Sozialrechtliche Abteilungen H 355/1998
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H 355/98 Ws
IVa Camera
composta dei giudici federali Borella, Rüedi, Soldini,
supplente; Cassina, cancelliera
Sentenza del 19 ottobre 2000
nella causa
Cassa svizzera di compensazione, Avenue Edmond-Vaucher 18,
Ginevra, ricorrente,
contro
M._________, opponente,
e
Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le
persone residenti all'estero, Losanna
F a t t i :
A.- A far tempo dal 1° gennaio 1993 la cittadina
svizzera domiciliata a C._________ (Italia) M._________,
nata nel 1946, è stata ammessa a far parte del-
l'assicurazione facoltativa per la vecchiaia, i superstiti
e l'invalidità per gli Svizzeri all'estero.
Con decisione 14 luglio 1997 il Consolato generale di
Svizzera a Genova (in seguito: il Consolato) ha fissato il
contributo annuale all'AFVS/AI dovuto dalla richiedente per
il periodo 1996/1997 in fr. 2'101,80, sulla base di un red-
dito annuo medio soggetto a contribuzione di fr. 32'400.-,
desunto dalla documentazione acquisita agli atti.
B.- Con ricorso inoltrato il 4 novembre 1997, l'inte-
ressata ha deferito detto provvedimento alla Commissione
federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone re-
sidenti all'estero. Affermava di essersi resa conto del-
l'enormità della cifra pretesa quale contributo solo dopo
aver pagato la quota per il 1996 e meglio soltanto dopo
aver ricevuto il sollecito a versare il saldo. Per questo
motivo non aveva potuto osservare i termini di ricorso. Nel
merito contestava la competenza dei Consolati a pronunciare
simili decisioni rilevando come l'art. 3 lett. c dell'Ordi-
nanza sull'assicurazione facoltativa prevederebbe unicamen-
te una delega a favore delle rappresentanze svizzere per la
determinazione dei contributi, ma non per l'emanazione del-
le corrispondenti decisioni amministrative. Chiedeva di
conseguenza che il provvedimento del Consolato venisse ri-
tenuto nullo.
Mediante giudizio 21 agosto 1998 l'adita istanza giu-
diziale ha accolto il gravame e dichiarato nullo l'atto
controverso, retrocedendo nel contempo l'incarto alla Cassa
svizzera di compensazione per la fissazione, mediante deci-
sione impugnabile, dei contributi dovuti da M._________
all'assicurazione facoltativa svizzera per il biennio
1996/1997. Secondo i giudici commissionali, né LAVS né
l'OAVS concedono competenze decisionali alle rappresentanze
consolari all'estero, riservando la facoltà di emanare le
decisioni amministrative alle sole casse di compensazione.
C.- La Cassa svizzera di compensazione interpone al
Tribunale federale delle assicurazioni un ricorso di di-
ritto amministrativo postulando l'annullamento della pro-
nunzia commissionale. Fa dapprima rilevare di essere venuta
a conoscenza del giudizio querelato soltanto il 28 ottobre
1998, quando ne ha ricevuto una copia unitamente agli atti
di ritorno. Nel merito rileva in sostanza che l'art. 2 cpv.
7 LAVS contiene le basi della delega legislativa a favore
del Consiglio federale per l'emanazione di disposizioni
completive in materia di assicurazione facoltativa e con-
testa in particolare l'interpretazione data dai primi giu-
dici alla nozione di "determinazione dei contributi".
Mentre M._________ chiede la reiezione del gravame
ribadendo la nullità del provvedimento contestato, il
Consolato generale di Svizzera e l'Ufficio federale delle
assicurazioni sociali non si sono pronunciati.
D i r i t t o :
1.- Il Tribunale federale delle assicurazioni esamina
d'ufficio la ricevibilità dei ricorsi che gli vengono pre-
sentati (cfr. DTF 119 V 312 consid. 1b e riferimenti). Nel-
la specie si tratta preventivamente di determinare se la
Cassa abbia la legittimazione ad adire questa Corte e se
l'impugnativa sia stata depositata in tempo utile.
