I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.119/1991
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1P.119/1991
1A.165/1990/odi
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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1. Februar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschli-
mann, Ersatzrichter Ludwig und Gerichtsschreiber Pfäffli.
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In Sachen
Stadtgemeinde W i n t e r t h u r, Beschwerdeführerin,
vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch den
Bausekretär, Dr. Fridolin Störi, Neumarkt 4, Winterthur,
gegen
1. Erben des Jakob S c h e n k e l, nämlich:
- Doris Schenkel-Plattner, Hohfurristrasse 32,
Winterthur,
- Jakob Beat Schenkel, Hohfurristrasse 32, Winterthur,
2. Annemarie S c h e n k e l, Oberfeldstrasse 148,
Winterthur,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter Baumberger, Hermannweg 4, Winterthur,
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, III. Kammer,
betreffend
Zugrecht,
hat sich ergeben:
A.- Doris Schenkel-Plattner und Jakob Beat Schenkel
(Erben des Jakob Schenkel) sowie Annemarie Schenkel sind
Miteigentümer der Grundstücke Kat. Nrn. 4280, 669, 860 und
5652 (sog. Schenkelwiese Nord) sowie der Parzelle
Kat. Nr. 5338 (Schenkelwiese Süd). Das gesamte Areal von
29'601 m2 befand sich gemäss Zonenplan zur Bauordnung der
Stadt Winterthur vom 25. April 1966 teils in der Wohn-
zone W2, teils in der Wohnzone W3.
Bei der Vorbereitung der neuen Nutzungsplanung be-
antragte der Stadtrat (Exekutive) dem Gemeinderat (Legisla-
tive) im Juni 1984, es sei das Gebiet der Schenkelwiese
grösstenteils erneut den Wohnzonen W2 und W3, ein überbauter
Teil der Kernzone III zuzuweisen. Am 29. Oktober 1985 wurde
eine Volksinitiative für eine Freihaltezone im Bereich der
Schenkelwiese eingereicht mit dem Ziel, diese unüberbaut zu
belassen. In der Volksabstimmung vom 28. September 1986 wur-
de diese Initiative angenommen und ein Gegenvorschlag von
Stadt- und Gemeinderat, welcher die Schenkelwiese Nord der
Reservezone und den Rest der Wohn- bzw. Kernzone hätte zu-
weisen wollen, wurde abgelehnt. Damit gelangten 24'322 m2
der erwähnten Grundstücke in die Freihaltezone. Der Regie-
rungsrat genehmigte diese Festlegung am 22. April 1987.
B.- Jakob und Annemarie Schenkel meldeten am 3. Oktober
1986 Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung
an. Am 9. Juli 1987 erklärten sie für den grössten Teil der
der Freihaltezone zugewiesenen Fläche den Heimschlag.
Mit Entscheid vom 28. November 1988 bejahte die
Schätzungskommission IV für die gesamte Fläche von 24'322 m2
eine materielle Enteignung und setzte dafür eine Entschädi-
gung von insgesamt Fr. 8'806'270.-- nebst Zins fest. Für die
Zusprechung des Eigentums an den heimgeschlagenen Parzellen
und Parzellenteilen im Halte von insgesamt 19'162 m2 ver-
pflichtete sie die Stadt Winterthur zur Bezahlung einer zu-
sätzlichen Entschädigung von Fr. 383'240.-- nebst Zins.
C.- In Abweisung einer Klage der Stadtgemeinde Winter-
thur bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am
13. Juli 1990 den erstinstanzlichen Entscheid und wies das
Eventualbegehren der Klägerin um Zusprechung (auch) des Ei-
gentums an den nicht heimgeschlagenen Grundstückteilen aus
Kat. Nrn. 669, 860, 4280 und 5652 ab (der Entscheid ist aus-
zugsweise publiziert in ZBl 91/1990 S. 553 ff.).
D.- Gegen diesen Entscheid (VK 89/0012) hat die Stadt-
gemeinde Winterthur mit Eingabe vom 1. September 1990
"Staatsrechtliche Beschwerde/Verwaltungsgerichtsbeschwerde"
erhoben (Verfahren 1A.165/1990). Sie beantragt, es sei
Ziff. 2 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids aufzu-
heben, soweit der Beschwerdeführerin das Eigentum an den in
der Freihaltezone gelegenen Grundstücken und Grundstücktei-
len von Kat. Nrn. 669, 860, 4280 und 5652 nicht zugesprochen
worden ist, und es sei ihr dieses zuzusprechen. Sie rügt
eine Verletzung der Gemeindeautonomie und von Art. 4 aBV.
Die Erben des Jakob Schenkel sowie Annemarie
Schenkel beantragen Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Den gleichen Antrag stellt das Verwaltungs-
gericht. Das Bundesamt für Raumplanung hat auf eine Stel-
lungnahme verzichtet.
E.- Mit Entscheid vom 20. Dezember 1990 (RG 90/0012)
wies das Verwaltungsgericht ein Revisionsgesuch der Stadt-
gemeinde Winterthur ab. Gegen diesen Entscheid hat die
Stadtgemeinde Winterthur mit Eingabe vom 18. Februar 1991
staatsrechtliche Beschwerde erhoben (Verfahren 1P.119/1991).
