BGE 99 IA 724
99 Ia 724
84. Urteil vom 25. September 1973 i.S. Burkhalter und Mitbeteiligte
gegen den Kantonsrat des Kantons Zürich. Regeste
Art. 85. lit. a OG. Legitimation; kant. Volksinitiative zur Einreichung
einer Standesinitiative (Art. 93 BV).
- Die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde beurteilt sich einzig
nach Art. 85 lit. a OG. Der Stimmbürger kann gegen die Anordnung der
Volksabstimmung über eine Initiative Beschwerde führen (Erw. 1).
- Kognition des Bundesgerichts bei der Überprüfung des
Zulassungsentscheids (Erw. 2).
- Anforderungen an die Einheit der Materie bei einer
kant. Initiativvorlage (Erw. 3).
- Rechtsnatur der Standesinitiative (Art. 93 BV). Überprüfung des
Inhalts einer Standesinitiative durch das Bundesgericht ? (Frage offen
gelassen) (Erw. 4a).
Sachverhalt
A.- Nach Art. 93 Abs. 2 BV können die Kantone durch Korrespondenz
das gleiche Vorschlagsrecht ausüben, das jedem der beiden Räte und
jedem Mitglied derselben zusteht, die sogenannte Standesinitiative. Die
Vorschläge der Kantone werden dem Bundesrat zum Bericht überwiesen
und hierauf von den beiden Räten behandelt (Art. 34 Ziff. 1 und 47
Geschäftsreglement des Nationalrates vom 2. Oktober 1962, Art. 37 Ziff. 1
und 38 Geschäftsreglement des Ständerates vom 27. September 1962). Auf eine
weitere gesetzliche Regelung der Standesinitiative wurde verzichtet. In
der Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die
Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes vom 13. November 1968 (BBl 1968
II S. 733 ff.) sind jedoch die wesentlichen Grundsätze, wie sie der
Praxis entnommen werden konnten, festgehalten. Darnach kann sich das
Vorschlagsrecht der Kantone auf alles beziehen, was Gegenstand eines
Gesetzes- oder Beschlussesentwurfes bilden kann; nur Anträge zu einem in
Beratung stehenden Gegenstand dürfen nicht gestellt werden. Die Vorschläge
der Kantone können sowohl in die Form einer allgemeinen Anregung als auch
in die Form eines ausgearbeiteten Gesetzes- oder Beschlussesentwurfes
gekleidet werden. Die Bestimmung des zur Ausübung des Vorschlagsrechts
zuständigen Organs ist Sache des kantonalen Rechts (aaO S. 746).
Im Kanton Zürich kann nach Art. 35 der Kantonsverfassung (KV)
die Standesinitiative sowohl durch den Kantonsrat als auch auf dem
Wege des Volksbeschlusses ausgeübt werden. Der Volksbeschluss kann
dabei über das Vorschlagsrecht der Stimmbürger (Initiative) gemäss
Art. 29 KV herbeigeführt werden (§ 1 Abs. 2 des Zürcher Gesetzes über das
Vorschlagsrecht des Volkes vom 1. Juni 1969 [Initiativengesetz]). Über die
Gültigkeit der Volksinitiativen bestimmt § 4 Initiativengesetz folgendes:
"Eine Initiative ist ungültig, wenn sie
1. dem Bundesrecht widerspricht;
2. der Staatsverfassung widerspricht, sofern sie nicht deren Änderung
bezweckt;
3. den §§ 1 bis 3 dieses Gesetzes nicht entspricht;
4. Begehren verschiedener Art enthält, die keinen inneren Zusammenhang
aufweisen, es sei denn, dass es sich um eine Initiative auf Gesamtrevision
der Staatsverfassung handelt.
Über die Gültigkeit von Initiativen entscheidet der Kantonsrat. Für
die Ungültigerklärung einer Initiative bedarf es einer Mehrheit von zwei
Dritteln der anwesenden Mitglieder. Ungültig erklärte Initiativen werden
dem Volk nicht zur Abstimmung unterbreitet."
