BGE 99 IB 39
99 Ib 39
4. Estratto della sentenza 2 marzo 1973 nella causa Schubert contro
Commissione cantonale ticinese di ricorso per l'applicazione del DF 23
marzo 1961 concernente l'acquisto di beni da parte di persone all'estero.
Regeste
Österreichisch-schweizerischer Vertrag von 1875; BB von 1961/1970 über
die Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen
im Ausland.
1. Die Verletzung des Art. 2 des genannten Vertrags kann nicht mit
Beschwerde beim Bundesrat im Sinne von Art. 73 Abs. 1 lit. b VwG geltend
gemacht werden (Erw. 1).
2. Die verwaltungsrechtliche Kammer des Bundesgerichts prüft auch
den mit der Rüge der Missachtung des eidgenössischen Verwaltungsrechts
verbundenen Einwand, ein Staatsvertrag sei verletzt (Erw. 1).
Verhältnis zwischen dem internationalen Recht und dem Landesrecht.
1. Es ist zu vermuten, dass der eidgenössische Gesetzgeber sich
an Vorschriften der ordnungsgemäss abgeschlossenen Staatsverträge halten
wollte, es wäre denn, er hätte einen allfälligen Widerspruch zwischen einer
Bestimmung des Landesrechts und dem internationalen Recht bewusst in Kauf
genommen. Im Zweifel ist das Landesrecht entsprechend dem internationalen
Recht auszulegen (Bestätigung der Rechtsprechung; Erw. 3).
2. Der Gesetzgeber war sich bewusst, dass der BB von 1961/1970
dem internationalen Recht widersprechen könnte. Dieser Erlass ist daher
gemäss Art. 113 Ziff. 3 BV für das Bundesgericht massgebend (Erw. 4).
Sachverhalt
A.- Ernst Schubert, cittadino austriaco domiciliato a Vienna,
è proprietario delle particelle 739 e 740 (con una superficie totale
di 1205 mq) a Brissago, sulle quali sorge una casa d'abitazione.
Il 22 marzo 1972 Schubert comprava da Elisabeth Reinhardt, da Muri AG,
domiciliata a San José, California (Stati Uniti d'America), la particella
1134 (mq 651), nonchè la metà della particella 1135 (strada di mq 64),
per il prezzo complessivo di fr. 40 000.--. La particelle 1134 confina
a levante-settentrione con la proprietà di Schubert. Secondo costui,
tale prossimità avrebbe dato luogo a controversie, che potrebbero essere
eliminate in caso di acquisto. L'interessato si propone di destinare la
particella 1134, attualmente in stato d'abbandono, a giardino e frutteto,
ed eventualmente all'ampliamento della casa esistente.
B.- Con decisione del 13 aprile 1972 l'Autorità di prima istanza
del distretto di Locarno negava l'autorizzazione dell'acquisto delle
due particelle, in base all'art. 1 del decreto federale concernente
l'autorizzazione per l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero,
del 23 marzo 1961/30 settembre 1965/24 giugno 1970 (designato qui appresso:
DF 1961/1970).
Il gravame interposto da Schubert contro tale decisione era respinto
l'11 settembre 1972 dalla Commissione cantonale di ricorso. Questa riteneva
che non sussisteva nella fattispecie l'interesse legittimo richiesto
dall'art. 6 DF 1961/1970, dato che per i bisogni dell'interessato
era sufficiente la proprietà di cui già dispone, senza che occorresse
estenderla ulteriormente.
