient aucune
restriction quant à la nature des activités admises, pour au-
tant que celles-ci présentent un caractère artisanal. La re-
courante est ainsi fondée à se plaindre d'une application ar-
bitraire de cette disposition.
b) L'art. 26.7 RIC confère à l'autorité le droit de
s'opposer à toute construction ou installation qui nuirait à
l'aspect ou au caractère d'un site. Cependant, selon la ju-
risprudence, chaque cas de ce genre doit être examiné sur la
base de critères objectifs et scientifiques, tenant compte de
la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale
et urbanistique des constructions et du paysage concernés
(ATF 120 Ia 270 consid. 4a p. 276, 118 Ia 384 consid. 5a p.
388/389). Or, l'installation de la recourante ne se trouve
manifestement pas dans un site qui mériterait une protection
particulière: ses abords ne sont occupés que par des cons-
tructions, chantiers et dépôts divers des autres entreprises
installées dans la zone artisanale, ce qui constitue un envi-
ronnement disparate et dépourvu de toute qualité esthétique.
Le secteur est certes traversé par l'une des routes d'accès à
Crans-sur-Sierre et par un chemin de promenade; toutefois,
entouré de forêt, il est isolé de cette localité et invisible
de l'extérieur. Le motif que les autorités intimées préten-
dent opposer à la recourante sur la base de l'art. 26.7 RIC
n'est donc qu'un simple prétexte, cette disposition étant
elle aussi appliquée de façon arbitraire. En vérité, on ne
discerne aucun motif objectif de refuser la prolongation de
l'autorisation d'exploiter.
4.- Le recours de droit public doit ainsi être ad-
mis, ce qui entraîne l'annulation de l'arrêt attaqué. Les
intimés qui succombent doivent acquitter l'émolument judi-
ciaire et les dépens à allouer à la recourante.
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Rejette le recours de droit administratif, dans
la mesure où il est recevable.
2. Admet le recours de droit public et annule l'ar-
rêt attaqué.
3. Met à la charge de Michel Deville et consorts,
solidairement entre eux:
a) Un émolument judiciaire de 5'000 fr.;
b) Une indemnité de 3'000 fr. à verser à la recou-
rante à titre de dépens.
4. Communique le présent arrêt en copie aux parties,
au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du
Valais, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement, des
forêts et du paysage.
Lausanne, le 23 novembre 2000
THE/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,