BGE 99 IB 159
99 Ib 159
20. Urteil vom 13. Juli 1973 i.S. Hans Giger AG gegen Abteilung für
Landwirtschaft des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements. Regeste
Verfahren (OG/VwG).
- Prüfung der Gesetz- und Verfassungsmässigkeit einer
Verordnungsvorschrift im bundesgerichtlichen Verfahren (Erw. 1 a).
- Zulässigkeit von Feststellungsbegehren bei schutzwürdigem Interesse
(Erw. 1 b).
Schlachtviehordnung (SVO): Einfuhrkontingentierung für Rindsnierstücke.
- Grundsätze der mengenmässigen Beschränkung der Einfuhr (Erw. 3).
- Rechtmässigkeit der Umschreibung der Einfuhrberechtigung
(Erw. 4 a), der Festsetzung der Gruppenkontingente (Erw. 4 b), der
Bestimmung der Kontingentsberechnungsgrundlagen (Erw. 4 c) sowie des
Überschussverwertungssystems (Erw. 4 d).
Sachverhalt
A.- Das Bundesgesetz über die Förderung der Landwirtschaft und
die Erhaltung des Bauernstandes vom 3. Oktober 1951 (LwG) bezweckt,
durch seine Vorschriften einen gesunden Bauernstand und im Dienste der
Landesversorgung eine leistungsfähige Landwirtschaft zu erhalten und
sie unter Wahrung der Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft
zu fördern. Um dieses Ziel erreichen zu können, ist der Bundesrat unter
anderem befugt, die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse mengenmässig
zu beschränken oder Zollzuschläge zu erheben, wenn der Absatz inländischer
landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu angemessenen Preisen durch die Einfuhr
gleichartiger landwirtschaftlicher Erzeugnisse gefährdet wird. Ferner
können die Importeure unter den gleichen Voraussetzungen verpflichtet
werden, gleichartige Erzeugnisse inländischer Herkunft und handelsüblicher
Qualität in einem zumutbaren Verhältnis zur Einfuhr zu übernehmen (Art. 23
Abs. 1 LwG). Wenn für die Verwertung einheimischer landwirtschaftlicher
Erzeugnisse infolge der Einfuhr eines nicht gleichartigen Produktes
eine nicht mehr tragbare Konkurrenz entsteht, kann auch für diese nicht
gleichartigen Produkte die Einfuhr beschränkt und eine Übernahmepflicht
im dargelegten Sinne angeordnet werden, allerdings nur vorübergehend
(Art. 23 Abs. 2 LwG). Sofern die Einfuhr bewilligungspflichtig ist,
sind die Einfuhrberechtigungen periodisch neu zu ordnen, wobei eine
ausreichende Kontingentsreserve zur Anpassung an wechselnde Verhältnisse
zu schaffen ist (Abs. 3).
Um Preiszusammenbrüche bei wichtigen landwirtschaftlichen Produkten
zu vermeiden, kann der Bund sodann befristete Einzelaktionen zur
Marktentlastung im Sinne der Überschussverwertung, insbesondere durch
Unterstützung der Lagerhal.. tung, durchführen oder weitere im allgemeinen
Interesse liegende Massnahmen zur Absatzförderung unterstützen (Art. 25
LwG).
Art. 117 LwG überträgt dem Bundesrat die Vollziehung des Gesetzes
und den Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen, soweit
das Gesetz ihn nicht dem Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (EVD)
oder ihm nachgeordneten Amtsstellen übertragen hat. In Ausführung von
Art. 23 und anderer Bestimmungen des Gesetzes erliess der Bundesrat
am 30. Dezember 1953 die seither ausser Kraft gesetzte Verordnung
betreffend Schlachtviehmarkt und Fleischversorgung (SVO). Art. 6-9
der Verordnung regelten die Einfuhrbeschränkungen für Schlachtvieh,
Fleisch, Wurstwaren usw. und bezeichneten die Waren, die nur auf Grund
einer Bewilligung eingeführt werden durften. Dazu gehörte Fleisch der
Zolltarifnummern 76 a bis 78, Pferde, Füllen, Ochsen, Stiere, Kühe,
Rinder usw., Schweine zum Schlachten und in Hälften. Art. 9 umschrieb die
Einfuhrberechtigung. Aus den hier interessierenden Bestimmungen (Art. 9
Abs. 1 lit. a-c) ergibt sich, dass die Firmen des Lebensmittelhandels,
die gewerbsmässig und dauernd Fleischwaren vertreiben, nur zur Einfuhr
von konserviertem Fleisch und von gefrorenen Nierstücken sowie gefrorenen
Schafen einfuhrberechtigt waren, nicht aber für andere Fleischarten wie
beispielsweise Binden und Bindenstotzen. Einfuhrbewilligungen wurden
nur nach Massgabe der Einzelkontingente erteilt. Art. 10 befasste
sich mit deren Bemessung. Die Art. 12 ff. regelten die Übernahmepflicht
der Importeure in Form der Überschussverwertung. Nach Art. 12 wurden
die Importeure von Schlachtvieh, Pferden und Füllen zum Schlachten, von
Fleisch in ganzen Tierkörpern, Hälften und Vierteln, sowie von Stotzen und
von Wurstfleisch als übernahmepflichtig erklärt. Importeure, bei denen
aus besondern Gründen die Überschussverwertung eine aussergewöhnliche
Härte bedeutete, konnten sich durch Leistung einer Ersatzabgabe von der
Übernahmepflicht befreien (Art. 16).
Art. 25 SVO sah die Bildung einer gemeinsamen Organisation der am
Schlachtvieh- und Fleischabsatz interessierten Kreise vor, die unter
gewissen Voraussetzungen für bestimmte Vollzugsaufgaben herangezogen
werden kann. Mit der "Vereinbarung über die Schlachtviehordnung" vom
22. Dezember 1953 gründeten solche Kreise als gemeinsame Organisation
in diesem Sinne die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und
Fleischversorgung (GSF), die heute noch besteht und die Kontingentierung
technisch durchführt.
Die SVO wurde im Laufe der Jahre verschiedentlich in Einzelpunkten
revidiert und sodann durch die Verordnung über den Schlachtviehmarkt und
die Fleischversorgung (Schlachtviehverordnung vom 27. September 1971)
ersetzt. Die neue Verordnung trat am 15. Oktober 1971 in Kraft.
Art. 6 bezeichnet die Waren, deren Einfuhr beschränkt werden kann. Es
gehören dazu u.a. Kälber, Rinder, Kühe und Tiere der Schweinegattung,
sowie deren Fleisch und geniessbare Schlachtnebenprodukte. Alle diese
Tiere und Produkte dürfen nur auf Grund von Bewilligungen eingeführt
werden. Solche werden im allgemeinen nach Massgabe der Verfügbarkeit von
Einzelkontingenten auf Gesuch hin erteilt und sind nicht übertragbar
(Art. 7 SVO). Art. 12 umschreibt die Einfuhrberechtigung; Art. 14
befasst sich mit den sogenannten Gruppenkontingenten. Die Art. 17
und 18 handeln von den Kontingentsgrundlagen für die Berechnung der
Kontingente der einzelnen Einfuhrberechtigten. Die Art. 24 ff. regeln
die Verpflichtung der Importeure zur Übernahme von Schlachtvieh durch
Marktabräumung und Überschussverwertung. Nach Art. 24 sind die Importeure
der in Art. 6 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 lit. a genannten Waren, ausgenommen
Schlachtnebenprodukte und Koscherfleisch, unter näher beschriebenen
Voraussetzungen verpflichtet, inländisches Schlachtvieh nach den Weisungen
der Abteilung für Landwirtschaft (ALw) in einem zumutbaren Verhältnis zu
ihren gleichartigen Einfuhren zu übernehmen. Die Importeure haben diese
Übernahmepflicht grundsätzlich durch Beteiligung an der pflichtgemässen
Überschussverwertung zu erfüllen, so beispielsweise durch Einfrieren
von Fleisch von Grossvieh, Kälbern usw. An der Marktabräumung haben
sich dagegen nur einfuhrberechtigte Schlachtviehhandelsfirmen zu
beteiligen (Art. 24 Abs. 2). Art. 31 handelt von der Befreiung von der
Übernahmepflicht in Härtefällen durch Leistung einer Ersatzabgabe. Nach
Art. 47 Abs. 1 lit. e kann dauernd oder vorübergehend von der
Einfuhrberechtigung ausgeschlossen werden, wer die Übernahmepflicht
nicht erfüllt.
B.- Die Firma Hans Giger AG in Bern befasst sich mit dem Import en
gros von Lebensmitteln. Sie führte u.a. gefrorenes Fleisch ein, anfänglich
Hinter- und Vorderviertel, später auch Nierstücke, Bindenstotzen und
Schaffleisch. Nach ihren Angaben machte der Anteil an der Einfuhr von
gefrorenem und gekühltem Fleisch inklusive Schlachtnebenprodukte in den
Jahren 1970 und 1971 rund 50% ihres Gesamtumsatzes aus. Auf Grund ihrer
frühern Handelstätigkeit erhielt sie unter der Herrschaft der SVO von
1953 ein Kontingent von 20% der Einfuhrmenge an Binden und Bindenstotzen
und ein Nierstückkontingent von 12% des Gesamtkontingentes; das letztere
Kontingent wurde jedoch ab 1965 nach und nach reduziert und sank 1971
auf 6,41%. Die Hans Giger AG verkaufte das eingeführte Fleisch bis 1971
ausschliesslich an Metzger- und Fleischhandelsbetriebe. Im Jahre 1971
hat sie nach ihren Angaben ca. 1300 Abnehmer in 10'500 Einzellieferungen
bedient. Der Reingewinn auf Bindenstotzen, Binden und Nierstücken habe
1971 rund 1,12% betragen.
Am 13. Juli 1972 setzte die ALw das Einfuhrkontingent der Firma Hans
Giger AG auf Grund der SVO vom 27. September 1971 für Bindenstotzen bzw.
zugeschnittene Rindsbinden neu fest und wies ihr 10% der Importmenge,
d.h. das gesamte Wirtschaftsgruppenkontingent des Lebensmittelhandels
zu, dies deswegen, weil sich keine andern Lebensmittelhandelsfirmen
über regelmässige Lieferungen von Stotzen bzw. Binden an die
Bindenfleischfabrikanten ausweisen konnten. Am 4. August 1972 setzte
sie sodann ihr Kontingent für die Einfuhr von Rindsnierstücken neu
fest. Danach betrug ihr Anteil an der Einfuhr 3'1093% der jeweils alle 14
Tage freizugebenden Menge. Diese Regelung sollte vom 7. August 1972 bis
anfangs Juli 1973 gelten. Mit Eingaben vom 15. Juli und 11. August 1972
wandte sich die Hans Giger AG an die ALw und verlangte eine Abänderung der
Zuteilung zu ihren Gunsten. Die ALw unterbreitete die Eingaben dem EVD,
das die ALw anwies, in ihrem ursprünglichen Sinne zu verfügen. Die ALw
erliess daher am 7. September eine entsprechende definitive Verfügung.
C.- Die Hans Giger AG zieht die Verfügung mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiter und stellt
folgende Begehren:
"1. Die Kontingente der Beschwerdeführerin für
a) Binden und Bindenstotzen b) Rindsnierstücke
seien in Abänderung der Kontingentszuteilung gemäss der angefochtenen
Verfügung vom 7. September 1972 zu erhöhen und so zu bemessen, wie sie
sich ergeben, wenn die angefochtenen Kürzungen der Gruppenkontingente
des Lebensmittelhandels nicht berücksichtigt werden. Eventuell sei die
Sache an das EVD und die Abteilung für Landwirtschaft zurückzuweisen mit
der Weisung, die Kontingente im anbegehrten Sinne festzusetzen.
Gleichzeitig sei durch Erlass einer Feststellungsverfügung zu erkennen,
dass die Festsetzung des Gruppenkontingentes des Lebensmittelhandels
für Binden und Bindenstotzen auf bloss 10% und die Kürzung des Anteiles
des Lebensmittelhandels an den Nierstücken von 14,75 % auf 12% gesetz-
und verfassungswidrig sind und somit nicht berücksichtigt werden dürfen.
2. Es sei durch Erlass einer Feststellungsverfügung ferner zu erkennen,
a) Hinsichtlich der Kontingentsgrundlagen:
- dass die den Lebensmittelhandelsfirmen durch Art. 12/b/cc der neuen
Schlachtviehordnung ab 1. Januar 1976 auferlegte Pflicht zur Übernahme
von mindestens 25% inländischer Binden und Bindenstotzen gesetz- und
verfassungswidrig ist und deswegen für die Beschwerdeführerin zur Erhaltung
ihres Kontingentes für diese Fleischsorten entfällt, wobei eine Übernahme
im Rahmen einer allfälligen Überschussverwertung vorbehalten bleibt;
- dass es gesetz- und verfassungswidrig ist, wenn gemäss Art. 18
Abs. 4 der neuen Schlachtviehordnung als Kontingentsgrundlage der
Lebensmittelhandelsfirmen für Rindsnierstücke neben den Importen auch im
Inland zugekaufte Rindsnierstücke (bzw. solche, die in Hintervierteln oder
Pistolas inländischer Herkunft enthalten sind) mitberücksichtigt werden,
und dass somit die Einzelkontingente der Gruppe des Lebensmittelhandels
nur auf Grund der Importe zu bestimmen sind.
b) Hinsichtlich der Überschussverwertung:
- dass es dem Landwirtschaftsgesetz und den bei seiner Durchführung
zu beachtenden Verfassungsgrundsätzen widerspricht, eine selber nicht
schlachtende und hinsichtlich der Importe auf bestimmte Stücke beschränkte
Lebensmittelhandelsfirma im Rahmen der Überschussverwertung zur Übernahme
inländischen Viehs zu verpflichten, und dass der Beschwerdeführerin somit
auch weiterhin zu gestatten ist, sich an der Überschussverwertung wie
bisher durch Leistung einer Ersatzabgabe zu beteiligen.
3. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens seien der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen und es sei der Beschwerdeführerin eine Entschädigung für
ihre Partei- und Anwaltskosten zuzuerkennen."
D.- Die ALw und das EVD beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Der Instruktionsrichter verfügte den Beizug der Vernehmlassung der
Kartellkommission zum Entwurf für die neue Schlachtviehverordnung.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Die Beschwerdeführerin ficht die zahlenmässige Berechnungsweise
der ihr auf Grund der neuen SVO zugeteilten Einfuhrkontingente
nicht an. Dagegen erklärt sie, es müssten ihr grössere Anteile an den
Einfuhrmengen zugeteilt werden, weil die neue Ordnung als solche teilweise
gesetz- und verfassungswidrig sei. Zudem sei die Ordnung ungesetzlich,
insoweit sie sie durch die Auferlegung von Übernahmepflichten zu einer
Änderung ihrer Geschäftstätigkeit zwinge.
Die SVO stellt eine bundesrätliche Verordnung dar, die auf Grund der
in Art. 23 und 117 LwG enthaltenen Ermächtigungen erlassen wurde. Das
Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich,
von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüfen (BGE 99 Ib 62). Es unterwirft dieser
Kontrolle insbesondere die auf eine gesetzliche Delegation gestützten
(unselbständigen) Verordnungen des Bundesrates. Es prüft, ob solche
Verordnungen sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten
Befugnisse halten. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt,
von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die
Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen (BGE 94 I 88
Erw. 1; auch BGE 97 II 272). Die Ausführungsverordnung muss sich somit
innerhalb der vom Gesetz gewollten Ordnung halten. Sie kann ergänzende
Verfahrensbestimmungen aufstellen, gewisse Gesetzesvorschriften
näher präzisieren und eventuelle Lücken ausfüllen. Soweit nicht eine
ausdrückliche Ermächtigung vorliegt, kann die Verordnung nicht neue
Vorschriften aufstellen, die die Rechte der Bürger beschränken oder ihnen
neue Pflichten auferlegen, selbst wenn diese Regeln sich noch mit dem
Zweck des Gesetzes vertragen (BGE 98 I a 286 Erw. 6). Die Gesetz- oder
Verfassungswidrigkeit einer Verordnungsvorschrift kann der betroffene
Bürger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren anlässlich einer auf sie
gestützten Einzelverfügung rügen (BGE 92 I 431 Erw. 3; 99 Ib 62 mit
Hinweisen).
b) Mit ihrem Begehren, es sei die Kontingentszuteilung abzuändern,
verbindet die Beschwerdeführerin den Antrag, es sei zu erkennen, dass die
Festsetzung der Gruppenkontingente des Lebensmittelhandels für Binden und
Bindenstotzen und die Kürzung des Anteils desselben an den Nierstücken
gesetz- und verfassungswidrig seien. Sie räumt selber ein, dieses Begehren
könnte als blosses Motiv für das Leistungsbegehren verstanden werden. Es
komme ihm jedoch insofern selbständige Bedeutung zu, als es dabei um die
Feststellung der Zulässigkeit der Beschränkung der Gruppenkontingente,
nicht nur um die Festsetzung der Einzelkontingente gehe.
Feststellungsbegehren sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
zulässig, wenn daran ein schutzwürdiges Interesse besteht (BGE 98 Ib
459 Erw. 6 b). Die Beschwerdeführerin ficht sowohl die Bemessung der
Gruppenkontingente als solche als auch die Berechnungsweisen innerhalb
des Gruppenkontingents an. Sie macht jedoch selbst geltend, die Frage der
Bemessung der Einzelkontingente sei von derjenigen nach der Zulässigkeit
einer Kürzung der Gruppenkontingente nicht abtrennbar. Für eine besondere
Feststellung der Unzulässigkeit der Kürzung der Gruppenkontingente besteht
somit kein Anlass und damit kein hinreichend schutzwürdiges Interesse.