Sie stellt folgende Anträge:
"1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es
seien die Anträge der Beschwerdeführerin bezüg-
lich des Entscheids VK 89/0012 gutzuheissen,
nämlich
1. Ziff. 2 des Dispositivs sei aufzuheben, so-
weit der Beschwerdeführerin das Eigentum an
den in der Freihaltezone gelegenen Grundstü-
cken bzw. Grundstücksteilen von
Kat. Nrn. 669, 860, 4280 und 5652 nicht zuge-
sprochen wird.
2. Vom Beschluss des Stadtrates Winterthur vom
22. August 1990 betreffend Schenkelwiese
(Sk-Nr. 90-2193), insbesondere von der Ab-
sicht, die Schenkelwiese der Öffentlichkeit
zugänglich zu machen, sei Vormerk zu nehmen.
3. Das Eigentum an den in Ziff. 1 aufgeführten
Grundstücken bzw. Grundstücksteilen sei der
Beschwerdeführerin vollumfänglich zuzuspre-
chen.
2. Das vorliegende Verfahren sei mit dem gegen den
Entscheid VK 89/0012 erhobenen Beschwerdeverfah-
ren zu vereinigen."
Die Erben des Jakob Schenkel sowie Annemarie
Schenkel beantragen Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Den gleichen Antrag stellt das Verwaltungs-
gericht.
F.- Das Verfahren 1A.165/1990 blieb vorerst wegen des
vor dem Verwaltungsgericht hängigen Revisionsverfahrens sis-
tiert. Vom 20. März 1991 bis zum 20. November 1998 blieb es
zusammen mit dem Verfahren 1P.119/1991 erneut eingestellt,
weil die Parteien miteinander in Vergleichsverhandlungen
standen und sich die Stadt um eine Neuplanung bemühte. Nach-
dem das Verfahren auf Antrag der Beschwerdegegner wieder
aufgenommen und der Schriftenwechsel weitergeführt worden
ist, haben die Parteien noch Gelegenheit zu Replik und Dup-
lik erhalten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die beiden Verfahren betreffen den gleichen Ge-
genstand und die gleichen Parteien; sie können deshalb in
einem Urteil behandelt werden.
b) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei
ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier
Kognition (BGE 125 II 293 E. 1a mit Hinweisen).
Die staatsrechtliche Beschwerde ist subsidiär zu
andern Rechtsmitteln (Art. 84 Abs. 2 OG). Es fragt sich da-
her, ob die als staatsrechtliche Beschwerde/Verwaltungsge-
richtsbeschwerde überschriebene Eingabe vom 1. September
1990 als Verwaltungsgerichtsbeschwerde an die Hand zu nehmen
ist.
2.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig ge-
gen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes
stützen oder hätten stützen sollen (Art. 5 VwVG i.V.m.
Art. 97 OG), sofern diese von einer in Art. 98 OG genannten
Vorinstanz erlassen worden sind und keiner der in Art. 99
ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Aus-
schlussgründe greift. Sodann unterliegen der Verwaltungsge-
richtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch)
auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundes-
recht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem
Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen
Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichts-
beschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungs-
rechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selb-
ständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammen-
hang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrecht-
liche Beschwerde zur Verfügung (BGE 123 II 359 E. 1a/aa).
a) Umstritten ist in der Sache selbst einzig, ob
das Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin aufgrund ihres
sog. Zugrechts gemäss § 63 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG gemäss Fassung vor der Revision vom
1. September 1991, im Folgenden: alt PBG) das Eigentum an
den von den Beschwerdegegnern nicht heimgeschlagenen Grund-
stückteilen hätte zusprechen müssen. Dagegen sind die mate-
rielle Enteignung als Folge der Zuweisung dieser Grundstück-
teile zur Freihaltezone und die vom Verwaltungsgericht dafür
festgelegte Entschädigung nicht mehr bestritten.
b) Das Bundesgericht hat im Fall Savognin (BGE 110
Ib 255 E. 1) entschieden, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
sei dann gegeben, wenn der kantonale Gesetzgeber das Heim-
schlagsrecht als Folge einer Planungsmassnahme gemäss dem
Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG;
SR 700), in welcher eine enteignungsähnliche Eigentumsbe-
schränkung liege oder liegen könnte, gewähre, und wenn -
zumindest unter anderem - umstritten sei, ob und in welchem
Ausmass eine Entschädigung für den planerischen Eingriff ge-
schuldet sei (Art. 5 i.V.m. Art. 34 RPG). Dies gelte auch
dann, wenn sich die Frage im Rahmen eines formellen Enteig-
nungsverfahrens stelle bzw. wenn die materielle durch eine
formelle Enteignung ergänzt werde (vgl. auch BGE 114 Ib 112
E. 1a).
Im Fall Küsnacht (BGE 113 Ib 212 E. 3) stellte das
Bundesgericht fest, § 41 PBG gewähre unabhängig davon, ob
eine materielle Enteignung gemäss Art. 5 RPG vorliege, ein
Heimschlagsrecht. Nachdem das Verwaltungsgericht die Frage
der materiellen Enteignung rechtskräftig negativ entschieden
habe, stehe nur noch die Frage zum Entscheid, ob dieses ge-
stützt allein auf kantonales Recht normierte Heimschlags-
recht zu Recht oder zu Unrecht gewährt und die Entschädigung
dafür richtig bemessen worden sei. Dafür stehe die Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde nicht zur Verfügung (vgl. auch
BGE 114 Ib 286 E. 5 S. 293).
