I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.132/1999
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1A.132/1999/boh
1P.358/1999
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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25. Januar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiberin Gerber.
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In Sachen
G.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Raffael J. Weidmann, Bundesplatz 16, Postfach 4747, Zug,
gegen
1. Nachbarschaft O b e r a l t s t a d t,
2. Nachbarschaft U n t e r a l t s t a d t,
3. Kirchenrat der katholischen Kirchengemeinde Z u g,
4. S.H.________ und F.H.________,
5. M.A.________ und Y.A.________,
6. K.________,
7. B.________,
8. I.________,
9. C.________,
10. S.F.________ und H.F.________,
11. D.________,
12. J.E.________ und A.E.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Jost M.
Frigo, Chamer Fussweg 11, Zug,
Stadtrat Z u g,
Regierungsrat des Kantons Z u g,
Verwaltungsgericht des Kantons Z u g, Verwaltungsrechtliche
Kammer,
betreffend
Baugesuch für den Einbau einer Bar
in der Altstadtzone von Zug,
hat sich ergeben:
A.- G.________ ersuchte am 8. Oktober 1996 um die Bau-
bewilligung für den Einbau einer Bar im Wohn- und Geschäfts-
haus Oberaltstadt 18 in Zug. Gegen das Bauvorhaben gingen
15 Einsprachen ein. Der Stadtrat von Zug erteilte am 18. No-
vember 1997 die Baubewilligung unter Abweisung der Einspra-
chen. Eine dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde der Ein-
sprecher hiess der Regierungsrat des Kantons Zug am 8. Juli
1997 teilweise gut, indem der Bauherr verpflichtet wurde,
bestimmte lärmbegrenzende Massnahmen zu treffen. Im Übrigen
wies der Regierungsrat die Beschwerde ab, soweit er darauf
eintrat.
B.- Zwölf Einsprecher erhoben dagegen Verwaltungsge-
richtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug.
Dieses erwog mit Urteil vom 22. April 1999, die Liegenschaft
Oberaltstadt 18 liege in der Altstadtzone gemäss kommunaler
Bauordnung mit Zonenplan vom 4. Dezember 1994 (BO). § 50
Abs. 1 BO verweise auf das kommunale Altstadtreglement vom
11. Januar 1983 (AR). Nach § 2 AR sei die Altstadt in ihrer
historischen Substanz zu erhalten. Es seien Wohnraum und
Kleingewerbe unterzubringen. Diese Ziele sollen miteinander
verträglich herbeigeführt werden, weshalb nur nicht störende
Kleingewerbe zuzulassen seien. Das gelte gemäss § 2 Abs. 2
AR in verstärktem Masse in der inneren Altstadt. Eine Bar,
bei welcher die mit Lärmimmissionen verbundene Tätigkeit
schwergewichtig in der Nacht entfaltet werde, unterscheide
sich wesentlich von nicht störenden Kleingewerben. Erfah-
rungsgemäss bringe der Betrieb einer Bar auch lärmiges Ver-
halten von Gästen ausserhalb des Betriebes mit sich. Dem
durch die Zonenordnung gewährleisteten raumplanerischen
Immissionsschutz obliege die generelle Sorge für die Nacht-
ruhe und das Wohlbefinden der Bevölkerung. Der südliche Be-
reich der inneren Altstadt diene in besonderem Mass dem
Wohnen. Diese Qualität könne durch einen einzigen nächtli-
chen Barbetrieb empfindlich gestört werden. Das Umbauprojekt
erweise sich in den konkreten örtlichen Verhältnissen als
unvereinbar mit dem Planungsziel, in der Altstadt einen
Wohnanteil von 60% zu erhalten und durch Schaffung von Wohn-
raum eine Aufwertung und Belebung herbeizuführen. Es wider-
spreche daher dem Altstadtreglement. Anschliessend prüfte
das Verwaltungsgericht, ob das Vorhaben auch den bundes-
rechtlichen Lärmschutzvorschriften widerspreche, liess aber
die Frage offen, da die Bewilligung schon gestützt auf das
kommunale Baurecht zu verweigern sei. Dementsprechend hiess
das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und hob die vor-
instanzlichen Entscheide auf.