Hingegen erscheint es gerechtfertigt, ein Feststellungsurteil zu
treffen über die Zulässigkeit der Vorschriften, die die Beschwerdeführerin
verpflichten, ab 1976 mindestens 25% inländischer Binden und Bindenstotzen
zu übernehmen. Ein Feststellungsanspruch kann nämlich auch hinsichtlich
erst in der Zukunft eintretender öffentlichrechtlicher Rechte und
Pflichten bestehen, sofern diese hinreichend konkret sind und jetzt schon
ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Feststellung besteht. Dass ein
schutzwürdiges Interesse genügt, ergibt sich aus Art. 97 OG in Verbindung
mit Art. 5 Abs. 1 lit. b VwG und Art. 1931it. a OG; nach Massgabe dieser
Bestimmungen können nämlich beim Bundesgericht Feststellungsverfügungen
dann angefochten werden, wenn sie sich einerseits auföffentliches Recht
des Bundes stützen und anderseits der Beschwerdeführer durch die Verfügung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat (vgl. zum Feststellungsinteresse BGE 98 Ib 459 Erw. 6 b;
GUENG, Zur Tragweite des Feststellungsanspruches gemäss Art. 25 VwG, in
SJZ 67 (1971) S. 370 ff.; MÜLLER, Vorbeugender Verwaltungsrechtsschutz,
in Zeitschr. für Walliser Rechtsprechung, 5 (1971) S. 345 ff.).
Wie die Beschwerdeführerin glaubhaft dartut, würde sie im Falle der
Rechtsbeständigkeit der Vorschrift gezwungen, ihren Geschäftsbereich auf
Gebiete auszudehnen, in denen sie bisher nicht tätig war, was für sie mit
Unzukömmlichkeiten verbunden wäre. Mit der organisatorischen Umstellung
müsste sie bereits vor 1976 beginnen. Sie hat deshalb ein schutzwürdiges
Interesse, jetzt schon zu wissen, ob sie mit Recht zu dieser Umstellung
in ihrer Geschäftstätigkeit verhalten werden kann.
Dasselbe trifft, wenn auch in weniger einschneidendem Masse, zu für
die von der Beschwerdeführerin anbegehrte Feststellung, dass sie nicht
verpflichtet sei, sich an der Überschussverwertung anders als in der
bisherigen Weise, d.h. mit einer Geldzahlung, zu beteiligen. Zwar ist
die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung nicht gehalten,
sich an der Überschussverwertung durch Übernahme von Inlandfleisch zu
beteiligen, und es ist auch nicht darüber befunden worden, dass dies in
Zukunft nicht durch Leistung einer Ersatzabgabe im Sinne von Art. 31 SVO
geschehen kann. Wann es wieder zu einer Überschussverwertung kommt, ist
ungewiss. So war im Jahre 1972 beispielsweise hinsichtlich des Absatzes von
Rindfleisch keine solche nötig; Überschussverwertungen scheinen überhaupt
nur selten angeordnet zu werden (vgl. Bericht der Expertenkommission für
die Revision der Schlachtviehordnung, S. 152). Doch können einerseits
die in der Verordnung genannten Voraussetzungen für die Beteiligung an
der Überschussverwertung in Zukunft eintreten; anderseits hat die ALw
durch das Schreiben vom 15. November 1971 zum Ausdruck gebracht, dass
sie Art. 31 SVO einschränkend anzuwenden gedenkt. Die Beschwerdeführerin
tut wiederum glaubhaft dar, dass die Realübernahme von Inlandfleisch
im Zuge der Überschussverwertung sie zu einer Änderung ihrer bisherigen
Betätigungsweise zwingen würde und dass sie bereits jetzt damit beginnen
müsste, die organisatorischen Voraussetzungen für die Umstrukturierung
ihrer Handelstätigkeit zu schaffen.
Die Beschwerdeführerin hat im Verwaltungsverfahren, für das
hinsichtlich der Feststellungsbegehren Art. 25 VwG Recht schafft (98
Ib 457; GUENG und MÜLLER, aaO), entsprechende Anträge auf Erlass einer
Feststellungsverfügung gestellt. Die angefochtene Verfügung spricht sich
zu diesen Feststellungsbegehren nicht direkt aus, sondern erwähnt sie
einzig in der Darstellung des rechtserheblichen Sachverhaltes. Es ist
deshalb anzunehmen, dass die Begehren als stillschweigend abgelehnt zu
gelten haben. Die ALw ist mit dieser Betrachtungsweise einverstanden. Es
ist deshalb auf den in Ziff. 2 der Beschwerdebegehren enthaltenen
Feststellungsantrag einzutreten.
Erwägung 3
3.- a) Art. 23 LwG sieht drei Arten von Massnahmen zum Schutze der
inländischen landwirtschaftlichen Erzeugung vor, wenn diese durch die
Einfuhr gefährdet wird: einmal die mengenmässige Beschränkung der Einfuhr
gleichartiger Erzeugnisse, sodann die Erhebung von Zollzuschlägen und
schliesslich die Verpflichtung der Importeure zur Übernahme gleichartiger
inländischer Erzeugnisse in einem zumutbaren Verhältnis zur Einfuhr
(Leistungssystem). Diese Massnahmen können unabhängig voneinander oder
kombiniert angeordnet werden. Genügen sie nicht, weil durch die Einfuhr
nicht gleichartiger Produkte der Absatz der Inlandware beschränkt
wird, kann der Bundesrat auch die Einfuhr nicht gleichartiger Produkte
beschränken; schliesslich kann er, wenn Preiszusammenbrüche drohen,
besondere Verwertungsmassnahmen anordnen.
Die revidierte SVO setzt, wie die alte Ordnung, sowohl die
Kontingentierung der Einfuhr (Art. 5 ff.), wie auch das Leistungssystem
(Art. 24 ff.) als Schutzmassnahmen ein. Beide Massnahmen setzen voraus,
dass der Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu angemessenen Preisen
durch die Einfuhr gefährdet ist (Art. 23 Abs. 1 LwG).
Von der Beschwerdeführerin wird nicht bestritten, dass die
Voraussetzungen für beide Massnahmen gegeben sind. Die Rüge, die
Kontingentierung sei nicht begründet, erhebt sie mit Recht nicht;
denn sowohl die mengenmässige Beschränkung der Einfuhr als auch die
Pflicht zur Übernahme gleichartiger landwirtschaftlicher Erzeugnisse
inländischer Herkunft finden ihre Grundlage im Gesetz; auch sind die
Absatzverhältnisse für die Inlanderzeugung unbestrittenermassen derart,
dass Massnahmen zu ihrem Schutz angezeigt sind. Diese gesetzliche Ordnung
hat das Bundesgericht hinzunehmen; namentlich hat es nicht zu prüfen,
ob eine andere Einfuhrregelung auch möglich und zweckmässig wäre.
b) Mit einer Beschränkung der Einfuhr können verschiedene Ziele
angestrebt werden. Neben dem Schutz inländischer Wirtschaftszweige
gegen ausländische Konkurrenz vermögen etwa aussenhandelspolitische oder
konjukturpolitische Absichten gefördert werden (vgl. FREI, Kontingentierung
und Einfuhrbeschränkung, Diss. Bern 1941, S. 31). Es kann auch versucht
werden, mit ihr den Aufbau eines bestimmten Wirtschaftszweiges zu
beeinflussen (vgl. BGE 97 I 302 Erw. 3 d; LYK, Wirtschaftspolitisch
motivierte Bewilligungspflichten im schweizerischen Recht, Diss. Bern
1970, S. 60, Anm. 179). Die Zielsetzung der Importbeschränkung für
landwirtschaftliche Erzeugnisse ist in Art. 23 LwG umschrieben. Sie
soll der Förderung der einheimischen Landwirtschaft durch Sicherung des
Absatzes inländischer landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu angemessenen
Preisen dienen (BGE 95 I 297). Über die Art und Weise der Bemessung
und Verteilung der Kontingente bei mengenmässiger Begrenzung der
Einfuhr ist damit noch nichts gesagt. Das Gesetz schreibt einzig vor,
dass die Einfuhrberechtigungen periodisch neu zu ordnen sind und eine
angemessene Kontingentsreserve zu schaffen ist. Der Gesetzgeber hat damit
dem Bundesrat nicht nur bei der Wahl der Massnahmen nach Art. 23 Abs. 1
LwG, sondern auch bezüglich der Kontingentsbemessung weites Ermessen
eingeräumt. Das Bundesgericht kann daher hinsichtlich der Regelung der
Kontingentseinräumung bei der Überprüfung der SVO nicht sein eigenes
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen; es hat sich auf
die Prüfung zu beschränken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften
offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen herausfallen (BGE 88 I 280 Erw. 3) oder aus andern Gründen
gesetz- oder verfassungswidrig seien (BGE 97 I 583 Erw. 3 und 446; 97 II
272). Insbesondere kann es nicht Aufgabe des Bundesgerichtes sein, zu
untersuchen, ob die vorgesehenen Massnahmen wirtschaftlich zweckmässig
sind oder nicht. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahmen
trägt der Bundesrat die Verantwortung, nicht das Bundesgericht. Die von
ihm verordnete Regelung verstösst nur dann gegen Art. 4 BV, wenn sie sich
nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- und zwecklos
ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein
vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt
(BGE 96 I 143; 97 I 782 Erw. 2 c). Freilich hat der Bundesrat bei der
Kontingentierung auch auf die Interessen anderer Wirtschaftszweige
Rücksicht zu nehmen. Ob zu ihnen auch die Konsumenten im allgemeinen
gehören, mag offen bleiben. Das Bundesgericht könnte jedenfalls die
Ordnung ganz oder teilweise nur aufheben, soweit sie offensichtlich die
Rücksichtnahme auf die andern Wirtschaftszweige vermissen liesse.