Im Fall der Stadt Schaffhausen (BGE 114 Ib 174
E. 3a) präzisierte das Gericht, die Tatsache, dass der Heim-
schlag auch für nicht enteignungsgleich wirkende Eingriffe
zur Verfügung stehe, bedeute allein noch nicht, dass dieser
ein selbständiges Institut des kantonalen Rechts sei und nie
Folge einer Planungsmassnahme im Sinne des RPG sein könne.
Im konkreten Fall beurteilte das Gericht im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die allein noch strittig ge-
bliebene Frage der Verzinsung des Übernahmepreises für ein
von einer materiellen Enteignung betroffenen Grundstücks.
Im Fall Horgen (publiziert in ZBl 94/1993 S. 251
ff., insbes. S. 256) war vor Bundesgericht umstritten, ob
eine planerische Massnahme der Gemeinde eine materielle Ent-
eignung bewirkt und ob die Gemeinde das Zugrecht gemäss § 63
alt PBG rechtzeitig ausgeübt habe. Da die erste Frage im
Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilen
war, prüfte das Gericht auch die zweite Frage in diesem Ver-
fahren, da sie eine Folge einer vom Verwaltungsgericht als
enteignungsähnlich qualifizierten Planungsmassnahme war. Die
Frage des Zugrechts als selbständiges kantonales Recht prüf-
te es dann aber nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür.
c) Im vorliegenden Fall ist vor Bundesgericht ein-
zig die Frage der Zulässigkeit des Zugrechts nach § 63 alt
PBG umstritten. Zwar wird das Zugrecht als Folge einer mate-
riellen Enteignung geltend gemacht, doch stellt es gleich-
wohl selbständiges kantonales Recht dar (vgl. Karl Spühler,
Aktuelle Rechtsfragen zum zürcherischen Bau- und Planungs-
recht aus der Sicht des Bundesgerichts, in ZBl 94/1993
S. 116 Ziff. 3). Da sowohl die materielle Enteignung selber
als auch die Entschädigung für diese im vorliegenden Fall
nicht mehr bestritten sind, steht die Anwendung von Art. 5
Abs. 2 RPG, d.h. von Bundesverwaltungsrecht, nicht mehr zur
Diskussion. Es geht nur noch um die Anwendung selbständigen
kantonalen Rechts. Darin unterscheidet sich der vorliegende
Fall von den Fällen Savognin, Schaffhausen und Horgen, wo
jeweils die Fragen der materiellen Enteignung und/oder der
Entschädigung für diese (im Fall Schaffhausen die entspre-
chende Verzinsung) im Vordergrund standen, d.h. Fragen im
Anwendungsbereich von Art. 5 Abs. 2 RPG, die im Verfahren
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilen waren. Ob
die Stadt Winterthur Anspruch auf Zuweisung des Eigentums an
den betroffenen Grundstückteilen hat und wie hoch eine all-
fällige Entschädigung dafür sein müsste (worüber gegebenen-
falls zuerst noch das Verwaltungsgericht zu urteilen hätte),
berührt dagegen Art. 5 Abs. 2 RPG nicht mehr, nachdem das
Vorliegen einer materiellen Enteignung und die dafür zu
leistende Entschädigung unbestritten sind. Da somit im ein-
zig verbliebenen Streitpunkt kein Bundesverwaltungsrecht zur
Diskussion steht, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nicht zulässig (Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG; BGE 125 II 10
E. 2a mit Hinweisen). Auf diese ist daher nicht einzutreten.
3.- Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist eine Gemeinde,
die von einem staatlichen Akt als Trägerin hoheitlicher Be-
fugnisse getroffen wird, befugt, soweit sie sich gegen eine
Verletzung in ihrer durch das kantonale Recht gewährleiste-
ten Autonomie zur Wehr setzen will (BGE 120 Ia 95 E. 1a).
Das ist hier der Fall. Die Beschwerdeführerin will ihr Zug-
recht nach § 63 alt PBG als Trägerin hoheitlicher Gewalt
durchsetzen und macht eine Verletzung ihrer Autonomie gel-
tend. Ob ihr im fraglichen Sachbereich überhaupt Autonomie
zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der
materiellen Beurteilung (BGE 120 Ia 203 E. 2a).