B.- Im Jahre 1960 legte die Bundesversammlung das Nationalstrassennetz
fest. Darnach werden im Gebiet der Stadt Zürich die N 1
(Genf-St. Margrethen) vom Sportplatz Hardturm über das Verkehrsdreieck
Letten zur Aubrugg, die N 3 (Basel-Sargans) vom Verkehrsdreieck Letten
bis Brunau geführt. In der Brunau zweigt von der N 3 die N 4 ab, die
Zürich mit der über den Gotthard führenden N 2 verbindet. Die beiden
von den nordwestlichen bzw. nordöstlichen Stadtrandpunkten Hardturm
und Aubrugg gegen das Stadtinnere führenden Autobahnen vereinigen sich
beim Verkehrsdreieck Letten zu der Bahn, welche zu dem am südwestlichen
Stadtrand gelegenen Punkt Brunau führt. Dieser Ausschnitt aus dem
Nationalstrassennetz "Hardturm und Aubrugg-Letten-Brunau" ist das
sogenannte Zürcher Expressstrassen-Y (im folgenden auch "Ypsilon"
genannt). Das generelle Projekt des Ypsilons wurde vom Bundesrat im Jahre
1962 in seinen Grundzügen genehmigt und 1969 durch ergänzenden Beschluss
näher festgelegt. Nach dem heutigen Stand des Nationalstrassenbaus im
Raume Zürich ist vom Ypsilon die Verbindung Aubrugg-Brunau teilweise
im Bau. Was die übrigen Verkehrslinien betrifft, so sind die Nord-
und Westumfahrung Zürichs (N 1-N 4) 1971 ins Nationalstrassennetz
aufgenommen worden und befinden sich heute im Projektierungsstadium. Die
Südostumfahrung Zürichs, die von einem Punkt ausgeht, in welchem
die von Winterthur und Aubrugg ausgehenden, im Bau befindlichen
Nationalstrassenabschnitte zusammentreffen, und bis zur Brunau führt,
ist als kantonale Hochleistungsstrasse geplant; ihre Aufnahme ins
Nationalstrassennetz wurde 1971 abgelehnt.
C.- Am 1. Dezember 1971 wurde im Kanton Zürich eine "Volksinitiative
gegen das Expressstrassen-Y" eingereicht, deren Text wie folgt lautet:
"Die unterzeichneten Stimmberechtigten des Kantons Zürich verlangen:
Der Kanton Zürich reicht der Bundesversammlung gemäss Art. 93
Bundesverfassung eine Standesinitiative mit folgenden Forderungen ein:
1. Das sogenannte Expressstrassen-Y ist aus dem Nationalstrassennetz
herauszunehmen.
2. Die Autobahnumfahrung ist vollständig, also einschliesslich
Südumfahrung, ins Nationalstrassennetz aufzunehmen.
3. Die durch den Verzicht auf das Expressstrassen-Y eingesparten
mehreren 100 Millionen Franken sind für einen beschleunigten Ausbau
der Autobahnumfahrung Zürich, insbesondere aber zur Finanzierung eines
umweltfreundlicheren, wenn auch teureren Projektes einzusetzen. Vor allem
soll die Zerstörung von wertvollen Landschaften und Erholungsgebieten
und die Zerschneidung von Wohngebieten und ganzen Gemeinden durch
Tunnellösungen verhindert werden.
Begründung: Das Expressstrassen-Y wird dem Gemeinwohl mehr schaden
als nützen. Seine Verwirklichung hätte die Zerstörung wesentlicher
städtebaulicher Werte zur Folge. Zudem muss nach den heutigen Erkenntnissen
aller Durchgangsverkehr um die Städte herumgeleitet werden. Nur mit
öffentlichen, insbesondere schienengebundenen Verkehrsmitteln können die
Städte sinnvoll und rationell erschlossen werden."
Der Regierungsrat des Kantons Zürich, der die Initiative als
zustandegekommen erklärt und hierauf dem Kantonsrat Bericht und Antrag
zu stellen hatte, hielt sie für ungültig. Seines Erachtens genügte das
Volksbegehren den Anforderungen von § 4 Abs. 1 Initiativengesetz im
wesentlichen deshalb nicht, weil es bundesrechtswidrig sei, indem es
Forderungen enthalte, welche die Bundesversammlung mangels Zuständigkeit
gar nicht zu erfüllen vermöge, und weil es zudem das Prinzip der
Einheit der Materie verletze. In seiner Weisung vom 25. Oktober 1972
beantragte er dem Kantonsrat, die Volksinitiative gestützt auf § 4
Abs. 1 Ziff. 1 bis 4 Initiativengesetz ungültig zu erklären. In der
Kantonsratssitzung vom 5. März 1973 folgte die Mehrheit der anwesenden
Ratsmitglieder diesem Antrag, doch wurde die für eine Ungültigerklärung
erforderliche Zweidrittelsmehrheit nicht erreicht. Die Volksabstimmung
war hiermit angeordnet, und die Vorlage wurde an den Regierungsrat zur
Berichterstattung und Antragsstellung zurückgewiesen.
D.- Gegen diesen Entscheid des Zürcher Kantonsrats vom 5. März
1973 führen die im Kanton Zürich Stimmberechtigten Ernst Burkhalter,
Dr. Peter Liebmann-Escher und Prof. Dr. Jörg Rehberg gestützt auf Art. 85
lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen
Kantonsratsbeschluss aufzuheben. Sie glauben sich in ihren politischen
Rechten verletzt, weil eine ihres Erachtens verfassungswidrige Initiative
dem Volk zur Abstimmung unterbreitet wird. Die Begründung der Beschwerde,
in welcher im wesentlichen die vom Zürcher Regierungsrat in der Weisung
vom 25. Oktober 1972 geäusserte Ansicht vertreten wird, ist, soweit nötig,
den nachstehenden Erwägungen zu entnehmen.