In welcher Weise die Kontingente ihrer Höhe nach festgesetzt und
verteilt werden, ist ein Problem, das der Bundesrat im Rahmen der
gesetzlichen Zwecksetzung zu lösen hat. Nahe liegt eine Bemessung der
Kontingente nach der bisherigen Importtätigkeit der Einfuhrberechtigten
in einem bestimmten, der Einführung der Kontingentierung vorausliegenden
Zeitraum. Ungleichheiten können leicht vermieden werden, wenn die
Einfuhrberechtigung eines jeden bisherigen Importeurs gleichmässig
gekürzt wird. Das war denn auch der Grundsatz für die Kontingentsbemessung
unter der alten SVO für konserviertes Fleisch und Nierstücke, Wurstwaren,
Schweineschmalz und Rinderfett (vgl. hiezu auch VEB 1952, S. 159). Indessen
lässt sich eine solche Aufteilung nicht unbeschränkt aufrechterhalten,
wenn das ganze System nicht erstarren und insbesondere neue Interessenten
vom Import nicht dauernd ausgeschlossen werden sollen (vgl. zur Problematik
einer solchen Ordnung GYGI, Interventionsrecht und Interventionsverwaltung,
Bern 1958, S. 66 f.). Die vorgeschriebene Bereitstellung einer
Kontingentsreserve vermag zwar Härten in letzterer Hinsicht zu mildern,
wird aber nicht ausreichen, um bei sich stark ändernden Verhältnissen den
Bedürfnissen zu genügen. Es wird sich daher nicht vermeiden lassen, dass
bei dieser Art der mengenmässigen Beschränkung der Einfuhr die Importeure
sich im Laufe der Zeit unter Umständen Kürzungen in ihren Zuteilungen
gefallen lassen müssen (BGE 97 I 743, Erw. 3), sofern nicht bisherige
Kontingentsinhaber auf ihr Kontingent verzichten oder es nicht mehr selber
ausnützen. Eine Besitzstandsgarantie besteht in dieser Hinsicht nur, soweit
sie ausdrücklich vorgesehen ist oder sich aus dem Sinne der Ordnung ergibt.
Eine Revision der gesamten Ordnung ist daher unter Umständen angezeigt.
Art. 23 LwG schreibt sie dem Bundesrat sogar zwingend vor. Die dort
vorgesehene periodische Neufestsetzung der Einfuhrberechtigung kann sich
dabei nicht allein auf die Umschreibung des Kreises der Einfuhrberechtigten
beziehen, sondern auch auf das Ausmass der diesen zuzuerkennenden
Kontingente. Es ergibt sich aus der Natur der zu ordnenden Verhältnisse,
dass dabei auf die traditionellen Importberechtigten Rücksicht zu
nehmen ist und einschneidende Veränderungen vermieden werden, wenn sie
sich nicht aufdrängen, damit der Gesetzeszweck besser gewahrt werden
kann. Das kann aber jedenfalls nicht bedeuten, dass nicht auch weitere,
bisher am Import nicht beteiligte Kreise zur Einfuhr zugelassen werden,
wenn dafür ein sachlich gerechtfertigtes Bedürfnis besteht. Andernfalls
müsste die Ordnung wiederum erstarren. Wird davon ausgegangen, dass
nicht ohne gewichtige Gründe in die traditionelle Struktur eingegriffen
werden soll, ist damit nicht gesagt, dass - wie die Beschwerdeführerin
offenbar annimmt - einzig der Lebensmittelhandel dazu gehöre. Im
Zeitpunkt der Revision der SVO gehörten bereits auch die Metzger und der
Schlachtviehhandel dazu. Entgegen der Ordnung, wie sie beispielsweise bei
der Futtermitteleinfuhr geschaffen wurde (BGE 97 I 295) enthalten weder
die gesetzliche Ordnung noch die Regelung auf der Verordnungsstufe eine
Garantie der Erhaltung einer bestimmten Struktur, die bei der Neufassung
der SVO zu berücksichtigen gewesen wäre. Ist die dem einzelnen Importeur
zugeteilte Quote prozentmässig fixiert, kann eine Änderung dieser Quote
im Sinne einer Erhöhung oder Ermässigung vor allem dann in Frage kommen,
wenn die Gesamtmenge der eingeführten Erzeugnisse sich im allgemeinen oder
der Zusammensetzung nach erheblich ändert. Es ist dabei unvermeidlich,
dass jede Ordnung und jede Änderung dieser Ordnung die Verhältnisse,
wie sie sich ohne staaliche Einfuhrregelung gestaltet haben, verändert
und dass sie einen Zustand aufrechterhält, der von der Ordnung, wie sie
sich bei Aufhebung der Einfuhrbeschränkung ergäbe, abweichen wird. Eine
vollständige Wettbewerbsneutralität (vgl. dazu BGE 91 I 462) staatlicher
Eingriffe ist nicht erreichbar; es ist gerade der Zweck des Eingriffs,
den Wettbewerb in bestimmte Bahnen zu lenken. Die SVO erklärt denn auch
nur hinsichtlich der Durchführung der in ihr enthaltenen Bestimmungen
sei auf die Erhaltung des im Rahmen der Einfuhrbeschränkung möglichen
Wettbewerbs gebührend Rücksicht zu nehmen (Art. 1 Abs. 2 SVO); sie setzt
damit voraus, dass die Ordnung selber den Wettbewerb nach Massgabe ihrer
Bestimmungen einschränkt.
c) Die geltende SVO ist das Ergebnis umfangreicher und
jahrelanger Vorarbeiten, in deren Verlauf die direkt am Fleischimport
interessierten Kreise ausgiebig zu Wort gekommen sind. Die Revision der
SVO verfolgte u.a. das Ziel, die Stellung des Lebensmittelhandels bei
der Fleischeinfuhr zu beschneiden (vgl. Antrag des EVD an den Bundesrat
vom 10. September 1971, S. 17). Eine gewisse Strukturänderung hinsichtlich
der Importberechtigungen hatte die Revision der SVO somit unbestreitbar
zum Ziel. Eine solche ist insoweit zulässig, als sie sich im Rahmen des
vom Gesetz angestrebten Zweckes hält und nicht ohne zwingende Gründe zum
gänzlichen Ausschluss von bisher importberechtigten Gruppen führt.
Die Veränderung in der Umschreibung der Einfuhrberechtigung
und der Kontingentsbemessung wird vom Bundesrat mit einer stärkeren
Berücksichtigung des sog. Leistungsprinzips, das von dem in Art. 23 Abs. 1
LwG niedergelegten Leistungssystem zu unterscheiden ist, begründet. Die
neue SVO will demgemäss künftig die mengenmässige Bemessung der
Kontingente danach bestimmen, was die einzelnen Wirtschaftsgruppen,
die als Importberechtigte in Frage kommen können, im allgemeinen für
den Absatz der Inlanderzeugung leisten; damit werden die Kontingente
derjenigen Wirtschaftsgruppen, die - sei es auch als Folge ihrer
spezifischen Berufsfunktion - für den Absatz von Inlandprodukten mehr
leisten, zulasten der andern, die für den Absatz des im Inland erzeugten
Fleisches nichts leisten, erhöht. Eine solche Bevorzugung macht das
Gesetz dem Bundesrat nicht zur Pflicht; es verbietet sie ihm aber auch
nicht. Sie ist im Gegenteil im Rahmen des LwG, das die einheimische
Produktion fördern und ihren Absatz zu angemessenen Preisen (Art. 29
LwG) fördern will, sinnvoll. Übrigens kannten schon frühere Regelungen
ähnliche Umschreibungen der Kontingentsbemessungsgrundlagen (z.B. Art. 3
der Verordnung des Bundesrates über die Beschränkung der Einfuhr vom
6. Mai 1932). Der Gedanke, für das Ausmass der Importberechtigung
auf ein Leistungsprinzip abzustellen, ist somit im schweizerischen
Wirtschaftsverwaltungsrecht nicht neu.
Für den Absatz von Inlandware sind aber vor allem die Berufsgattungen
von Bedeutung, die berufsmässig Inlandware kaufen und verwerten, wie
die Schlachtviehhändler, die Metzger und die Bindenfleischfabrikanten,
letztere soweit sie inländische zugeschnittene Binden und Bindenstotzen
kaufen. Ohne ihre Tätigkeit wäre der reibungslose Inlandabsatz nicht
gesichert. Die reinen Importfirmen erbringen dagegen für den Absatz von
Inlanderzeugnissen keine Leistungen. Ihre berufliche Tätigkeit steht sogar
in einem gewissen Gegensatz zu den Interessen der inländischen Produzenten,
die Art. 23 LwG schützen will. Damit ist nicht gesagt, dass sie nicht auch
ihrerseits volkswirtschaftlich eine gerechtfertigte Leistung erbringen.
Eine gewisse Bevorzugung der Wirtschaftsgruppen, die sich mit der
Verwertung der Inlandware befassen, ist aber auch aus einem andern
Grunde vertretbar. Erfahrungsgemäss ist das Importfleisch billiger als
das im Inland erzeugte Fleisch, für das im Rahmen von Richtpreisen ein
den Erfordernissen des Art. 29 LwG entsprechender Preis festgesetzt
wird. Dürften die Käufer von Inlandware nicht oder nur in ungenügendem
Masse importieren, dann könnten sie unter Umständen die Inlandware nur mit
Verlust oder überhaupt nicht absetzen, es sei denn, die Importeure, die nur
einführen, würden die Preise auf der gleichen Höhe halten. Im Interesse
der Ausdehnung ihres Absatzes werden sie das vermutlich jedoch nicht
tun, sondern, unter Verzicht auf einen Teil der ihnen sonst zufallenden
Marge billiger verkaufen. Ein Abschöpfungssystem, wobei die abgeschöpften
Beträge zur Verbilligung der Inlanderzeugung eingesetzt werden könnten,
hat der Bundesrat aus rechtlichen Gründen beim gegenwärtigen Stande der
Gesetzgebung für unzulässig gehalten. Er kann sich dabei darauf berufen,
dass entsprechende Massnahmen anlässlich der Gesetzesberatung verworfen
worden sind. Wenn deshalb nicht ein gespaltener Fleischpreis entstehen
soll, was zu Störungen in der Versorgung führen müsste, ist den Abnehmern
von Inlandware zu ermöglichen, in einem bestimmten Umfang zu importieren,
damit sie beim Absatz von Inlandware und Importware auf Grund einer
Mischrechnung kalkulieren und damit auch hinsichtlich der Inlandware mit
den reinen Importeuren konkurrenzfähig bleiben können. Die SVO muss deshalb
danach trachten, zwischen den Verwertern der Inlandproduktion und reinen
Importfirmen ein gewisses Gleichgewicht herzustellen, das seiner Natur nach
immer prekär bleiben wird, da die Verhältnisse sich nach Umfang und Preis
des Angebotes ständig wandeln. Auf welcher Ebene sich dieses Gleichgewicht
herstellen wird, ist schwer vorauszubestimmen. Wenn ein Ungleichgewicht
entsteht, wird infolgedessen auch die Kontingentsbemessung geändert werden
müssen. Die Herstellung eines Gleichgewichts ist eine ständige Aufgabe
der Wirtschaftslenkung ähnlich wie die Erzielung eines Gleichgewichtes
zwischen den verschiedenen Produktionszweigen durch die Preisparität
nach Art. 30 LwG. Mit welchen Abstufungen in der Kontingentsbemessung
versucht werden soll, dieses Gleichgewicht herzustellen, ist weitgehend
eine Ermessensfrage, deren Beantwortung von der genauen Kenntnis der
tatsächlichen Verhältnisse abhängt.
Für eine Veränderung der bisherigen Kontingentsgrundlagen zulasten
des Lebensmittelhandels spricht in diesem Zusammenhang der Umstand, dass
die Bedeutung der verschiedenen Arten von Einfuhren sich im Laufe der
Zeit gewandelt hat. So hat sich gezeigt, dass die Einfuhr von lebendem
Schlachtvieh gegenüber 1953, als die alte Kontingentsordnung eingeführt
wurde, viel von ihrer Bedeutung verloren hat und dass die Importe sich
mengenmässig mehr auf Rindsnierstücke und Binden verlagert haben. Die
Einfuhrkontingente der für Schlachtvieh Einfuhrberechtigten und damit
ihre Möglichkeit, mit Mischpreisen zu kalkulieren, hat an Bedeutung
verloren, während die Kontingente der für Nierstücke Einfuhrberechtigten
an wirtschaftlicher Bedeutung gewonnen haben. Die Absicht, die dadurch
geschaffenen Veränderungen in der Struktur der Einfuhr durch eine stärkere
Beteiligung der am Absatz von Inlandware tätigen Berufe zu korrigieren, ist
vertretbar. Eine Kürzung des Gruppenkontingentes des Lebensmittelhandels
hält sich deshalb im Rahmen des dem Bundesrat zustehenden Ermessens.
Jede zahlenmässige Festsetzung eines Anteils in einem derart
vielschichtigen System lässt sich nicht bis ins letzte auch zahlenmässig
begründen. Sie ist immer Sache einer ermessensmässigen Abwägung. Der
Bundesrat hat das ihm zustehende Ermessen nicht verletzt, als er unter
Berücksichtigung der von ihm der ganzen Ordnung zugrundeliegenden
massgebenden Gesichtspunkte, insbesondere des Leistungsprinzips im eben
aufgezeigten Sinn, die Kontingentsanteile der Beschwerdeführerin bzw. des
Lebensmittelhandels zu Gunsten der übrigen Gruppen herabsetzte.
Erwägung 4
4.- Unter Berücksichtigung der dargelegten Grundsätze sind die Rügen
der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der mengenmässigen Beschränkung
der Einfuhr zu prüfen. Sie betreffen einmal die Umschreibung der
Einfuhrberechtigung für Binden und Bindenstotzen, sodann die Festsetzung
der Gruppenkontingente und schliesslich die Festlegung der Grundlagen
für die Kontingentsberechnung bei der Einfuhr der Rindsnierstücke.
a) Nach Art. 12 lit. b SVO sind für Bindenstotzen und zugeschnittene
Binden einfuhrberechtigt die Bindenfleischfabrikanten sowie die
Schlachtviehhandelsfirmen. Dazu kommen die Lebensmittelhandelsfirmen,
die Bindenstotzen oder zugeschnittene Binden regelmässig in grösseren
Mengen an Bindenfleischabrikanten liefern. Für diese letztere Gruppe
von Einfuhrberechtigten gilt zusätzlich, dass ihre Lieferungen ab
1. Januar 1976 im Ausmass von mindestens 25 Prozent auf Bindenstotzen
und zugeschnittene Binden inländischer Herkunft entfallen müssen. Den
Bindenfleischfabrikanten und den Schlachtviehhandelsfirmen ist eine
Verpflichtung dieser Art nicht auferlegt.
Die Beschwerdeführerin hat bisher nur Bindenstotzen und Binden
ausländischer Herkunft vertrieben. Sie hat sich, wenn sie die
Einfuhrberechtigung behalten will, ab 1976 zum Teil somit auf dem
Inlandmarkt einzudecken. Sie wird damit zu einer Ausweitung ihrer
Organisation genötigt. Sie wendet grundsätzlich ein, die Übernahmepflicht
sei eine Folge der Einfuhrberechtigung, könne aber nicht zu ihrer
Grundlage gemacht werden. Dieser Einwand ist nicht stichhaltig. Die
Beschwerdeführerin übersieht, dass es sich bei der Verpflichtung,
Inlandware als Voraussetzung für die Kontingentserteilung zu übernehmen,
nicht darum handelt, ihr Leistungen im Sinne des Leistungssystems
aufzuerlegen, sondern um die Umschreibung der Einfuhrberechtigung. Dabei
ist es nach dem Gesagten zulässig, die Einfuhrberechtigung abhängig zu
machen von Leistungen für den Absatz von Inlanderzeugnissen, und unter
Umständen Firmen ganz von ihr auszuschliessen, wenn sie keine solchen
erbringen. Dass die Hans Giger AG im Inland damit in gleicher Weise tätig
werden muss, wie andere Importeure das bereits tun, ist weder gesetzwidrig
noch unverhältnismässig. Die Beschwerdeführerin behauptet auch nicht,
der Umfang der ihr auferlegten Inlandleistung sei übermässig.