Die Beschwerde vom 1. September 1990 (Verfahren
1A.165/1990) richtet sich gegen den Entscheid des Verwal-
tungsgerichts vom 13. Juli 1990. Soweit gegen diesen noch
das kantonale Rechtsmittel der Revision zur Verfügung stand,
wurde dieses ergriffen. Das Verwaltungsgericht wies das
Revisionsbegehren mit Entscheid vom 20. Dezember 1990 ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich die staatsrechtliche
Beschwerde vom 18. Februar 1991 (Verfahren 1P.119/1991). Der
kantonale Instanzenzug ist demnach ausgeschöpft (Art. 86 und
87 OG). Da beide Beschwerden den Formerfordernissen entspre-
chen und rechtzeitig eingereicht worden sind, ist auf sie
grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die
Rechtsbegehren jedoch insoweit, als mit ihnen mehr verlangt
wird als die Aufhebung der angefochtenen Entscheide (Grund-
satz der kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Be-
schwerde; BGE 124 I 327 E. 4a, 121 I 326 E. 1b). Dagegen ist
es unter bestimmten Voraussetzungen zulässig, mit der zwei-
ten Beschwerde auch noch den ersten Entscheid des Verwal-
tungsgerichts mit anzufechten und gegen diesen ebenfalls
Rügen vorzubringen (vgl. BGE 120 Ia 19 E. 2b, 118 Ia 165
E. 2b).
4.- Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom,
wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entschei-
dungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommu-
naler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spiel-
raum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen
Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt
eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern
lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b
S. 226 f.). Voraussetzung ist jedoch, dass der erstinstanz-
liche Vollzug der Gemeinde übertragen ist und die Art der zu
regelnden Materie für ein Selbstbestimmungsrecht der einzel-
nen Gemeinden Raum lässt (BGE 119 Ia 214 E. 3b S. 219). Im
Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie
aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantona-
len Verfassungs- und Gesetzesrecht, wobei das Bundesgericht
die Anwendung des Gesetzesrechts nur auf Willkür hin über-
prüft (BGE 122 I 279 E. 8b S. 290).
a) Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die den
Zürcher Gemeinden zustehende weitreichende Autonomie im Be-
reich der Ortsplanung (statt vieler: BGE 119 Ia 285 E. 4b
S. 295). Es geht im vorliegenden Fall indessen nicht um die
Festsetzung der Freihaltezone, sondern um die Ausübung des
Zugrechts. Dieses ist in § 63 alt PBG geregelt. Danach kann
die Gemeinde im Entschädigungsverfahren aus materieller Ent-
eignung unter gewissen vom kantonalen Recht abschliessend
umschriebenen Voraussetzungen die Zusprechung des betreffen-
den Landes zu Eigentum verlangen. Die Gemeinde besitzt dem-
nach einen Entscheidungsspielraum, ob sie von diesem Recht
Gebrauch machen will, ist aber an die vom kantonalen Recht
umschriebenen Voraussetzungen gebunden. Umstritten ist im zu
beurteilenden Fall, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind.
Es fragt sich, ob das die Autonomie der Gemeinde berührt.
Die Beschwerdegegner verneinen es.
Das Bundesgericht hat in einem unveröffentlichten
Entscheid vom 17. Februar 1971 i.S. Morschach die Frage of-
fen gelassen, ob sich die Gemeinde mit Autonomiebeschwerde
dagegen wehren kann, wenn ihr eine kantonale Instanz in ei-
nem bestimmten Fall das Recht zur Enteignung wegen Fehlens
der im kantonalen Recht umschriebenen Voraussetzungen ab-
spricht (zit. bei Ulrich Zimmerli, Die neuere bundesgericht-
liche Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie, in ZBl 73/1972
S. 270). In einem Genfer Fall hat das Bundesgericht erkannt,
das kantonale Gesetz räume den Gemeinden Autonomie ein beim
Entscheid, ob sie ihr Vorkaufsrecht ausüben wollten; daran
ändere nichts, dass die Voraussetzungen dazu im kantonalen
Recht umschrieben seien (BGE 108 Ia 188 E. 3 S. 194). Der
vorliegende Fall ist mit dem Genfer Fall vergleichbar. Wenn
das Gericht im Fall Küsnacht (oben E. 2b) der Gemeinde keine
Autonomie im Bereich des selbständigen kantonalen Heim-
schlagsrechts zugestand, so deshalb, weil es in jenem Fall
nur noch um die Höhe der Entschädigung ging (BGE 113 Ib 212
E. 3c S. 218). Gleich verhält es sich dort, wo die Gemeinde
lediglich die im formellen kantonalen Enteignungsverfahren
festgesetzte Höhe der Entschädigung anfechten will (BGE 109
Ia 173 E. 2, 99 Ia 110 E. 2). Wird dagegen der Gemeinde das
ihr grundsätzlich zustehende Recht zu enteignen bzw. ein
Grundstück an sich zu ziehen abgesprochen, weil die Voraus-
setzungen dazu nicht erfüllt seien, wird sie in ihrer Auto-
nomie berührt.
b) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom,
so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen
zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde im Rechtsmit-
telverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die
den betreffenden Sachverhalt ordnenden kommunalen, kantona-
len oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Soweit
nicht die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem
Verfassungsrecht in Frage steht, prüft das Bundesgericht den
Entscheid der kantonalen Behörde nur unter dem Gesichtswin-
kel der Willkür (BGE 119 Ia 214 E. 3a S. 218, 285 E. 4c
S. 296, je mit Hinweisen). Im Rahmen einer Autonomiebe-
schwerde kann die Gemeinde auch eine Verletzung des rechtli-
chen Gehörs, des Willkürverbots und anderer aus Art. 4 aBV
(vgl. Art. 8, 9 und 29 der neuen Bundesverfassung, nBV) ab-
geleiteter Verfassungsgrundsätze rügen, soweit deren Verlet-
zung mit dem streitigen Eingriff in die Autonomie in engem
Sachzusammenhang steht (BGE 121 I 218 E. 4, 120 Ia 95 E. 2).
5.- Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde vom
18. Februar 1991 (Verfahren 1P.119/1991) richtet sich die
Beschwerdeführerin gegen den Revisionsentscheid des Verwal-
tungsgerichts vom 20. Dezember 1990, mit welchem das Gericht
das Revisionsbegehren abgewiesen hat. Die Beschwerdeführerin
rügt eine Verletzung ihrer Autonomie durch willkürliche Aus-
legung von § 67 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRG; diese Bestimmung ist mit der Revision vom 8. Juni 1997
aufgehoben worden). Das Verwaltungsgericht ging davon aus,
die Bestimmung bezwecke gleich wie § 67 lit. b VRG lediglich
die Berichtigung von prozessualen Versehen, nicht dagegen
das Zurückkommen auf Fragen, die im angefochtenen Entscheid
beantwortet oder absichtlich nicht berücksichtigt worden
seien. Die Beschwerdeführerin erachtet diese Auslegung als
gegen den klaren Wortlaut verstossend.
Es trifft zwar zu, dass dem Wortlaut von § 67
lit. a VRG nicht entnommen werden kann, dass lediglich die
versehentliche Verletzung von Verfahrensvorschriften einen
Revisionsgrund darstellt. Es ist aber keineswegs willkürlich
anzunehmen, diese Auslegung ergebe sich aus dem Zweck der
Vorschrift. So vertritt auch Alfred Kölz (Kommentar zum Ver-
waltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978,
N. 2 zu § 67) die Auffassung, es könne nicht der Sinn des
Gesetzes sein, dass das Verwaltungsgericht eine prozessuale
Frage, die es im Entscheid ausdrücklich aufgegriffen und er-
örtert hat, auf Verlangen einer Partei nochmals prüfe. Eine
solche Auslegung steht auch nicht im Widerspruch zum Wort-
laut der Bestimmung; sie ist lediglich restriktiver, als
dieser auf den ersten Blick erwarten lässt. Das Bundesge-
richt hat im Übrigen diese enge Auslegung implizit sanktio-
niert, indem es in Fällen, in denen nicht ein prozessuales
Versehen geltend gemacht wurde, zur Ausschöpfung des kanto-
nalen Instanzenweges nicht verlangte, dass der Revisionsweg
gemäss § 67 lit. a VRG beschritten werde, da das auf ein
Wiedererwägungsbegehren hinausliefe und leere Formalität
darstellte (BGE 106 Ia 52 E. 1b S. 55; vgl. auch BGE 110 Ia
136 E. 2a S. 138). Die Rüge ist deshalb unbegründet, und die
Beschwerde ist abzuweisen. Im Übrigen hat das Verwaltungsge-
richt die geltend gemachten Verfahrensfehler auch noch frei
geprüft und sie als unbegründet bezeichnet. Damit ist auf
jeden Fall das Erfordernis der Letztinstanzlichkeit erfüllt,
so dass auf die in beiden staatsrechtlichen Beschwerden vor-
gebrachten Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs, der
Willkür und der Verletzung des Grundsatzes von Treu und
Glauben eingetreten werden kann.
6.- Die Beschwerdeführerin hatte vor dem Verwaltungsge-
richt für den Fall, dass auch für das Areal Schenkelwiese
Nord das Vorliegen einer materiellen Enteignung bejaht wer-
de, die Zusprechung des Eigentums (auch) dieses Areals bean-
tragt. Zur Begründung hatte sie auf § 63 alt PBG verwiesen,
wonach die Gemeinde die Zusprechung des betreffenden Landes
zu Eigentum verlangen kann, "wenn die Entschädigungsforde-
rung für die mit der Freihaltezone verbundenen Eigentumsbe-
schränkungen mehr als zwei Drittel des Verkehrswerts beträgt
und wenn sich die Gemeinde verpflichtet, das Land innert
vier Jahren nach der Eigentumsübertragung der Öffentlichkeit
zugänglich zu machen oder dauernd seiner bisherigen Nutzung
zu erhalten". Die Beschwerdeführerin hatte erklärt, sie gehe
diese Verpflichtung ein. Sie präzisierte jedoch in keinem
Zeitpunkt, von welcher der beiden Möglichkeiten sie Gebrauch
zu machen gedenke. Das Verwaltungsgericht wies das Begehren
um Zuspruch des Eigentums ab mit der Begründung, aufgrund
der in der Klageschrift abgegebenen Erklärung stehe nicht
mit Sicherheit fest, dass die Stadt Winterthur die betref-
fenden Grundstückteile der Öffentlichkeit zugänglich machen
werde, und die weitere Nutzung als Wiesland rechtfertige den
Zuspruch ebenfalls nicht, da die Zuweisung dieses Landes zur
Freihaltezone nicht dieser Bewirtschaftungsform wegen er-
folgt sei.
7.- a) Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, das
Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt unvollständig und in
willkürlicher Verletzung der Untersuchungsmaxime festge-
stellt. Gleichzeitig habe es den Anspruch der Beschwerdefüh-
rerin auf rechtliches Gehör und den Grundsatz von Treu und
Glauben verletzt. Wenn das Verwaltungsgericht die Verpflich-
tungserklärung der Gemeinde als ungenügend erachtet habe, so
hätte es von sich aus den Sachverhalt näher abklären und der
Stadt insbesondere Frist zur Abgabe einer Erklärung, welcher
der beiden Zwecke denn nun verfolgt werde, ansetzen müssen.
Für die Stadt sei nicht voraussehbar gewesen, dass ihre in
der Klageschrift abgegebene Verpflichtungserklärung nicht
genügen könnte.
Das Verwaltungsgericht führt dazu in seiner Ver-
nehmlassung mit Hinweis auf seinen Revisionsentscheid vom
20. Dezember 1990, E. 3, aus, im Klageverfahren sei die
Untersuchungsmaxime zugunsten der Verhandlungsmaxime einge-
schränkt (vgl. Alfred Kölz, a.a.O., N. 1 zu § 86). Im Übri-
gen habe die Frage der weitern Verwendung des Areals zum
Prozessthema des zweiten Schriftenwechsels vor dem Verwal-
tungsgericht gehört: Die Beklagten hätten nämlich in der
Klageantwort geltend gemacht, die Erhaltung der bisherigen
Nutzung biete keine hinreichende Grundlage für den Erwerb
des Landes, und bezüglich der Zugänglichmachung für die Öf-
fentlichkeit habe die Gemeinde noch im Verfahren vor der
Schätzungskommission erklärt, für das Land keine Verwen-
dungsmöglichkeit zu haben. Die Klägerin habe deshalb mit der
Möglichkeit rechnen müssen, dass das Verwaltungsgericht das
Vorliegen der Voraussetzungen von § 63 Abs. 1 alt PBG ver-
neinen könnte, und sie hätte in ihrer Replik für diesen Fall
eine präzisierende Erklärung nachschieben können. Das habe
sie unterlassen.
b) Es ist nicht ersichtlich, inwiefern das Vorgehen
des Verwaltungsgerichts Art. 4 aBV bzw. Art. 9 und 29 nBV
verletzt haben sollte. Die Beschwerdeführerin hatte vor Ver-
waltungsgericht Gelegenheit erhalten, zum substanziierten
Einwand der Beschwerdegegner, wonach die Voraussetzungen von
§ 63 Abs. 1 alt PBG nicht erfüllt seien, Stellung zu nehmen.
Sie hat davon nicht Gebrauch gemacht, obschon ihr aufgrund
des Einwandes der Beschwerdegegner hätte klar sein müssen,
dass ihre allgemeine Erklärung, die Verpflichtung gemäss
§ 63 Abs. 1 alt PBG eingehen zu wollen, als ungenügend be-
trachtet werden könnte. Der von der Beschwerdeführerin ange-
rufene Untersuchungsgrundsatz, dessen beschränkte Tragweite
im zürcherischen Klageverfahren die Beschwerdeführerin nicht
bestreitet, verlangte nicht, dass das Verwaltungsgericht
noch einmal Frist für eine präzisierende Erklärung hätte
ansetzen oder gar noch gezielte Frage stellen müssen. Jeden-
falls war es haltbar und verletzte die von der Beschwerde-
führerin angerufenen Verfassungsgrundsätze nicht, wenn das
Verwaltungsgericht nicht von sich aus weitere Untersuchungen
anstellte.
8.- Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die
vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung von § 63 alt
PBG widerspreche dem klaren Wortlaut dieser Bestimmung und
sei willkürlich. Das Verwaltungsgericht stelle zusätzliche
Schranken auf, die im Gesetz nicht vorgesehen seien. In ih-
rer Replik bringt die Beschwerdeführerin ergänzend vor, zu-
mindest hätte das Verwaltungsgericht ihr vorgängig der für
sie nicht voraussehbaren Auslegung contra legem von § 63 alt
PBG Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen müssen. Die Un-
terlassung stelle eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs
dar.
Was Letzteres betrifft, so ist die Rüge, die in der
Replik erstmals vorgebracht wird, verspätet. Sie wird nicht
abgedeckt durch die Rüge der Verletzung des rechtlichen
Gehörs, wie sie in der Beschwerde vom 1. September 1990
erhoben worden ist; mit dieser hat die Beschwerdeführerin
nämlich nur beanstandet, das Verwaltungsgericht hätte ihr
nochmals Gelegenheit geben müssen, zum Sachverhalt, insbe-
sondere zur Frage, zu welchem Zweck sie das Areal erwerben
wolle, Stellung zu nehmen. Bezüglich der Auslegung von § 63
alt PBG hat sie diese Rüge nicht erhoben. In der Beschwerde
vom 18. Februar 1991 gegen den Revisionsentscheid kommt die
Beschwerdeführerin zwar unter der Überschrift "Verletzung
des rechtlichen Gehörs" auf die angebliche Auslegung gegen
den Wortlaut zu sprechen, beanstandet aber auch hier nicht,
dass sie zu dieser Frage nicht vorgängig angehört worden
sei. Wohl führt sie aus, sie habe keine Veranlassung gehabt,
eine gegen Sinn und Wortlaut des Gesetzes verstossende Aus-
legung durch das Verwaltungsgericht in Betracht zu ziehen,
doch macht sie dann lediglich geltend, nach dem klaren
Wortlaut des Gesetzes sei der Stadtrat von Winterthur nicht
verpflichtet gewesen, seine Entscheidung über die weitere
Verwendung des Landes bereits im Zeitpunkt der Duplik zu
fassen. Da die diesbezügliche Rüge der Verletzung des recht-
lichen Gehörs in der Replik verspätet ist, kann auf sie
nicht eingetreten werden. Im Übrigen wäre sie unbegründet,
da - wie noch zu zeigen sein wird - von einer Auslegung ge-
gen den Wortlaut oder von einer Gesetzeslücke nicht die Rede
sein kann und das Verwaltungsgericht seinen Entscheid nicht
auf völlig ausserhalb jeder Erwartung liegende Rechtsnormen
oder Argumente abgestellt hat (BGE 115 Ia 94 E. 1b, 114 Ia
97 E. 2a).
9.- Die Beschwerdeführerin hält die vorgenommene Ausle-
gung von § 63 alt PBG durch das Verwaltungsgericht für will-
kürlich. Das Gericht habe durch Füllung nicht existierender
Lücken und gegen den Wortlaut der Bestimmung Zusatzkriterien
aufgestellt, die Sinn und Geist der Regelung widersprächen.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts wäre nur dann akzep-
tierbar, wenn den Beschwerdegegnern kein Rückforderungsrecht
zustünde; ein solches sähen jedoch sowohl das PBG als auch
das Abtretungsgesetz vor.
a) Die Beschwerdeführerin ist somit der Meinung,
für die Ausübung des Zugrechts müsse die abstrakte Erklä-
rung, man wolle das Land entweder innert vier Jahren nach
der Eigentumsübertragung der Öffentlichkeit zugänglich ma-
chen oder es dauernd seiner bisherigen Nutzung erhalten,
genügen. Das Verwaltungsgericht vertritt dagegen die Auffas-
sung, eine solche Erklärung genüge den verfassungsmässigen
Anforderungen für eine formelle Enteignung, auf welche die
Ausübung des Zugrechts hinauslaufe, nicht. Einerseits stehe
aufgrund der von der Stadt Winterthur abgegebenen Erklärung
nicht mit Sicherheit fest, dass die Stadt die betreffenden
Grundstücke der Öffentlichkeit (gemeint sei zur Erholung im
Sinne von § 32, eventuell auch § 31 der Natur- und Heimat-
schutzverordnung vom 20. Juli 1977) zugänglich machen werde.
Andererseits zeige die Entstehungsgeschichte von § 63 alt
PBG, dass mit dem Ausdruck "seiner bisherigen Nutzung zu er-
halten" nur gemeint sein könne, dass das Land zwecks einer
besondern Nutzung, derentwegen es der Freihaltezone zugewie-
sen worden sei (z.B. zur Weiternutzung als Rebland), also
zwecks einer bisherigen besonderen Bewirtschaftungsform zu
sichern sei (so nun der hier noch nicht anwendbare § 43a
Abs. 1 PBG). Im vorliegenden Fall gehe es aber um Wiesland,
das nicht wegen seiner Nutzungsart der Freihaltezone zuge-
wiesen worden sei, sondern um es vor einer Überbauung zu be-
wahren. Für Letzteres brauche es des Zugrechts nicht; dafür
genügten bereits die Zonenvorschriften der Freihaltezone.
Eine Enteignung im Wege der Ausübung des Zugrechts würde in
einem solchen Fall den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
verletzen.
b) Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann,
wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder
gar vorzuziehen wäre, sondern erst, wenn er offensichtlich
unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Wider-
spruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechts-
grundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 124 I 247 E. 5).
Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begrün-
dung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 125 II
129 E. 5b S. 134).
c) Von einer Auslegung gegen den Wortlaut der Be-
stimmung kann im vorliegenden Fall keine Rede sein. Der
Wortlaut verbietet die getroffene Interpretation nicht. Man
könnte lediglich fragen, ob nicht auch eine etwas weniger
einschränkende Auslegung möglich wäre. Das zu bejahen würde
aber nach dem Gesagten noch nicht heissen, dass die ein-
schränkendere Interpretation und das Ergebnis willkürlich
wären. Es gibt gute Gründe anzunehmen, dass unter Erhaltung
der bisherigen Nutzung nur eine Nutzung gemeint ist, derent-
wegen das Land der Freihaltezone zugewiesen worden ist und
die nur durch Ausübung des Zugrechts genügend gesichert wer-
den kann. Dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall
erfüllt seien, behauptet die Beschwerdeführerin nicht. Sie
sagt nicht einmal, dass das Land dauernd seiner bisherigen
Nutzung erhalten werden solle. In ihrer Replik führt sie le-
diglich aus, das Wiesland hätte "zumindest in einer ersten
Phase", d.h. bis zur Einrichtung von Spielplätzen, Blumen-
beeten usw., weiterhin als solches, d.h. als Allmend, ge-
nutzt werden können und wäre auch nach dem Einrichten von
Anlagen für die Öffentlichkeit teilweise noch als Wiesland
weiter genutzt worden. Das Verwaltungsgericht durfte deshalb
ohne Willkür annehmen, eine integrale dauernde Nutzung in
der bisherigen Art sei nicht beabsichtigt.
d) Zum andern ist es nicht willkürlich, wenn das
Verwaltungsgericht davon ausgegangen ist, eine verfassungs-
konforme Auslegung von § 63 alt PBG verlange, dass im Zeit-
punkt der Ausübung des Zugrechts eine gewisse Sicherheit
bestehen müsse, dass die Grundstückteile der Öffentlichkeit
tatsächlich auch zugänglich gemacht werden. Diese Auffassung
ist umso weniger unhaltbar, als die Beschwerdeführerin mit
ihrer Erklärung nicht einmal gesagt hat, welche der beiden
vom Gesetz eingeräumten Möglichkeiten sie zu wählen gedenke,
und sie noch vor der Schätzungskommission bekräftigt hatte,
selber für das Areal keine Verwendungsmöglichkeit zu haben.
Der Verdacht der Beschwerdegegner, dass die Beschwerdefüh-
rerin bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts gar nie
ernsthaft beabsichtigt habe, das Areal der Öffentlichkeit
zugänglich zu machen, sondern mit ihrer Erklärung nur habe
bewirken wollen, dass die Grundeigentümer gemäss deren Even-
tualantrag ihre Entschädigungsforderung für die materielle
Enteignung auf zwei Drittel des Verkehrswerts beschränkten,
erscheint als nicht ganz unbegründet. Das ist auch aus der
weitern Entwicklung des Geschehens seit dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts zu schliessen, auch wenn diese neuen
Tatsachen für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht
entscheidend sein können (BGE 121 I 279 E. 3a S. 283 f., 120
Ia 126 E. 4d/cc S. 135). Zwar fasste der Stadtrat von
Winterthur am 22. August 1990 (d.h. rund einen Monat nach
dem ersten Entscheid des Verwaltungsgerichts) einen Be-
schluss mit dem Auftrag an das Baudepartement, auf der
Schenkelwiese die Erstellung einer öffentlich zugänglichen
Freizeitanlage zu planen; offenbar zeigte diese Planung je-
doch keine konkreten Ergebnisse. Denn bereits Mitte 1991 be-
antragte der Stadtrat dem Grossen Gemeinderat eine teilweise
Rückzonung des Areals Schenkelwiese Nord, und ab 1993 unter-
stützte er die private Gestaltungsplanung der Beschwerdegeg-
ner, welche zum Ziel hatte, die Schenkelwiese Nord wieder
umzuzonen und der Überbauung zuzuführen (vgl. die unbestrit-
tene Darstellung in der Beschwerdeantwort, S. 6 ff., und die
ergänzende Darstellung in der Duplik, S. 6 f., sowie die
verschiedenen Sistierungsgesuche der Beschwerdeführerin in
den bundesgerichtlichen Akten). Dieser Ablauf der Ereignisse
zeigt, dass es jedenfalls nicht willkürlich war, wenn das
Verwaltungsgericht mit Blick auf eine verfassungskonforme
Anwendung von § 63 alt PBG die Auffassung vertrat, dass dem
auf eine Enteignung bzw. auf eine Ausdehnung der Enteignung
hinauslaufenden Zugrecht nur stattzugeben sei, wenn über die
künftige Verwendung des Areals im öffentlichen Interesse
hinreichend Klarheit herrsche (zustimmend mit Hinweis auf
die verfassungsrechtliche Problematik des zürcherischen Zug-
rechts: Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht,
3. Aufl., 1999, Band I, Rz. 447).
Daran ändert auch der Hinweis der Beschwerdeführe-
rin auf das Rückforderungsrecht nichts, das den Enteigneten
für den Fall zusteht, dass der Enteigner das Grundstück
nicht binnen zwei bzw. vier Jahren zum Zweck verwendet, zu
dem es enteignet worden ist (vgl. § 63 Abs. 1 alt PBG i.V.m.
Art. 58 des Gesetzes vom 30. November 1879 betreffend die
Abtretung von Privatrechten). Ein solches Rückforderungs-
recht setzt gerade eine hinreichend klare Zweckbestimmung
des abzutretenden Grundstücks voraus. Entgegen der Meinung
der Beschwerdeführerin war es deshalb auch nicht willkür-
lich, wenn das Verwaltungsgericht ihren Übernahmeanspruch
nicht einfach mit der generellen Auflage guthiess, das
Grundstück innert vier Jahren der Öffentlichkeit zugänglich
zu machen.
Die Beschwerden erweisen sich demnach als unbegrün-
det, soweit auf sie eingetreten werden kann.
10.- Da die Beschwerdeführerin nicht primär vermögens-
rechtliche Interessen verfolgte, sind ihr keine Verfahrens-
kosten aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 2 OG). Dagegen hat sie
den privaten Beschwerdeführern eine Parteientschädigung zu
bezahlen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird nicht
eingetreten. Die staatsrechtlichen Beschwerden werden ab-
gewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
2.- Es werden keine Gerichtsgebühren erhoben.
3.- Die Stadt Winterthur hat den privaten Beschwerde-
gegnern für das bundesgerichtliche Verfahren eine Partei-
entschädigung von insgesamt Fr. 6'000.-- zu bezahlen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Ver-
waltungsgericht des Kantons Zürich, III. Kammer, und dem
Bundesamt für Raumplanung schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 1. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: