BGE 99 IB 115
99 Ib 115
14. Sentenza 16 marzo 1973 nella causa Crameri contro Divisione federale
dell'agricoltura. Regeste
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und verwaltungsrechtliche Klage;
Art. 117 lit. c, 102 lit. a, 116 OG.
Art. 117 lit. c OG betrifft nur die Fälle, in denen eine der in
Art. 98 lit. b-h aufgeführten Behörden durch eine besondere Bestimmung
des Bundesrechts ermächtigt ist, eine Verfügung zu treffen (Bestätigung
der Rechtsprechung; Erw. 1).
Verwaltungsrechtlicher Vertrag.
1. Begriff. Der Umstand, dass die Parteien Private sind, ändert die
Natur des Vertrages nicht (Erw. 2).
2. Irrtum. Die Wesentlichkeit des Irrtums, unter dem ein
verwaltungsrechtlicher Vertrag geschlossen worden ist, muss sich aus einer
Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen ergeben. Das Interesse der
sich auf den Irrtum berufenden Partei muss gegenüber dem der Gegenpartei
überwiegen (Erw. 3).
3. Eine Bestimmung des Bundesrechts, nach der zu Unrecht bezogene
Beiträge zurückzuerstatten sind, vermag die Rückerstattung einer Leistung,
die aufgrund eines unter einem unwesentlichen Irrtum geschlossenen
verwaltungsrechtlichen Vertrages erbracht wurde, nicht zu rechtfertigen
(Erw. 4).
Sachverhalt
A.- La legge federale concernente il promovimento della vendita di
bestiame d'allevamento e da reddito, di cavalli e di lana, del 15 giugno
1962 (designata in seguito: la legge del 1962) autorizza la Confederazione
a favorire la vendita degli animali summenzionati a prezzi remuneratori
ai sensi della legge federale sull'agricoltura (art. 1). In particolare,
la Confederazione partecipa finanziariamente alle azioni dirette ad
eliminare il bestiame di cui non si giustifichi il mantenimento. Nelle
regioni montane essa accorda ai Cantoni un aiuto finanziario per sopperire
alle spese loro derivanti dalla macellazione di capi di bestiame inetti o
giovani di qualità inferiore (art. 2 cpv. 1). Fuori delle regioni montane,
essa può assegnare, ove ricorrano certe condizioni, sussidi ai detentori
di vacche (art. 3 cpv. 1-3). Nel primo caso, i Cantoni organizzano le
azioni di eliminazione (art. 2 cpv. 4); nel secondo, la Confederazione
le affida ai Cantoni o alle organizzazioni idonee (art. 3 cpv. 5).
L'11 ottobre 1962 il Consiglio federale ha emanato una ordinanza
d'esecuzione della legge del 1962 (designata in seguito: l'ordinanza
del 1962). Il suo art. 26 prescrive la restituzione dei sussidi ricevuti
indebitamente. L'art. 27 prevede che le decisioni delle organizzazioni
cooperanti all'esecuzione dell'ordinanza possono essere impugnate
mediante ricorso alla Divisione dell'agricoltura. Le decisioni di
quest'ultima sono, ai sensi dell'art. 29, impugnabili mediante ricorso al
Dipartimento federale dell'economia pubblica. L'art. 31 cpv. 2 autorizza la
Divisione dell'agricoltura a dare le istruzioni necessarie all'attuazione
dell'ordinanza.
Fondandosi sulla competenza attribuitale, la Divisione dell'agricoltura
emanava il 9 aprile 1970 istruzioni in virtù delle quali il prezzo massimo
da accordare in caso di macellazione d'une giovenca di razza bruna che
abbia abortito durante i primi sette mesi di gravidanza, è fissato in
fr. 2'500.--. Tale massimo è elevato a fr. 2'700.-- per le giovenche
della stessa razza che abbiano abortito più tardi; esse sono assimilate
alle vacche.
B.- Federico Crameri, domiciliato a San Carlo, nel Cantone dei
Grigioni, era proprietario di una giovenca che aveva abortito il 19
luglio 1971, dopo sei mesi e otto giorni di gravidanza. Intenzionato
a includere l'animale nell'azione di eliminazione, egli si rivolgeva
all'Ufficio cantonale per la consulenza agraria, a Landquart (designato qui
appresso: l'Ufficio cantonale). Senza essere stato informato previamente
dei prezzi massimi previsti dalle predette istruzioni della Divisione
dell'agricoltura, Crameri era invitato dall'Ufficio cantonale a presentarsi
a Poschiavo l'8 novembre 1971.
