BGE 99 IB 500
99 Ib 500
70. Extrait de l'arrêt du 21 décembre 1973 dans la cause Ligue suisse
pour la protection de la nature contre Bourgeoisie de Loèche et Conseil
d'Etat du canton du Valais. Regeste
Zuständigkeit für die Bewilligung von Rodungen im Schutzwald. Art.
50 BG vom 11. Oktober 1902 betreffend die eidg. Oberaufsicht über die
Forstpolizei; Art. 25bis und 25ter Vollziehungsverordnung.
Zu der für die Bestimmung der zuständigen Behörde massgebenden Fläche
sind ausser der Parzelle, deren Rodung bereits begehrt wird, auch die
anderen Parzellen zu rechnen, die der Gesuchsteller in absehbarer Zeit
zu roden beabsichtigt.
Sachverhalt
Résumé des faits:
A.- Un règlement de la Bourgeoisie de Loèche prévoit l'octroi de
droits de superficie aux bourgeois, pour la construction d'habitations,
dans les zones à bâtir de Galgenwald et de Feschelbach. L'art. 1er fixe
à 760 m2 la surface mise à la disposition de chaque bénéficiaire et à
99 ans la durée de leur droit. Les art. 2 et 3 déterminent le montant,
l'échéance et l'utilisation des redevances dues. L'art. 4 dispose
qu'avant d'accorder un droit de superficie, la Bourgeoisie sollicite
de l'autorité cantonale un permis de défricher, dont elle supporte les
frais. Les art. 5 à 8 soumettent à certaines conditions l'attribution et
l'exercice des droits de superficie. L'art. 9 règle les conséquences de
leur extinction. Enfin, l'art. 10 réserve l'approbation du Conseil d'Etat.
Ces dernières années, à plus d'une reprise, l'autorité cantonale a
accédé aux demandes de défrichement que la Bourgeoisie de Loèche lui avait
adressées en vue de favoriser la construction dans la zone de Galgenwald.
B.- Selon un plan qu'elle a établi, la Bourgeoisie de Loèche
envisage de transformer en nouveaux immeubles à bâtir 25 parcelles de
forêt dont elle est propriétaire à Galgenwald. Le 2 mars 1973, elle a
demandé l'autorisation de déboiser l'une d'elles, d'une superficie de
720 m2, au profit de Niklaus Russi, qui avait d'ailleurs déjà procédé
au défrichement en mai 1972 et fut condamné de ce fait à l'amende. Le
25 avril 1973, le Conseil d'Etat valaisan délivra le permis sollicité,
en invitant la demanderesse à verser 1080 fr. au fond de reboisement.
La Ligue suisse pour la protection de la nature a formé un recours
de droit administratif contre cette décision. Elle requiert l'annulation
de l'autorisation accordée et l'afforestation de la surface déboisée
sans droit.
C.- La Bourgeoisie de Loèche conclut au rejet du recours, tout en
proposant de laisser subsister, entre le village et la place de sport,
un rideau d'arbres d'environ 20 m de largeur. Dans un mémoire déposé
tardivement au nom du Conseil d'Etat, le Département cantonal des
travaux publics et des forêts prend la même conclusion; à l'appui de
la décision attaquée, il invoque notamment le souci de procurer aux
habitants de la région considérée des terrains à bâtir en remplacement
de ceux qu'empruntera la future autoroute.
Le Département fédéral de l'intérieur estime que le Conseil d'Etat
n'était pas compétent en l'espèce; sur le fond, il adopte la manière de
voir de la recourante.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- ...
Erwägung 2
2.- Il s'agit d'examiner si le Conseil d'Etat a respecté ou non
les limites de sa compétence. Un excès de pouvoir entraînant à lui seul
l'annulation de la décision attaquée, cette question doit être tranchée
en premier lieu. Peu importe qu'elle ait été soulevée par le Département
fédéral de l'intérieur, non par la recourante; de toute façon, elle
n'échappe pas à la connaissance du Tribunal fédéral, qui applique le
droit fédéral d'office en tant que juge administratif.
Erwägung 3
3.- L'art. 50 al. 2 de la loi concernant la haute surveillance de
la Confédération sur la police des forêts habilite le Conseil fédéral
à déléguer aux cantons la compétence d'autoriser le défrichement des
forêts protectrices à concurrence de 30 ares au plus, dans chaque
cas particulier. Par un arrêté du 25 août 1971, le Conseil fédéral a
introduit dans l'ordonnance d'exécution de ladite loi un article 25bis dont
l'alinéa premier lit. a procède à la délégation prévue. Adopté également
par l'arrêté du 25 août 1971, l'art. 25ter de l'ordonnance prescrit la
manière de calculer la surface qui détermine la compétence; aux termes
de cette disposition, il y a lieu d'additionner tous les défrichements
sollicités: "a) Par le même propriétaire en l'espace de cinq ans; b) Par
le même propriétaire ou divers propriétaires dans une même forêt d'un
seul tenant; c) Pour le même ouvrage, indépendamment des conditions de
lieu et de propriété."
Ainsi que le Tribunal fédéral l'a admis dans un arrêt du 16 mars 1973,
publié au RO 99 I b 192 ss., il n'y a pas lieu de tenir compte, pour
l'application de cette disposition, des défrichements autorisés avant son
entrée en vigueur. En revanche, il n'y a aucune raison d'interpréter l'art.
