II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.371/1997
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2P.371/1997
2P.372/1997
IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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24 juillet 2000
Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Betschart, Hungerbühler, Müller et Yersin.
Greffière: Mme Revey.
Statuant sur les recours de droit public
formés par
d'une part, l'EMS A.________, par sa masse en faillite,
l'EMS B.________, l'EMS C.________ et La Fondation
D.________, tous représentés par Me Jean-Daniel Théraulaz,
avocat à Lausanne (recourants 1) et,
d'autre part, E.________, la Section vaudoise F.________,
G.________, H.________ et I.________, tous représentés par
E.________ (recourants 2),
contre
l'arrêté du 19 mars 1997 du Conseil d'Etat du canton de Vaud
fixant les tarifs des prestations de soins et des presta-
tions socio-hôtelières fournies par les établissements médi-
co-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hô-
pitaux;
(tarif des prestations socio-hôtelières des
établissements médico-sociaux et des divisions
pour malades chroniques des hôpitaux)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Dans le canton de Vaud, les relations financières
entre l'Etat de Vaud, la Fédération vaudoise des caisses-ma-
ladie, le Groupement des hôpitaux régionaux vaudois, la So-
ciété vaudoise de médecine et l'Association vaudoise des
établissements médico-sociaux, aux fins de couvrir les coûts
d'exploitation des établissements médico-sociaux ainsi que
des divisions et lits médico-sociaux (ci-après: EMS), en fa-
veur des pensionnaires qu'ils accueillent, ont été régies de
1992 à 1996 par trois Conventions vaudoises d'hébergement
médico-social (CVHé 1992, 1994 et 1996).
Ces trois Conventions distinguaient le financement de
l'activité conventionnelle de celui de l'activité non-con-
ventionnelle (cf. art. 14 ss des CVHé). La première était
financée par les participations de l'Etat, des caisses-ma-
ladie et des personnes hébergées, alors que l'activité
non-conventionnelle était facturée directement à la personne
hébergée ou à son répondant. Le budget global adopté
annuellement par les partenaires à la Convention était
réparti par EMS, chaque établissement se voyant attribuer
une enveloppe budgétaire destinée à couvrir l'ensemble des
coûts d'exploitation, soit les coûts socio-hôteliers et ceux
des diverses prestations de soins.
Les résidents payaient directement à l'EMS leur part
des soins non couverte par l'assurance-maladie ou par
l'Etat, ainsi que les coûts socio-hôteliers. Ceux qui ne
disposaient pas de ressources suffisantes (soit 80% d'entre
eux) recevaient une aide individuelle des régimes sociaux, à
savoir les prestations prévues par la loi cantonale du 29
novembre 1965 sur les prestations complémentaires à l'assu-
rance-vieillesse, survivants et invalidité, par la loi can-
tonale du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales
et par la loi cantonale du 11 décembre 1991 d'aide aux per-
sonnes recourant à l'hébergement médico-social.
Pour assurer ce système de financement, un fonds de
compensation a été créé.
Du 1er janvier 1992 au 31 décembre 1995, la participa-
tion des assureurs-maladie à ce fonds s'est élevée à 35 fr.
par personne et par journée d'hébergement, franchise ordi-
naire et participation éventuelle déduites.
Le 1er janvier 1996 est entrée en vigueur la loi fédé-
rale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS
832.10), qui instaure le remboursement des soins en EMS par
l'assurance-maladie à leur prix coûtant. La participation
des assureurs-maladie au fonds de compensation a alors été
augmentée à 60 fr. pour 1996 (cf. art. 21 et annexe II B de
la CVHé 1996), ce qui correspondait à la moyenne des coûts
assumés jusqu'en 1995 à la fois par le forfait des caisses-
maladie et la subvention directe de l'Etat. Ainsi, pour
l'essentiel, la part de financement assumée par l'Etat jus-
qu'à la reconnaissance de l'hébergement médico-social par la
loi fédérale sur l'assurance-maladie a été reprise par les
assureurs.
En vue de la conclusion d'une nouvelle convention pour
1997, des négociations ont été entamées entre les partenai-
res mais ont finalement échoué.
B.- Etant donné l'absence de convention tarifaire pour
1997, le Conseil d'Etat a édicté le 19 mars 1997 un arrêté
fixant les tarifs des prestations de soins et des presta-
tions socio-hôtelières fournies par les établissements médi-
co-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hô-
pitaux. Cet arrêté se fonde, selon son préambule, sur la loi
fédérale sur l'assurance-maladie, en particulier sur ses
art. 35 al. 2 lettre k, 39 al. 3, 42 al. 1 et 47 al. 1, ain-
si que sur les trois lois cantonales précitées, soit la loi
sur les prestations complémentaires à l'AVS/AI, la loi sur
la prévoyance et l'aide sociales et la loi d'aide aux per-
sonnes recourant à l'hébergement médico-social. Il a été pu-
blié dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud
des 28 mars et 1er avril 1997. Son entrée en vigueur a été
fixée, rétroactivement, au 1er janvier 1997 et sa teneur est
la suivante:
"I. Dispositions générales
But
Article premier
En l'absence de convention tarifaire au sens de la
LAMal, le présent arrêté fixe, d'une part, les tarifs
mis à la charge des assureurs-maladie lors d'héberge-
ments de personnes atteintes d'affections chroniques
en établissements médico-sociaux et en divisions pour
malades chroniques des hôpitaux, d'autre part, la
participation journalière aux frais socio-hôteliers
des personnes hébergées et, le cas échéant, celle des
égimes sociaux.
Champ d'application
Art. 2
Le présent arrêté s'applique:
- aux assureurs-maladie reconnus au sens de la LAMal
et pratiquant dans le Canton de Vaud;
- aux établissements médico-sociaux et aux divisions
pour malades chroniques des hôpitaux (ci-après: les
établissements) figurant sur la liste édictée par
le Conseil d'Etat, en conformité à l'article 39,
alinéa 3, LAMal;
- aux personnes hébergées dans les établissements
précités et affiliées auprès des assureurs préci-
tés;
- aux organes d'application des régimes sociaux cités
aux articles 6 et 9.
Directives administratives
Art. 3
L'ensemble des conditions administratives ainsi que
les normes de protection tarifaire en faveur des per-
sonnes qui bénéficient d'une prestation de l'Etat
pour la prise en charge des frais socio-hôteliers
journaliers figurent à l'annexe I du présent arrêté,
dont elles font partie intégrante.
II. Tarifs
Tarif des prestations de soins
Art. 4
Les prestations de soins dispensés dans les établis-
sements font l'objet d'un forfait journalier par éta-
blissement, compte tenu des résultats de l'applica-
tion aux établissements de la méthode de planifica-
tion informatisée des soins infirmiers requis
(PLAISIR).
Pour les établissements médico-sociaux et les divi-
sions pour malades chroniques des hôpitaux reconnus
d'intérêt public, les forfaits journaliers par éta-
blissement sont réduits en proportion d'un forfait
journalier moyen de référence de Fr. 75.- pour l'en-
semble de ces établissements. Ce forfait de référence
résulte de la moyenne pondérée entre le forfait jour-
nalier moyen de Fr. 74.- pour les établissements mé-
dico-sociaux et de Fr. 85.- pour les divisions pour
alades chroniques des hôpitaux.
Pour les établissements médico-sociaux non reconnus
d'intérêt public et qui avaient un accord tarifaire
avec le Service des assurances sociales et de l'hos-
pitalisation en 1996, les forfaits journaliers résul-
ent de l'application par analogie de la méthode
PLAISIR à des établissements reconnus d'intérêt pu-
blic et dont la population et le type de prise en
charge sont similaires.
Les tarifs forfaitaires établis selon les règles sus-
mentionnées figurent à l'annexe II A du présent arrê-
té, dont elle fait partie intégrante.
Mode de rémunération
Art. 5
Conformément à l'article 42, alinéa 1, LAMal, les as-
urés sont débiteurs de la rémunération envers les
établissements. Ils sont remboursés par leur assu-
reur-maladie selon le système du tiers garant.