Alla data menzionata, Crameri sottometteva la giovenca all'esame dei
periti. Il processo verbale d'acquisto No 8227, allestito lo stesso giorno,
accertava la vendita dell'animale. Il documento, che porta la menzione
della Federazione svizzera dei produttori di bestiame, è firmato due volte
dallo stesso consulente regionale agricolo, la prima volta quale perito,
la seconda in nome del proprietario dell'animale. Il valore totale di
quest'ultimo era indicato con fr. 2'690.--, ciò che corrispondeva al
prezzo massimo per le giovenche assimilate alle vacche.
La giovenca venduta da Crameri era rimessa lo stesso giorno a Silvio
Iseppi, che la faceva macellare il 14 dicembre 1971.
C.- Il 9 dicembre 1971, la Banca cantonale grigionese a Coira versava
a Crameri, per incarico della Commissione per il collocamento del bestiame
dell'Unione contadini grigionesi, l'ammontare di fr. 2'490.--.
Il 13 dicembre 1971 Crameri reclamava all'Ufficio cantonale la
differenza di fr. 200.-- tra la somma figurante sul processo verbale
d'acquisto e quella che gli era stata versata. Egli confermava la propria
richiesta il 4 gennaio 1972. Lo stesso giorno, l'Ufficio cantonale
lo informava che il prezzo massimo autorizzato per le giovenche era di
fr. 2'500.--; la commissione aveva erroneamente considerata la giovenca di
Crameri quale vacca, sicchè, dovendosi correggere l'errore, il versamento
effettuato era di soli fr. 2'490.--.
Dopo un infruttuoso scambio di corrispondenza tra Crameri e l'Ufficio
cantonale, il primo ricorreva il 7 marzo 1972 alla Divisione federale
dell'agricoltura. Tale autorità invitava il 7 aprile 1972 Crameri
a farle sapere se intendesse mantenere il proprio ricorso, che essa
reputava infondato. Poichè l'interessato si rifiutava di desistere dalla
propria pretesa, la Divisione federale dell'agricoltura gli esponeva il
proprio punto di vista con lettera del 15 giugno 1972 e gli chiedeva di
precisare le sue intenzioni per quanto concerneva il procedimento da
lui avviato. Senza accettare la tesi sostenuta dall'autorità, Crameri
reclamava successivamente i documenti che le aveva trasmesso: essi gli
venivano restituiti il 28 giugno 1972.
Dopo nuovi interventi presso l'Ufficio cantonale, Crameri si
rivolgeva il 28 agosto 1972 al Tribunale federale, il quale, in assenza
d'una decisione impugnabile, invitava il 12 settembre 1972 la Divisione
federale dell'agricoltura a prendere una decisione formale sul ricorso
ancora pendente dinnanzi ad essa.
D.- Con decisione 24 ottobre 1972 la Divisione federale
dell'agricoltura respingeva il ricorso di Crameri, addossandogli le
spese di procedura. Essa rilevava che la validità del processo verbale
d'acquisto doveva essere esaminata alla stregua del diritto pubblico;
gli errori commessi nell'applicazione di quest'ultimo potevano essere
corretti dagli organi d'esecuzione, che avevano con ragione ridotto il
prezzo fissato in violazione delle istruzioni del 9 aprile 1970. Riservata
doveva rimanere un'eventuale domanda di risarcimento di danni che Crameri
poteva presentare nei confronti dell'autorità cantonale e sulla quale
la Divisione dell'agricoltura non poteva pronunciarsi, esulando tale
questione dalla sua competenza.
E.- Con tempestivo ricorso di diritto amministrativo Crameri chiede
l'annullamento della decisione della Divisione federale dell'agricoltura,
e la condanna dell'Ufficio cantonale a pagargli l'intero prezzo convenuto
ai sensi del processo verbale dell'8 novembre 1971, come pure un importo
di fr. 400.-- per spese stragiudiziali e ricorsuali. Egli fa valere in
particolare che, se fosse stato avvisato a tempo dell'errore dei periti,
avrebbe potuto riprendere la giovenca e rivenderla ad un prezzo superiore
a fr. 2'490.--.
La Divisione federale dell'agricoltura postula il rigetto del ricorso.
Essa rileva che, essendo stato l'animale rivenduto lo stesso giorno in
cui era stato comprato, il ricorrente non aveva il diritto di rivendicarlo
ulteriormente.