25ter "a contrario", c'est-à-dire d'admettre qu'en dehors des hypothèses
qu'il prévoit, la compétence se détermine uniquement sur la base de
la demande d'autorisation présentée, sans égard à d'autres demandes
éventuelles. Au contraire, les règles énoncées par cette disposition se
fondent sur des considérations générales, susceptibles d'être invoquées
dans des circonstances auxquelles les auteurs de l'arrêté du 25 août 1971
n'ont peut-être pas pensé ou qu'ils ont jugées trop exceptionnelles pour
être mentionnées dans un texte.
Autrement dit, s'agissant de calculer la surface déterminante, il
convient de réunir l'objet de deux ou plusieurs demandes toutes les fois
que ce mode de faire répond à l'un des motifs dont s'inspire l'art.
25ter; peu importe que le cas en cause y soit visé expressément ou
non. Parmi les motifs sur lesquels s'appuie cette disposition, il suffit
d'indiquer ici les principaux. En groupant les demandes déposées par un
même propriétaire pendant 5 ans, la lettre a tend sans doute à soumettre
à un examen d'ensemble la situation d'un tel requérant et à éviter qu'à
son sujet, des autorités différentes ne prennent des décisions plus ou
moins contradictoires. La lettre b, qui rassemble les demandes relatives
à une forêt d'un seul tenant, a manifestement pour but d'empêcher que les
décisions de divers organes n'engendrent des inégalités de traitement
ou que l'autorité appelée à statuer la première ne lie indirectement,
en créant un fait acquis, celle qui se prononcera en second lieu. Enfin,
si la lettre c ordonne l'addition des surfaces dont le déboisement est
destiné à permettre l'exécution d'un même ouvrage, c'est assurément pour
décourager les tentatives d'éluder la loi au moyen de demandes séparées.
Erwägung 4
4.- Certes, à la rigueur des textes, le Conseil d'Etat n'a pas dépassé
ses pouvoirs en statuant sur la demande que la Bourgeoisie de Loèche lui a
adressée le 2 mars 1973. S'il est vrai que la requérante lui avait soumis
plusieurs autres demandes avant le 1er septembre 1971, elle n'en a présenté
qu'une seule après cette date, soit précisément celle du 2 mars 1973. Dans
ces conditions, aucune des hypothèses expressément prévues par l'art. 25ter
n'est réalisée. Cette disposition ne visant que les actes postérieurs au
1er septembre 1971, il n'est pas question de plusieurs demandes émanant
du même propriétaire selon la lettre a, relatives à une forêt d'un seul
tenant suivant la lettre b ou concernant le même ouvrage conformément
à la lettre c. Dès lors, si l'on appliquait strictement l'art. 25ter,
il faudrait fixer la compétence uniquement d'après la surface dont la
Bourgeoisie de Loèche a requis le défrichement le 2 mars 1973. Comme il
s'agit de 720 m2, le Conseil d'Etat aurait été compétent en vertu de l'art.
25bis al. 1 lit. a.
Il ressort toutefois des développements précédents que, pour arrêter
la surface déterminante, il y a lieu de tenir compte de toutes les
opérations qui, eu égard à la "ratio" de la réglementation en vigueur,
doivent être examinées par une même autorité. Aussi, en l'espèce,
convient-il de prendre en considération non seulement le terrain qui est
l'objet de la demande du 2 mars 1973, mais encore les autres parcelles
dont la Bourgeoisie de Loèche se propose de solliciter le déboisement à
plus ou moins longue échéance. En effet, par son règlement sur l'octroi
de droits de superficie dans les zones de Galgenwald et de Feschelbach,
la Bourgeoisie de Loèche a manifesté l'intention de mettre des immeubles
à bâtir à la disposition des bourgeois. A cette fin, elle a obtenu
l'autorisation de défricher plusieurs parcelles de forêts, puis elle a
divisé en 25 nouvelles parcelles, destinées également à être déboisées,
une surface de 15 à 20 000 m2 en nature de forêt. Comme il résulte de
son texte même, la requête du 2 mars 1973 n'est qu'une démarche parmi
d'autres qui l'ont précédée ou qui la suivront. Dans ces conditions, fixer
la surface déterminante sans égard aux parcelles dont la Bourgeoisie
de Loèche envisage d'ores et déjà le défrichement ne répondrait pas
à l'esprit de la réglementation applicable. Selon cette solution, il
appartiendrait au Conseil d'Etat de se prononcer d'abord sur les demandes
ayant pour objet une surface totale de 3000 m2 au plus, soit celle de 4
parcelles de 700 m2 environ, puis à l'administration fédérale de statuer
sur toutes les requêtes ultérieures. Or, de deux choses l'une: ou bien
les décisions de l'autorité cantonale créeraient un état de choses qui
influerait sur celles de l'autorité fédérale; ou bien les décisions des
deux autorités se contrediraient, au risque d'engendrer des inégalités de
traitement. On se trouve ainsi dans une situation où, pour les motifs qui
sont à la base de l'art. 25ter, plusieurs demandes doivent être jugées
par une même autorité. Il s'ensuit que la compétence se détermine en
l'espèce par rapport aux 25 parcelles dont le défrichement est prévu
et dont la surface totale est supérieure à 3000 m2 sans dépasser 20 000
m2, c'est-à-dire qu'en vertu de l'art. 25bis al. 1 lit. a, la présente
affaire ressortit à la juridiction de l'Inspection fédérale des forêts.
Erwägung 5
5.- Le Conseil d'Etat ayant excédé ses pouvoirs, la décision attaquée
doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité fédérale compétente,
qui se prononcera de nouveau. Le cas échéant, celle-ci examinera si elle
peut ordonner le reboisement de la surface défrichée par Niklaus Russi
ou s'il incombe à l'autorité contonale de prendre cette mesure.