2.- a) Per quanto innanzitutto attiene alla legitti-
mazione al ricorso di diritto amministrativo, per l'art.
103 lett. c OG (in relazione con l'art. 132 OG) può propor-
re un ricorso di diritto amministrativo ogni altra persona,
organismo o autorità cui la legislazione federale conferi-
sce il diritto di ricorrere (cfr. DTF 106 V 141 consid.
1a). L'art. 201 OAVS prevede che le decisioni delle autori-
tà di ricorso devono essere notificate mediante invio rac-
comandato:
a. alle persone toccate dalla decisione;
b. all'Ufficio federale;
c. alle casse di compensazione, rispettivamente gli uffici
AI interessati.
Secondo l'art. 202 OAVS, le persone e gli uffici cui,
ai sensi dell'articolo 201, sono notificate le decisioni
dell'autorità di ricorso sono autorizzati a impugnarle con
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale
delle assicurazioni.
b) In concreto, la Cassa, unitamente all'Ufficio AI
per gli assicurati all'estero, è incaricata, conformemente
agli art. 62 cpv. 2 LAVS e 2 OAF, di applicare l'assicura-
zione facoltativa degli Svizzeri all'estero. Appare quindi
evidente che il giudizio commissionale avrebbe dovuto es-
serle notificato. Di conseguenza, ricordato come per un
principio generale del diritto amministrativo (cfr. l'art.
38 PA in relazione con gli art. 107 cpv. 3 e 132 OG) una
notificazione difettosa non può cagionare alle parti alcun
pregiudizio, la legittimazione ricorsuale della Cassa, alla
quale la pronunzia querelata non è stata - per errore - in-
timata ma semplicemente trasmessa il 27 ottobre 1998, appa-
re senza dubbio data. D'altra parte, conformemente al giu-
dizio impugnato, alla ricorrente spetterebbe il compito di
rendere una formale decisione sui contributi dovuti dagli
assicurati all'estero all'assicurazione facoltativa. Risul-
ta pertanto palese che la stessa detiene un interesse degno
di protezione ad aggravarsi ai sensi degli art. 103 lett. a
in relazione con l'art. 132 OG, e meglio al fine di provo-
care una sentenza d'ultimo grado che si pronunci sulla que-
stione della competenza decisionale in materia contributiva
nel caso degli assicurati facoltativi, evitando nel contem-
po un eventuale conflitto negativo di competenza.
3.- a) Sempre in ordine, per quanto attiene alla tem-
pestività dell'impugnativa, l'art. 86 LAVS prevede che un
ricorso di diritto amministrativo può essere interposto al
Tribunale federale delle assicurazioni contro le decisioni
delle autorità cantonali di ricorso, secondo la legge fede-
rale sull'organizzazione giudiziaria.
Giusta l'art. 106 OG, applicabile in virtù del rimando
di cui all'art. 132 OG, il ricorso dev'essere depositato
presso il Tribunale federale entro trenta giorni.
b) In concreto, il gravame della Cassa avverso la pro-
nunzia commissionale del 21 agosto 1998 è senza dubbio
tempestivo. In effetti, già è stato esposto che tale giudi-
zio le è stato trasmesso - unitamente agli atti di ritorno
- soltanto il 27 ottobre 1998 pervenendole il giorno suc-
cessivo. Il termine di trenta giorni è quindi stato rispet-
tato, l'atto ricorsuale essendo stato spedito il 27 novem-
bre 1998, ultimo giorno utile.
4.- Nel merito, la vertenza porta sul tema della
competenza in materia di decisioni di fissazione dei con-
tributi all'assicurazione facoltativa.
a) Secondo l'art. 2 cpv. 1 LAVS i cittadini svizzeri
all'estero possono assicurarsi facoltativamente all'AVS.
Per il capoverso 7 del medesimo articolo, il Consiglio fe-
derale emana disposizioni completive sull'assicurazione fa-
coltativa; segnatamente, esso disciplina la partecipazione,
il recesso e l'esclusione, la riscossione dei contributi e
l'assegnazione delle prestazioni. Esso può adeguare alle
particolarità dell'assicurazione facoltativa la durata del-
l'obbligo di pagare i contributi, come pure il calcolo e il
computo dei contributi.
Facendo uso di questa delega legislativa, come pure
dell'incarico generale di eseguire la LAVS conferitogli
dall'art. 154 cpv. 2 LAVS, il 26 maggio 1961 il Consiglio
federale ha emanato l' Ordinanza concernente l'assicurazio-
ne facoltativa per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidi-
tà degli Svizzeri all'estero (OAF).
Giusta l'art. 2 OAF, l'applicazione dell'assicurazione
facoltativa degli Svizzeri dell'estero è di competenza del-
la Cassa svizzera di compensazione e dell'Ufficio AI per
gli assicurati all'estero. Per l'art. 3 cpv. 1 OAF, le rap-
presentanze svizzere trattano gli affari concernenti gli
Svizzeri dell'estero della loro circoscrizione consolare e
corrispondono a tal fine direttamente con la Cassa di
compensazione. Tra i compiti loro affidati vi è la determi-
nazione dei contributi (art. 3 lett. c OAF).
b) Per i primi giudici, la competenza attribuita alle
rappresentanze svizzere di determinare i contributi non
implicherebbe anche quella di emanare la relativa decisione
formale, attribuzione quest'ultima che spetterebbe invece
unicamente alla Cassa svizzera di compensazione. L'art. 84
LAVS non annovererebbe infatti tra i provvedimenti impugna-
bili quelli resi dalle rappresentanze svizzere, ma unica-
mente quelli pronunciati dalle casse. Alle rappresentanze
svizzere all'estero sarebbe invero affidata unicamente fun-
zione di uffici ausiliari della Cassa svizzera di compensa-
zione e dell'Ufficio AI. Di conseguenza, in difetto di una
specifica delega di competenza contenuta nella legge, la
Cassa non potrebbe concedere ad altri organi amministrativi
competenze decisionali che la legge non le riserva. Del re-
sto, nemmeno l'art. 3 lett. c OAF statuirebbe una simile
attribuzione. L'istanza commissionale è in sostanza del-
l'avviso che solo un organo unico, ossia la Cassa svizzera
di compensazione, può garantire una prassi costante del di-
ritto in materia di assicurazione facoltativa per gli sviz-
zeri all'estero, non invece una competenza disseminata.
5.- a) Le argomentazioni dei giudici di primo grado
non possono essere condivise.
Come si è visto, l'art. 2 cpv. 7 LAVS conferisce al
Consiglio federale la facoltà di emanare disposizioni
completive sull'assicurazione facoltativa. Facendo uso di
questa delega legislativa, il Consiglio federale ha quindi
emanato l'OAF, il cui art. 3 lett. c stabilisce che le rap-
presentanze svizzere determinano i contributi.
Certo, la nozione di "determinare i contributi" po-
trebbe sembrare di primo acchito ambigua e non comprendere
la facoltà di rendere la decisione formale, ma soltanto
quella di formulare un preavviso all'intenzione della Cassa
svizzera di compensazione. Come però pertinentemente rileva
la ricorrente, il concetto di "determinare i contributi" è
sinonimo di quello di "fissare i contributi" utilizzato
dall'art. 63 cpv. 1 lett. a LAVS, in cui vengono definiti i
compiti delle casse di compensazione. Anche in questo caso
la legge non contiene alcuna precisazione supplementare, ma
è incontestabile che la competenza di fissare i contributi
implichi necessariamente, per poter essere effettivamente
espletata, anche quella di rendere la relativa decisione.