C.- Schubert ha proposto tempestivo ricorso di diritto amministrativo
avverso detta decisione cantonale. Egli sostiene essenzialmente che il
diniego dell'autorizzazione d'acquisto viola l'art. 2 del Trattato tra
la Confederazione Svizzera e la Monarchia austro-ungherese per regolare
i rapporti di domicilio, l'esenzione dal servizio militare e dalle
imposte militari, la parificazione degli attinenti dei due Stati in
fatto d'imposte, la cura reciprocamente gratuita in casi di malattia e
di infortuni e la comunicazione reciproca franca di spese degli estratti
officiali dei registri di nascita, di matrimonio e di decesso, del 7
dicembre 1875 (CS 11, 565) (designato qui appresso: il Trattato del
1875). L'art. 2 di tale trattato prevede espressamente che
"in quanto all'acquisto, al possesso e all'alienazione di beni
stabili e di terreni di ogni sorta, come pure in quanto al disporne e al
pagamento di imposte e tasse per causa di tale disposizione, gli attinenti
di ciascuna delle Parti contraenti dovranno nel territorio dell'altra
Parte godere dei diritti dei nazionali."
Nell'accordo tra il governo svizzero e quello austriaco del 5 gennaio
1950 sulla validità di questo trattato (RULF 1950, I 89), l'Austria
riconosce che "i provvedimenti attualmente presi dalla Svizzera per quanto
concerne il soggiorno e la dimora degli stranieri non sono contrari alle
disposizioni del Trattato". Le misure adottate dalla Svizzera per limitare
l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero non costituiscono
peraltro provvedimenti in materia di polizia degli stranieri ai sensi
di quell'accordo. Schubert ritiene quindi di poter invocare l'art. 2
del Trattato del 1875, che, quale norma speciale, deve prevalere nella
fattispecie sul DF 1961/1970.
D.- La Commissione cantonale di ricorso e il Dipartimento federale di
giustizia e polizia postulano la reiezione del ricorso. Il Dipartimento
osserva che il Trattato del 1875 non impedisce di applicare il DF
1961/1970. L'uguaglianza di diritti di cui all'art. 2 del Trattato si
riferisce infatti alla nazionalità, mentre il DF 1961/1970 si riferisce
al domicilio.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Il ricorrente allega che la decisione impugnata viola il
Trattato austro-svizzero del 1875, a cui a suo avviso il DF 1961/1970
deve cedere il passo. Ove tale censura fosse fondata, l'istanza cantonale
avrebbe applicato erroneamente il DF 1961/1970. La sua decisione sarebbe
nello stesso tempo lesiva del diritto amministrativo federale e del
diritto internazionale. In questi casi il ricorrente può disporre,
quale impugnativa ordinaria, del ricorso di diritto amministrativo, e
la Camera di diritto amministrativo è competente ad esaminare anche la
pretesa violazione del trattato internazionale.
Ai sensi dell'art. 73 cpv. 1 lett. b PAF, la violazione delle
disposizioni dei trattati internazionali che riguardano il commercio
e i dazi, le tasse per brevetti d'invenzione, la libera circolazione
e il domicilio, deve essere fatta valere con ricorso al Consiglio
federale. Benchè il Trattato del 1875 regoli (come lo prova il suo prolisso
titolo) una molteplice serie di rapporti - tra i quali quelli di domicilio
-, il suo art. 2, invocato dal ricorrente, disciplina esclusivamente
l'acquisto, il possesso e l'alienazione di beni stabili e il pagamento
delle relative imposte; esso concerne, cioè, una materia diversa da quelle
enumerate nell'art. 73 cpv. 1 lett. b PAF. La competenza del Consiglio
federale è quindi esclusa nella fattispecie.
Ne segue che può essere entrato nel merito del gravame proposto.
Erwägung 2
2.- ...
Erwägung 3
3.- Il ricorrente invoca un conflitto tra il Trattato del 1875 e il
DF 1961/1970, ossia tra una norma recepita dal diritto internazionale,
qual'è indubbiamente l'art. 2 del Trattato, e una norma originaria del
diritto interno, qual'è quella, sancita dal DF 1961/1970, che stabilisce,
per le persone domiciliate all'estero che intendano acquistare un fondo
in Svizzera, l'obbligo d'una autorizzazione. Egli sostiene che s'impone
l'applicazione della norma del diritto internazionale, da lui nella
fattispecie considerata speciale rispetto a quella generale che pone
l'obbligo summenzionato.
Conviene al proposito ricordare la giurisprudenza del Tribunale
federale sulla relazione vigente nel nostro ordinamento tra il diritto
internazionale e quello interno. Nella sentenza Frigerio c. Dipartimento
federale dei trasporti e delle energie, del 22 novembre 1968, è stato
rilevato (RU 94 I 678/79) che il legislatore federale intende rispettare
le norme dei trattati internazionali legittimamente conclusi, salvo che
risolva con piena consapevolezza di emanare una disposizione di diritto
interno eventualmente in contrasto con il diritto internazionale. In caso
di dubbio, il diritto interno dev'essere interpretato in modo conforme
al diritto internazionale, ossia in guisa che non esista un contrasto con
quest'ultimo. Tale principio, che, come illustrato nella citata sentenza,
consente di evitare di regola veri e propri conflitti tra i due diritti, va
mantenuto. Esso riconosce, in linea di massima ed ove sussista un autentico
conflitto, la prevalenza del diritto internazionale, sia esso anteriore o
posteriore alla norma del diritto interno. La possibilità d'una eventuale
e consapevole deroga da parte del legislatore, fonte suprema del diritto
interno, consente di mitigare certi rigori e di salvaguardare in pratica
determinati imperiosi interessi. Una siffatta deroga consapevole, pur
non potendo, ove sussista effettivamente, modificare la sfera dei diritti
e degli obblighi dello Stato nell'ambito della comunità internazionale,
è determinante nell'ordinamento interno e vincola il Tribunale federale
(art. 113 cpv. 3 CF).
Erwägung 4
4.- Nella fattispecie, la questione d'un eventuale conflitto tra
l'art. 2 del Trattato del 1875 e le norme del DF 1961/1970 non deve essere
esaminata dal Tribunale federale. Consta infatti dai dibattiti che ebbero
luogo a suo tempo nell'Assemblea federale in occasione della deliberazione
del decreto federale del 1961 e dei suoi successivi rinnovi (accompagnati
da modifiche) nel 1965 e nel 1970, che gli aspetti relativi al diritto
internazionale di detto decreto sono stati considerati in tale sede ed
hanno dato occasione ad approfondite discussioni (v. in particolare sullo
specifico tema della controversa compatibilità del decreto con taluni
trattati internazionali conclusi dalla Svizzera: Boll. sten. CN 1965,
p. 376-404 e 422-424; Boll. sten. CSt. 1965, p. 23-25 e 125-130).
L'Assemblea federale, introducendo e rinnovando l'obbligo d'una
autorizzazione per le persone domiciliate all'estero che intendono
acquistare un fondo in Svizzera, è stata pertanto consapevole dei riflessi
e delle implicazioni che tale disciplina legale poteva eventualmente
comportare in ordine al diritto internazionale, ed in particolare ai
trattati che garantiscono ai cittadini di determinati paesi una più o meno
estesa uguaglianza di trattamento rispetto ai cittadini svizzeri. Vuoi
perchè ritenesse la nuova disciplina non in contrasto con detti trattati
(tesi sostenuta, tra l'altro, da autorevoli giuristi), vuoi perchè la
ritenesse comunque fondata su imperiose necessità, il Parlamento non ha
considerato le possibili obiezioni concernenti la conformità del decreto
federale a certe norme di accordi internazionali tali da giustificare una
rinuncia all'assoggettamento generale delle persone all'estero all'onere
dell'autorizzazione.
Essendo pacifico che l'Assemblea federale era cosciente
dell'eventuale rilevanza sotto il profilo del diritto internazionale della
regolamentazione da essa posta in essere, non incombe al Tribunale federale
d'analizzare tale aspetto. Poichè, per i motivi illustrati, la validità del
DF 1961/1970 nei confronti dei cittadini austriaci domiciliati all'estero
non è pregiudicata dal Trattato del 1875, il Tribunale federale è tenuto
ad applicare tale decreto federale ai sensi dell'art. 113 cpv. 3 CF.