Fragen kann sich, ob die Vorschrift gegen das Gebot der
Gleichbehandlung verstösst, denn den übrigen Einfuhrberechtigten,
nämlich den Bindenfleischfabrikanten und Schlachtviehhandelsfirmen,
werden solche Verpflichtungen nicht auferlegt. Es ist indes davon
auszugehen, dass diese bereits, ohne dazu verpflichtet zu sein,
zufolge der Natur ihrer Tätigkeit Inlandware in einem entsprechenden
Masse übernehmen. Sollte diese Voraussetzung allerdings nicht oder nicht
mehr bei allen Firmen zutreffen, würde die der Gruppe Lebensmittelhandel
auferlegte zusätzliche Verpflichtung zum Bezug der Inlandware gegen das
Gebot der Rechtsgleichheit verstossen, da in einem wesentlichen Punkte eine
durch nichts gerechtferigte Ungleichbehandlung bewirkt würde. Lässt sich
nämlich die Verpflichtung als Ausfluss des Leistungsprinzips rechtfertigen,
so muss sie für alle Importeure gelten. Zu einer solchen Abweichung vom
Grundsatz der Rechtsgleichheit ist der Bundesrat nicht ermächtigt. Es
wäre alsdann entweder diese zusätzliche Verpflichtung, weil rechtswidrig,
nicht zu beachten oder, was dann naheliegender ist, den andern beiden
Gruppen von Importberechtigten die gleiche Verpflichtung aufzuerlegen,
soweit sie diese nicht schon von sich aus erfüllen.
b) Die Beschwerdeführerin beanstandet sodann, dass die neue Verordnung
die Gruppenkontingente für die Einfuhr von Binden und Bindenstotzen sowie
von Nierstücken, soweit es den Lebensmittelhandel betrifft, auf 10 bzw. 12
Prozent herabgesetzt worden sind. Die Tatsache, dass die SVO für diese
Einfuhren die Bildung von Gruppenkontingenten vorsieht - was u.a. von
der Kartellkommission bemängelt worden ist - rügt die Beschwerdeführerin
nicht. Sie lässt sich sachlich vertreten. Die Beschwerdeführerin sieht sich
aber durch die Herabsetzung des Kontingentes für Binden und Bindenstotzen
von 20 Prozent nach alter Regelung auf zehn Prozent, wobei sie erst noch
damit rechnen müsse, dass im Laufe der Zeit neue Kontingentsansprecher
auftreten und sich mit ihr in das Gruppenkontingent teilen könnten,
benachteiligt. Letzteres ist von der Beschwerdeführerin hinzunehmen, da
sie keinen Anspruch darauf besitzt, auch in der Zukunft allein von allen
Lebensmittelhandelsfirmen für Binden und Bindenstotzen einfuhrberechtigt
zu sein. Unbeachtlich muss in diesem Zusammenhang allerdings auch der
Hinweis der Verwaltung darauf bleiben, dass nach der ausser Kraft gesetzten
Ordnung die Beschwerdeführerin überhaupt keinen Anspruch gehabt habe,
Binden und Bindenstotzen importieren zu dürfen. Es ist davon auszugehen,
dass sie gemäss der alten Ordnung ein solches Kontingent besass und dass
dieses nun erheblich reduziert werden soll.
Die zahlenmässige Festsetzung der Gruppenkontingente ist,
wie ausgeführt, eine Ermessensfrage. Die Beschwerdeführerin kann
daher mit ihrem Begehren nur durchdringen, wenn sie den Nachweis einer
Überschreitung des Ermessens seitens des Bundesrates oder eine Verfassungs-
oder Gesetzesverletzung nachweist. Dadurch, dass der Bundesrat bei der
Aufteilung der Kontingente die Tatsache berücksichtigte, dass einzelne
importberechtigte Wirtschaftszweige für den Inlandabsatz grössere
Leistungen erbrachten als andere, hat er sein Ermessen - wie bereits
dargelegt worden ist - nicht überschritten.
Hinsichtlich der mengenmässigen Aufteilung durfte der Bundesrat
die Entwicklung der Verhältnisse berücksichtigen, wie sie seit dem
Inkrafttreten der alten SVO eingetreten waren. Die Kontingentsfestsetzung
darf deshalb nicht allein im Hinblick auf die prozentuale Verteilung nach
alter und neuer Ordnung verglichen werden, sondern in ihren Auswirkungen
auch nach der zahlenmässigen Bedeutung hin. In dieser Hinsicht heben
sowohl das EVD als auch die ALw hervor, dass sich - wie unter Ziff. 3 c
schon erwähnt worden ist - seit dem Inkrafttreten der SVO im Jahre 1953 die
Zusammensetzung der Importe erheblich gewandelt hat und dass damit einzelne
Importberechtigungen an Gewicht verloren, andere erheblich gewonnen haben;
namentlich ist mengenmässig die Beteiligung des Lebensmittelhandels an
der Gesamteinfuhr bei gleichbleibendem prozentualem Anteil gewachsen:
Während 1955 insgesamt 33 529 Stück Grossvieh mit einem Schlachtgewicht von
9772 Tonnen eingeführt wurden, waren es 1971 bloss 9297 Stück mit einem
Gewicht von 2365 t. Demgegenüber ist die Einfuhr an Rindsnierstücken und
Bindenstotzen von rund 1600 t auf über 17 000 t angestiegen. Die Bedeutung
des Kontingentes an lebenden Schlachttieren hat sich deshalb verringert,
diejenige des Kontingents an Rindsnierstücken und Bindenstotzen dagegen
erheblich vergrössert. Sodann weitete sich die Preisdifferenz zwischen
Inland- und Importware stark aus. Die Abnahme von Inlandware ist deshalb
offenbar weniger gewinnbringend geworden und eine genügendeÜbernahme
dürfte nur zu erwarten sein, wenn den Übernehmern von Inlandware durch
stärkere Beteiligung an den Importen eine bessere Mischrechnung ermöglicht
wird. Die Kürzung des Importanteils des Lebensmittelhandels kann daher
nicht als unsachlich beurteilt werden. Insbesondere trifft es nicht zu,
das eine Kürzung des Gruppenkontingentes des Lebensmittelhandels schon
unverhältnismässig ist.
Anders wäre die Sachlage zu würdigen, wenn befürchtet werden müsste,
die Beschwerdeführerin werde ohne zwingende Notwendigkeit durch die
Kontingentskürzung in ihrem wirtschaftlichen Bestand - soweit er vom
Fleischimport abhängt - bedroht. Das ist jedoch nicht der Fall.
Allerdings sind einer weiteren Ausdehnung ihrer Geschäfttätigkeit
Grenzen gesetzt, sofern sich die Beschwerdeführerin nicht entschliesst,
sich inskünftig am Absatz von Inlandware zu beteiligen, oder sofern nicht
die Gesamteinfuhr zunimmt und damit der prozentuale Anteil sich in einem
grösseren Einfuhrquantum auswirkt. Es ist auch nicht zu bestreiten,
dass der Beschwerdeführerin eine Einbusse zugemutet wird. Nach ihren
Angaben betrug nämlich ihr Anteil an der Nierstückeinfuhr im Jahre 1968
680 t und stieg bis 1971 auf 767 t; nach der neuen Ordnung könnte sie
bei einer gleichbleibenden Gesamteinfuhr nur noch 370 t einführen, was
eine Minderung um die Hälfte bedeutet. Es ist jedoch nicht zu übersehen,
dass der Anteil der Beschwerdeführerin bei Erlass der SVO im Jahre 1953
nur 175 t betrug. Es hat sich also in nicht ganz zwanzig Jahren eine
erhebliche Ausweitung ihres Anteils ergeben. Eine Rückbildung im Rahmen
einer Neuordnung lässt sich daher rechtfertigen.
Gleiches gilt hinsichtlich der Einfuhr von Binden und
Bindenstotzen. 1955 wurden 321 t Bindenstotzen eingeführt; 1971 5437 t. Die
Beschwerdeführerin gibt an, dass sie im Jahre 1968 806 t zugeteilt erhielt,
1970 sank der Anteil auf 675 t, um 1971 auf 1262 t zu steigen. Nach der
neuen SVO dürfte ihr Importanteil immer noch gegen 600 t betragen, und
damit nur wenig unter dem im Jahre 1970 erreichten Stand liegen.
Die Beschwerde ist deshalb, auch soweit sie die Festsetzung der
Gruppenkontingente nach neuer Ordnung anbetrifft, abzuweisen.
c) Die Beschwerde richtet sich alsdann gegen die Bestimmung der
Kontingentsgrundlagen bei der Einfuhr von Rindsnierstücken. Nach Art. 18
Abs. 4 SVO werden die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelhandelsfirmen
auf Grund der Rindsnierstücke ermittelt, die sie zukaufen oder die in den
hinzugekauften Hintervierteln oder Pistolas enthalten sind. Abgezogen
werden davon die an andere Lebensmittelhandelsfirmen gelieferten
Rindsnierstücke. Der Wortlaut der Bestimmung, wonach auf die Zukäufe
von Rindsnierstücken abgestellt wird, könnte vermuten lassen, für die
Berechnung der Kontingentsgrundlagen solle in Zukunft einzig auf die
Inlandzukäufe abgestellt werden. Das ist jedoch nicht der Sinn der
Bestimmung, wie sich aus der Vernehmlassung der ALw ergibt. Zweck der
Ordnung ist vielmehr, dass auch bei den Lebensmittelhandelsfirmen auf die
Gesamteinkäufe von Nierstücken abgestellt werden soll; im Unterschied
jedoch zur alten Ordnung, die einzig auf die bisherigen Importmengen
abstellte, werden auch allfällige Inlandkäufe berücksichtigt. Diese
Regelung hat zur Folge, dass das Importkontingent der Beschwerdeführerin im
Vergleich zu einer Firma, die gleichviel importiert, aber noch im Inland
zukauft, gekürzt wird, wenn sie nicht auch im Inland zukauft. Damit wird
einerseits ein indirekter Zwang auf die Lebensmittelhandelsfirmen ausgeübt,
im Inland zuzukaufen; anderseits wird die Stellung der Firmen, die bisher
schon zugekauft hatten, deren Zukäufe aber bei der Kontingentsbestimmung
bis anhin nicht in Betracht gezogen werden konnten, verbessert. Dergestalt
wird zwischen den letzteren und den reinen Importfirmen Gleichheit bei
der Kontingentsberechnung geschaffen. Diese Regelung, die wiederum dazu
dient, den Absatz von Inlandware zu fördern, hält sich nach dem Dargelegten
im Rahmen der gesetzlichen Ordnung, auch wenn sie die Beschwerdeführerin
zwingt, einen neuen Geschäftszweig aufzunehmen, sofern sie ihre Kontingente
im bisherigen Rahmen ungefähr behalten will.
Die Beschwerdeführerin erhebt dagegen den Einwand, das System sei
wirtschaftlich völlig unvernünftig, weil es im Inlandmarkt preistreibend
wirke, wenn nun ein neuer Käufer noch auf ihn gehetzt werde. Sodann müsse
der Lebensmittelhändler, wenn er nicht seine ganze Betriebsstruktur
ändern wolle, sich in die Abhängigkeit der Metzger begeben, die seine
Kontingentskonkurrenten seien und keinerlei Interessen hätten, die
Lebensmittelhandelsfirmen zu beliefern, auch darum nicht, weil ihnen solche
Lieferungen nach Art. 18 Abs. 1 lit. b von ihren Kontingentsgrundlagen
in Abzug gebracht würden.
Was den ersten Einwand anbetrifft, handelt es sich um einen solchen
wirtschaftlicher Art, der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nicht beurteilt werden kann; zudem beruht er auf Vermutungen. In zweiter
Linie will die Beschwerdeführerin geltend machen, es könnte ihr unter
Umständen der Zukauf gar nicht möglich sein, weil die Metzger sie
nicht beliefern würden. In diesem Falle müsste die Beschwerdeführerin
tatsächlich ihre Betriebsstruktur ändern, selber Vieh einkaufen und
schlachten oder schlachten lassen. Doch dürfte dies keine unzumutbare
Behinderung ihrer Tätigkeit sein. Sollte sich in der Zukunft zeigen,
dass weder der eine noch der andere Weg begangbar wäre, müsste diese
Regelung allerdings dannzumal neu überprüft werden.
Die Beschwerdeführerin rügt freilich auch, dass sie durch die neue
Ordunung darum besonders hart getroffen werde, weil sie keine Übergangszeit
vorsehe. Allenfalls erfolgende Zukäufe würden sich also erst auswirken,
wenn die Kontingente neu berechnet werden. Die Beschwerdeführerin,
die bisher keine inländischen Zukäufe getätigt hatte, hatte somit
keine Möglichkeit und auch keinen Anlass, bei der Neufestsetzung der
Kontingente ihre Kontingentsgrundlagen durch entsprechende Zukäufe
zu verbessern; diese wirken sich erst auf den Zeitpunkt hin aus, in
dem die Kontingentsanteile nach Massgabe des Art. 22 Abs. 1 SVO neu
festgesetzt werden. Bestimmt wäre es wünschbar gewesen, dem Umstand,
dass in diesem Zeitpunkt eine wichtige Neuerung eingeführt wurde, durch
Festsetzung einer Übergangsperiode Rechnung zu tragen; die Pflicht,
eine Übergangsordnung zu schaffen, bestand indes nicht. Die Perioden
für die Kontingentsberechnung sind überdies gegenüber der alten Ordnung
erheblich verkürzt worden, so dass sich Zukäufe kontingentsrechtlich
rasch auswirken werden. Da die Beschwerdeführerin durch entsprechende
Massnahmen ihre Kontingentsberechnungsgrundlage rasch verbessern kann,
liegt auch keine untragbare Härte vor. Überdies ist zu berücksichtigen,
dass eine Übergangsordnung sinnvoll nur hätte funktionieren können, wenn
denjenigen Importeuren, die bereits Inlandskäufe tätigten, während dieser
Übergangsperiode die Zukäufe nicht hätten angerechnet werden können,
was für diese ebenfalls hätte eine Härte bedeuten können.
d) Schliesslich ficht die Beschwerdeführerin die Art und Weise an,
in der sie künftig zur Überschussverwertung herangezogen werden soll.
Die SVO regelt in ihrem Abschnitt IV das Leistungssystem im Sinne von
Art. 23 Abs. 1 lit. c LwG. Es kommt indessen neben der Kontingentierung
nur zum Einsatz, wenn trotz der mengenmässigen Beschränkung der Einfuhr
und weiterer von der GSF vorzukehrenden Massnahmen die Richtpreise nicht
gehalten werden können. Es ist, abgesehen von der sog. freiwilligen
Überschussverwertung nach Art. 33 ff. in zwei Formen vorgesehen: als
Marktabräumung (Art. 27) und als pflichtmässige Überschussverwertung
(Art. 28 ff.). Zur ersten ist die Beschwerdeführerin nicht verpflichtet,
wohl aber zur zweiten Form. Danach hätte sie als Importeurin von Binden und
Bindenstotzen sowie von Rindsnierstücken nach Art. 26 lit. a SVO grosses
Schlachtvieh zu übernehmen, und zwar bis zu 50 Prozent der Einfuhren,
maximal bis zu 2000 t Fleisch mit Knochen (Art. 30 Abs. 1 lit. a). Die
Überschussverwertung geschieht durch Einfrieren von Fleisch und Lagerung,
die Herstellung von Fleischkonserven und die Ausfuhr von Schlachtvieh
und Fleisch (Art. 28). Offenbar besteht hinsichtlich der Formen, in
denen sich ein zur Überschussverwertung verpflichteter Importeur an
der Überschussverwertung beteiligen will, Freiheit. Importeure von
Rindsnierstücken, für welche die pflichtmässige Überschussverwertung
aus besondern Gründen eine aussergewöhnliche Härte bedeutet, können von
der Pflicht zur Übernahme von Fleisch durch Leistung einer Ersatzabgabe
befreit werden. Die alte SVO enthielt eine ähnliche Regelung hinsichtlich
der Überschussverwertung. Nur gestattete sie die Leistung einer
Ersatzabgabe unter den gleichen Voraussetzungen allen Importeuren, nicht
nur den Importeuren von Nierstücken. Die neue Ordnung bringt gegenüber
der alten somit insofern eine zusätzliche Belastung der Importeure,
als beispielsweise Importeure von Binden und Bindenstotzen nicht mehr
durch Leistung einer Ersatzabgabe von der Überschussverwertung in natura
entbunden werden können. Ausserdem hat die ALw erklärt, sie werde die
von der Beschwerdeführerin angerufenen Verhältnisse in Zukunft nicht mehr
als besondere Gründe, die die Befreiung rechtfertigten, gelten lassen.