Analogamente, la facoltà di determinare i contributi
che l'art. 3 lett. c OAF assegna alle rappresentanze sviz-
zere non potrebbe essere adempiuta senza l'emanazione di un
provvedimento formale, suscettibile di essere impugnato.
Del resto, se il Consiglio federale, facendo uso della
delega legislativa in materia di assicurazione facoltativa,
avesse voluto disporre diversamente, attribuendo cioè in
questo contesto alle rappresentanze svizzere mera funzione
di organi ausiliari e riservando invece la competenza deci-
sionale alla Cassa svizzera di compensazione, non avrebbe
mancato di precisarlo nel testo della norma, disciplinando
il necessario coordinamento tra organo ausiliario e cassa.
b) Per quanto precede, appare inconferente il richiamo
della prima istanza giudiziale all'art. 84 LAVS, che non
menzionerebbe tra le decisioni impugnabili quelle emanate
dalle rappresentanze svizzere. Questa norma si riferisce
infatti all'assicurazione obbligatoria e non all'assicura-
zione facoltativa, la cui regolamentazione è stata riserva-
ta dal Legislatore al Consiglio federale.
Né appaiono decisivi gli ulteriori argomenti evocati
nel giudizio commissionale relativi alla sicurezza del di-
ritto e all'uniformità della prassi amministrativa. In ef-
fetto, anche facendo astrazione delle direttive in materia
contributiva che l'amministrazione federale emana a questo
riguardo per garantire un'applicazione uniforme della LAVS
da parte delle diverse autorità, la facoltà di contestare
le decisioni delle rappresentanze svizzere, nel rispetto
dei termini previsti dalla legge, consente di assicurare
un'applicazione uniforme della legge in un quadro di suffi-
ciente sicurezza del diritto. In queste condizioni non è
ragionevole paventare una delega di competenze a cascata.
Né, infine, è di rilievo il fatto che il provvedimento
litigioso sia sprovvisto della firma della console o del
funzionario consolare preposto alla fissazione dei contri-
buti. Diversamente, ogni decisione di una cassa di compen-
sazione dovrebbe venir personalmente sottoscritta dal di-
rettore e non soltanto dal capo della divisione investito
dalla specifica funzione (sentenza inedita 19 maggio 1994
in re S., C 101/93, relativamente alla sottoscrizione di
decisioni rese dalle casse; cfr. anche DTF 112 V 87).
6.- In simili condizioni, il gravame della Cassa meri-
ta accoglimento. Annullato il giudizio 21 agosto 1998, gli
atti vengono retrocessi alla Commissione ricorsuale perché
si pronunci preventivamente sulla ricevibilità del gravame
presentato il 4 novembre 1997 da M._________ contro la
decisione del Consolato generale di Svizzera a Genova del
14 luglio precedente e, nel caso lo stesso venga reputato
tempestivo, statuisca sul merito.
7.- In quanto non è statuito su un tema relativo
all'assegnazione o al rifiuto di prestazioni assicurative,
la procedura non è in linea di massima gratuita (art. 134
OG e contrario in relazione con l'art. 156 OG). Nella fat-
tispecie, si giustifica nondimeno eccezionalmente di rinun-
ciare al prelievo di spese processuali.
Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicu-
razioni
p r o n u n c i a :
I. In accoglimento del ricorso, il giudizio del 21 agosto
1998 è annullato; l'inserto della causa è rinviato al-
la Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI
per le persone residenti all'estero perchè statuisca
di nuovo nel senso dei considerandi.
II. Non si percepiscono spese giudiziarie.
III. L'anticipo spese di fr. 500.- prestato dalla ricorren-
te viene retrocesso.
IV. La presente sentenza sarà intimata alle parti, alla
Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI
per le persone residenti all'estero, al Consolato
generale di Svizzera, Genova (Italia), e all'Ufficio
federale delle assicurazioni sociali.
Lucerna, 19 ottobre 2000
In nome del
Tribunale federale delle assicurazioni
Il Presidente della IVa Camera:
p. La Cancelliera: