BGE 99 IB 225
99 Ib 225
27. Urteil vom 16. Februar 1973 i.S. Schweiz. Eidgenossenschaft gegen
Stadt Zürich Regeste
Garantiegesetz (GarG)
1. Unter kantonalen Abgaben im Sinne von Art. 116 lit. f OG sind
auch von Gemeinden erhobene Abgaben zu verstehen (Erw. 1 a).
2. Routinemässige Zahlung einer Abgabe lässt sich nicht ohne weiteres
als Anerkennung der Abgabepflicht deuten (Erw. 2).
3. Das in Art. 10 GarG enthaltene Verbot bezieht sich auch auf
Abgaben an Gemeinden (Erw. 3 a).
4. In der Regel ist eine indirekte Steuer im Sinne von Art. 10
GarG anzunehmen, wo für die einmalige, nicht periodische Besteuerung
schematisch an einen bestimmten Vorgang angeknüpft wird, der nicht ein
Mass der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bildet (Erw. 4).
Sachverhalt
Sachverhalt:
A.- Die Eidgenossenschaft erstellt in Zürich im Bereich öffentlicher
Strassen unter Flur einen begehbaren I-eitungskanal für das Leitungsnetz
der ETHZ. Durch diesen Kanal werden namentlich Fernheizungs- und
Kanalisationsrohre, Elektrizitäts-, Pressluft- und Spezialwasserleitungen
sowie Leitungen des internen Telefonnetzes der ETHZ und des neuen
Rechenzentrums geführt. Abgesehen davon, dass zur Zeit noch einige nicht
zur ETHZ gehörende Gebäude an die Fernheizung angeschlossen sind, dienen
die erwähnten Installationen ausschliesslich der ETHZ.
B.- Auf Gesuche der Direktion der eidg. Bauten, Bauinspektion V, hat
die Bausektion I des Stadtrates Zürich die Benützung des Strassengebietes
bewilligt und für die unterirdische Beanspruchung öffentlichen Grundes
die folgenden "einmaligen Konzessionsgebühren" festgelegt:
a) für den Bau des Kanals in der Clausiusstrasse (1304 m2 Grundfläche)
Fr. 130 000.-- (Beschluss vom 23. Januar 1968);
b) für den Bau des Kanals in der Universitäts-, Schmelzberg- und
Sternwartstrasse (736 m2 Grundfläche zu Fr. 100/m2 und 44 m Erdanker zu
Fr. 15/m) Fr. 74 260.-- (Beschluss vom 26. März 1971).
Den für den Bau des Kanals in der Clausiusstrasse geforderten Betrag
von Fr. 130 000.-- hat die Eidgenossenschaft am 20. Mai 1968 vorbehaltlos
bezahlt.
C.- Am 25. Juni 1971 erhob die Eidgenossenschaft beim Bundesgericht
gestützt auf Art. 10 des Bundesgesetzes über die politischen und
polizeilichen Garantien zugunsten der Eidgenossenschaft vom 26. März 1934
(GarG) Klage gegen die Stadt Zürich mit dem Begehren:
"Der unter Flur der Clausiusstrasse für den Betrieb der ETH erstellte
Kanal sei (als unmittelbar Bundeszwecken dienende Anlage) steuerfrei zu
erklären, und demzufolge seien die von der Beklagten für diese Bauten auf
Wertbasis veranlagten "Konzessionsgebühren" von Fr. 214 260.-- aufzuheben,
in dem von der Klageschrift beantragten Umfange."
In der Klageschrift werden einige weitere pendente Forderungen der
Stadt Zürich gegen die Eidgenossenschaft erwähnt, die offenbar nach
Ansicht der Klägerin ebenfalls gegen Bundesrecht verstossen.
In seiner Antwort stellt der Stadtrat von Zürich folgendes
Rechtsbegehren:
"Die Klage um Aufhebung der von der Stadt Zürich für den unter
Flur der Clausiusstrasse für den Betrieb der ETH erstellten Kanal
veranlagten Konzessionsgebühren von Fr. 214 260.-- sei abzuweisen,
und es sei festzustellen, dass die weiteren in der Klage erwähnten
Forderungen, nämlich Fr. 74 260.-- für Kanäle in der Universität-,
Schmelzberg- und Sternwartstrasse, Fr. 1600.-- für je einen Kanal in der
Glaubtenstrasse und der Lerchenhalde, Fr. 7790.-- für Erdanker in der
Clausiusstrasse und im Haldeneggsteig, Fr. 25 800.-- für eine Parkgarage
an der Leonhardstrasse/Rämistrasse und Fr. 14 472.-- für vier gefällte
Platanen an der Universitätstrasse, nicht gegen das Verwaltungsrecht des
Bundes verstossen."
Er erklärt sich damit einverstanden, dass alle von der Klägerin
erwähnten Forderungen insofern in dieses Verfahren einbezogen werden,
als es um ihre Zulässigkeit unter dem Aspekt von Art. 10 GarG geht.
Für den Fall, dass die Widerklage zulässig sein sollte, beantragt er
widerklageweise, festzustellen, dass auch diese Forderungen keine Norm
des Bundesverwaltungsrechts verletzen.
E.- In der Replik hält die Eidgenossenschaft an ihrem Klagebegehren
fest und stellt eventualiter die Verhältnismässigkeit der geforderten
Beträge in Abrede.
F.- Die Stadt Zürich wiederholt in der Duplik ihr Begehren, alle
von der Klägerin angeführten Forderungen unter dem Gesichtspunkt
entgegenstehenden Bundesverwaltungsrechts zu prüfen. Sie anerkennt
ausdrücklich die Verrechenbarkeit eines allfälligen Rückforderungsanspruchs
der Klägerin mit Gebührenforderungen der Stadt Zürich.
G.- Am 17. Januar 1973 fand in Bern die Vorbereitungsverhandlung im
Sinne von Art. 35 BZP statt.
Die Parteien beschränkten dabei das Prozessthema auf die Frage,
ob folgende Forderungen der Stadt Zürich gegen Art. 10 GarG verstossen:
a) "Konzessionsgebühr" für den Leitungskanal in der Clausiusstrasse
(bezahlt): Fr. 130 000.--
b) "Konzessionsgebühr" für die Leitungskanäle in der Universitäts-,
Schmelzberg- und Sternwartstrasse (inkl. Erdanker): Fr. 74 260.--
c) "Konzessionsgebühr" für die unterirdische
Beanspruchung öffentlichen Bodens durch eine Parkgarage der ETH
(Leonhardstrasse/Rämistrasse): Fr. 25 800.--
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Die Klägerin verlangt gestützt auf Art. 10 GarG Befreiung von
Abgaben, die ihr von der Stadt Zürich auferlegt worden sind. Nach Art. 116
lit. f OG ist die verwaltungsrechtliche Klage an das Bundesgericht
zulässig in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über die
Befreiung von kantonalen Abgaben. Unter kantonalen Abgaben im Sinne von
Art. 116 lit. f OG sind auch von Gemeinden erhobene Abgaben zu verstehen
(BGE 97 I 69). Soweit die Anwendung von Art. 10 GarG in Frage steht,
kann somit auf die vorliegende Klage eingetreten werden.
b) Die Forderung von Fr. 25 800.-- für die unterirdische Beanspruchung
öffentlichen Bodens durch eine Parkgarage der ETHZ ist im ursprünglichen
Klagebegehren nicht erwähnt. Beide Parteien haben im Laufe des Verfahrens
jedoch beantragt, auch die Zulässigkeit dieser Forderung unter dem
Aspekt von Art. 10 GarG zu beurteilen. Einer solchen Erweiterung des
Prozessthemas durch Klageänderung bzw. Widerklage auf Feststellung
steht insofern nichts entgegen, als damit die durch Art. 113 lit. f OG
umschriebene Zuständigkeit des Bundesgerichts nicht überschritten wird.
Erwägung 2
2.- Die Beklagte macht geltend, in bezug auf die 1968 bezahlte
Konzessionsgebühr von Fr. 130 000. - sei die Klage verwirkt. Sie beruft
sich dabei auf PAUL STADLIN, der auf Seite 250 seiner Dissertation "Die
Befreiung des Bundes von der kantonalen Steuerhoheit" geschrieben hat,
es liege nahe, dass übermässiges Zuwarten mit der Einleitung der Klage
und insbesondere eine freiwillige Steuerzahlung von der Gegenpartei
"nicht mit Unrecht" als Anerkennung ihrer Auffassung gedeutet würden;
das Bundesgericht solle nicht mehr angerufen werden können, wenn der
eingeklagte Sachverhalt schon Jahre zurückliege. Dieser Passus bezieht sich
aber offensichtlich auf den Fall eines den Beteiligten bekannten Streites
über die Steuerbefreiung, und nicht auf eine Zahlung, die geleistet wird,
bevor die Problematik der Forderung erkannt wird.
In der vorliegenden Streitsache kann von einer Verwirkung der
verwaltungsrechtlichen Klage - auch in bezug auf den bezahlten Betrag
von Fr. 130 000.-- - nicht die Rede sein. Ein solcher im Gesetz nicht
vorgesehener Verlust der Klagemöglichkeit könnte höchstens in Fällen
trölerhaften Verhaltens angenommen werden. Eine die Klage ausschliessende
Anerkennung durch Zahlung setzt voraus, dass die Meinungsverschiedenheit
über die Zulässigkeit der Besteuerung bereits zuvor festgestellt
worden ist; routinemässige Zahlung lässt sich nicht als Anerkennung der
Abgabepflicht deuten. Es ist daher auf die verwaltungsrechtliche Klage
auch einzutreten, soweit sie sich auf die bezahlte Konzessionsgebühr
von Fr. 130 000.-- bezieht. - Die Frage einer allfälligen Verjährung des
Rückforderungsanspruchs kann offen bleiben, sofern sich die Berufung auf
Art. 10 GarG als unbegründet erweist.
Erwägung 3
3.- Art. 10 GarG bestimmt, dass die Bundeskasse und alle unter der
Verwaltung des Bundes stehenden Fonds sowie diejenigen Liegenschaften,
Anstalten und Materialien, die unmittelbar für Bundeszwecke bestimmt sind,
von den Kantonen nicht mit einer direkten Steuer belegt werden dürfen.
a) Die ETHZ ist eine Bundesanstalt, für deren Gebäulichkeiten,
Einrichtungen, Fonds und Materialien der Steuerbefreiungsgrund von
Art. 10 des Garantiegesetzes gilt. Die Stadt Zürich anerkennt, dass die
Einrichtungen, um welche es im vorliegenden Falle geht (Leitungskanäle,
Parkgarage) der ETHZ und daher unmittelbar Bundeszwecken dienen. -
Ebenfalls nicht streitig ist, dass das Verbot der Erhebung direkter
Steuern sich nicht nur auf Abgaben bezieht, die dem Kanton zufliessen,
sondern auch auf entsprechende Abgaben der Gemeinden (vgl. hiezu STADLIN
aaO S. 54, BGE 92 I 166, 97 I 69).
b) Art. 10 GarG schliesst nur die Erhebung von direkten Steuern
aus. Abgaben, die nicht den Charakter von direkten Steuern im Sinne dieser
Bestimmung haben, dürfen somit erhoben werden (vgl. BGE 67 I 309 Erw.
3, 70 I 126, 72 I 385 ff., 97 I 71 Erw. 4).
c) Zu entscheiden ist in diesem Verfahren lediglich, ob die dem Bund
von der Stadt Zürich auferlegten "Konzessionsgebühren" direkte Steuern
im Sinne von Art. 10 GarG sind oder Abgaben, von denen das Garantiegesetz
den Bund nicht befreit.
Nicht zu beurteilen sind alle weiteren Fragen, die man im Zusammenhang
mit dem Streitgegenstand stellen könnte und die in den Rechtsschriften
zum Teil aufgeworfen werden. Insbesondere ist in diesem Verfahren nicht
zu prüfen, ob die Forderungen der Stadt Zürich wegen Fehlens einer
genügenden gesetzlichen Grundlage beanstandet werden könnten und ob die
Festsetzung dieser Ansprüche prozessual und materiell jeder Kritik stand
hält. Falls und soweit die streitigen "Konzessionsgebühren" nicht gegen
Art. 10 GarG verstossen, muss die Eidgenossenschaft wie jeder andere
Betroffene allfällige Einwendungen und Rügen im Rahmen des ordentlichen
Rechtsmittelverfahrens vorbringen. Die Vorschrift des Garantiegesetzes
kann nicht dazu dienen, kantonale Entscheidungen über Ansprüche gegen den
Bund und seine Anstalten auch nach unbenütztem Ablauf der Rechtsmittelfrist
generell durch das Bundesgericht überprüfen zu lassen.
Erwägung 4
4.- a) Steuern sind Geldleistungen, "die der Staat oder ein von
ihm ermächtigtes Gemeinwesen kraft seiner Gebietshoheit von den dieser
unterworfenen Individuen erhebt zur Deckung seines Finanzbedarfs" (E.
BLUMENSTEIN, System des Steuerrechts 3. A., S.3). Während die sogenannten
Kausalabgaben (wie Vorzugslasten, Gebühren usw.) auf einer spezifischen
Beziehung zum Gemeinwesen beruhen (besonderer Vorteil, besondere Leistung)
und in dieser Beziehung ihren Verpflichtungsgrund und ihre Begrenzung
finden, werden die Steuern voraussetzungslos geschuldet als Beitrag
einer der Gebietshoheit unterworfenen Person an die Aufwendungen des
Gemeinwesens.
Die Stadt Zürich verlangt die streitigen Beträge nicht als
voraussetzungslose Abgabe, sondern als Entgelt für die unterirdische
Beanspruchung des Strassenareals durch Leitungskanäle und Erdanker sowie
durch eine Parkgarage. - Nach der von der Klägerin vertretenen Auffassung
haben diese Forderungen jedoch zumindest teilweise Steuercharakter, weil
ihnen der von der Beklagten behauptete Rechtsgrund entweder ganz fehle oder
höchstens eine wesentlich geringere Vergütung zu rechtfertigen vermöge.
Die Frage, in welchem räumlichen Bereich ein Strasseneigentümer
für die unterirdische Beanspruchung seines Bodens gestützt auf das
Herrschaftsrecht des Eigentümers (Art. 667 ZGB) eine Gegenleistung fordern
kann und bis zu welchem Betrag ein solches Entgelt noch als Ausfluss der
Sachherrschaft begründet erscheint, ist für den Ausgang dieses Verfahrens
nur von Bedeutung, wenn eine übersetzte, durch das Eigentum nicht mehr
begründete Forderung als direkte Steuer im Sinne von Art. 10 GarG zu
qualifizieren ist. Daher erscheint es zweckmässig, vorweg zu prüfen, ob
eine solche, als Entgelt für die Sondernutzung nicht gerechtfertigte,
aber im Zusammenhang mit der Einräumung eines Sondernutzungsrechts am
Untergrund der Strasse erhobene Abgabe als direkte Steuer im Sinne von
Art. 10 GarG zu betrachten ist.
b) Zwischen direkten und indirekten Steuern unterscheidet sowohl
die Lehre als auch die Praxis. Die Kriterien dieser Unterscheidung
sind aber umstritten. So wird etwa darauf abgestellt, ob Steuersubjekt
und Steuerträger identisch sind, ob die Steuer der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit des Pflichtigen Rechnung trägt, ob sie in
regelmässig wiederkehrender Weise erhoben wird, ob sie in einem
eigentlichen Veranlagungsverfahren festgesetzt wird, oder auch ob sie die
Berechnungsgrundlage unmittelbar belastet. Keines dieser Kriterien hat
sich allgemein durchgesetzt (vgl. C. HIGY, Über die steuerrechtliche und
steuerpolitische Bedeutung der Begriffe direkte und indirekte Steuern in
der Schweiz, Zeitschrift für schweizerische Statistik und Volkswirtschaft
1927 S. 575 ff.; E. BLUMENSTEIN, aaO S. 131/132; E. HÖHN, Steuerrecht
S. 26).
Es muss deshalb zunächst abgeklärt werden, welcher Sinn dem Begriff der
direkten Steuer in Art. 10 GarG zukommt. Hinweise auf den Zweck von Art. 10
GarG finden sich in den Materialien zum Garantiegesetz vom 23. Dezember
1851, dessen Art. 7 in Art. 10 des heute geltenden Garantiegesetzes
unverändert übernommen worden ist. In seiner Botschaft zum alten
Garantiegesetz führt der Bundesrat aus: "In Art. 7 wird vorgeschlagen,
dass die eidgenössischen Fonds und diejenigen Vermögensobjekte, welche
unmittelbar für Bundeszwecke bestimmt sind, von den Kantonen nicht
mit direkten Steuern belegt werden sollen. Wir glauben nämlich, die
Eidgenossenschaft, als Rechtssubjekt, und ihre Vermögensmasse, könne nicht
in der Weise unter die Hoheit der einzelnen Kantone gestellt werden, dass
dieses Vermögen in Gefahr steht, durch beliebige, vielleicht progressive
Steuergesetze derselben bedeutenden Abbruch zu erleiden. Das Gesagte soll
namentlich gelten von dem ganzen Kapitalvermögen, der Kasse und denjenigen
Gegenständen, welche direkt für Bundeszwecke bestimmt sind. ... Dagegen
scheint es uns nicht notwendig oder zweckmässig und zum Teil sogar
unausführbar, diesen Grundsatz auf die indirekten Steuern auszudehnen,
z.B. Stempel-, Handänderungs-, Inskriptionsgebühren u.s.w." (BBl 1851 III
251/252). Im Anschluss an diese Ausführungen hat das Bundesgericht in BGE
40 I 407 in Bestätigung einer langjährigen Praxis die Erbschaftssteuer als
direkte Steuer im Sinne von Art. 7 des alten Garantiegesetzes bezeichnet,
da bei dieser Steuer nicht der verkehrsrechtliche Vorgang selbst,
sondern seine vermögensrechtlichen Folgen Grundlage der Besteuerung
bildeten. Zur Bestimmung des Begriffes der direkten Steuer im Sinne
von Art. 10 GarG ist es auch in späteren Entscheiden davon ausgegangen,
dass für die indirekten Steuern im Sinne von Art. 10 GarG die Anknüpfung
an einen Verkehrsvorgang charakteristisch sei und demnach Steuern, die
dieses Merkmal nicht aufwiesen als direkte Steuern zu gelten hätten (vgl.
BGE 67 I 309; 72 I 385 ff.). An dieser negativen Umschreibung der direkten
Steuer im Sinne von Art. 10 GarG kann im vorliegenden Falle insofern
festgehalten werden, als in der Regel eine indirekte Steuer im Sinne
von Art. 10 GarG anzunehmen ist, wo für die einmalige, nicht periodische
Besteuerung schematisch an einen bestimmten Vorgang angeknüpft wird,
der nicht ein Mass der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bildet.
Gerade dieses Merkmal weisen aber die hier streitigen
"Konzessionsgebühren" der Stadt Zürich auf, wurden sie doch auf Grund
eines verwaltungsinternen Schätzungsverfahrens schematisch nach dem Umfang
der unterirdischen Beanspruchung städtischen Grundes festgesetzt. Soweit
sie den Rahmen eines Entgeltes für die Beanspruchung des Strassenareals
durch die Klägerin überschreiten sollten, wären sie deshalb als indirekte
Steuern zu qualifizieren.
Da somit ein allenfalls in den streitigen Forderungen steckender
Steuerbetrag nicht eine unzulässige direkte, sondern eine nach Art. 10
des Garantiegesetzes zulässige indirekte Steuer wäre, erübrigt sich unter
dem Aspekt dieser bundesrechtlichen Bestimmung eine weitere Abklärung der
allfälligen Zusammensetzung der geltend gemachten Ansprüche nach ihrer
rechtlichen Natur. Die Klage muss auf jeden Fall abgewiesen werden,
da Art. 10 des Garantiegesetzes der von der Klägerin behaupteten Art
der Besteuerung nicht entgegensteht.