C.- G.________ erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und
staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Mit Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde beantragt er, den Entscheid des
Verwaltungsgerichts aufzuheben; eventuell sei die Vorinstanz
anzuweisen, das Bundesrecht, insbesondere das Umweltschutz-
gesetz, anzuwenden und die Baubewilligung neu zu beurteilen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt er die Aufhebung
des angefochtenen Entscheids.
D.- Die Nachbarschaft Oberaltstadt und Mitbeteiligte
beantragen, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht
einzutreten, eventuell sie abzuweisen, und die staatsrecht-
liche Beschwerde abzuweisen. Die Stadt Zug sowie die Bau-
direktion des Kantons Zug beantragen Gutheissung der beiden
Beschwerden. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zug
schliesst auf Abweisung. Das vom Bundesgericht gemäss
Art. 110 Abs. 1 OG zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt
für Umwelt, Wald und Landschaft äussert sich zu den bundes-
rechtlichen Aspekten des Lärmschutzes, ohne einen konkreten
Antrag zu stellen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die beiden Beschwerden richten sich gegen das-
selbe Urteil und betreffen die gleichen Parteien und den
nämlichen Sachverhalt. Es rechtfertigt sich, die Verfahren
zu vereinigen (Art. 40 OG in Verbindung mit Art. 24 BZP).
b) Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig und begründet ist
(E. 2). Für die im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde nicht behandelten Rügen ist anschliessend zu prü-
fen, ob sie mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht
werden können und begründet sind (E. 3).
2.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unter Vor-
behalt der Ausnahmen gemäss Art. 99-102 OG zulässig gegen
Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes
stützen oder richtigerweise stützen sollten (Art. 97 OG in
Verbindung mit Art. 5 VwVG). Im vorliegenden Fall macht der
Beschwerdeführer geltend, das Verwaltungsgericht habe das
Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
(SR 814.01; USG) und die Lärmschutz-Verordnung vom 15. De-
zember 1986 (LSV; SR 814.41) zu Unrecht nicht angewendet und
seinen Entscheid zu Unrecht nur auf kommunales Recht ge-
stützt. In diesem Zusammenhang rügt er auch eine falsche und
unvollständige Sachverhaltsfeststellung. Diese Rügen können
im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben wer-
den (vgl. BGE 123 II 88 E. 1 S. 91 f., 74 nicht veröffent-
lichte E. 1 und E. 2 S. 76 f.; 121 II 72 E. 1 c und d
S. 76 f.). Der Beschwerdeführer ist als Baugesuchsteller
durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung
(Art. 103 Abs. 1 lit. a OG). Auf die rechtzeitig erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
b) Das Verwaltungsgericht prüfte die Zulässigkeit
des Bauvorhabens nach Bundesumweltrecht nicht abschliessend,
weil es der Auffassung war, die Umnutzung des Ladenlokals in
eine Bar mit Musikbetrieb sei schon nach der kommunalen Bau-
und Zonenordnung (§§ 2 und 20 Altstadtreglement) unzulässig.
Dieses Vorgehen ist zulässig, sofern dem Altstadtreglement
selbständige Bedeutung gegenüber dem Bundesumweltschutzrecht
zukommt. Kann das Vorhaben schon gestützt auf selbständiges
kantonales bzw. kommunales Recht untersagt werden, so er-
übrigt sich die Frage, ob es bundesrechtlich zulässig wäre.
Es ist somit zu prüfen, ob das vom Verwaltungsgericht zu-
grunde gelegte kommunale Altstadtreglement mit dem Bundes-
recht vereinbar ist und neben diesem eine selbständige Be-
deutung hat.
aa) Mit dem Inkrafttreten der bundesrechtlichen Um-
weltschutzbestimmungen hat das kantonale Recht betreffend
den direkten Schutz vor Immissionen seine selbständige Be-
deutung verloren, soweit sich sein materieller Gehalt mit
dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht; es hat sie
aber dort behalten, wo es die bundesrechtlichen Normen er-
gänzt oder - soweit erlaubt - verschärft (BGE 120 Ib 287
E. 3c/aa S. 294; 118 Ia 112 E. 3b S. 114 f.; 118 Ib 590
E. 3a S. 595; 117 Ib 125 E. 3b S. 128; 114 Ib 214 E. 4a
S. 220).
Nach den allgemeinen Grundsätzen der bundesstaat-
lichen Kompetenzaufteilung ist im Bereich nachträglich
derogatorischer Bundeskompetenzen kantonales Recht nur un-
zulässig, soweit es dem eidgenössischen Recht widerspricht
oder soweit dieses abschliessend ist (BGE 121 I 334 E. 4
S. 341; 119 Ia 378 E. 9 S. 386 f.; Ulrich Häfelin/Walter
Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., Zürich
1998, S. 130 f.). Soweit das Bundesrecht nicht abschliessend
ist, bleibt kantonales Recht grundsätzlich anwendbar. Es ist
somit zu prüfen, ob die auf den vorgesehenen Barbetrieb
allenfalls anwendbaren eidgenössischen Umweltschutzvor-
schriften abschliessend sind.
bb) Der Schutz vor Lärmemissionen aus ortsfesten
Anlagen wird durch das eidgenössische Umweltschutzrecht
geregelt (Art. 11 ff., insbesondere Art. 25 USG, Art. 7 ff.
LSV). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist auch
der Lärm, der durch einen Gastwirtschaftsbetrieb verursacht
wird, nach den eidgenössischen Lärmschutzvorschriften zu
beurteilen. Zwar sind die Belastungsgrenzwerte nach Anhang 6
LSV nicht unmittelbar anwendbar auf Lärm, der überwiegend
durch menschliches Verhalten verursacht wird, doch sind
diese Lärmimmissionen direkt nach Art. 15 USG zu beurteilen,
wobei auch die Art. 19 und 23 USG zu berücksichtigen sind
(Art. 40 Abs. 3 LSV; BGE 123 II 325 E. 4d S. 333-335; Urteil
i.S. Th. vom 24. Juni 1997, publ. in URP 1997 495, E. 3).
Dabei sind auch Lärmemissionen, die durch den bestimmungsge-
mässen Betrieb einer Anlage ausserhalb derselben verursacht
werden, nach den Bestimmungen des eidgenössischen Umwelt-
rechts zu beurteilen, wenn sie unmittelbar dem Betrieb zuzu-
rechnen sind, so der Lärm von Gästen eines Restaurants, die
sich auf der Restaurantterrasse oder in der unmittelbaren
Umgebung befinden (BGE 123 II 74 E. 3b S. 79, 325 E. 4a/bb
S. 327 f.; Urteil des Bundesgerichts i.S. Th. vom 24. Juni
1997, publ. in URP 1997 495, E. 2b/aa; vgl. auch BGE 125
II 129 E. 4 S. 132; 124 II 272 E. 2a S. 275; Robert Wolf,
Umstrittenes Lärmschutzrecht: Alltagslärm - kantonale Lärm-
schutzvorschriften - Bestimmung von Empfindlichkeitsstufen
im Einzelfall, URP 1994 S. 97-115, insbes. S. 104 f.). Die-
ser Lärm könnte durch Betriebsvorschriften gemäss Art. 12
Abs. 1 lit. c USG reduziert werden, namentlich durch Ein-
schränkungen der Öffnungszeiten (BGE 123 II 325 E. 4e
S. 336).
Das bedeutet aber nicht zwingend, dass Emissionen
ausschliesslich nach Bundesumweltrecht begrenzt werden dür-
fen. Nach Art. 65 Abs. 2 USG dürfen die Kantone keine neuen
Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte oder Planungswerte festle-
gen. Derartige quantitative Immissionsbeschränkungen der
Kantone sind damit nicht mehr zulässig (BGE 117 Ib 125 E. 3b
S. 128; 116 Ib 175 E. 1b/bb S. 179 mit Hinweisen). Doch wird
dadurch selbständiges kantonales Recht, welches den Schutz
vor Immissionen bezweckt oder bewirkt, nicht generell unzu-
lässig. Es gibt zahlreiche Gesetzgebungsbereiche, die in der
Zuständigkeit der Kantone liegen und nebst anderem auch der
Begrenzung der Umweltbelastung dienen, ohne dass das ent-
sprechende kantonale Recht deswegen als blosses unselbstän-
diges Ausführungsrecht zum Umweltschutzgesetz zu betrachten
wäre (vgl. BGE 125 I 182 E. 2d/ff. S. 190; 121 I 334 E. 7
S. 346; 119 Ia 378 E. 9b S. 388 f.; Theodor Loretan, Kommen-
tar USG, N. 27 zu Art. 44a). Insbesondere dient auch die
Raumplanung dem Schutz der Wohnlichkeit vor negativen Aus-
wirkungen (Art. 1 Abs. 2 Bst. b, Art. 3 Abs. 3 Bst. b und
Art. 6 Abs. 2 Bst. c RPG; Loretan, a.a.O., N. 27 f. zu
Art. 44a). Kantonale raumplanerische Massnahmen können daher
zur Begrenzung der Umweltbelastung eingesetzt werden
(BGE 123 I 175 E. 3b/ee S. 185 und E. 3f S. 189 f.; André
Schrade/Theodor Loretan, Kommentar USG, N. 10 zu Art. 12).
Das hat nicht zur Folge, dass das ganze Raumplanungsrecht,
soweit es dem Schutz vor schädlichen oder lästigen Einwir-
kungen dient, zu unselbständigem Ausführungsrecht zum Bun-
desverwaltungsrecht wird (Pierre Tschannen, Kommentar RPG,
N. 10 zu Art. 3). Städtebauliche Nutzungsvorschriften des
kantonalen und kommunalen Rechts haben weiterhin selbstän-
digen Gehalt, soweit sie die Frage regeln, ob eine Baute
oder Anlage nach den raumplanerischen Grundlagen am vorge-
sehenen Ort erstellt und ihrer Zweckbestimmung übergeben
werden darf. Dies gilt auch, wenn die für den Charakter
eines Quartiers wesentlichen Nutzungsvorschriften mittelbar
dem Schutz der Nachbarn vor Übelständen verschiedenster Art
dienen. So können etwa störende Bauten und Betriebe, die mit
dem Charakter einer Wohnzone unvereinbar sind, durch kommu-
nales oder kantonales Recht untersagt werden, auch wenn die
Lärmemissionen, zu denen sie führen, bundesrechtliche
Schranken nicht überschreiten (BGE 118 Ia 112 E. 1b S. 115;
118 Ib 590 E. 3a S. 595; 117 Ib 147 E. 2d/cc S. 153; 116
Ia 491 E. 1a S. 493; 116 Ib 175 E. 3b S. 183 f.; 114 Ib 214
E. 5 S. 222 f.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-,
Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich 1999, S. 153
Rz. 551). Ebenso ist der allgemeine Schutz der Nachtruhe
nach wie vor durch kantonales oder kommunales Recht gere-
gelt: Dieses kann nicht nur polizeiliche Massnahmen gegen
störende Benutzer der Anlage vorsehen (BGE 123 II 74 E. 5c
S. 87) und die nächtlichen Schliessungszeiten bestimmen
(BGE 119 Ia 378 E. 9b S. 388 f.), sondern auch Betriebe ver-
bieten, die - wie etwa ein Dancing - abends und nachts zu
Ruhestörungen führen und deshalb mit der in einer Zone an-
gestrebten Wohnnutzung unverträglich erscheinen (BGE 118
Ia 112 E. 1b S. 115; 116 Ia 491 E. 1a S. 493).
cc) Vorliegend stützt das Verwaltungsgericht die
Verweigerung des Gesuchs nicht auf kantonalrechtliche, ge-
genüber dem Bundesrecht strengere Belastungsgrenzwerte (die
gemäss Art. 65 Abs. 2 USG unzulässig wären), sondern darauf,
ein Barbetrieb sei mit dem durch das Raumplanungs- und Bau-
recht festgelegten Charakter des Gebiets und mit der Wohn-
nutzung der Altstadt nicht vereinbar. Es begründet dies
nicht damit, dass der Betrieb der Anlage selber zu übermäs-
sigen Immissionen führe, sondern damit, dass eine Bar erfah-
rungsgemäss auch lärmiges Verhalten von Gästen ausserhalb
des Betriebes mit sich bringe, welches bei den engen räumli-
chen Verhältnissen im südlichen Teil der inneren Altstadt
besonders störend in Erscheinung treten müsste, namentlich
auch auf dem Vorplatz; dieser sei öffentlicher Boden, wo
Ruhe zu schaffen nicht Aufgabe und Zuständigkeit des Be-
triebsinhabers, sondern des Baurechts sei. Das trifft zu:
Die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11
Abs. 1 werden in erster Linie durch Massnahmen bei der
Quelle begrenzt, wobei gemäss Art. 7 Abs. 1 USG nur dieje-
nigen Einwirkungen erfasst werden, die durch den Betrieb
einer Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG erzeugt werden
(BGE 123 II 74 E. 3a S. 78). Die Emissionsbegrenzungen nach
Art. 7 ff. LSV beziehen sich nur auf Emissionen, die aus
einer ortsfesten Anlage stammen, und die anzuordnenden Mass-
nahmen können nur solche sein, die sich an den Anlageinhaber
richten (Schrade/Loretan, a.a.O., N. 10, 14 ff. und 18 zu
Art. 11). Von diesem können indessen nur Massnahmen verlangt
werden, die überhaupt in seinem Einflussbereich liegen
(BGE 123 II 337 E. 7b S. 354). Dazu gehört auch etwa die Be-
wirtschaftung eines zum Betrieb gehörenden Parkplatzes
(BGE 125 II 129 E. 8b S. 143). Hingegen liegt das Verhalten
von Personen auf öffentlichem Grund nicht im Einflussbereich
des Restaurantinhabers, auch wenn es sich um Personen han-
delt, die vorher sein Lokal besucht haben. Solche zusätzli-
chen, nicht unmittelbar mit dem Betrieb zusammenhängenden
Immissionen sind nicht - oder jedenfalls nicht ausschliess-
lich - durch Massnahmen gemäss USG, sondern mit raumplaneri-
schen Massnahmen zu begrenzen (Schrade/Loretan, a.a.O.,
N. 17a zu Art. 11).
dd) Das kommunale Altstadtreglement, auf welches
das Verwaltungsgericht die Verweigerung der Bewilligung
stützte, dient somit nicht spezifisch der Lärmbegrenzung,
welche aus Anlagen im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG stammen,
sondern generell der Erhaltung der Wohnqualität der Alt-
stadt. Es hat neben dem Bundesumweltrecht eine selbständige
Bedeutung. Dann aber liegt in der Versagung der Baubewilli-
gung gestützt auf das Altstadtreglement keine Bundesrechts-
verletzung, auch wenn dem Vorhaben im Lichte des Bundesum-
weltrechts nichts entgegenstehen würde.
c) Damit erweist sich die Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde als unbegründet.
3.- a) Kommt dem kommunalen Altstadtreglement neben
Bundesumweltrecht selbständige Bedeutung zu, so kann die
willkürliche Auslegung und Anwendung dieses Reglements nur
im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde geltend ge-
macht werden (BGE 123 II 359 E. 1a/bb S. 361 mit Hinweis;
114 Ib 214 E. 5 S. 223). Der Beschwerdeführer ist als abge-
wiesener Gesuchsteller zur Beschwerde legitimiert (Art. 88
OG). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher einzu-
treten.
b) Der Beschwerdeführer rügt verschiedentlich eine
Verletzung des Willkürverbots (Art. 4 aBV; inzwischen:
Art. 9 BV). Es sei willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht
die rechtsgültige innere Altstadtzone weiter unterteile;
ferner berücksichtige das Gericht nicht, dass sich in der
inneren Altstadt mehrere Restaurants und Bars befänden, und
dass bereits ein Grundlärm durch Menschen und Glockengeläut
vorhanden sei. Willkürlich sei sodann, innerhalb der glei-
chen Altstadtzone Restaurants und Bars an gewissen Orten zu-
zulassen und an anderen verbieten zu wollen. Für die Nut-
zungsart sei - anders als für die bauliche Gestaltung -
keine einzelfallweise Betrachtung zulässig. Die Altstadt ge-
höre zur Kernzone, in der mässig störende Betriebe zulässig
seien. Dementsprechend sei die innere Altstadt der Empfind-
lichkeitsstufe III gemäss Lärmschutzverordnung zugewiesen.
Die Nichtberücksichtigung dieses Umstandes sei willkürlich.
Ebenso sei es willkürlich, dass das Verwaltungsgericht zur
Auslegung von § 20 AR den § 44 Abs. 2 BO nicht herangezogen
habe und sich nicht mit der Auffassung des Regierungsrates
auseinander gesetzt habe, Restaurants seien öffentlich zu-
gängliche Lokale. Auch verkenne das Verwaltungsgericht, dass
an der Bar ein öffentliches Interesse bestehe.
c) Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann,
wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder
gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensicht-
lich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann
nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides,
sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 123 I 1 E. 4a
S. 5 mit Hinweisen).
d) Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur zu-
lässigen Nutzung in der Altstadtzone (E. 2 S. 9 ff. des an-
gefochtenen Entscheids) beziehen sich auf die ganze innere
Altstadt. Das betrifft insbesondere die allgemeinen Ausfüh-
rungen zum Begriff des nicht störenden Kleingewerbes. Frei-
lich prüft dann das Gericht die Auswirkungen einer Bar auf
die konkrete Umgebung und führt dabei aus, dass der südliche
Teil der inneren Altstadt mehr als in anderen Teilen vom
Wohnen geprägt sei und dass diese Qualität durch einen ein-
zigen nächtlichen Betrieb empfindlich gestört werden könne.
Das Gericht hat damit aber nicht unzulässigerweise eine wei-
tere Unterteilung der rechtsgültigen Zonierung vorgenommen,
sondern es hat einfach auf die konkreten Umstände des Ein-
zelfalls abgestellt und das Vorhaben im Lichte seiner Umge-
bung beurteilt. Das kann nicht als willkürlich bezeichnet
werden.
e) Das Verwaltungsgericht hat sich zwar nicht aus-
drücklich damit auseinander gesetzt, dass sich in der inne-
ren Altstadt mehrere Bars und Restaurants befinden. Es hat
jedoch erwogen, das Altstadtreglement verbiete keineswegs
Restaurants, Hotels oder Bars. Doch sei gemäss § 2 AR das
Gesamtbild der Altstadt zu erhalten, wobei auch die gewach-
sene, differenzierte Struktur zu berücksichtigen sei. Die
Unterschiedlichkeit in der Massstäblichkeit und inneren
Struktur verbiete es, die Zulässigkeit eines Bauvorhabens
ohne Berücksichtigung dieser Struktur aus dem Bestehen einer
anderen Baute im Altstadtgebiet zu begründen.
§ 2 AR lautet:
1. Die Altstadt ist in ihrem Gesamtbild, ihrer Mass-
stäblichkeit und inneren Struktur sowie - wo immer
möglich - in ihrer historischen Substanz zu erhal-
ten. Die städtebauliche und architektonische Eigen-
art und Qualität ist zu bewahren oder wiederherzu-
stellen. Zweckmässige Massnahmen, wie die Schaffung
von Läden und Wohnraum (insbesondere für Wohnungen
mit drei und mehr Zimmern) sowie die Unterbringung
von Kleingewerbe, sollen eine Aufwertung und Bele-
bung herbeiführen.
2. In der inneren Altstadt, die eine in sich besonders
geschlossene Einheit darstellt, gelten die Bestim-
mungen zur Erhaltung, Wiederherstellung und Verbes-
serung in verstärktem Masse.
Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts stehen
jedenfalls nicht in krassem Widerspruch zu dieser Norm. Ent-
gegen der Auffassung des Beschwerdeführers spricht das Regle-
ment nicht nur von der baulichen Gestaltung, sondern auch von
der inneren Struktur und der städtebaulichen Eigenart. Es ist
nicht willkürlich, darunter auch die Nutzungsart in einem be-
stimmten Quartier zu verstehen. Der Umstand, dass bereits
ruhestörende Betriebe vorkommen und ein Grundteppich an Lärm
vorhanden ist, bedeutet nicht, dass es generell willkürlich
wäre, weitere ruhestörende Betriebe zu verbieten. Zudem hatte
das Verwaltungsgericht nicht konkret andere Betriebe zu beur-
teilen, so dass ihm nicht vorgeworfen werden kann, es habe
ungleiche Massstäbe angewendet.
f) Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe verkannt,
dass gemäss Bauordnung mässig störende Betriebe in der Alt-
stadt zulässig seien, ist unbehelflich. Das Verwaltungsge-
richt hat erwogen, das Altstadtreglement gehe als lex
specialis der Bauordnung vor, wo es andere Bestimmungen ent-
halte. Der Beschwerdeführer tut nicht dar, inwiefern diese
Auffassung willkürlich sein soll. Demgemäss ist es auch nicht
willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht davon ausgeht, nach
§ 20 AR seien nur nicht störende Kleingewerbe zulässig.
Selbst wenn auch mässig störende Betriebe zugelassen werden
sollten, würde sich im Ergebnis nichts ändern, denn das Ver-
waltungsgericht hat erwogen, der Betrieb einer Bar würde in
den konkreten Verhältnissen besonders störend in Erscheinung
treten. Unbehelflich ist der Einwand des Beschwerdeführers,
die Bar weise keine Aussenbestuhlung auf, werde nur innerhalb
des Gebäudes betrieben und stelle deshalb kein störendes Ge-
werbe dar. Denn das Verwaltungsgericht hat das Gesuch nicht
deshalb abgewiesen, weil der Lärm der Bar selber störend sei,
sondern weil das mit dem Betrieb der Bar verbundene lärmige
Verhalten der Gäste ausserhalb der Bar störend sei. Der Be-
schwerdeführer tut nicht dar, inwiefern diese Annahme will-
kürlich sein soll. Sie entspricht im Gegenteil der allge-
meinen Lebenserfahrung.
g) Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe das Vorha-
ben nicht im Lichte der Empfindlichkeitsstufe III gemäss LSV
geprüft, ist gleichbedeutend mit der Rüge der Nichtanwendung
von Bundesrecht, über die bereits im Rahmen der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde entschieden worden ist (vgl. oben, E. 2).
h) Mit dem Begriff des öffentlich zugänglichen
Lokals hat sich das Verwaltungsgericht auseinander gesetzt
(S. 11 des angefochtenen Entscheids) und ist dabei zum Er-
gebnis gekommen, der Begriff sei im gleichen Sinne zu ver-
stehen wie derjenige des nicht störenden Kleingewerbes. Das
kann nicht als willkürlich bezeichnet werden.
i) Schliesslich ist es nicht willkürlich, ein öf-
fentliches Interesse an der fraglichen Bar zu verneinen. Ein
Restaurationsbetrieb dient in erster Linie dem privaten In-
teresse seines Betreibers. Selbst wenn das grundsätzliche
Vorhandensein von Bars als öffentliches Interesse zu quali-
fizieren wäre, so könnte es jedenfalls nicht als willkürlich
erscheinen, das öffentliche Interesse an der Wahrung der
Nachtruhe als überwiegend zu beurteilen.
4.- Damit erweisen sich beide Beschwerden als unbegrün-
det und sind abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a
OG). Dieser hat zudem den privaten Beschwerdegegnern für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung auszu-
richten (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Beschwerden werden abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von gesamthaft Fr. 4'000.-- wird
dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegner für
das bundesgerichtliche Verfahren mit gesamthaft Fr. 4'000.--
zu entschädigen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Zug,
dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug,
Verwaltungsrechtliche Kammer, sowie dem Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 25. Januar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: