BGE 99 IB 215
99 Ib 215
26. Auszug aus dem Urteil vom 3. August 1973 i.S. BP Benzin &
Petroleum AG, Esso (Schweiz) und Shell Switzerland gegen Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement. Regeste
Aufschiebende Wirkung der Verwaltungsbeschwerde (Art. 55
VwG). Preisüberwachung (BB vom 20. Dezember 1972).
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die
Verweigerung der aufschiebenden Wirkung. Legitimation, Erfordernis der
Beschwer (Erw. 3).
2. Wann hat eine Verfügung eine Geldleistung zum Gegenstand, im
Sinne von Art. 55 Abs. 2 VwG? (Erw. 4).
3. Ob einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen ist,
hat die zuständige Behörde in Abwägung der Interessen zu prüfen. Dabei
fallen die Aussichten auf den Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache
nur ins Gewicht, wenn sie eindeutig sind (Erw. 5 und 6 a).
4. Interessenabwägung auf dem Gebiet der Preisüberwachungsmassnahmen
(Erw. 6 b).
Sachverhalt
A.- Der Bundesbeschluss vom 20. Dezember 1972 über die Überwachung der
Preise, Löhne und Gewinne ermächtigt den Bundesrat, die Entwicklung der
Preise von Waren und Dienstleistungen zu überwachen (Art. 1 Abs. 1). Er
sieht vor: die Aufnahme von Gesprächen zwischen dem Beauftragten und
den betreffenden Kreisen, die Verpflichtung zur Erteilung von Auskünften
und Vorlage von Unterlagen, die Herabsetzung ungerechtfertigt erhöhter
Preise und die Bewilligungspflicht für weitere Erhöhungen (Art. 3). Für
den Vollzug erklärt er den Bundesrat zuständig; dieser kann die ihm
zustehenden Befugnisse einem Beauftragten übertragen, der dem Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement (EVD) unterstellt ist (Art. 13 Abs. 1).
Die am 10. Januar 1973 vom Bundesrat über den gleichen Gegenstand
erlassene Verordnung bestimmt in Art. 7:
"Ungerechtfertigte Preiserhöhungen im Sinne von Artikel 3 des
Bundesbeschlusses liegen vor, wenn die Preise in missbräuchlicher
Ausnützung eines auf einem bestimmten Markte vorhandenen Ungleichgewichtes
zwischen Angebot und Nachfrage oder aufgrund übersetzter Entlöhnungen
festgesetzt werden oder wenn ein offensichtlich unangemessener Ertrag
aus dem Verkauf der Ware oder der Erbringung einer Dienstleistung erzielt
wird."
B.- Der vom Bundesrat ernannte Beauftragte hat am 1. Juni 1973 die
von elf Firmen auf den 21. Mai 1973 und später vorgenommene Erhöhung der
Verkaufspreise um 1 bis 3 Rappen für 1 Liter Benzin aufgehoben. Er hat
ferner künftige Preiserhöhungen der Bewilligungspflicht unterstellt,
auf die geltenden Strafbestimmungen verwiesen und allfälligen Beschwerden
die aufschiebende Wirkung entzogen.
Seiner Verfügung liegen im wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:
Die elf angesprochenen, sog. integrierten Unternehmen hätten über ihre
Muttergesellschaften unmittelbaren Zugang zu den Erdölquellen. Seit Herbst
1972 habe sich die Lage auf dem freien Benzinmarkt so geändert, dass die
Preise für Petroleumprodukte stark gestiegen seien, zumindest für die
nicht-integrierten Unternehmen. Die Preiserhöhungen um einen Rappen von
Mitte April 1973 erschienen deshalb nicht ungerechtfertigt, im Gegensatz
zu denen der integrierten Unternehmen von Ende Mai. Diese Unternehmen
hingen nicht im selben Masse wie die andern von den Veränderungen des
freien Marktes ab und ihr Verteilapparat sei vielfach übersetzt. Weil
die Massnahmen zur Überwachung der Preise unverzüglich in Kraft treten
müssten, um rasch wirksam zu werden, werde einer allfälligen Beschwerde
die aufschiebende Wirkung entzogen; die Verfügung habe nicht unmittelbar
eine Geldleistung zum Gegenstand.
C.- Acht von den elf durch die Verfügung berührten Unternehmen haben
dagegen beim EVD Beschwerde eingelegt. Sieben haben die Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung verlangt. Das EVD hat dieses Gesuch am
5. Juli 1973 mit folgender Begründung abgelehnt: Art. 55 Abs. 2 VwG
stelle sich im vorliegenden Falle einem Entzug des Suspensiveffektes
nicht entgegen, weil die angefochtene Verfügung keine Geldleistung
im Sinne dieser Bestimmung zum Gegenstand habe. Die Frage einer
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hingegen entscheide sich
auf Grund einer Abwägung der in Frage stehenden Interessen: Einerseits
könnten sich die Rekurrentinnen nur in beschränktem Masse auf die
Verteuerung des Benzinpreises auf dem freien Markte berufen, denn dieser
Zustand entspringe teilweise einem Ungleichgewicht zwischen Angebot und
Nachfrage. Anderseits sei der Entzug des Suspensiveffektes im Rahmen
der gesamten Inflationsbekämpfung zu werten. Aufgrund dieser letzteren
Überlegung müsse das Wiederherstellungsbegehren abgewiesen werden.
D.- Die drei Unternehmen BP AG, Esso (Schweiz) und Shell Switzerland
führen gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag,
die aufschiebende Wirkung ihrer Beschwerden sei wiederherzustellen.
Die Firma BP AG behauptet, sie sei von einer starken Verteuerung
der Ware betroffen, die auf dreierlei beruhe: einmal auf der
starken Zunahme von amerikanischen und japanischen Käufen auf dem
europäischen Markt, dann auf der Einschränkung des Angebots seitens
der erdölproduzierenden OPEC-Länder und schliesslich auch auf dem
Kostenanstieg der Hochseefrachten. Sie macht geltend, dass sie ungeachtet
der Dollarabwertung gegenwärtig einen Verlust von über 1 Million Franken
im Monat erleide und dass sie im Vergleich mit nicht-integrierten
Unternehmen, die ihre Preise frei festsetzen könnten, rechtsungleich
behandelt werde. Art. 7 der Verordnung vom 10. Januar 1973 sei daher in
ihrem Falle nicht anwendbar. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung sei nur
in besonders ausgeprägten Gefährdungssituationen zulässig, was in ihrem
Fall nicht zutreffe. Art. 55 Abs. 2 VwG schliesse den angeordneten Entzug
aus, weil die angefochtene Verfügung im Grunde genommen eine Geldleistung
zum Gegenstand habe.
Die zwei andern Beschwerdeführerinnen stützen sich im wesentlichen
auf ähnliche Gründe.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- ...
Erwägung 2
2.- Die angefochtene Verfügung ist von einem eidg. Departement
getroffen worden und bildet einen Zwischenentscheid in einer Sache, in
der gegen die Endverfügung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig
ist. Kraft Art. 98 lit. b OG und - e contrario - Art. 101 lit. a OG
unterliegt sie ebenfalls dieser Beschwerde.
Erwägung 3
3.- Eine auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
gerichtete Beschwerde ist gegenstandslos, wenn die den Entzug dieser
Wirkung anordnende Verfügung die tatsächlichen oder rechtlichen
Verhältnisse des Beschwerdeführers nicht zu seinem Nachteil verändert
hat. Im vorliegenden Fall ist also auf die Beschwerde nur einzutreten,
wenn die Verfügung des Beauftragten den Beschwerdeführerinnen einen
Vorteil entzogen hat, den sie zuvor genossen haben. Diese Bedingung ist
erfüllt: Wie aus den Akten hervorgeht, haben die integrierten Unternehmen
zwischen dem 21. und dem 31. Mai 1973 Preiserhöhungen in Kraft gesetzt,
welche der Beauftragte untersagt hat; seine Verfügung vom 1. Juni 1973
dürfte den Adressaten ein oder zwei Tage später zugekommen sein. Die
Beschwerdeführerinnen haben demnach wirklich - wenn auch bloss für kurze
Zeit - aus ihrer Preiserhöhung Vorteil gezogen.
Erwägung 4
4.- Art. 55 Abs. 1 VwG verleiht einer Beschwerde, die an eine
Behörde der Bundesverwaltung (z.B. ein Departement) gerichtet ist,
aufschiebende Wirkung. Gemäss Absatz 2 kann jedoch die Vorinstanz in ihrer
Verfügung einer allfälligen Beschwerde diese Wirkung entziehen, sofern die
Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand hat; nach Einreichung
der Beschwerde steht diese Befugnis der Beschwerdeinstanz oder, wenn es
sich um eine Kollegialbehörde handelt, ihrem Vorsitzenden zu. Art. 55
Abs. 3 VwG ermächtigt die Beschwerdeinstanz oder ihren Vorsitzenden,
die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wiederherzustellen.
Wie aus Art. 55 Abs. 2 VwG hervorgeht, kann der Suspensiveffekt
einer Beschwerde gegen eine Verfügung, die auf eine Geldleistung geht,
auf keinen Fall entzogen werden. Im vorliegenden Fall ist also zu prüfen,
ob die Verfügung des Beauftragten eine Geldleistung oder eine damit
vergleichbare Leistung zum Gegenstand hat und ob deshalb die entzogene
aufschiebende Wirkung wiederherzustellen ist. Diese Frage muss entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführerinnen verneint werden.
Art. 55 VwG entspricht Art. 50 des bundesrätlichen Entwurfes, der
den unentziehbaren Suspensiveffekt der Beschwerde vorgesehen hatte,
wenn diese "gegen die Verpflichtung zu einer vermögensrechtlichen
Leistung" ("contre l'obligation d'effectuer une prestation pécuniaire")
gerichtet war (BBl 1965 II S. 1387). Die vorgeschlagene Bestimmung
meinte also ganz klar solche Verfügungen, die eine Verpflichtung
auferlegen. Zu diesem Punkt hat kein Parlamentarier eine vom Standpunkt
des Bundesrats abweichende Meinung vertreten, obwohl sonst im Laufe
der Beratungen verschiedene Abänderungen des ursprünglichen Wortlautes
beschlossen worden sind, wie z.B. im deutschen Text insbesondere die
Ersetzung des Ausdruckes "vermögensrechtliche Leistung" durch das Wort
"Geldleistung". Die Entstehungsgeschichte legt darum die Annahme nahe,
dass eine im Sinne von Art. 55 Abs. 2 VwG auf eine Geldleistung gehende
Verfügung dem Beschwerdeführer die Verpflichtung zu einer solchen Leistung
auferlegt. Diese Auslegung entspricht auch der mutmasslichen ratio legis,
nämlich der Überlegung, dem Beschwerdeführer die Zahlungspflicht einer
Schuld zu ersparen, welche grundsätzlich und in ihrer Höhe noch nicht
endgültig bestimmt ist. Sie rechtfertigt sich um so mehr, als die
in Art. 55 Abs. 2 VwG aufgestellte Regelung einen grossen Teil ihrer
Bedeutung verlöre, wenn sich die Ausnahme auf alle Geldleistungen bezöge,
sowohl auf jene, die der Beschwerdeführer zu erbringen hat, wie auf
jene, die ihm geschuldet sind. Schliesslich verleiht ebenso Art. 111
Abs. 1 OG derjenigen Verfügung einen Suspensiveffekt, "die zu einer
Geldleistung verpflichtet" ("portant condamnation à une prestation
en argent"), d.h. offensichtlich jener, die dem Beschwerdeführer
eine Verpflichtung auferlegt. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte
besteht kein Grund, die Verfügung, welche laut Art. 55 Abs. 2 VwG "eine
Geldleistung zum Gegenstand" hat, in einem andern Sinne zu verstehen,
zumal Verwaltungsverfahrensgesetz und Organisationsgesetz zusammen die
Verwaltungsrechtspflege des Bundes regeln und im Zweifel so angewendet
werden müssen, dass sie miteinander übereinstimmen.
Im vorliegenden Fall verpflichtet die Verfügung des Beauftragten
die Beschwerdeführerinnen nicht, eine Leistung zu erbringen, sondern
sie hindert diese daran, Leistungen zu erhalten, auf die sie Anspruch
erheben. Die Verfügung fällt also nicht unter die Ausnahme des Art. 55
Abs. 2 VwG, was bedeutet, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung
nicht ausgeschlossen ist. Es bleibt zu prüfen, ob diese Massnahme aus
zureichenden Gründen angeordnet worden ist oder ob der Suspensiveffekt
wiederhergestellt werden muss.
Erwägung 5
5.- Art. 55 VwG bestimmt nichts über die Gründe des Entzugs und der
Wiederherstellung des Suspensiveffektes. Obschon nach seinem Abs. 1 die
aufschiebende Wirkung die Regel ist, heisst das doch nicht, nur ganz
aussergewöhnliche Umstände vermöchten ihren Entzug zu rechtfertigen. Aus
der Entstehungsgeschichte des Gesetzestextes ergibt sich vielmehr,
dass es Sache der nach Art. 55 VwG zuständigen Behörde ist, zu prüfen,
ob die Gründe, welche für die sofortige Vollstreckbarkeit sprechen,
gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt
werden können (Protokoll der nationalrätlichen Kommission, 4. Sitzung
vom 6./7. September 1966, S. 31 f). Dabei verfügt die Behörde über einen
gewissen Beurteilungsspielraum. Im allgemeinen wird sie ihren Entscheid
auf den Sachverhalt gründen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt,
ohne zeitraubende weitere Erhebungen anzustellen. Notwendigerweise
verfährt das Bundesgericht gleich, wenn es die Beschwerde gegen
die Zwischenverfügung zu beurteilen hat; es urteilt gewissermassen
"prima facie". Bei der Abwägung der Gründe für und gegen die sofortige
Vollstreckbarkeit können die Aussichten auf den Ausgang des Verfahrens
in der Hauptsache nur ins Gewicht fallen, wenn sie eindeutig sind.
(Vgl. zu den verschiedenen Punkten die folgenden Urteile: vom 25. März 1970
i.S. Thurgauischer Milchproduzentenverband, E. 4; vom 23. Juli 1971 i.S.
Raisin, E. 2 und 3, und i.S. E. Zurlinden, E. 3; vom 14. Februar 1972 i.S.
Milchgenossenschaft Schwadernau, E. 4; BGE 98 V 222).
Erwägung 6
6.- Beurteilt man die angefochtene Zwischenverfügung im Lichte dieser
Grundsätze, ist sie nicht zu beanstanden.
a) Im gegenwärtigen Stadium des Verfahrens kann das Bundesgericht
über den endgültigen Ausgang des Verfahrens noch kein Urteil
fällen. Zwar betrifft der Streit auch Rechtsfragen, obwohl er
hauptsächlich wirtschaftspolitischer Natur ist. Doch die Lösung der
Rechtsprobleme hängt in grossem Masse von bestrittenen Tatsachen,
ungewissen Voraussagen und Überlegungen zu anscheinend noch offenen
Fragen ab; die Differenzen zwischen den amtlichen Feststellungen und den
Vorbringen der Beschwerdeführerinnen können folglich nicht in einer ersten
Prüfung geklärt werden. Unter diesen Umständen ist nicht von vornherein
offensichtlich, dass die Anträge der Beschwerdeführerinnen in der Sache
selbst gutzuheissen oder abzuweisen wären. Das Bundesgericht muss sich
um so grössere Zurückhaltung auferlegen, als die Vorinstanz sich über
die Hauptfrage noch nicht ausgesprochen hat; wenn es hiezu schon im
Zwischenverfahren Stellung nähme, überginge es die Vorinstanz und liesse
so die an sie gerichteten Beschwerden praktisch gegenstandslos werden.
b) Es verbleibt demnach die Abwägung der sich gegenüberstehenden
Interessen.
Im allgemeinen fügt das Verbot von Preiserhöhungen den Verkäufern
einen Nachteil zu. Es wäre höchstens anders, wenn die Erhöhung so stark
wäre, dass sie den Käufer geradezu abschreckte; im vorliegenden Fall
lässt indessen nichts auf eine solche Auswirkung der einige Tage in
Kraft gewesenen Preiserhöhung schliessen. Ohne dass die Genauigkeit der
angegebenen Zahlen überprüft werden müsste, kann als gesichert gelten, dass
durch die Rückgängigmachung der Preiserhöhungen die Beschwerdeführerinnen
einen beträchtlichen Gewinnausfall erleiden.
Doch dem Verlust der Verkäufer steht ein Gewinn der Käufer
gegenüber. Es rechtfertigt sich dabei nicht, die Verminderung der
Mittel der Verkäufer mit demjenigen Vorteil zu vergleichen, den
die Verfügung des Beauftragten einem durchschnittlichen Konsumenten
bringt. Vielmehr ist das Interesse der Gesamtheit der Konsumenten in
Betracht zu ziehen. Die Auswirkungen der Verfügung des Beauftragten sind
auch nicht für sich allein zu betrachten, sondern im Zusammenhang mit
den verschiedenen zur Teuerungsbekämpfung ergriffenen Massnahmen. Wenn
den vorliegenden Beschwerden mit Rücksicht auf den geltend gemachten
Gewinnausfall der Suspensiveffekt zuzuerkennen wäre, müsste es -
abgesehen von aussergewöhnlichen Umständen - auch bei allen andern gegen
ein Preiserhöhungsverbot gerichteten Beschwerden gleich gehalten werden;
dadurch verlöre die Preisüberwachung grossenteils ihren Nutzen. Eine erst
nach langwierigen Beschwerdeverfahren wirksame Preisherabsetzung hätte
konjunkturpolitisch kaum einen Sinn.
So bedeutend das Interesse der Beschwerdeführerinnen an der
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sein mag, es überwiegt
doch nicht gegenüber dem der Gesamtheit der Konsumenten und dem der
Allgemeinheit an der Wirksamkeit der zur Inflationsbekämpfung eingesetzten
Mittel. Selbst wenn die sich gegenüberstehenden Interessen gleichwertig
wären, könnte das Bundesgericht lediglich feststellen, dass das EVD die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung verweigern durfte, ohne den
ihm zustehenden Beurteilungsspielraum zu überschreiten.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerden werden abgewiesen.