Die Beschwerdeführerin hält diese Ordnung für gesetz- bzw.
verfassungswidrig. Das trifft nicht zu. Art. 23 Abs. 1 lit. c LwG
verpflichtet die Importeure schlechthin zur Übernahme von Inlandware, wenn
die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind. Es ist nicht zu vermuten,
dem Gesetzgeber sei dabei entgangen, dass durch diese Vorschrift unter
Umständen eine reine Importfirma zur Betätigung im Inlandhandel und zu
eigener Schlachtung genötigt sein könnte, wenn sie den Übernahmepflichten
nachkommen muss. Eine Befreiung von der Übernahmepflicht durch Leistung
einer Ersatzabgabe sieht das Gesetz selbst nicht vor. Wenn der Bundesrat
sie auf dem Verordnungsweg unter gewissen Voraussetzungen eingeführt hat,
so war das ein Entgegenkommen, auf das die Importeure keinen gesetzlichen
Anspruch hatten. Offenbar wollte er damit gewissen Schwierigkeiten, die
die Beschwerdeführerin nun geltend macht, Rechnung tragen. Wenn er nun
hinsichtlich gewisser Importarten darauf zurückkommt und die Gewährung
dieser Erleichterungen wieder einschränkt, so ist er damit im Rahmen
des Gesetzes geblieben. Eher hätte sich die Frage stellen lassen, ob die
Abgeltung der Übernahmepflicht durch eine Geldleistung rechtsgleich war
oder nicht. Dem Problem ist jedoch hier nicht weiter nachzugehen.
Die Beschwerdeführerin wendet allerdings ein, die Verpflichtung zur
Übernahme von Schlachttieren verstosse gegen den in Art. 23 Abs. 1 lit. c
LwG niedergelegten Grundsatz, wonach im Rahmen des Leistungssystems nur
gleichartige Erzeugnisse übernommen werden müssten. Da sie nur Fleisch
einführe, sei sie nicht gehalten, Schlachttiere zu übernehmen. Der Einwand
ist nicht stichhaltig. Art. 7 SVO erklärt Schlachttiere und ihr Fleisch
als gleichartig. Damit hält sich die Verordnung im Rahmen des Gesetzes.
Was unter Gleichartigkeit zu verstehen ist, ergibt sich aus
wirtschaftlichen Überlegungen. Gleichartig sind Erzeugnisse im Sinne
des LwG dann, wenn sie geeignet sind, ohne Rücksicht auf die äussere
Form, in der sie auftreten, einander zu ersetzen und demgemäss auch
zu konkurrenzieren. Können nicht gleichartige Erzeugnisse Produkte
konkurrenzieren, die nach Art. 23 Abs. 1 nicht frei eingeführt werden
können, darf ihre Einfuhr nur unter den erschwerten Bedingungen von
Art. 23 Abs. 2 LwG beschränkt werden. In diesem Sinn muss das Tier und
sein Fleisch als gleichartig nach Massgabe des Gesetzes gelten. Durch
die Einfuhr einer bestimmten Sorte Fleisch kann der Absatz der
entsprechenden Tiere im Inland ebenso behindert werden wie durch die
direkte Einfuhr solcher Tiere selbst. Im Falle der Kontingentierung
der Rindereinfuhr fiele es einem Importeur vermutlich nicht schwer,
die Tiere im Ausland schlachten zu lassen und dann das Fleisch ohne
Beschränkung einzuführen. Esmussdeshalb, schonum solcheAusweichgeschäfte
zu erschweren, das Fleisch einer bestimmten Tierart als mit dem Tier
selbst gleichartig behandelt werden. In dieser Hinsicht besteht eine
lange, diesem Grundsatz entsprechende Verwaltungspraxis. Sie ist
anlässlich der Beratung des Gesetzes unwidersprochen als wegleitend
erklärt worden (StenBull NR 1951, 58, Votum des Kommissionspräsidenten
Obrecht). Bereits die SVO von 1953 stellte denn auch eine dem heutigen
Art. 7 entsprechende allgemeine Regel auf (Art. 6 SVO 1953). Allerdings
ist dieser Begriff der Gleichartigkeit in erster Linie massgebend für
die Bestimmung der der Einfuhrbeschränkung unterworfenen Warengattungen
nach Art. 23 Abs. 1 lit. a SVO. Aber es ist nicht anzunehmen, dass der
Begriff der Gleichartigkeit nach lit. a nicht mit demjenigen nach lit. c
gleichbedeutend ist. Darüber hinaus ist es auch sachlich gerechtfertigt,
wenn im Rahmen der pflichtmässigen Überschussverwertung das Tier und sein
Fleisch einander gleichgestellt werden. Soll das Leistungssystem wirksam
ausgestaltet werden, muss nicht nur die Übernahme von Inlandfleisch,
sondern auch diejenige von Inlandtieren angeordnet werden können, denn es
sind ja in erster Linie Schlachttiere, die allenfalls gar nicht oder nur zu
unter den Richtpreisen liegenden Erlösen abgesetzt werden könnten, wenn die
Nachfrage nicht genügt. Es erscheint daher auch nicht unverhältnismässig,
wenn die Beschwerdeführerin wie alle andern Importeure verhalten wird,
nicht nur Inlandfleisch, sondern auch schon Schlachttiere abzunehmen;
denn je grösser der Kreis der Abnahmepflichtigen ist, desto sicherer lässt
sich die Überschussverwertung von Schlachttieren reibungslos durchführen.
Dazu gestattet die SVO noch Ausnahmen von der Übernahmepflicht in
natura und erlaubt sie unter Umständen durch eine Geldleistungspflicht
zu ersetzen. Wie aus der Stellungnahme der ALw, die in Übereinstimmung
steht mit dem seinerzeitigen Antrag des EVD an den Bundesrat, hervorgeht,
will sie den Umstand, dass eine Importfirma bisher nicht geschlachtet
hat oder dass sie nicht über die erforderlichen Kühlräume verfügt,
nicht mehr als ausreichend betrachten, um die Ersatzabgabe an die Stelle
der Naturalerfüllungspflicht treten zu lassen. Da die pflichtmässige
Überschussverwertung nur von Zeit zu Zeit und anscheinend nur in
grösseren zeitlichen Abständen aktuell wird, könnte sich fragen, ob es,
obwohl das Gesetz eine Abgeltung der Übernahmepflichten nicht vorsieht,
dem Bundesrat in der Ausgestaltung der SVO aber einen weiten Bereich der
Gestaltungsfreiheit überlässt, nicht unverhältnismässig ist, wenn die
Lebensmittelhandelsfirmen im Hinblick auf die Möglichkeit, dass einmal
eine Überschussverwertung nötig ist, gezwungen werden, organisatorische
Vorkehren an die Hand zu nehmen um selber schlachten zu können, oder
zur Anlage von Kühlräumen genötigt sind, die sie normalerweise nicht
benötigen. Wäre die Verordnungsbestimmung in diesem Sinne zu verstehen,
hätten die Einwände der Beschwerdeführerin besonderes Gewicht. Allein
die SVO verlangt nicht, dass die Lebensmittelhandelsfirmen unbedingt
selber schlachten oder den nötigen Kühlraum für allfällige Übernahmen
zur Verfügung stellen. Sie gestattet es und setzt voraus, dass der
Pflichtige mit Dritten Verträge abschliesst und diese stellvertretend die
Übernahmepflicht erfüllen lässt. Diese Massnahme ist - wenn auch vielleicht
bisher ungewohnt - zumutbar. Ausserdem ist vorgesehen, dass dann, wenn ein
Abschluss entsprechender Übernahmeverträge zu angemessenen Bedingungen
nicht möglich sein sollte, die Übernahmepflicht durch die Anordnung der
Ersatzabgabe ersetzt werden kann. Damit erscheint die vorgesehene Regelung
und die ihr gegebene Tragweite in ihren Auswirkungen tragbar und verstösst
nicht gegen den verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Die
der Beschwerdeführerin erwachsende Belastung, die im Interesse der
Sicherung des Absatzes von Inlandware erfolgt, erscheint haltbar. Ob
wirtschaftlich durch die Verpflichtung, Inlandfleisch statt Inlandtiere
zu übernehmen, in jeder Hinsicht und in jedem Fall der angestrebte Zweck
auch erreicht werden könnte, ist schwer zu beurteilen. Die Wahl des
Systems muss innerhalb der delegierten Kompetenzen und der Verfassung dem
Bundesrat überlassen bleiben. Nicht beurteilt zu werden braucht die Frage,
ob durch das System blosser Ersatzabgaben wirtschaftlich dasselbe Ergebnis
wie durch die Pflicht zur Naturalübernahme erreicht werden könnte.
Die Beschwerde ist deshalb auch hinsichtlich dieses Punktes,
soweit er heute schon beurteilt werden kann, abzuweisen. Es verbleibt
der Beschwerdeführerin für den Fall, dass sie einmal tatsächlich
zur pflichtmässigen Überschussverwertung herangezogen werden und ihr
die Entrichtung einer Ersatzabgabe nicht bewilligt werden sollte, die
Möglichkeit, sich darüber zu beschweren. Ebenso wird sie dannzumal geltend
machen können, es beständen für sie noch andere, von der Verwaltung
nicht anerkannte Gründe, die die Naturalübernahme in ihrem Falle zur
aussergewöhnlichen Härte im Sinne der Verordnung werden liessen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.