L'Ufficio cantonale chiede anch'esso la reiezione del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- In virtù dell'art. 116 cpv. 1 lett. b OG, il Tribunale federale
giudica in linea di principio come istanza unica le azioni fondate sul
diritto amministrativo della Confederazione concernenti le prestazioni
derivanti da contratti di diritto pubblico della Confederazione, dei suoi
istituti o aziende o di organismi nel senso dell'art. 98 lett. h. Come
si vedrà più innanzi, la pretesa litigiosa deriva da un contratto di
diritto pubblico ai sensi della citata disposizione. Deve quindi porsi
preliminarmente la questione se tale pretesa non debba essere giudicata
secondo la procedura disposta dagli art. 116 ss OG. In virtù dell'art. 102
lett. a OG, il ricorso di diritto amministrativo non è infatti ammissibile
ove sia possibile l'azione di diritto amministrativo conformemente
all'art. 117 OG. Quest'ultima procedura non risulta tuttavia applicabile
nella fattispecie. Secondo l'art. 117 lett. c OG, l'azione di diritto
amministrativo è esclusa quando la trattazione della vertenza spetta a
un'autorità nel senso dell'art. 98 lett. b-h. L'art. 117 lett. c OG ha
per oggetto solamente i casi in cui una disposizione speciale del diritto
federale attribuisca ad una delle autorità enumerate dall'art. 98 lett. b-h
OG la competenza di emanare una decisione (se così non fosse, esisterebbe
una contraddizione, certamente non voluta, tra l'art. 102 lett. a e
l'art. 117 lett. c OG; v. in argomento, GRISEL, Droit administratif
suisse, p. 513, nonchè, in un caso concreto, RU 98 I b 354/355). Nella
fattispecie è data l'ipotesi prevista dall'art. 117 lett. c OG: come già
osservato, l'art. 27 dell'ordinanza del 1962 prevede che le decisioni delle
organizzazioni cooperanti all'esecuzione della medesima possano essere
impugnate mediante ricorso alla Divisione federale dell'agricoltura, le
cui decisioni erano a loro volta, giusta l'art. 29 della stessa ordinanza,
impugnabili mediante ricorso al Dipartimento federale dell'economia.
Ai sensi dell'attuale art. 98 lett. c OG, emanato successivamente
all'ordinanza, è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo contro
le decisioni dei servizi dell'amministrazione federale dipendenti dai
Dipartimenti, purchè non sia prima competente una commissione federale
di ricorso. Poichè, nella materia in esame, contro le decisioni della
Divisione federale dell'agricoltura non è possibile un gravame avanti una
commissione federale di ricorso, l'impugnazione dinnanzi al Dipartimento
federale dell'economia pubblica, prevista dall'art. 29 dell'ordinanza,
è stata sostituita dal ricorso di diritto amministrativo dinnanzi al
Tribunale federale. Il ricorso di diritto amministrativo presentato da
Crameri è pertanto ricevibile come tale.
Erwägung 2
2.- Il processo verbale dell'8 novembre 1971 concerne la vendita di una
giovenca. Quale venditore è espressamente menzionato Crameri. Acquirente
risulta essere, secondo l'indicazione apposta nella testata del processo
verbale e secondo quanto dichiarato nella decisione impugnata, la
Federazione svizzera dei produttori di bestiame.
La compravendita dell'8 novembre 1971 costituisce un contratto
di diritto amministrativo. Nel diritto svizzero (come pure in quello
germanico) un tale contratto si distingue principalmente per il suo oggetto
(ZWAHLEN, Zeitschrift für Schweizerisches Recht, vol. 77, p. 510 a s.;
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, vol. 22, 140; Deutsches
Verwaltungsblatt, vol. 86, p. 396). L'oggetto d'un siffatto contratto
deve essere regolato dal diritto pubblico. Le vendite effettuate nel
quadro di una azione di eliminazione del bestiame di scarto sono fondate
sul diritto pubblico, ed in particolare sulla legge e sull'ordinanza
del 1962, nonchè sulle istruzioni emanate in base a quest'ultima dalla
Divisione federale dell'agricoltura. La natura amministrativa inerente
a tali vendite spiega perchè, a norma dell'art. 28 dell'ordinanza, le
decisioni adottate in proposito dall'autorità cantonale siano impugnabili
con ricorso amministrativo alla Divisione federale dell'agricoltura. La
circostanza che tanto il venditore quanto l'acquirente siano privati, non
può modificare la natura del contratto (v. Deutsches Verwaltungsblatt,
vol. 87, p. 155); l'acquirente ha d'altronde agito nell'esercizio di una
funzione di diritto pubblico affidatagli dallo Stato.
Erwägung 3
3.- Alla stessa stregua del contratto di diritto privato, anche il
contratto di diritto amministrativo è obbligatorio. Le parti contraenti
non possono recederne se non alle condizioni previste dal diritto pubblico
o in virtù di disposizioni del diritto privato che, quali espressione di
principi generali, si applichino ai distinti campi del diritto (IMBODEN,
Zeitschrift für Schweizerisches Recht, vol. 77, II, p. 94 a ss.; ZWAHLEN,
op.cit., p. 614 a ss.). Nella fattispecie il compratore non può desumere
nè dal diritto pubblico nè da quello privato un motivo che gli consenta
di sottrarsi alle sue obbligazioni contrattuali.
a) Aperta può rimanere la questione se, in assenza d'una disposizione
espressa, il contratto di diritto amministrativo debba o no assumere la
forma scritta (cfr. ZWAHLEN, op.cit. p. 725 a ss.; Giurisprudenza delle
autorità amministrative della Confederazione, vol. 25 No 94 p. 184,
186, vol. 29 No 101 p. 179). Infatti, nel caso in esame, il processo
verbale dell'8 novembre 1971 fa le veci d'un contratto scritto. E'inoltre
irrilevante che esso sia stato firmato dallo stesso perito per ambedue
le parti. Ove, per contestare la validità della vendita, invocasse tale
circostanza, imputabile ad un suo rappresentante, il compratore violerebbe
il principio della buona fede. Egli non può quindi prevalersi d'un vizio
di forma.
b) Determinante appare nella fattispecie la questione di sapere se
l'errore che ha dato origine alla successiva rettifica del prezzo della
compravendita sia da ritenersi essenziale ai sensi dell'art. 23 CO, ossia
se il venditore potesse sottrarsi parzialmente agli obblighi contrattuali,
mediante una modificazione del prezzo convenuto, in ragione del vizio
della volontà (RU 96 II 106-107).
In un contratto di diritto amministrativo, l'essenzialità dell'errore è
valutata secondo criteri propri del diritto pubblico (v. sul problema
dei vizi del consenso nei contratti di diritto amministrativo,
ZWAHLEN, op.cit., p. 619 a). Essa deve risultare da una ponderazione
degli interessi in gioco, in cui vanno considerati, in particolare,
l'interesse all'osservanza delle prescrizioni amministrative, da un canto,
e l'interesse alla certezza dei patti retti dal diritto amministrativo,
dall'altro. Perchè l'errore sia essenziale, l'interesse a prevalersene
della parte che lo adduce deve essere superiore a quello contrario della
controparte.
Nella fattispecie, l'interesse della parte che invoca l'errore si
riferisce materialmente ad un importo di fr. 200.--, che, a norma delle
istruzioni della Divisione federale dell'agricoltura, non avrebbe dovuto
essere compreso nel prezzo di fr. 2'690.-- contrattualmente convenuto.
Per quanto concerne l'interesse del ricorrente a veder mantenuto
integralmente il prezzo stipulato l'8 novembre 1971, vanno rilevate
le circostanze seguenti. L'errore in cui i periti sono incorsi non
appare dovuto ad un fatto del venditore; l'autorità a cui questi si
era rivolto non l'aveva informato previamente e specialmente in ordine
ai prezzi massimi stabiliti per le singole categorie di giovenche; egli
non aveva pertanto avuto occasione di cercare altrove eventuali ulteriori
interessati all'acquisto; la consegna ed immediata rivendita della giovenca
hanno altresì escluso che egli, una volta avvisato dell'errore, potesse
riprendersi l'animale e disporre altrimenti.
In una situazione siffatta, l'interesse di chi ha fatto valere l'errore
non appare superiore a quello del ricorrente. Ciò significa che l'errore
allegato non può essere considerato come essenziale e che non esistevano
ragioni tali da giustificare una pura e semplice modificazione successiva
e unilaterale del prezzo stipulato, ancorchè il medesimo si basasse su
di un elemento manifestatosi poi come erroneo.
Erwägung 4
4.- A torto la Divisione federale dell'agricoltura invoca l'art. 26
dell'ordinanza del 1962, la quale prevede che "i sussidi ricevuti
indebitamente devono essere rimborsati, rimanendo impregiudicata
l'applicazione delle disposizioni penali". Se è indiscutibile che il
venditore non può esigere una prestazione indebita, non è tuttavia meno
certo che, nella fattispecie e per le ragioni menzionate nel considerando
precedente, il ricorrente può esigere l'integrale adempimento del
contratto, quale stipulato l'8 novembre 1971. In altri termini, egli
pretende unicamente quanto gli è dovuto, sicchè non può parlarsi qui
d'indebito ai sensi della norma citata.
Erwägung 5
5.- Discende da quanto sopra che la decisione impugnata, con cui è
stata respinta la pretesa dell'intero prezzo convenuto di fr. 2'690.--
e considerata legittima la deduzione di fr. 200.-- operata dall'Ufficio
cantonale, deve essere annullata. Incombe all'Ufficio cantonale, il
quale ha fatto versare a nome dell'acquirente l'importo di fr. 2'490.--
al ricorrente, provvedere a che la differenza litigiosa sia versata
a quest'ultimo.
Poichè il ricorrente non si è valso per il suo gravame dell'opera di
un legale, non gli può essere accordata, secondo la costante giurisprudenza
del Tribunale federale, un'indennità a titolo di ripetibili.