E.- Der als Gesamtbehörde zur Vernehmlassung zuständige Zürcher
Kantonsrat hat darauf verzichtet, einen Antrag zu stellen. Eine Minderheit
von 47 Ratsmitgliedern hat jedoch eigene Gegenbemerkungen zur Beschwerde
eingereicht mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend
kantonale Wahlen und Abstimmungen. Die Beschwerdeführer sind Zürcher
Stimmbürger und damit grundsätzlich befugt, im Zusammenhang mit einer
kantonalen Volksabstimmung Beschwerde zu führen (BGE 98 I a 640 Erw. 1
mit Verweisungen). Was die Art der von ihnen erhobenen Rügen betrifft, so
ist ohne weiteres auf den Einwand einzutreten, die Initiative gegen das
Expressstrassen-Y verletze den Grundsatz der Einheit der Materie. Denn
das Gebot einer einheitlichen Abstimmungsvorlage ergibt sich aus dem
in der Stimmfreiheit enthaltenen Anspruch der Stimmbürger, ihren Willen
unverfälscht zum Ausdruck zu bringen, weshalb in seiner Nichtbeachtung
unmittelbar auch eine Verletzung der politischen Stimmberechtigung
liegt (BGE 99 I a 182 f., 97 I 672 je mit Verweisungen). Ob eine
Stimmrechtsverletzung auch in Betracht fällt, wenn gerügt wird, dass
eine Initiative dem Volk zur Abstimmung unterbreitet wird, obwohl dies
wegen ihres angeblich verfassungswidrigen Inhalts nicht zulässig wäre,
ist indessen näher zu prüfen. In der Vernehmlassung der 47 Kantonsräte
wird die Ansicht vertreten, dass in einem solchen Falle den Stimmbürgern
mehr zugestanden werde, als sie von Rechts wegen beanspruchen könnten,
weshalb sie nicht beschwert und mithin auch zur staatsrechtlichen
Beschwerde nicht legitimiert seien.
Dieser Nichteintretensantrag stützt sich auf ein Urteil des
Bundesgerichts vom 30. September 1965 i.S. Schmid (abgedruckt in ZBl
67/1966 S. 31 ff.). In dem dort beurteilten Fall hat das Bundesgericht
die Beschwerdebefugnis eines Zürcher Stimmbürgers, der sich gegen die
Anordnung der Abstimmung über eine angeblich verfassungswidrige Initiative
wandte, verneint mit der Begründung, dass es an dem nach Art. 88 OG
erforderlichen Eingriff in dessen rechtlich erhebliche Interessen fehle;
werde den Stimmberechtigten eine Initiative unterbreitet, die ihnen
nach der Verfassung nicht vorgelegt werden dürfte, so bedeute dies
eine Erweiterung des Stimmrechts, und mithin sei die Rechtsstellung des
einzelnen Stimmberechtigten nicht verschlechtert. Mit diesem Entscheid,
der ausserhalb der vom Bundesgericht seit jeher. geübten Praxis steht,
wurde jedoch die Besonderheit der Stimmrechtsbeschwerde und die dem
Art. 88 OG in diesem Zusammenhang zukommende Tragweite verkannt. Bei der
politischen Stimmberechtigung, die Schutzobjekt der in Art. 85 lit. a
OG besonders vorgesehenen Beschwerde ist, handelt es sich um eine
Organfunktion und damit um ein Recht, das über den Rahmen des - nach
Art. 84 Abs. 1 OG verfolgbaren - individuellen verfassungsmässigen Rechts
hinausgeht. Die Verletzung eines verfassungsmässigen Individualrechts
kann wesensgemäss nur dann in Frage stehen, wenn der Beschwerdeführer
in seiner persönlichen Rechtsstellung betroffen ist, wie Art. 88 OG
dies verlangt. Mit dem politischen Stimm- und Wahlrecht dagegen übt der
Bürger neben einem Individualrecht gleichzeitig auch eine Organkompetenz
und damit öffentliche Funktionen aus. Eine Verletzung der politischen
Stimmberechtigung kann somit in Frage stehen ohne Rücksicht darauf, ob
der Bürger irgendwie in seinen persönlichen Interessen betroffen ist, und
mit der Stimmrechtsbeschwerde werden immer auch öffentliche Interessen
verfolgt (GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone, Zürich 1941, S. 183
ff., Verfassungsgerichtsbarkeit, Zürich 1933, S. 58; EMIL KIRCHHOFER,
Über die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs, ZSR N.F. Bd 55,
S. 161 f.). Einzige Voraussetzung der Beschwerdebefugnis ist daher die
Stimmberechtigung bei der in Frage stehenden Abstimmung oder Wahl. Diese
Auffassung hat das Bundesgericht von der Praxis des Bundesrats übernommen,
der aufgrund des bis zum 1. Februar 1912 geltenden Art. 189 Abs. 4 OG für
die Behandlung von Stimmrechtsbeschwerden zuständig war. Die Vorschrift
blieb unverändert, weshalb in Art. 178 Ziff. 2 OG, dem heutigen Art. 88 OG,
auch kein Anlass zu einer anderen Betrachtungsweise gesehen wurde (BGE
59 I 121 ff.). Auch in neuesten Entscheiden beurteilt das Bundesgericht
die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde einzig nach Art. 85 lit. a
OG; nur wenn, wie bei der indirekten Behördenwahl, keine kantonale Wahl
bzw. Abstimmung im Sinne dieser Vorschrift vorliegt und daher nur die
Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nach Art. 84
lit. a OG in Frage kommt, ist auf Art. 88 OG abzustellen (BGE 99 I a
448 mit Hinweis auf 38 I 24). Ob die Stimmbürger einen Anspruch darauf
haben, dass ihnen eine verfassungswidrige Initiative nicht unterbreitet
wird, ist eine Frage der materiellen Begründetheit der Beschwerde (BGE
96 I 643/46). Ihre Beantwortung hängt davon ab, wie Inhalt und Umfang
der Stimmberechtigung im kantonalen Recht normiert sind, d.h. an welche
Voraussetzungen die Anordnung einer Volksabstimmung geknüpft ist. Auf die
vorliegende Stimmrechtsbeschwerde ist daher auch einzutreten, soweit sie
sich gegen die Anordnung der Volksabstimmung wendet mit der Begründung,
die Initiative enthalte bundesrechtswidrige Forderungen.
Erwägung 2
2.- Nach § 4 Initiativengesetz ist eine Initiative, die einen der
genannten Ungültigkeitsgründe erfüllt und vom Kantonsrat ungültig erklärt
wird, dem Volk nicht zur Abstimmung zu unterbreiten. Diese Vorschrift
setzt dem Inhalt der Volksbegehren gewisse rechtliche Grenzen und bestimmt
damit den Umfang des Initiativrechts näher. Wenn dabei die Beurteilung der
Rechtmässigkeit von Volksinitiativen dem Kantonsrat, also einer politischen
Behörde, zusteht, so wird damit dem demokratischen Prinzip Rechnung
getragen. Dies ist im zürcherischen Recht in besonderem Masse der Fall,
indem nach § 4 Abs. 2 Initiativengesetz für die Ungültigerklärung einer
Initiative eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Ratsmitglieder
nötig ist. Scheint eine Initiativvorlage den gesetzlichen Erfordernissen
nicht zu genügen, so soll man eher das Volk selbst darüber entscheiden
lassen, als sie ihm vorzuenthalten. Dem entspricht die in andern Kantonen
etwa zu findende Regelung, dass nur augenscheinlich verfassungswidrige
Volksbegehren der Volksabstimmung nicht zu unterbreiten sind (BGE 98
I a 640). Diesem im kantonalen Recht verankerten Vorbehalt zugunsten
des Volkswillens trägt das Bundesgericht Rechnung, indem es die ihm
grundsätzlich zustehende freie Überprüfungsbefugnis mit Zurückhaltung
ausübt und einen Zulassungsentscheid der kantonalen Behörde nur dann
aufhebt, wenn das in Frage stehende Volksbegehren offensichtlich
rechtswidrig ist (BGE 98 I a 637, 640 f.).
Erwägung 3
3.- Eine Initiative ist nach § 4 Abs. 1 Ziff. 4 Initiativengesetz
ungültig, wenn sie Begehren verschiedener Art enthält, die keinen inneren
Zusammenhang aufweisen, es sei denn, dass es sich um eine Initiative auf
Gesamtrevision der Staatsverfassung handelt. Dieses im kantonalen Gesetz
ausdrücklich verankerte Prinzip der Einheit der Materie ergibt sich schon
aus dem Bundesrecht. Die im bundesrechtlich gewährleisteten politischen
Stimmrecht enthaltene Stimmfreiheit verleiht dem Stimmberechtigten den
Anspruch, seinen Willen unverfälscht kundzugeben, d.h. seine Stimme
gemäss seinem wirklichen Willen abzugeben. Hat eine Vorlage nämlich zwei
verschiedene Materien zum Gegenstand, so kann der Stimmberechtigte, der
inbezug auf die eine die vorgeschlagene Änderung wünscht, inbezug auf die
andere dagegen nicht, dies nicht zum Ausdruck bringen, sondern er hat nur
die Möglichkeit, beide Änderungen zu befürworten oder abzulehnen. Bei
einer Initiative kann die Verbindung mehrerer Materien in einer
Vorlage auch die Beibringung der vorgeschriebenen Unterschriftenzahl
ungebührlich erleichtern (BGE 96 I 652 Erw. 7, 99 I a 182, je mit
Hinweisen auf Literatur und frühere Entscheide). Die Schutzfunktion des
Prinzips der Einheit der Materie, das die unverfälschte Willenskundgabe
bei der Unterzeichnung einer Initiative und bei der Abstimmung darüber
gewährleistet, bezieht sich demnach auf das kantonale Abstimmungsverfahren.
Von Bedeutung ist hier bloss die in der Initiativvorlage enthaltene
Fragestellung im Hinblick auf den Anspruch der Stimmbürger, ihren
Willen unverfälscht zu äussern. Dass die Zürcher Initiative über das
Expressstrassen-Y die Einreichung einer Standesinitiative zum Gegenstand
hat und die beanstandeten Begehren nur einen den eidgenössischen Räten
zu unterbreitenden Vorschlag formulieren, ist in diesem Zusammenhang
nicht wesentlich.
Nach Auffassung der Beschwerdeführer fehlt den in der Initiative
gestellten Begehren der innere Zusammenhang im Sinne von § 4 Abs. 1
Ziff. 4 Initiativengesetz. Wenn Ziffer 1 der Initiative die Streichung
des Expressstrassen-Y und Ziffer 2 dagegen die Aufnahme der vollständigen
Autobahnumfahrung Zürichs und insbesondere die Neuaufnahme der Südumfahrung
ins Nationalstrassennetz verlange, so werde damit als Alternative
vorgeschlagen, was in Wirklichkeit keine sei. Die Zweckbestimmungen der
Expressstrassen einerseits und des Autobahnumfahrungsrings anderseits
zeigten nämlich klar, dass der Verzicht auf die Ausführung des einen
Projektes nicht zwingend die Verwirklichung des andern nach sich
ziehe. Der Stimmbürger müsse somit nicht notwendigerweise gegen das
Ypsilon und für die Südumfahrung bzw. für das Ypsilon und gegen die
Südumfahrung eingestellt sein. Bei der Zusammenfassung beider Begehren
in einer einzigen Vorlage müsse aber der Stimmbürger, der sich gegen
das Expressstrassen-Y aussprechen möchte, gezwungenermassen für die
Südumfahrung stimmen und umgekehrt sei derjenige, der die Südumfahrung
verwirklicht sehen möchte, gezwungen, gegen das Y zu stimmen. Angesichts
der ganz verschiedenen Funktion von Expressstrassen-Y und Südumfahrung
könne man aber sehr wohl beide Werke befürworten, aber auch - aus
grundsätzlicher Gegnerschaft gegen Autobahnen - beide ablehnen wollen.
Die Volksabstimmung vermöge daher kaum den wirklichen und unverfälschten
Volkswillen zum Ausdruck zu bringen, und es bestehe auch keine Gewähr
dafür, dass die Initiative nicht erst nur wegen der Zusammenfassung dieser
verschiedenen Meinungsgruppen zustandekommen konnte. Die Einheitlichkeit
der Vorlage sei auch bei Ziffer 3 der Initiative nicht gegeben, die
Forderungen enthalte, welche unter sich sowie zu den Begehren von Ziffer
1 und 2 in keinem inneren Zusammenhang stünden. Die Festlegung eines
bestimmten Verwendungszwecks für die infolge der Streichung des Ypsilons
freiwerdenden Millionen, der beschleunigte Ausbau der Autobahnumfahrung,
die Finanzierung eines umweltfreundlicheren Projekts sowie die generelle
Projektierung von Tunnellösungen seien Einzelpostulate, denen die Anrufung
des Umweltschutzgedankens noch nicht den nötigen inneren Zusammenhang
verleihe, und es gehe dabei nicht weniger um Einzelfragen als bei der
Streichung des Expressstrassen-Y und die Ergänzung des nordwestlichen
Autobahnumfahrungshalbrings um eine Autobahn-Südumfahrung.
Diese Einwände, die im wesentlichen auch der Regierungsrat angebracht
hat, erscheinen nicht von vornherein unbegründet. Geht man davon aus, dass
das Expressstrassen-Y und die Südostumfahrung Zürichs zwei verschiedene
Funktionen erfüllen und eine Verkehrsader nicht die andere ersetzen kann,
so muss der Umstand, dass mit einem einzigen Ja oder Nein das eine Projekt
befürwortet und gleichzeitig das andere abgelehnt wird, den Stimmbürger
in das geschilderte Dilemma bringen. Der streitigen Initiative liegt
jedoch die Vorstellung zugrunde, dass der Verkehr von der Aubrugg zur
Brunau statt über das mitten durch die Stadt Zürich führende Y über den
Südost-Halbring geleitet werden könne. Technisch ist das immerhin für
den von auswärts anfallenden Verkehr nicht undenkbar, da Aubrugg und
Brunau durch die Südostumfahrung, wenn auch über einen weiteren Weg,
miteinander verbunden werden. Damit wird aber eine in sich geschlossene
Alternativlösung zu der von den Behörden beschlossenen Linienführung des
Autobahnnetzes im Raume Zürich vorgeschlagen. Wer der Ansicht ist, dass
die Südostumfahrung das Expressstrassen-Y nicht zu ersetzen vermag oder
jedenfalls keine bessere Lösung darstellt, der versagt der Initiative
eben die Unterstützung und gibt damit dem Wunsche Ausdruck, dass es bei
dem von den Behörden beschlossenen Verkehrskonzept bleiben soll. Die
zwei verschiedenen Fragen, ob der Stimmbürger die Fertigstellung des
Ypsilons befürworte oder nicht und ob er daneben auch die Aufnahme der
Südostumfahrung ins Nationalstrassennetz wünsche oder nicht, sind in
der Initiative, wird sie so verstanden, gar nicht gestellt. Wenn der
Regierungsrat dies meint, so deshalb, weil er gestützt auf das geltende
Gesamtverkehrskonzept für den Raum Zürich davon ausgeht, die beiden
Projekte dienten so verschiedenen Zwecken, dass sie gar nicht miteinander
in Verbindung gebracht werden könnten und mithin das eine das andere auch
nicht ersetzen könne. Den Initianten ist es jedoch unbenommen, für die
Linienführung der Autobahnen im Raume Zürich von einer anderen Gesamtlösung
auszugehen, in deren Rahmen die Südostumfahrung die Alternative zum Ypsilon
sein soll. Ob dieser Vorschlag eine technisch bessere Lösung darstellt,
die sich in das bereits verwirklichte oder im Bau befindliche Autobahnnetz
einfügen lässt und damit überhaupt einen Sinn hat, ist eine andere Frage.
Dies ist die Frage, die dem Stimmbürger zur Abstimmung vorgelegt wird und
die sich ohne weiteres mit einem Ja oder Nein beantworten lässt. Was die
in Ziffer 3 der Initiative gestellten Forderungen betrifft, so ist ihr
sachlicher Zusammenhang untereinander sowie mit dem in den vorstehenden
Ziffern enthaltenen Vorschlag gegeben. Dass der Antrag, die durch den
Verzicht auf das Expressstrassen-Y eingesparten mehreren 100 Millionen
Franken für einen beschleunigten Ausbau der Autobahnumfahrung Zürichs zu
verwenden, in direktem Zusammenhang steht mit dem Begehren, anstelle des
Ypsilons die Südostumfahrung Zürichs als Nationalstrasse zu erstellen,
ist offensichtlich. Ob es überhaupt zutrifft, dass mit dem Verzicht auf
den Bau des Ypsilons Mittel freiwürden, die für den Nationalstrassenbau
im Raume Zürich verwendet werden könnten, ist in diesem Zusammenhang
nicht wesentlich. Auch die weiteren Forderungen eines beschleunigten
Ausbaus der Autobahnumfahrung, eines umweltfreundlicheren Projektes,
wie insbesondere von Tunnellösungen, stehen alle im Sinne des einen
Vorschlags, mit den im einzelnen erwähnten Mitteln diejenige Lösung
für die Autobahn im Raume Zürich zu verwirklichen, die nach Ansicht der
Initianten die Stadtbewohner am wenigsten belastet. Wohl lässt sich sagen,
dass derjenige, der die in der Initiative vorgeschlagene Alternativlösung
der Südostumfahrung befürwortet, noch nicht die in Ziffer 3 enthaltenen
Empfehlungen an die zuständigen Behörden zu unterstützen braucht. Wenn
er mit der Annahme der Südostumfahrung allenfalls gegen seinen Willen
auch den für ihre Ausführung gemachten Vorschlägen zustimmen muss, so
liegt darin aber noch keine Verletzung der Stimmfreiheit. Es ergibt sich
vielmehr aus der Natur einer Sachvorlage, die den Antrag zur Erstellung
eines Werkes und gleichzeitig einen bestimmten Vorschlag für dessen
Ausführung enthält, dass der Stimmbürger sich für Annahme oder Verwerfung
des ihm unterbreiteten Vorschlags als eines Ganzen entschliessen muss,
auch wenn er mit einzelnen Teilen des Projekts nicht einverstanden ist
und eine andere Ausführung vorziehen würde (BGE 90 I 75; 99 I a 182). Die
Initiative, die mit dem Verzicht auf das Expressstrassen-Y und der Aufnahme
der Südostumfahrung ins Nationalstrassennetz eine Alternativlösung zu dem
von den Behörden beschlossenen Verkehrskonzept im Raume Zürich vorschlägt
und für den Fall ihrer Annahme Empfehlungen zu ihrer Verwirklichung an
die Behörden richtet, ist auf den einen Zweck einer besseren Lösung des
Autobahnproblems im Raume Zürich ausgerichtet, der den einzelnen Begehren
den erforderlichen inneren Zusammenhang verleiht. Die Rüge, sie verletze
das Gebot der Einheit der Materie, ist daher unbegründet.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, das Volksbegehren über
das Expressstrassen-Y sei bundesrechtswidrig, weil es die Einreichung
einer Standesinitiative verlange, mit welcher von der Bundesversammlung
gefordert werde, was gar nicht in ihren Geschäftsbereich falle und daher
nicht Gegenstand des Vorschlagsrechts nach Art. 93 BV sein könne. Darin
sehen sie eine Verletzung von § 4 Ziff. 1-3 Initiativengesetz. Der
behauptete Verstoss gegen § 4 Ziff. 2 und 3 Initiativengesetz wird damit
begründet, dass gleichzeitig die kantonalen Bestimmungen der Art. 29
und 35 KV sowie von § 1 Abs. 2 Initiativengesetz, welche die Ausübung
der Standesinitiative auf dem Wege der Volksinitiative vorsehen,
verletzt seien, weil diese keine weiterreichende Bedeutung als der
missachtete Art. 93 BV haben könnten. Diese einzelnen Rügen führen
indessen alle zu der einen Frage, ob die Initiative einen nach Art. 93
BV unzulässigen und damit bundesrechtswidrigen Inhalt habe. Nach Ansicht
der Beschwerdeführer trifft dies zu, weil die in Ziffer 3 der Initiative
enthaltenen Begehren, die mit der Standesinitiative an die eidgenössischen
Räte gerichtet werden sollen, von diesen materiell gar nicht behandelt
werden könnten. Die Bundesversammlung sei lediglich zum Entscheid über die
allgemeine Linienführung und die Art der zu errichtenden Nationalstrassen
zuständig. Die Forderungen der Initianten, dass die durch Verzicht auf das
Expressstrassen-Y freiwerdenden Millionen Franken für einen beschleunigten
Ausbau der Autobahnumfahrung Zürichs und insbesondere zur Finanzierung
eines umweltfreundlicheren Projektes einzusetzen seien, und dass vor
allem Tunnellösungen zu finden seien, beträfen jedoch die Ausarbeitung
der generellen Projekte und das Bauprogramm, was nach der massgebenden
Bundesgesetzgebung in die Kompetenz des Bundesrats sowie anderer
Instanzen falle. Von der Bundesversammlung, die zur Vornahme solcher
Verwaltungsakte nicht zuständig sei und gegenüber dem Bundesrat auch kein
verbindliches Weisungsrecht besitze, werde somit etwas Unmögliches, nach
Bundesrecht Kompetenzwidriges verlangt, was daher nicht Gegenstand einer
Standesinitiative sein könne. Die Bundesrechtswidrigkeit von Ziffer 3 der
Initiative habe zur Folge, dass der angefochtene Kantonsratsbeschluss, der
die Gültigkeit der Initiative als Ganzes zum Gegenstand habe, vollständig
aufzuheben sei. Dies umsomehr, als sich der Kantonsrat mit Rücksicht auf
die Unteilbarkeit dieser Initiative gegen eine Streichung der Ziffer 3
entschieden habe.
a) Mit der Rüge, das kantonale Volksbegehren erstrebe die Einreichung
einer Standesinitiative mit Begehren, über welche die Eidgenössischen
Räte gar nicht entscheiden könnten, wird dem Bundesgericht eine Frage
unterbreitet, die zu überprüfen es kaum berufen ist. Das scheint
schon deshalb fraglich, weil die Bundesversammlung als Trägerin der
obersten Gewalt des Bundes (Art. 71 BV) über ihre Zuständigkeit selbst
entscheidet. Zudem sind nach Art. 113 Abs. 3 BV die Bundesgesetze
und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse der Überprüfung durch das
Bundesgericht entzogen, was wohl nicht weniger gelten kann, wenn es um
die Feststellung der Rechtmässigkeit eines Begehrens geht, mit dem von
den Eidgenössischen Räten ein bestimmter Erlass verlangt wird. Fraglich
ist sodann auch, ob Art. 93 BV dem Inhalt einer Standesinitiative
rechtliche Grenzen setzt und mithin die Gültigkeitserfordernisse von §
4 Ziff. 1-3 des Zürcher Initiativengesetzes überhaupt zu beachten wären;
könnte doch der Kanton, der dem Volk die Ausübung des Vorschlagsrechts
zugesteht, keine weiteren Anforderungen stellen als das Bundesrecht
selbst. Das Vorschlagsrecht im Sinne von Art. 93 BV erschöpft sich
nämlich darin, dass die Standesinitiative mit ihrer Einreichung bei der
Bundesversammlung anhängig wird und die Räte verpflichtet sind, sie in
Beratung zu ziehen und zu beschliessen, ob sie ihr Folge geben wollen
oder nicht. Beschliessen die Räte, einer Standesinitiative keine Folge zu
geben, so ist das Geschäft erledigt. Eine rechtliche Verbindlichkeit, wie
etwa der auf Verfassungsrevision gerichteten Initiative (Art. 120 f. BV),
die dem Volk auch dann zu unterbreiten ist, wenn die Räte mit ihr nicht
einverstanden sind, kommt ihr nicht zu. Sie steht vielmehr dem in Art. 57
BV gewährleisteten Petitionsrecht nahe, das die zuständige Behörde nur
verpflichtet, ein eingereichtes Begehren zur Kenntnis zu nehmen (BBl 1964
II 1646, 1969 II 918; Verwaltungsentscheide der Bundesbehörden 1954 Nr. 11,
1955 Nr. 21; BGE 98 I a 488). Wie es sich damit verhält, kann jedoch
offen bleiben. Denn es kann ohnehin nicht gesagt werden, die Initiative
wolle die Bundesversammlung zu einem kompetenzwidrigen Akt auffordern.
b) Nach der bundesrechtlichen Kompetenzordnung liegt der Entscheid
über die allgemeine Linienführung und die Art der zu errichtenden
Nationalstrassen bei der Bundesversammlung (Art. 11 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 [NSG]). Hierauf
legt der Bundesrat nach Anhören der Kantone das Bauprogramm fest, und er
genehmigt sodann das vom Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau
in Zusammenarbeit mit den interessierten Bundesstellen und Kantonen
auszuarbeitende generelle Projekt (Art. 11 Abs. 2-20 NSG); nach Art. 3
Abs. 2 des Beschlusses der Bundesversammlung über die Festlegung des
Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 entscheidet der Bundesrat bei
der Genehmigung der generellen Projekte endgültig über die Linienführung
der Nationalstrassen im Gebiete der Städte. Ist das anschliessende
Einspracheverfahren durchgeführt, so ist es Sache des Eidgenössischen
Departements des Innern, die bereinigten Ausführungsprojekte zu
genehmigen und hiermit für die Bauausführung freizugeben (Art. 28 Abs. 2
NSG). Was die Finanzierung der Nationalstrassen betrifft, so werden die
Einzelheiten durch allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss geregelt,
und der Bundesrat entscheidet im Einzelfalle über die Verteilung der
Erstellungskosten auf Bund und Kantone (Art. 58 NSG). Gemäss Art. 3
Abs. 3 des Bundesbeschlusses über die Verwendung des für den Strassenbau
bestimmten Anteils am Treibstoffzollertrag vom 23. Dezember 1959 legt
der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Finanzierungspläne auf. Der
Bundesrat, dem nach Art. 54 NSG die Oberaufsicht über die Nationalstrassen
zusteht, sorgt unter anderem auch für einen wirtschaftlichen Bauvorgang.
Den Beschwerdeführern kann darin beigepflichtet werden, dass die
Forderungen, die in Ziffer 3 der mit dem Initiativbegehren verlangten
Standesinitiative aufgestellt sind, in den Kompetenzbereich des Bundesrats
und anderer Bundesstellen fallen. Damit ist die Initiative aber noch nicht
bundesrechtswidrig. Die Beschwerdeführer, die einzig Ziffer 3 beanstanden,
übersehen nämlich die Bedeutung der beiden vorangehenden Ziffern der
Initiative. Mit dem Begehren um Verzicht auf das Expressstrassen-Y
und Aufnahme der Südostumfahrung ins Nationalstrassennetz wird von
den Eidgenössischen Räten eine Änderung der allgemeinen Linienführung
und damit ein Entscheid verlangt, der unbestrittenermassen in ihren
Geschäftsbereich fällt. Wird aber die allgemeine Linienführung geändert,
so müssen auch das generelle Projekt und das Bauprogramm geändert und die
Finanzierungsmodalitäten angepasst werden. Sollte die Bundesversammlung
dem in Ziffer 1 und 2 enthaltenen Begehren entsprechen, so könnte
sie gleichzeitig auch dem Bundesrat die in Ziffer 3 der Initiative
verlangten Massnahmen vorschlagen. Ob dies durch verbindliche Weisung
geschehen dürfte, mag dahingestellt bleiben (vgl. dazu AUBERT, Traité
de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Nr. 1369), denn die
Forderungen von Ziffer 3 könnten jedenfalls nicht deshalb für ungültig
gehalten werden, weil sie dem Bundesrat nur in Form einer blossen
Empfehlung unterbreitet werden könnten. Abgesehen davon wären die mit
der Standesinitiative zur näheren Ausgestaltung, zu Bauprogramm und
Finanzierung der Südostumfahrung gemachten Vorschläge vom Bundesrat
allenfalls auch im Sinne einer Äusserung des Kantons entgegenzunehmen,
den anzuhören er ohnehin verpflichtet ist. Wenn die Initiative über
das Expressstrassen-Y, wie die Beschwerdeführer meinen, über die in
Ziffer 3 enthaltenen Begehren einen Entscheid der Eidgenössischen Räte
selbst verlangt, so muss sie deswegen nicht ungültig sein. Kommt der
Standesinitiative doch keine rechtliche Verbindlichkeit zu, und steht es
im Belieben der Bundesversammlung, ob überhaupt und wie ihr Folge gegeben
werden soll, so kann ein über ihre Kompetenzen hinausgehendes Begehren
immer noch im Rahmen des rechtlich Möglichen berücksichtigt werden.
Der Regierungsrat hat in seiner Weisung vom 25. Oktober 1972 zum
Nachweis der Bundesrechtswidrigkeit der Initiative ergänzend ausgeführt,
dass sie von der Bundesversammlung ein Zurückkommen auf ihre Beschlüsse
von 1960 verlange, die jedoch angesichts der fortgeschrittenen Bauarbeiten
unwiderruflich geworden seien. Dieses Argument wird in der Beschwerde
jedoch nicht aufgenommen, so dass darauf nicht einzugehen ist.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.