Tarif des prestations socio-hôtelières
Art. 6
Conformément à l'article premier du présent arrêté
ainsi qu'aux articles 2 b de la loi sur les presta-
tions complémentaires à l'assurance-vieillesse, sur-
vivants et invalidité, 5 de la loi d'aide aux person-
es recourant à l'hébergement médico-social et 16,
alinéa 2, de la loi sur la prévoyance et l'aide so-
ciales, les frais socio-hôteliers journaliers factu-
rés par les établissements aux personnes hébergées
figurent à l'annexe II B du présent arrêté, dont elle
fait partie intégrante.
Ces frais journaliers comprennent l'indexation 1997
au renchérissement et les annuités en conformité aux
conditions fixées par le Conseil d'Etat, la partici-
pation des établissements affectée à la formation, à
la performance et à la gestion, ainsi que le montant
forfaitaire de Fr. 0.50 par jour destiné à financer
la méthode permettant l'évaluation de la charge en
soins en 1997.
Bénéficiaires de l'allocation pour impotent
Art. 7
Les personnes en séjour de longue ou de courte durée
au bénéfice d'une allocation pour impotent de l'AVS,
de l'AI ou de la LAA, totale ou partielle, versent à
l'établissement qui les héberge un supplément égal au
montant de l'allocation mensuelle, en raison de l'ai-
e et de la surveillance personnelle particulière
dont elles ont besoin. Les personnes qui entrent dans
l'établissement ou le quittent en cours de mois, ver-
sent un supplément égal au prorata du nombre de jours
d'hébergement.
III. Tarifs intermédiaires applicables en cas de suspen-
sion de l'arrêté
Tarif intermédiaire des prestations de soins
Art. 8
En cas d'effet suspensif accordé à un recours formé
contre le présent arrêté, les forfaits journaliers
pour les prestations de soins de chaque établisse-
ment, applicables jusqu'à droit connu, figurent à
l'annexe III A du présent arrêté, dont elle fait par-
tie intégrante.
Ces forfaits correspondent à ceux de la Convention
vaudoise d'hébergement médico-social du 2 février
1996, en vigueur en 1996.
Tarif intermédiaire des prestations socio-hôtelières
Art. 9
En cas d'effet suspensif accordé à un recours formé
contre le présent arrêté, le tarif des prestations
socio-hôtelières est fixé en conformité aux alinéas
2 et 3.
Conformément à l'article premier du présent arrêté
ainsi qu'aux articles 2 b de la loi sur les presta-
tions complémentaires à l'assurance-vieillesse, sur-
vivants et invalidité, 5 de la loi d'aide aux person-
nes recourant à l'hébergement médico-social et 16,
alinéa 2, de la loi sur la prévoyance et l'aide so-
ciales, les frais socio-hôteliers journaliers factu-
rés par les établissements aux personnes hébergées
figurent à l'annexe III B du présent arrêté, dont
elle fait partie intégrante.
Ces frais journaliers sont établis en fonction des
enveloppes budgétaires allouées aux établissements
pour 1996 et comprennent l'indexation 1997 au renché-
rissement et les annuités en conformité aux condi-
tions fixées par le Conseil d'Etat, la participation
des établissements affectée à la formation, à la per-
formance et à la gestion, ainsi que le montant for-
faitaire de Fr. 0.50 par jour destiné à financer la
éthode permettant l'évaluation de la charge en soins
en 1997.
L'article 7 est applicable.
IV. Dispositions finales
Litige entre assureurs-maladie et établissements
Art. 10
Les litiges entre assureurs-maladie et établissements
relatifs à l'application du présent tarif des presta-
tions de soins, sont tranchés par le Tribunal arbi-
tral des assurances prévu au chapitre IV de la loi du
2 décembre 1959 sur le Tribunal des assurances.
Exécution et entrée en vigueur
Art. 11
Le Département de la prévoyance sociale et des assu-
rances et le Département de l'intérieur et de la san-
té publique sont chargés de l'exécution du présent
arrêté qui entre en vigueur au 1er janvier 1997."
L'arrêté est suivi de trois annexes, qui en sont partie
intégrante. L'annexe I est constituée par les Directives ad-
ministratives relatives à l'hébergement médico-social dans
les EMS (ci-après: Directives administratives) qui, selon
leur chiffre 1, "fixent l'ensemble des conditions adminis-
tratives ainsi que les normes de protection tarifaire en fa-
veur des personnes qui bénéficient d'une prestation de
l'Etat pour la prise en charge des frais socio-hôteliers
journaliers relatifs à un hébergement médico-social". L'an-
nexe II arrête les tarifs sous forme de forfaits journa-
liers, en distinguant les forfaits à assumer par les assu-
reurs (tarif des soins II A, prévu par l'art. 4) de ceux à
verser par les personnes hébergées (tarif socio-hôtelier II
B, prévu par l'art. 6). L'annexe III fixe de la même manière
les tarifs dits "intermédiaires" applicables en cas de re-
cours avec effet suspensif (à savoir le tarif des soins III
A à la charge des assureurs, prévu par l'art. 8, correspon-
dant à celui de la CVHé 1996, et le tarif socio-hôtelier III
B à la charge des personnes hébergées, prévu par l'art. 9).
Les tarifs énumèrent l'ensemble des établissements concer-
nés, soit les EMS reconnus d'intérêt public dans le canton
(définis par l'art. 3 de la loi cantonale du 5 décembre 1978
sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d'intérêt public [ci-après: loi sur la planifica-
tion et le financement]), ainsi que six EMS non reconnus
comme tels mais qui avaient individuellement conclu en 1996
un accord tarifaire avec le Service des assurances sociales
et de l'hébergement (actuellement Service des assurances so-
ciales et de l'hospitalisation).
C.- Le 28 avril 1997, l'EMS A.________, l'EMS
B.________, l'EMS C.________ et La Fondation D.________,
tous reconnus d'utilité publique (ci-après: recourants 1),
ont formé recours auprès du Conseil fédéral contre l'arrêté
du Conseil d'Etat du 19 mars 1997. Ils concluaient sur le
fond à l'annulation des art. 8 ss de l'arrêté précité, soit
des tarifs intermédiaires. Ils demandaient en outre que
l'effet suspensif ne soit pas accordé au recours et con-
cluaient subsidiairement à d'autres mesures provisionnelles.
Le même jour, ont également recouru contre cet arrêté
E.________, la Section vaudoise F.________, G.________, ré-
sidant à l'EMS J.________, H.________, époux d'une résidente
à l'EMS K.________, et I.________, époux d'une résidente à
l'EMS L.________ (ci-après: recourants 2). Ils concluaient
sur le fond à l'annulation de l'arrêté dans son entier. Sub-
sidiairement, ils demandaient que "le gouvernement cantonal
soit invité à corriger l'arrêté querellé ainsi que ses an-
nexes (...) et à consulter les représentants des résidents
en EMS lors de l'élaboration de conventions, de tarifs ou de
tous autres textes législatifs ou réglementaires affectant
la situation de ces résidents". A titre préliminaire, ils
demandaient l'octroi de l'effet suspensif au recours "accom-
pagné d'un tarif provisoire tenant compte des soins requis
et non de budgets historiques".
Le Conseil d'Etat, par le chef du Département cantonal
de la justice, de la police et des affaires militaires,
s'est exprimé le 24 juin 1997 et a proposé le rejet des
recours.
D.- Le 26 août 1997, le Conseil fédéral, par son auto-
rité d'instruction le Département fédéral de justice et po-
lice, a ouvert un échange de vues avec le Tribunal fédéral
aux fins de déterminer l'autorité compétente pour traiter
des recours précités. Au terme de cet échange, il a été con-
venu que le Tribunal fédéral se chargeait des recours en
tant qu'ils concernaient le tarif des prestations socio-hô-
telières, dans la mesure où celles-ci se fondaient sur le
droit public cantonal et que seul le recours de droit public
entrait en ligne de compte à cet égard. En revanche, le Con-
seil fédéral restait habilité à traiter les recours en tant
qu'ils s'en prenaient aux prestations de soins ainsi qu'à
l'art. 7 de l'arrêté afférent à l'allocation pour impotent
(cet article étant "mixte").
E.- Invité à se déterminer par le Tribunal fédéral, le
Conseil d'Etat a formulé ses remarques les 24 novembre et 10
décembre 1997, concluant au rejet des recours en tant qu'ils
concernaient le tarif socio-hôtelier.
Interpellés à leur tour, les recourants 1 ont modifié
leurs conclusions le 2 février 1998. Au titre de mesures
provisoires, ils ont demandé que le forfait socio-hôtelier
soit arrêté pour chacun d'eux à un montant correspondant au
tarif intermédiaire. Sur le fond, ils ont sollicité l'annu-
lation de l'arrêté litigieux et le renvoi du dossier au Con-
seil d'Etat pour nouvelle décision dans le sens des considé-
rants.
Le 14 février 1998, les recourants 2 ont également dé-
posé un mémoire complétif et confirmé leurs conclusions.
Enfin, le 18 mars 1998, le Conseil d'Etat s'est déter-
miné sur les deux mémoires complétifs et a maintenu ses con-
clusions.
F.- Entre-temps, par décision incidente du 8 septembre
1997, précisée sur requêtes d'interprétation les 28 novembre
1997 et 25 février 1998, le Département fédéral de justice
et police a déclaré irrecevables les demandes de mesures
provisionnelles des recourants relatives au tarif des pres-
tations socio-hôtelières, dès lors que celui-ci relevait du
droit cantonal autonome. En ce qui concerne le tarif des
prestations de soins, il a pris des mesures provisionnelles
en application de l'art. 56 PA, en vue de pallier le vide
juridique résultant de l'échéance de la CVHé 1996 le 31 dé-
cembre 1996 (cf. art. 61 de la Convention) et de l'effet
suspensif des recours (cf. art. 55 PA). En ce sens, il a
prorogé la CVHé 1996 pour tous les EMS signataires de celle-
ci, dont les recourants 1 et 2, soit le forfait de 60 fr.
par jour, avec effet rétroactif au 1er janvier 1997 jusqu'à
droit connu sur le fond. S'agissant des EMS non signataires
de la Convention, figurant à l'annexe III A de l'arrêté li-
tigieux sous la dénomination "EMS ayant un accord tarifaire
avec le Service des assurances sociales et de l'hospitalisa-
tion", il a également décidé d'en rester à la situation de
1996.
Le 23 avril 1998, la faillite de l'EMS A.________ a été
prononcée.
G.- Par ordonnance du 22 mai 1998, le Président de la
IIe Cour de droit public a admis la requête de mesures pro-
visionnelles présentée par les recourants 1, arrêtant égale-
ment pour chacun d'eux, à l'exclusion de l'EMS en faillite,
les forfaits journaliers socio-hôteliers à ceux prévus par
le tarif III B, lesquels correspondent, sous réserve de
quelques adaptations, aux montants fixés par la CVHé 1996.
Par ordonnance du même jour, le Président de la IIe
Cour de droit public a constaté que les recourants 2 renon-
çaient à requérir l'effet suspensif à leur recours en tant
qu'il concernait le tarif socio-hôtelier.
Enfin, par ordonnances du 17 juin 1998, le Président de
la IIe Cour de droit public a prononcé la suspension des
procédures de recours de droit public jusqu'à droit connu
sur les recours administratifs déposés devant le Conseil fé-
déral.
H.- Le 17 février 1999, le Conseil d'Etat a édicté
trois arrêtés, l'un fixant pour 1998 les tarifs des presta-
tions de soins et des prestations socio-hôtelières fournies
par les EMS, le deuxième fixant pour 1999 les tarifs des
prestations de soins fournies par les EMS et le troisième
fixant pour 1999 les tarifs des prestations socio-hôtelières
fournies par les EMS.
I.- Par décision du 23 juin 1999, le Conseil fédéral a
admis les recours administratifs précités dirigés contre
l'arrêté du 19 mars 1997. Il a annulé l'arrêté en ce qui
concerne les prestations de soins, en maintenant cependant
l'art. 7 concernant l'allocation pour impotent, du point de
vue tant des prestations de soins que, par attraction de
compétence, des prestations socio-hôtelières. En outre, il a
prorogé la CVHé 1996 du 1er janvier au 31 décembre 1997 en
ce qui concernait les prestations de soins, pour tous les
EMS admis sur la liste 1997 des EMS au sens de l'art. 39 al.
3 LAMal, y compris pour les six EMS non parties à ladite
Convention mais qui avaient un accord avec le Service des
assurances sociales et de l'hospitalisation, le forfait pour
ces six EMS étant également fixé à 60 fr.
En substance, il a considéré que la méthode PLAISIR
(Planification Informatisée des Soins Infirmiers Requis)
destinée à calculer le prix des soins, sur laquelle se fon-
dait le tarif des soins litigieux, tenait compte des soins
requis, et non des soins réellement dispensés. Or, les ta-
rifs de soins devaient être calculés en fonction des coûts
effectifs, de sorte que cet outil, qui n'était pas conforme
aux règles applicables en économie d'entreprise (art. 43 al.
4 LAMal), ne pouvait être utilisé tel quel. Dans ces condi-
tions, le tarif des soins litigieux devait être annulé.
J.- Le 14 septembre 1999, le Président de la IIe Cour
de droit public a ordonné la reprise de la procédure. Au
terme d'un nouvel échange d'écritures, les parties ont main-
tenu leurs conclusions.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Dirigés contre le même arrêté, les deux recours re-
posent sur le même état de fait et soulèvent des griefs ana-
logues; il se justifie dès lors de joindre les causes par
économie de procédure.
2.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 126 I
50 consid. 1 p. 52, 81 consid. 1 p. 83).
a) D'après l'art. 53 LAMal, les décisions des gouverne-
ments cantonaux au sens des art. 39, 45, 46 al. 4, 47, 48
al. 1 à 3, 49 al. 7, 51, 54 et 55 peuvent faire l'objet d'un
recours au Conseil fédéral.
En l'espèce, la partie de l'arrêté litigieux exécutant
ces dispositions (en particulier l'art. 47 LAMal), soit
celle traitant du tarif des prestations de soins, pouvait
ainsi faire l'objet d'un recours administratif au Conseil
fédéral. C'est du reste ce qui a été convenu au terme de
l'échange de vues, étant rappelé que le Conseil fédéral
s'est également chargé de vérifier l'application de l'art. 7
concernant l'allocation pour impotent, que ce soit sous
l'angle des prestations de soins ou, par attraction de com-
pétence, des prestations socio-hôtelières.
b) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la
voie du recours de droit administratif est ouverte contre
les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui
auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des auto-
rités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des
exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législa-
tion spéciale ne soit réalisée (ATF 126 I 50 consid. 1
p. 52; 126 II 171 consid. 1a p. 173).
En l'occurrence, le recours de droit administratif est
irrecevable car le tarif socio-hôtelier attaqué ne relève
pas du droit fédéral ou du droit cantonal d'exécution, mais
du droit cantonal autonome exclusivement (cf. consid. 4b ci-
dessous).
Du reste, cette voie serait de toute façon fermée dès
lors que, selon l'art. 99 al. 1 lettre b OJ, le recours de
droit administratif est irrecevable contre des décisions
concernant des tarifs (sauf en matière d'assurance privée et
de perception de droits d'auteur), à savoir lorsque la déci-
sion attaquée a pour objet, comme en l'espèce, la fixation
ou l'approbation d'un tarif dans son ensemble ou lorsque le
recours vise directement des clauses tarifaires en tant que
telles (ATF 122 II 252 consid. 1 p. 255; 104 Ib 412 consid.
1b p. 416). Il en va de même pour le recours de droit admi-
nistratif devant le Tribunal fédéral des assurances (cf.
art. 128 OJ), car l'art. 129 al. 1 lettre b OJ prévoit éga-
lement que le recours de droit administratif n'est pas rece-
vable contre des décisions concernant des tarifs (ATF 125 V
101 consid. 3b p. 104).
c) Seule reste ouverte la voie subsidiaire du recours
de droit public (art. 84 al. 2 OJ), pour autant que les con-
ditions en soient remplies.
aa) Le recours de droit public est recevable lorsqu'il
est formé contre un arrêté cantonal de portée générale pour
violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84
al. 1 lettre a OJ).
bb) Les présents recours sont recevables comme recours
de droit public en tant qu'ils s'en prennent aux articles de
l'arrêté traitant des prestations socio-hôtelières, à l'ex-
clusion de l'art. 7 (traité par le Conseil fédéral conformé-
ment au consid. 2a ci-dessus), dès lors qu'il s'agit de
droit cantonal autonome. Par ailleurs, les "Directives admi-
nistratives", qui s'adressent aux administrés auxquels elles
confèrent des droits et imposent des obligations, peuvent
également être attaquées par la voie du recours de droit pu-
blic (ATF 122 I 44 consid. 2 p. 45 s.; 120 Ia 321 consid. 3d
p. 326; 114 Ia 452 consid. 1a p. 455; 105 Ia 349 consid. 2a
p. 351 ss; voir aussi Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994, 2e éd., p. 142
s.). Enfin, il y a lieu de circonscrire l'objet de la pré-
sente cause à l'année 1997, car, si l'arrêté querellé n'est
pas limité dans le temps, un nouveau tarif a été édicté pour
1998.
En revanche, sont irrecevables les griefs dirigés con-
tre les dispositions de l'arrêté se limitant à exécuter le
droit fédéral, à savoir contre celles traitant des tarifs
des prestations de soins qui, d'ailleurs, pouvaient faire et
ont fait l'objet d'un recours administratif au Conseil fédé-
ral. De même, une série de moyens doivent être écartés au
motif qu'ils se fondent exclusivement sur une violation de
la loi fédérale sur l'assurance-maladie, laquelle ne régit
nullement les prestations socio-hôtelières qui seules sont
de la compétence du Tribunal fédéral dans le présent re-
cours.
Pour ces motifs, sont irrecevables les griefs tenant
aux art. 4 et 8 de l'arrêté (concernant les tarifs des
soins) ainsi qu'aux annexes II A et III A y relatives. Il en
va pareillement, s'agissant des Directives administratives,
pour les moyens dirigés contre les chiffres 1 (but), 2
(champ d'application), 15-16 (prestations de soins
effectuées hors d'un établissement et prestations de soins
non à charge des établissements) et 24-25 (transfert en
division A ou B d'un établissement hospitalier et absence
provisoire d'une personne hébergée). Tel est également le
cas des arguments plus généraux des recourants 1 selon
lesquels, d'une part, l'ar-
rêté ne tiendrait pas compte des résultats de l'étude
PLAISIR et, d'autre part, l'Etat de Vaud aurait obligé les
EMS à adhérer à un accord administratif du 19 mars 1997.
Enfin, sont irrecevables les griefs des recourants 2 selon
lesquels l'arrêté ne mentionne pas la garantie de la qualité
des prestations, ne précise pas si le forfait s'entend fran-
chise ordinaire et participation annuelle déduites, et
n'aborde pas davantage le réexamen de la nécessité du place-
ment.
Par ailleurs, sont irrecevables les griefs tenant à
l'allocation pour impotent, dès lors que seul le Conseil fé-
déral était habilité à en traiter, conformément aux conclu-
sions de l'échange de vues, sous l'angle tant des presta-
tions de soins que, par attraction de compétence, des pres-
tations socio-hôtelières. Tel est ainsi le cas des moyens
dirigés contre l'art. 7 de l'arrêté et le chiffre 10 des Di-
rectives administratives relatifs à ces allocations. Il en
va de même pour les griefs des recourants 2 formés à l'en-
contre du chiffre 19 des Directives administratives (factu-
ration aux personnes hébergées), car les intéressés se limi-
tent à renvoyer à ce propos aux considérations émises à
l'encontre de l'art. 7 de l'arrêté.
cc) L'épuisement des voies de droit cantonales prévu
par l'art. 86 al. 1 OJ vaut également pour les recours de
droit public formés contre les arrêtés cantonaux de portée
générale (ATF 124 I 11 consid. 1a p. 13, 159 consid. 1b
p. 161; 119 Ia 321 consid. 2a p. 324; SJ 1998 489 consid.
1b). Le droit vaudois ne prévoyant aucune procédure de con-
trôle abstrait des règlements cantonaux (cf. art. 4 et 29 de
la loi cantonale vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juri-
diction et la procédure administratives), les présents re-
cours déposés directement devant le Conseil fédéral, puis
transmis au Tribunal fédéral, sont recevables de ce point
de vue également.
dd) Lorsque le recours est dirigé, comme en l'occurren-
ce, contre un arrêté de portée générale, la qualité pour re-
courir au sens de l'art. 88 OJ est reconnue à toute personne
dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement
touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour (ATF
125 II 440 consid. 1c p. 442; 125 I 369 consid. 1a p. 371,
474 consid. 1d p. 477 et la jurisprudence citée).
En l'occurrence, les recourants 1 sont tous des EMS fi-
gurant sur les annexes de l'arrêté attaqué, si bien qu'ils
sont soumis au tarif litigieux.
S'agissant de l'EMS A.________, il convient de considé-
rer qu'il entend poursuivre la présente procédure en dépit
de sa faillite prononcée le 23 avril 1998. En effet, par
l'intermédiaire du conseil commun des recourants 1, il a en-
core déposé des déterminations postérieurement à cette date,
notamment en s'opposant le 11 juin 1998 à la suspension du
recours dans l'attente de la décision du Conseil fédéral.
Les recourants 2 comportent G.________, résidente d'un
EMS cité dans les annexes, qui est à ce titre touchée par
l'arrêté attaqué. Ils incluent également H.________ et
I.________, époux de résidentes de tels EMS. Il n'est pas
certain que ceux-ci aient la qualité pour agir (cf. ATF 109
Ia 91), mais la question peut rester indécise dès lors que
le recours 2 est de toute façon recevable et qu'il s'agit
d'une procédure de contrôle abstrait.
Les recourants 2 comprennent en outre l'association
E.________ et la Section vaudoise F.________. Selon la ju-
risprudence, une association jouissant de la personnalité
juridique est autorisée à recourir sans être elle-même tou-
chée par l'acte attaqué, à condition que ses membres - affi-
liés soit directement, soit par l'intermédiaire d'une asso-
ciation fédérée qui est elle-même membre (ATF 100 Ia 97 con-
sid. 1b p. 100) - aient individuellement qualité pour agir,
que la défense de leurs intérêts constitutionnellement pro-
tégés figure parmi ses buts statutaires et qu'enfin l'acte
lèse objectivement les membres dans leur majorité ou du
moins en grand nombre (ATF 122 I 90 consid. 2c p. 92; 119 Ia
197 consid. 1c/bb p. 201; 114 Ia 452 consid. 1d/bb p. 456).
En l'occurrence, E.________ a la personnalité juridique et a
notamment pour but de soutenir les usagers des EMS et de re-
présenter les résidents auprès des autorités publiques. Dès
lors, la majorité de ses membres étant touchés par l'arrêté
querellé et ceux-ci ayant en principe la qualité pour agir,
il convient d'admettre que E.________ est habilitée à recou-
rir. En revanche, la Section vaudoise F.________ n'a pas la
personnalité juridique au niveau cantonal. Elle n'a donc pas
la qualité pour agir en son propre nom, de sorte que le re-
cours est irrecevable sous cet angle.
ee) En dehors d'exceptions non réalisées en l'espèce,
le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation
de la décision attaquée (ATF 125 I 104 consid. 1b p. 107;
125 II 86 consid. 5a p. 96). Ainsi, dans la mesure où les
recourants demandent autre chose que l'annulation de l'arrê-
té attaqué - en particulier le renvoi de l'affaire au Con-
seil d'Etat -, leurs conclusions sont irrecevables.
ff) Le délai de trente jours prévu à l'art. 89 al. 1 OJ
pour déposer un recours de droit public contre un arrêté de
portée générale a commencé à courir dès la publication de
cet acte dans la Feuille des avis officiels du canton de
Vaud, soit, en l'espèce, le 1er avril 1997 (cf. ATF 125 II
440 consid. 1b p. 442 et 124 I 145 consid. 1b p. 148). Pos-
tés le 28 avril 1997, les présents recours ont donc été for-
més en temps utile.
3.- Aux termes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte
de recours doit contenir un exposé des droits constitution-
nels ou des principes juridiques violés, en précisant en
quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours
de droit public, le Tribunal fédéral ne vérifie pas lui-même
si la décision entreprise est en tous points conforme au
droit ou à l'équité; il est lié par les moyens invoqués dans
l'acte de recours et peut se prononcer uniquement sur les
griefs de nature constitutionnelle que le recourant a non
seulement clairement allégués mais encore suffisamment moti-
vés. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de va-
gues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 125 I 71
consid. 1c p. 76, 492 consid. 1b p. 495; 122 I 70 consid. 1c
p. 73, 168 consid. 2b p. 172 s.). En outre, dans un recours
pour arbitraire fondé sur l'art. 4 aCst. (cf. art. 9 de la
nouvelle Constitution du 18 avril 1999), le recourant ne
peut se contenter de mentionner formellement ce moyen en op-
posant sa thèse à celle de l'autorité cantonale et de criti-
quer l'arrêt attaqué comme il le ferait dans une procédure
d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'ap-
plication du droit. Il doit démontrer, par une argumentation
claire et précise, en quoi l'arrêt attaqué serait arbitrai-
re, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, appa-
raîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la
justice et de l'équité (ATF 110 Ia 1 consid. 2a p. 3 s.; 107
Ia 186). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur les
critiques de caractère appellatoire (ATF 117 Ia 412 consid.
1c p. 414 s.).
Enfin, lorsqu'un recourant demande l'annulation d'un
arrêté cantonal, il doit invoquer des moyens visant chacun
des articles et chacune des dispositions de ceux-ci, sans
quoi seuls les passages véritablement attaqués pourront, le
cas échéant, être annulés. Le Tribunal fédéral n'annulera
intégralement l'arrêté cantonal que si la suppression des
passages inconstitutionnels le dénature dans son ensemble
(ATF 123 I 112 consid. 2c p. 117; 118 Ia 64 consid. 2c
p. 72).
C'est à la lumière de ces principes que doivent être
appréciés les arguments des recourants.
A cet égard, il convient d'emblée de relever qu'il est
étonnant que les recourants n'aient pas ajusté leur argumen-
tation afin de la conformer aux exigences de motivation du
recours de droit public, de la limiter à la matière traitée
par le Tribunal fédéral et de la réorienter au vu de la dé-
cision du 23 juin 1999 du Conseil fédéral, alors qu'ils ont
été dûment informés à cet égard et que la possibilité leur a
été donnée de compléter leurs mémoires de recours.
4.- a) aa) Selon la loi fédérale sur l'assurance-mala-
die, les fournisseurs de prestations admis à pratiquer à la
charge de l'assurance obligatoire des soins (art. 35 al. 1
LAMal) sont, notamment, les hôpitaux (lettre h), les insti-
tutions de soins semi-hospitaliers (lettre i) et les éta-
blissements médico-sociaux (lettre k), s'ils respectent les
conditions posées par l'art. 39 LAMal, en particulier par
l'alinéa 3 de cette disposition quant aux établissements mé-
dico-sociaux.
bb) Les fournisseurs de prestations établissent leurs
factures sur la base de tarifs ou de prix (art. 43 al. 1 et
2 LAMal). Les tarifs peuvent être forfaitaires et, dans ce
cas, se rapporter soit au traitement par patient (forfait
par patient), soit aux soins par groupe d'assurés (forfait
par groupe d'assurés) (art. 43 al. 2 lettre c et 3 LAMal).
Les tarifs et les prix des prestations sont fixés par
convention entre les assureurs et les fournisseurs de pres-
tations (convention tarifaire) ou, dans les cas prévus par
la loi, par l'autorité compétente (art. 43 al. 4 LAMal). Si
aucune convention tarifaire ne peut être conclue entre les
assureurs et les fournisseurs de prestations, le gouverne-
ment cantonal fixe le tarif, après avoir consulté les inté-
ressés (art. 47 al. 1 LAMal). De même, lorsque les assureurs
et les fournisseurs de prestations ne parviennent pas à
s'entendre sur le renouvellement d'une convention tarifaire,
le gouvernement cantonal peut la prolonger d'une année et,
si aucune convention n'est conclue dans ce délai, il fixe le
tarif après avoir consulté les intéressés (art. 47 al. 3
LAMal).
Selon l'art. 44 al. 1 LAMal, les fournisseurs de pres-
tations doivent respecter les tarifs et les prix fixés par
convention ou par l'autorité compétente; ils ne peuvent exi-
ger de rémunération plus élevée pour des prestations four-
nies en application de cette loi (protection tarifaire).
cc) Les prestations dont les coûts sont pris en charge
par l'assurance obligatoire des soins sont celles définies
aux art. 25 à 31, compte tenu des conditions des art. 32 à
34 (art. 24 LAMal). Il s'agit en particulier des prestations
servant à diagnostiquer ou à traiter une maladie et ses sé-
quelles (art. 25 al. 1 LAMal), soit notamment les examens,
traitements et soins dispensés sous forme ambulatoire (art.
25 al. 2 lettre a LAMal). Tel est également le cas du séjour
en division commune d'un hôpital (art. 25 al. 2 lettre e
LAMal) et du séjour dans une institution de soins semi-hos-
pitaliers (art. 25 al. 2 lettre f LAMal). L'ordonnance du 29
septembre 1995 sur les prestations de l'assurance des soins
(OPAS; RS 832.112.31) énumère de manière plus précise les
prestations que l'assurance obligatoire des soins doit né-
cessairement assumer, ne doit assumer qu'à certaines condi-
tions ou ne peut aucunement assumer. Ce catalogue est ex-
haustif, ce qui signifie que l'assurance obligatoire des
soins ne peut supporter d'autres prestations que celles qui
sont expressément mises à sa charge par la loi ou ses dispo-
sitions d'exécution (art. 34 al. 1 LAMal; cf. Message du 6
novembre 1991 du Conseil fédéral concernant la révision de
l'assurance-maladie, FF 1992 I p. 77 ss, spéc. p. 115;
Thomas Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2e
éd., Berne 1997, p. 159; Alfred Maurer, Das neue Kranken-
versicherungsrecht, Bâle 1996, p. 55 lettre a).
S'agissant d'un séjour en EMS, l'assureur assume les
mêmes prestations que pour un traitement ambulatoire et pour
les soins à domicile, un mode de rémunération forfaitaire
pouvant toutefois être convenu (art. 50 LAMal). A cet égard,
l'art. 7 al. 2 OPAS (tant dans sa version du 29 septembre
1995 en vigueur jusqu'au 1er janvier 1998 [RO 1995 4964] que
dans sa teneur actuelle) définit plus précisément les soins
dispensés dans un EMS et pris en charge par l'assurance ob-
ligatoire des soins.
En conséquence, l'assurance obligatoire de base ne sup-
porte, pour les EMS, que le coût des soins proprement dits
expressément mis à sa charge par l'art. 7 al. 2 OPAS, et
dans la mesure prévue par cette disposition.
Dès lors, seuls doivent être recensés et compris dans
un éventuel forfait au sens de l'art. 50 LAMal les coûts di-
rectement liés aux soins pris en charge, partiellement ou
entièrement, par l'assurance de base en vertu de l'art. 7
al. 2 OPAS. A contrario, ce forfait ne peut englober:
- le solde du coût des soins assumés partiellement par
les assureurs-maladie en vertu de l'art. 7 al. 2 OPAS,
- le coût des soins non couverts par les assureurs-mala-
die,
- le coût des soins effectués par d'autres fournisseurs
de prestations et supportés par les assureurs-maladie
en vertu d'autres dispositions,
- les quotes-parts et franchises des assurés au sens de
l'art. 64 LAMal,
- les frais généraux d'infrastructure et d'exploitation,
expressément exclus par l'alinéa 3 de l'art. 7 OPAS en
vigueur depuis le 1er janvier 1998 (RO 1997 2039, 1998
150),
- ni, surtout, les frais socio-hôteliers. Ceux-ci doi-
vent donc être financés par d'autres sources, à savoir
par les ressources personnelles des patients (notam-
ment les rentes AVS/AI, les prestations de la loi fé-
dérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents [LAA;
RS 832.20] et les prestations complémentaires, voire
les revenus des deuxième et troisième piliers), ainsi
que par des subventions publiques (cf. Message p. 110
et Maurer, op. cit. p. 70 lettre ff).
b) Dans le canton de Vaud, les EMS sont considérés,
avec les hôpitaux, comme des établissements sanitaires au
sens des art. 144 ss de la loi cantonale du 29 mai 1985 sur
la santé publique et des art. 3 ss de la loi cantonale pré-
citée sur la planification et le financement. Selon les dis-
positions de cette dernière loi, l'Etat participe au finan-
cement des établissements sanitaires privés reconnus d'inté-
rêt public (art. 25). Il supporte ainsi, sous forme de sub-
ventions, les investissements nécessaires à leur rénovation,
à leur construction et à leur équipement (art. 26) et peut,
à certaines conditions, participer à une convention avec eux
(art. 28; dont l'abrogation prévue par la loi de modifica-
tion du 10 novembre 1997 n'est pas encore entrée en vi-
gueur).
Ainsi qu'on l'a vu, les contributions de l'Etat, de la
Fédération vaudoise des caisses-maladie, de l'Association
vaudoise des établissements médico-sociaux et d'autres par-
tenaires, aux coûts d'exploitation des EMS en faveur de
leurs pensionnaires, étaient régies de 1992 à 1996 par trois
Conventions d'hébergement médico-social. Le forfait versé
par les assureurs-maladie s'élevait à 35 fr. jusqu'à l'en-
trée en vigueur de la loi fédérale sur l'assurance-maladie,
puis a été augmenté à 60 fr. Une nouvelle convention tari-
faire pour 1997 n'ayant pas pu être conclue, le Conseil
d'Etat a édicté le 19 mars 1997 l'arrêté litigieux en vertu,
s'agissant du tarif des soins, de l'art. 47 LAMal.
Outre le tarif des prestations de soins, l'arrêté liti-
gieux fixe "la participation journalière aux frais socio-hô-
teliers des personnes hébergées et, le cas échéant, celle
des régimes sociaux" (art. 1er). Les art. 6 et 9 de l'arrê-
té, qui fondent les tarifs socio-hôteliers figurant aux an-
nexes II B et III B, se réfèrent à cet égard aux trois lois
cantonales mentionnées en préambule de l'arrêté. Celles-ci
régissent l'octroi de prestations aux personnes disposant de
revenus insuffisants, notamment sous forme de prestations
complémentaires aux ayants droit de l'AVS/AI qui remplissent
les conditions de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les
prestations complémentaires AVS/AI (LPC; RS 831.30 et RO
1965 541 pour sa version initiale en vigueur avant le 1er
janvier 1998), subsidiairement aux personnes dont les res-
sources sont insuffisantes pour couvrir les frais dus à leur
hébergement en EMS, encore plus subsidiairement aux person-
nes ayant des difficultés sociales et séjournant dans des
EMS non reconnus d'intérêt public.
Dans ces conditions, le champ d'application des tarifs
socio-hôteliers prévus par l'arrêté litigieux est limité aux
résidents en EMS qui bénéficient des régimes sociaux définis
par ces trois lois. Les EMS restent libres par ailleurs de
fixer, dans une relation contractuelle, le prix de leurs
prestations socio-hôtelières à leurs résidents financière-
ment "indépendants" de l'Etat, soit à quelque 20% de pen-
sionnaires disposant de ressources suffisantes.
5.- Selon les recourants 1, l'application rétroactive
de l'arrêté au 1er janvier 1997 viole "les principes les
plus élémentaires d'un Etat de droit".
a) Il est douteux que ce grief, qui se limite à la for-
mule précitée, respecte les conditions posées par l'art. 90
al. 1 lettre b OJ. La question peut toutefois rester indéci-
se, dès lors qu'il est de toute façon mal fondé.
b) D'une manière générale, la rétroactivité est consi-
dérée comme contraire au principe de la sécurité et de la
prévisibilité du droit. D'après la jurisprudence, il est ce-
pendant possible de déroger au principe de non-rétroactivité
des lois aux conditions cumulatives suivantes: il faut que
la rétroactivité soit expressément prévue par la loi,
qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle
ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se jus-
tifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle répon-
de à un intérêt public plus digne d'être protégé que les in-
térêts privés en jeu et, enfin, qu'elle respecte les droits
acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc p. 186; 119 Ia 254 con-
sid. 3b p. 258 et les références citées).
En l'espèce, l'entrée en vigueur de l'arrêté au 1er
janvier 1997 est expressément prévue à son art. 11. Cette
rétroactivité est limitée à trois mois avant sa publication
le 1er avril 1997, ce qui reste raisonnable. De plus, on ne
voit pas quelles sont les inégalités insoutenables qu'elle
pourrait entraîner. Enfin, elle se fonde sur des motifs per-
tinents, car le Conseil d'Etat s'est vu contraint d'élaborer
l'arrêté litigieux dans une certaine urgence, afin de com-
bler le vide juridique créé par l'échéance de la CVHé 1996
le 31 décembre 1996 (cf. art. 61 de la Convention) et par
l'échec des négociations en vue d'une convention pour 1997.
Dans ces conditions, même s'il eût été plus judicieux
d'édicter un tel arrêté avant la date fixée à son entrée en
vigueur, sa rétroactivité n'est pas contraire à la Constitu-
tion.
6.- Les recourants 1 et 2 s'en prennent à l'art. 6 de
l'arrêté et soutiennent que le tarif socio-hôtelier II B est
arbitraire. Ils invoquent ainsi, implicitement, l'art. 4
aCst. (9 Cst.).
a) A l'appui, les recourants 1 et 2 relèvent que le ta-
rif socio-hôtelier II B n'est pas fixé d'une manière indé-
pendante, mais en fonction de celui des soins, ce qui est
insoutenable.
Les recourants 2 avancent à cet égard que l'examen des
tarifs des soins II A et socio-hôtelier II B montre "que le
nouveau forfait ne sert dans beaucoup de cas qu'à alléger le
poste 'hébergement' au profit du poste 'soins', le total des
deux postes restant constant par rapport à l'ancien tarif
(prévu par la CVHé 1996)." Toujours selon les recourants 2,
"comme il n'y a aucune raison de supposer que le coût de
l'hébergement a diminué, il est vraisemblable que les soins
ne seront pas améliorés. L'arrêté aura seulement pour effet
de transférer à l'assurance-maladie une partie de la charge
socio-hôtelière jusqu'ici supportée par les résidents (ou
les régimes sociaux)." Enfin, un tel lien entre le tarif des
soins II A à charge des caisses-maladie et le tarif
socio-hôtelier II B à charge des résidents entraîne le
risque que des montants perçus auprès des pensionnaires au
titre de frais socio-hôteliers soient utilisés en réalité
pour couvrir des frais de soins.
Les recourants 1 soulignent de leur côté l'interdépen-
dance des forfaits des soins et socio-hôteliers dans les ta-
rifs II et III. Ils relèvent à cet égard que l'arrêté est
aménagé de la façon suivante: le tarif II prévoit un forfait
des soins élevé, mais un forfait socio-hôtelier réduit; en
revanche, dans le tarif III applicable en cas de recours
avec effet suspensif, un tarif des soins modeste correspond
à un forfait socio-hôtelier haussé en conséquence. Cette mé-
thode permet ainsi de maintenir un forfait total identique,
qu'un recours avec effet suspensif soit déposé, ou non, con-
tre le nouveau tarif. Or, toujours selon les recourants 1,
la valeur du forfait socio-hôtelier ne saurait augmenter ou
diminuer en fonction du montant du forfait des soins assumé
par les caisses-maladie, de sorte qu'un tel système de "va-
ses communicants" est arbitraire.
b) Dans ses déterminations des 24 novembre et 10 décem-
bre 1997 - qui renvoient pour l'essentiel à ses observations
déposées devant le Conseil fédéral le 24 juin 1997 sur le
recours 2 - ainsi que dans ses déterminations du 18 mars
1998, le Conseil d'Etat reconnaît que les tarifs des soins
et socio-hôtelier sont interdépendants.
Ce système serait cependant justifié, car le forfait à
charge des personnes hébergées comprend non seulement le
coût estimé des prestations socio-hôtelières mais aussi "la
part du coût des soins non remboursée par les assureurs".
Ainsi, l'addition du forfait correspondant aux prestations
de soins à charge des assureurs d'une part, et du forfait
relatif aux prestations socio-hôtelières ainsi qu'au coût
des soins non remboursé par les assureurs à charge des per-
sonnes hébergées d'autre part, représente, pour chaque éta-
blissement, le montant moyen journalier dont il a besoin
pour exercer son activité. En conséquence, plus la part du
coût des soins assumée par les assureurs est élevée, plus le
forfait à charge des personnes hébergées est réduit. Ce sys-
tème de "vases communicants" est conséquent dès lors qu'une
autre solution aboutirait à fournir aux EMS plus de moyens
que nécessaire.
En outre, le Conseil d'Etat précise ce qui suit: "Il
n'y aura pas de transfert sur l'assurance-maladie de la
charge socio-hôtelière jusqu'ici supportée par les rési-
dents. Actuellement, le prix facturé par les EMS aux pen-
sionnaires comprend les coûts socio-hôteliers et la part des
soins non remboursée par les caisses-maladie (...): c'est de
cette part qu'il y aura transfert sur l'assurance-maladie
grâce au tarif (II)". Par ailleurs, toujours selon le Con-
seil d'Etat, les coûts socio-hôteliers sont évalués pour
eux-mêmes.
c) aa) L'examen des tarifs prévus par la CVHé 1996 et
l'arrêté litigieux confirme, ce que le Conseil d'Etat a du
reste admis, l'existence d'un système de "vases communi-
cants" entre le tarif socio-hôtelier et le tarif des soins,
qu'il s'agisse des montants prévus pour 1996 par la CVHé
1996 ou pour 1997 par l'arrêté litigieux (étant rappelé que
les tarifs III A et III B correspondent au tarif 1996, sous
réserve de quelques adaptations s'agissant du tarif III B),
de façon à ce que, pour chaque éventualité, le total des
forfaits des soins et socio-hôteliers soit pratiquement
identique.
bb) Cette méthode, défendue par le Conseil d'Etat, vio-
le le principe de la force dérogatoire du droit fédéral con-
sacré par l'art. 2 Disp. trans. aCst. (cf. art. 49 Cst.)
dans la mesure où elle a pour effet d'éluder les disposi-
tions de la loi fédérale sur l'assurance-maladie.
Le Conseil d'Etat confond les soins pris en charge par
les assurances-maladie en vertu de l'art. 7 al. 2 OPAS (pou-
vant seuls être inclus dans le forfait prévu par l'art. 50
LAMal), avec le solde du coût des soins assumés partielle-
ment par les assureurs-maladie en vertu de l'art. 7 al. 2
OPAS, le coût des soins non couverts par les assureurs-mala-
die, le coût des soins effectués par d'autres fournisseurs
de prestations et supportés par les assureurs-maladie en
vertu d'autres dispositions, les quotes-parts et franchises
des assurés et, enfin, les frais socio-hôteliers.
Cette confusion l'amène à édicter des tarifs "socio-hô-
teliers" qui ne correspondent nullement aux frais socio-hô-
teliers effectifs. Du reste, on ignore ce qu'il entend par
"la part des soins non remboursée par les caisses-maladie"
qu'il fait transiter d'un tarif à l'autre, que ce soit à la
charge des assurances-maladie ou à celle des pensionnaires.
Surtout, le Conseil d'Etat se borne à constater que le
montant nécessaire aux EMS pour réaliser leur activité n'est
pas atteint en raison du refus des assureurs d'augmenter "le
tarif des soins". Il n'expose nullement en quoi la loi fédé-
rale sur l'assurance-maladie autoriserait de faire supporter
aux assurés "la part des soins non remboursée par les cais-
ses-maladie". Il n'indique pas davantage ce qui lui permet-
trait, malgré tout, de mettre cette part ainsi définie à la
charge des assureurs-maladie.
Or, les assurés ne sauraient supporter, que ce soit
sous la rubrique intitulée "frais socio-hôteliers" ou à un
autre titre, le financement des prestations de soins à assu-
mer par les caisses-maladie en vertu de l'art. 7 al. 2 OPAS
ou, du reste, d'autres dispositions de la loi fédérale. En
effet, ainsi qu'on l'a vu, les soins pris en charge, au
moins partiellement, par l'assurance de base en vertu de
l'art. 7 al. 2 OPAS ou d'autres dispositions de la loi fédé-
rale sont soumis à la protection tarifaire (art. 44 LAMal),
qui vise précisément à éviter que les assurés ne reçoivent
une facture supplémentaire pour des prestations accordées
selon la loi fédérale sur l'assurance-maladie (Message
p. 157; voir aussi Maurer, op. cit. p. 81 lettre b/aa). Les
EMS ne peuvent exiger des résidents ou de leur assurance que
les prix ou tarifs convenus selon l'art. 43 LAMal. Par con-
séquent, même si le tarif forfaitaire des soins II A ne suf-
fit pas à couvrir les frais entraînés par les prestations de
soins mises à la charge de l'assurance de base en vertu de
l'art. 7 al. 2 OPAS, les EMS ne peuvent pas reporter le man-
que sur les assurés. Ce solde éventuel doit être comblé par
d'autres ressources, le cas échéant par des contributions
des cantons ou des communes. Encore faut-il rappeler qu'un
tarif pris en application de l'art. 50 LAMal n'est pas des-
tiné à couvrir, notamment, le coût des soins effectués par
d'autres fournisseurs de prestations et supportés par les
assureurs-maladie en vertu d'autres dispositions que l'art.
7 al. 2 OPAS.
Inversement, le coût des prestations socio-hôtelières
et le coût des soins qui ne sont pas mis à la charge de
l'assurance obligatoire des soins par l'art. 7 al. 2 OPAS -
ou d'autres dispositions de la loi fédérale - ne sauraient
être supportés par les caisses-maladie, sous peine, comme on
l'a vu, de violer l'art. 34 al. 1 LAMal.
Par ailleurs, le système prévu par le Conseil d'Etat,
selon lequel une part du coût des soins peut être assumée
par les assurés, est d'autant moins admissible que ce trans-
fert est dissimulé, dès lors que l'arrêté distingue expres-
sément les tarifs "des prestations de soins" (art. 4 et 8)
des tarifs "des prestations socio-hôtelières" (art. 6 et 9),
sans indiquer que ces montants pourraient en réalité couvrir
d'autres coûts que ceux mentionnés par leur intitulé.
Il sied enfin de relever qu'il n'est plus possible, de-
puis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'assurance-
maladie, de confondre dans une même "enveloppe" le finance-
ment des prestations de soins à assumer par les
assureurs-maladie en vertu de l'art. 7 al. 2 OPAS, celui des
autres prestations de soins à la charge des assureurs-mala-
die en vertu d'autres dispositions, celui des soins non
couverts par les assureurs-maladie et celui des prestations
socio-hôtelières. Il serait ainsi judicieux que ces diverses
catégories soient clairement distinguées, tant dans leur fi-
nancement que dans leur facturation auprès des assurances-
maladie, des EMS et des résidents, ce qui n'exclut pas
l'établissement de forfaits.
cc) Le tarif socio-hôtelier II B, qui seul fait l'objet
du présent considérant, est peu élevé en comparaison du ta-
rif socio-hôtelier 1996 et du tarif III B, lequel correspond
du reste à ce dernier sous réserve de quelques adaptations.
On pourrait donc supposer que le tarif socio-hôtelier
II B correspond aux "coûts socio-hôteliers évalués pour
eux-mêmes", partant, qu'il est pour le moins libéré de tout
montant destiné aux prestations de soins à prendre en charge
par les caisses-maladie à quelque titre que ce soit. Toute-
fois, on ignore si tel est effectivement le cas et l'Etat de
Vaud ne le soutient du reste pas, du moins pas expressément.
A l'inverse, on ne sait pas davantage si ce tarif cou-
vre l'intégralité des frais socio-hôteliers ou si, comme le
soutiennent les recourants 2, une partie de ceux-ci a été
mise à la charge des assureurs dans le cadre du tarif des
soins II A, annulé par le Conseil fédéral.
dd) En conséquence, force est de constater que le tarif
socio-hôtelier instauré par l'art. 6 de l'arrêté litigieux
est contraire à l'art. 2 Disp. trans. aCst. (cf. art. 49
Cst.). Cette disposition, ainsi que l'annexe II B y relati-
ve, doivent donc être annulées.
7.- A l'encontre de l'art. 9 de l'arrêté, qui régit le
tarif socio-hôtelier intermédiaire, les recourants 1 invo-
quent les art. 55 et 56 PA traitant des recours administra-
tifs devant le Conseil fédéral ainsi que l'art. 47 al. 3
LAMal. Selon eux, si un recours avec effet suspensif est
formé contre l'arrêté cantonal, celui-ci doit être suspendu
dans son intégralité, y compris la partie devant précisément
s'appliquer en cas de recours avec effet suspensif. En ou-
tre, il est contraire à la loi que les dispositions applica-
bles en cas de recours avec effet suspensif soient édictées
précisément par l'autorité ayant promulgué l'arrêté attaqué.
Les recourants se référant exclusivement à la loi fédé-
rale sur l'assurance-maladie ainsi qu'à la procédure trai-
tant des recours administratifs devant le Conseil fédéral,
ce grief est irrecevable, faute de motivation suffisante.
Le tarif III B concerne toutefois la procédure applica-
ble en matière de recours de droit public, que le Tribunal
fédéral revoit d'office et librement.
En effet, conformément à l'art. 94 OJ, seul le Tribunal
fédéral peut ordonner les mesures provisionnelles nécessai-
res au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des in-
térêts compromis durant la procédure de recours de droit pu-
blic. Du reste, le Tribunal fédéral a fait usage de l'art.
94 OJ, par ordonnance du 22 mai 1998, en édictant lui-même
les forfaits socio-hôteliers applicables aux recourants 1
(correspondant aux forfaits fixés par le tarif III B) depuis
le 1er janvier 1997 jusqu'à droit connu sur le présent re-
cours. Par conséquent, le Conseil d'Etat n'était pas habili-
té à édicter l'art. 9 de l'arrêté litigieux prévoyant le ta-
rif socio-hôtelier applicable en cas d'effet suspensif ac-
cordé à un recours formé précisément contre cet arrêté.
Par ailleurs, les mesures provisionnelles ayant été
prises, le grief des recourants est de toute façon devenu
sans objet.
Dans ces conditions, l'art. 9 de l'arrêté litigieux
ainsi que l'annexe III B y relative doivent être annulés
dans la mesure où ils ne sont pas devenus sans objet.
8.- a) Les recourants 2 s'opposent enfin au chiffre 17
des Directives administratives.
Selon cette disposition, les prestations socio-hôteliè-
res sont recensées dans le Standard de la qualité socio-hô-
telière figurant dans une directive émise par le Service des
assurances sociales et de l'hospitalisation, et sont divi-
sées en deux catégories: d'une part, des "prestations stan-
dards obligatoirement à la charge de l'établissement et in-
tégralement comprises dans les frais socio-hôteliers journa-
liers" facturables en conformité aux annexes II B et III B
et, d'autre part, des "prestations non obligatoirement à la
charge de l'établissement", qui comprennent des "prestations
ordinaires supplémentaires" constituées, selon le chiffre
17.1, de "l'ensemble des prestations ou articles usuels,
personnellement nécessaires" et des "prestations supplémen-
taires à choix" constituées, selon le chiffre 17.2, de
"l'ensemble des prestations ou articles qui ne sont pas
strictement nécessaires" mais "explicitement choisies par
la personne afin d'augmenter son confort".
Les recourants 2 soulignent que les catégories de pres-
tations introduites par ce chiffre sont mal définies, que
l'on peut difficilement imaginer une base légale pour des
"prestations ordinaires supplémentaires" et que le seul but
de ces distinctions est de facturer des suppléments aux as-
surés aisés, ce qui revient à contourner la loi fédérale sur
l'assurance-maladie qui tend précisément à supprimer le
cloisonnement économique entre assurés.
b) Le grief est recevable dans la mesure où, soulignant
l'imprécision du chiffre 17, il invoque en fait le principe
de l'interdiction de l'arbitraire. Il est en revanche irre-
cevable en tant qu'il se fonde sur la loi fédérale sur l'as-
surance-maladie.
Les catégories définies par le chiffre 17 sont effecti-
vement vagues. Toutefois, elles ont été précisées par une
directive du 15 septembre 1997 du Service des assurances
sociales et de l'hospitalisation dont les recourants 2 ont
eu connaissance. S'il est vrai que ces catégories demeurent
compliquées, les recourants 2 ne démontrent toutefois pas
qu'elles sont insoutenables.
9.- En conclusion, les art. 6 et 9 de l'arrêté attaqué
ainsi que les annexes II B et III B y relatives doivent être
annulés, dans la mesure où les recours ne sont pas sans ob-
jet.
En revanche, il n'y a pas lieu d'annuler les autres
dispositions de l'arrêté ni les Directives administratives,
dans la mesure où les griefs formés à leur encontre sont ir-
recevables et qu'il n'est pas certain qu'elles ne puissent
conserver une certaine utilité, en dépit de l'annulation des
art. 6 et 9 de l'arrêté (et des annexes II B et III B),
compte tenu de la décision du Conseil fédéral.
10.- Vu ce qui précède, les recours sont admis partiel-
lement dans le sens des considérants, dans la mesure où ils
sont recevables et ne sont pas devenus sans objet. N'obte-
nant que partiellement gain de cause, les recourants doivent
supporter un émolument judiciaire réduit (art. 156 al. 1 et
3 OJ). Il est précisé à cet égard que le Président de la IIe
Cour de droit public a, par décision du 27 novembre 1997
prise sur requête des recourants 2, diminué le montant de
l'avance de frais mise à la charge de ceux-ci de 3'000 fr. à
1'000 fr. Il n'y a pas lieu de mettre un émolument judiciai-
re à la charge du canton de Vaud, dont l'intérêt pécuniaire
n'est pas en jeu (art. 156 al. 2 OJ). En revanche, les re-
courants 1 étant assistés d'un mandataire professionnel, le
canton de Vaud devra leur verser une indemnité réduite à ti-
tre de dépens (art. 159 al. 1 et 3 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Joint les causes 2P.371/1997 et 2P.372/1997.
2. Admet partiellement les recours dans le sens des
considérants, dans la mesure où ils sont recevables et ne
sont pas devenus sans objet; annule les art. 6 et 9 de
l'arrêté litigieux ainsi que les annexes II B et III B.
3. Met à la charge des recourants 1 un émolument judi-
ciaire réduit de 2'000 fr., solidairement entre eux.
4. Met à la charge des recourants 2 un émolument judi-
ciaire réduit de 500 fr., solidairement entre eux.
5. Dit que le canton de Vaud versera aux recourants 1
une indemnité réduite de 1'500 fr. à titre de dépens.
6. Communique le présent arrêt en copie au mandataire,
respectivement représentant des recourants 1 et 2, au Con-
seil d'Etat du canton de Vaud, ainsi que, pour information,
à l'Office fédéral de la justice.
Lausanne, le 24 juillet 2000
RED/mnv
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, La Greffière,