BGE 99 IA 716
99 Ia 716
83. Urteil vom 7. November 1973 i.S. Thomas gegen Stadt Zürich und
Regierungsrat des Kantons Zürich Regeste
Finanzreferendum. Kanton Zürich.
Begriff des Nachtragskredits. Der Nachtragskredit bezieht sich auf
eine durch den ursprünglichen Kreditbeschluss gebundene Ausgabe.
Sachverhalt
A.- Nach § 91 Ziff. 2 des zürcherischen Gesetzes über das Gemeindewesen
vom 6. Juni 1926 (Gemeindegesetz) unterstehen dem obligatorischen
Referendum Beschlüsse des grossen Gemeinderates über Krediterteilungen
für neue jährlich wiederkehrende oder neue einmalige Ausgaben oder
entsprechende Ausfälle in den Einnahmen, sofern sie einen durch die
Gemeindeordnung zu bestimmenden Betrag übersteigen. Die Gemeindeordnung
der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GO) setzt den Betrag, von dem an eine
neue einmalige Ausgabe der Abstimmung durch die Gemeinde obligatorisch
unterstellt ist, auf Fr. 10 000 000.-- fest (Art. 10 lit. d). Nach Art. 14
lit. b GO sind Beschlüsse des Gemeinderates über die Bewilligung von
Nachtragskrediten vom Referendum ausgeschlossen.
B.- Am 8. Dezember 1968 bewilligten die Stimmberechtigten der
Stadt Zürich einen Kredit von 72,1 Millionen Franken für den Bau des
Westtangentenabschnittes Nordstrasse - Tierspital. Der Kreditbeschluss
war mit einer Teuerungsklausel für die Zeit ab Juli 1967 versehen.
In einer mit "Änderung des Projektes der Westtangente zwischen
Nordstrasse und Tierspital und Kreditumlagerung" überschriebenen Weisung
vom 31. Mai 1972 unterbreitete der Stadtrat von Zürich dem Gemeinderat,
dass von dem genannten Kredit rund 17 Millionen Franken wegfielen,
weil das im Projekt enthaltene Anschlussbauwerk Tierspital vom Kanton
im Rahmen des Baues der Expressstrasse SN 1.4.4 erstellt werde. Dagegen
sei für den übrigen Abschnitt mit nicht teuerungsbedingten Mehrkosten
von rund 9,63 Millionen Franken zu rechnen. Diese aufgrund des Lohn-
und Preisstandes vom Juli 1967, dem Zeitpunkt des Kostenvoranschlages,
berechneten, in der Weisung im einzelnen aufgeführten Mehrkosten
betreffen den Landerwerb (ca. 1 Mio), Baukosten (insgesamt 4,25 Mio),
zusätzliche Anlagen des Gaswerkes und der Wasserversorgung (insgesamt
ca. 1,09 Mio), des Elektrizitätswerks (ca. 0,6 Mio), Anlagen der
Verkehrsbetriebe (ca. 0,68 Mio) und der Polizei (ca. 1,43 Mio) sowie
zusätzliche Bauleitungs- und Verwaltungskosten (ca. 2,04 Mio). Nach den
Ausführungen des Stadtrates haben sich diese zusätzlichen Mehraufwendungen
von insgesamt etwa 11,09 Millionen Franken, von denen Einsparungen im
Gesamtbetrag von ca. 1,46 Millionen Franken abgezogen werden können, im
Verlaufe der Erstellung des Werkes als notwendig erwiesen; sie hätten im
Zeitpunkt des Kostenvoranschlags nicht vorausgesehen oder noch nicht genau
bestimmt werden können. Dem Gemeinderat wurde der folgende Antrag gestellt:
"1. Der Verwendung des im Gesamtkredit für den Westtangentenabschnitt
Nordstrasse - Tierspital enthaltenen Teilkredites für das Anschlussbauwerk
beim Tierspital für die Mehrkosten von Fr. 9 630 000 im Abschnitt zwischen
Nord- und Hirschwiesenstrasse wird zugestimmt (Kostenstand Juli 1967).
2. Es wird davon Kenntnis genommen, dass
a) Vom ursprünglichen Gesamtkredit von Fr. 72 100 000 Fr. 7 300 000
wegen der vorstehend erwähnten Projektänderungen und Kreditumlagerungen
nicht beansprucht werden;
b) Das Anschlussbauwerk Tierspital, welches Gegenstand des
am 8. Dezember 1968 von der Gemeinde genehmigten Projektes für den
Westtangentenabschnitt Nordstrasse - Tierspital war, nicht von der Stadt,
sondern vom Kanton erstellt wird. Den übrigen Anpassungen des Projektes
wird zugestimmt.
3. Vom neuen Gesamtkredit von Fr. 64 800 000 sind nunmehr Fr. 60 101
000 dem Ausserordentlichen Verkehr, Fr. 2 322 000 dem Polizeiinspektorat,
Fr. 350 000 dem Gaswerk, Fr. 410 000 der Wasserversorgung und Fr. 1 617
000 dem Elektrizitätswerk zu belasten."
Der Gemeinderat Zürich genehmigte diesen Antrag am 4. Oktober 1972 und
unterstellte den Beschluss dem fakultativen Referendum. Die Volksabstimmung
wurde in der Folge nicht verlangt.
C.Der in der Stadt Zürich stimmberechtigte Christian Thomas erhob
gegen diesen Beschluss des Gemeinderats Zürich vom 4. Oktober 1972 Rekurs
beim Bezirksrat Zürich. Im Hauptantrag verlangte er, dass der Beschluss
aufgehoben und der Stadtrat von Zürich angehalten werde, für die Kosten
der fraglichen Mehraufwendungen einen Nachtragskredit zu verlangen,
der nach dem Kostenstand vom Mai 1972 berechnet und von welchem die
Minderkosten nicht abgezogen seien. Im wesentlichen machte er geltend, dass
die kommunalen Behörden mit ihrer Berechnungsweise den fraglichen Kredit,
der in Wirklichkeit die 10 Millionengrenze übersteige, dem obligatorischen
Referendum entzogen hätten. In einer späteren Eingabe berichtigte er seine
Rekursschrift dahin, dass der darin verwendete Begriff "Nachtragskredit"
durch "Projektänderungskredit" zu ersetzen sei. Der Bezirksrat wies
den Rekurs am 25. Januar 1972 ab mit der Begründung, dass die in Frage
stehenden Mehraufwendungen auf Umstände zurückzuführen seien, die sich erst
im Laufe der Projektausführung ergeben hätten, dass weder eine Erweiterung
noch eine erhebliche Änderung des Projektes vorgenommen worden sei und
dass mangels einer Überschreitung des ursprünglich bewilligten Kredites
von 72,1 Millionen Franken die Einholung eines Nachtragskredites überhaupt
nicht notwendig gewesen wäre.
D.Christian Thomas zog diesen Entscheid des Bezirksrates an den
Regierungsrat des Kantons Zürich weiter, wobei er im wesentlichen geltend
machte, dass für den vorliegenden Projektänderungskredit die Vorschriften
über die Bewilligung neuer Ausgaben anzuwenden seien. Der Regierungsrat des
Kantons Zürich wies den Rekurs am 18. Juli 1973 ab. Wie der Begründung des
Entscheids im wesentlichen zu entnehmen ist, anerkennt der Regierungsrat,
dass der streitige Kredit nach dem Kostenstand 1972 zu berechnen wäre
und mithin dem obligatorischen Referendum unterstünde, wenn es sich um
eine neue Ausgabe im Sinne von Art. 10 lit. d GO handeln würde. Nach
seiner Auffassung handelt es sich jedoch um einen Nachtragskredit,
der nach Art. 14 lit. b GO ohne Rücksicht auf seine Höhe sowohl dem
obligatorischen als auch dem fakultativen Referendum entzogen ist. Man
könne sich deshalb einzig fragen, ob der Gemeinderat anstelle des von
ihm als "Projektänderung und Kreditumlagerung" bezeichneten Begehrens
einen Nachtragskredit hätte verlangen müssen, was indessen bloss
formelle Bedeutung habe. Die einzige Konsequenz der Rechtsauffassung des
Gemeinderats, der diese Kreditbewilligung als ein Geschäft sui generis
betrachtete, liege darin, dass der Beschluss, statt überhaupt nicht,
dem fakultativen Referendum unterstellt worden sei. Die Stellung des
Stimmbürgers sei somit nur verbessert worden.
E.- Christian Thomas hat gestützt auf Art. 85 lit. a OG
staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, den Entscheid des
Regierungsrats des Kantons Zürich vom 18. Juli 1973 aufzuheben. Die
Begründung der Beschwerde ergibt sich, soweit nötig, aus den nachstehenden
Erwägungen.
F.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich und der Stadtrat von Zürich
beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der Beschwerdeführer sieht sich in seinem Stimmrecht verletzt,
weil der fragliche Kreditbeschluss nach seiner Ansicht dem obligatorischen
Referendum hätte unterstellt werden müssen. Er begründet dies damit,
dass die genannten Mehraufwendungen für den 1968 bewilligten Bau des
Westtangentenabschnittes Nordstrasse - Tierspital neue Ausgaben infolge
einer Projektänderung darstellten. Da diese nach dem Kostenstand 1972 zu
berechnen seien und zudem keine Minderkosten abgezogen werden dürften,
betrage der zusätzliche Kredit etwa 15 Millionen Franken und unterstehe
daher nach Art. 10 lit. d GO dem obligatorischen Referendum. Eine
sogenannte Kreditumlagerung, wie sie der Gemeinderat vorgenommen habe,
sei dem zürcherischen Recht überhaupt fremd. Der Regierungsrat dagegen
stellt sich auf den Standpunkt, dass bloss ein Nachtragskredit im
Sinne von Art. 14 lit. b GO vorliege, der ungeachtet seiner Höhe dem
obligatorischen und fakultativen Referendum entzogen sei. Wie es sich damit
verhält, ergibt sich aus dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht,
bei dessen Auslegung und Anwendung dem Bundesgericht, da es um den Umfang
des Stimmrechts geht, grundsätzlich freie Überprüfungsbefugnis zusteht
(BGE 98 Ia 610, 97 I 824 je mit Verweisungen).
Erwägung 2
2.- Zur Abgrenzung von referendumspflichtigen gegenüber nicht
referendumspflichtigen Ausgaben verwenden Lehre und Rechtsprechung die
Begriffe der "neuen" und "gebundenen" Ausgabe, und auch das zürcherische
Recht stellt sowohl auf kantonaler Ebene wie für die Gemeinden auf diese
Begriffe ab (Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV, § 91 Ziff. 2 Gemeindegesetz).
"Gebunden" und "neu" sind in diesem Zusammenhang korrespondierende
und sich gegenseitig ausschliessende Begriffe, die alle Ausgaben eines
Gemeinwesens erfassen. Jede Ausgabe, die nicht gebunden ist, ist neu,
und umgekehrt. Nach den vom Bundesgericht aufgestellten allgemeinen
Grundsätzen gelten insbesondere jene Ausgaben als gebunden, die
durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben
oder die zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich sind, und den zuständigen Behörden dabei nicht
eine Handlungsfreiheit zusteht, die ein Mitspracherecht der Stimmbürger
rechtfertigt. Von einer gebundenen Ausgabe kann ferner dann gesprochen
werden, wenn anzunehmen ist, das Stimmvolk habe mit einem vorausgehenden
Grunderlass auch die aus diesem folgenden Aufwendungen gebilligt,
wenn ein entsprechendes Bedürfnis erkennbar war oder gleichgültig ist,
welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass
übernommenen Aufgabe gewählt werden (BGE 97 I 825, 96 I 708 f. je mit
Verweisungen). Diesen Grundsätzen entspricht § 93 Ziff. 3 Gemeindegesetz,
wonach der Abstimmung durch die Gemeinde nicht unterstellt werden die
jährlichen Voranschläge und diejenigen besonderen Krediterteilungen,
die durch gesetzliche Bestimmungen, durch die Gemeindeordnung sowie durch
Beschlüsse der Gemeinde oder der zuständigen Gemeindebehörden bedingt sind.
Ausgabenbeschlüsse im Sinne dieser Vorschrift sind z.B. die - in Art. 14
lit. b GO ausdrücklich vom Referendum ausgenommenen - Entscheide über
Nachtragskredite. Sie betreffen die Mehrkosten, welche die Ausführung
eines von den Stimmbürgern mit einer Kreditbewilligung gutgeheissenen
Werkes verursacht. Da die Stimmbürger mit der Kreditbewilligung die
Verwirklichung des ihnen unterbreiteten Projektes befürworten, so
sind durch dieses Einverständnis auch die gegenüber dem ursprünglichen
Kostenvoranschlag sich ergebenden Mehrkosten gedeckt. Allerdings dürfen
diese Mehraufwendungen nicht die Folge einer wesentlichen Änderung des
Projektes, wie z.B. einer Erweiterung oder erheblichen Ergänzung sein. Wird
das Werk infolge wesentlicher Änderungen den Rahmen des dem Kreditbeschluss
zugrunde liegenden Projektes sprengen, so kann die Zustimmung des Volkes
zu den betreffenden Mehrkosten nicht mehr als gegeben erachtet werden,
und deren Bindung durch den Kreditbeschluss ist nicht mehr gegeben. Eine
gebundene Ausgabe und damit ein Nachtragskredit im umschriebenen Sinne
liegt jedoch dann vor, wenn sich die Mehrausgaben aus Modifikationen am
Projekt ergeben, die sich im Verlaufe der Bauarbeiten als notwendig oder
unter dem Gesichtspunkt einer bestmöglichen Ausführung des vorgesehenen
Werkes jedenfalls wünschenswert erweisen, oder wenn unvorhersehbare oder
auch nur unvorhergesehene Schwierigkeiten die vermehrten Aufwendungen
erfordern. Ein echter Nachtragskredit liegt nur dann nicht mehr vor,
wenn die zuständige Behörde den ursprünglichen Kredit bewusst zu niedrig
gehalten hat, um die Vorlage eher durchzubringen oder der Volksabstimmung
überhaupt zu entziehen (HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den
schweizerischen Kantonen, Diss. Zürich 1943, S. 178 ff, 187 ff; ERNST
LAUR, Das Finanzreferendum im Kanton Zürich, Diss. Zürich 1966, S. 123
f; KONRAD KELLER, Grundzüge der Gemeindeordnung der Stadt Zürich, Zürich
1971, S. 28 f). Unter diesen Gesichtspunkten ist im einzelnen jeweils zu
prüfen, ob ein zur Deckung der Mehrkosten eines vom Volk bewilligten
Werkes verlangter Kredit ein echter, nicht referendumspflichtiger
Nachtragskredit ist. Dabei ist mit Rücksicht auf den politischen Zweck
des Finanzreferendums von einem eher weiten Begriff der neuen Ausgabe
und einem eher engen Begriff der gebundenen Ausgabe auszugehen (BGE 971
825 mit Verweisungen).
Erwägung 3
3.- Zur Begründung seiner Behauptung, der streitige Kreditbeschluss
habe eine referendumspflichtige neue Ausgabe und nicht einen
Nachtragskredit zum Gegenstand, verweist der Beschwerdeführer im
wesentlichen einzig darauf, dass der antragstellende Stadtrat selbst
von Projektänderung und Kreditumlagerung sprach. Massgebend kann jedoch
nicht die Bezeichnung, sondern nur der Verwendungszweck des nachgesuchten
Kredites sein. Da sich der Beschwerdeführer in dieser Hinsicht mit dem
angefochtenen Kreditbeschluss nicht auseinandersetzt, erscheint fraglich,
ob das Bundesgericht darauf einzugehen hat (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Doch
kann dies offen bleiben, da sich der streitige Kredit ohne weiteres als
Nachtragskredit erweist.
Erwägung 4
4.- Wie der Weisung des Stadtrates vom 31. Mai 1972 zu entnehmen
ist, wird mit der - kostensparenden - Ausnahme, dass der Kanton das
Anschlusswerk Tierspital im Rahmen des Baus der Expressstrasse SN
1.4.4 übernimmt, weder hinsichtlich des Zweckes noch des Umfanges des
Werkes eine Projektsänderung vorgenommen. Die Mehrausgaben betreffen
Verbesserungen im einzelnen sowie zusätzliche Aufwendungen, die sich zur
Ausführung des Projektes als notwendig erwiesen. Zu prüfen ist somit,
ob diese verschiedenen Modifikationen eine so erhebliche Änderung am
ursprünglich vorgesehenen Werk bedeuten, dass eine Übereinstimmung mit
der von den Stimmbürgern gutgeheissenen Sachvorlage nicht mehr gegeben
ist, oder ob die höheren Kosten schon im Zeitpunkt des ursprünglichen
Kostenvoranschlags vorauszusehen und von der zuständigen Behörde bewusst
verschwiegen worden waren.
a) Von den in der stadträtlichen Weisung im einzelnen aufgeführten
Mehrausgaben betreffen verschiedene Posten Verbesserungen gegenüber dem
ursprünglichen Projekt, die sich im Laufe der Bauarbeiten als notwendig
oder zumindest wünschenswert erwiesen haben. Es mussten neue Gasleitungen
verlegt werden, weil sich zeigte, dass die alten in schlechtem Zustand
waren (Fr. 730 000.--). Für den Hirschwiesentunnel wurde entgegen der
ursprünglich vorgesehenen Fahrbahnbeleuchtung einfachster Ausführung eine
den besonderen Verhältnissen angepasste Beleuchtungsanlage gewählt, und
Treppen und andere Fussgängeranlagen wurden mit besseren oder zum Teil
erst bei der Detailprojektierung sich ergebenden Beleuchtungsanlagen
versehen (Fr. 600 000.--). Sodann entschied man sich für vermehrte und
teils bessere Anlagen der Polizei, wie Markierungen, Signalisation und
Verkehrsregelungsanlagen (Fr. 1 430 000.). Von all diesen Verbesserungen
kann nicht gesagt werden, sie stünden nicht mehr im Sinne des von den
Stimmbürgern gutgeheissenen ursprünglichen Projekts. Sie führen nicht
zu einem luxuriöseren Werk, sondern es handelt sich um Modifikationen,
die unter dem Gesichtspunkt einer bestmöglichen Ausführung des vom Volk
gutgeheissenen Projektes nur sinnvoll erscheinen. Man kann sich zwar
fragen, ob die Notwendigkeit einiger dieser Arbeiten und der damit
verbundenen Ausgaben nicht schon beim Kostenvoranschlag von 1967 zu
erkennen gewesen wäre, doch könnte es sich dabei jedenfalls nur um
verhältnismässig geringe Beträge handeln, die bei einer Kreditvorlage
von über 72 Millionen zu verschweigen sicher nicht nötig gewesen wäre
und die jedenfalls, würden sie als neue Ausgaben betrachtet, unter der
10 Millionengrenze lägen.
b) Eine weitere Gruppe von Mehraufwendungen ist auf technische
Schwierigkeiten zurückführen, die sich erst im Verlaufe der Bauarbeiten
zeigten. Beim Strassenbau verlangte der schlechte Unterbau nicht
vorhergesehene bauliche Vorkehren, die Mehrkosten von Fr. 2 100 000.--
verursachen. Auch bei den Personenunterführungen erwiesen sich angesichts
der herrschenden Verhältnisse entsprechende Mehrarbeiten als erforderlich
(Fr. 1 350 000.--). Bei den Anlagen der Wasserversorgung bedingten die zur
Aufrechterhaltung des Verkehrs getroffenen Massnahmen, strassenbauliche
Gegebenheiten und umfangreiche Provisorien aufwendigere Bau- und
Montagearbeiten und damit Mehrkosten von Fr. 360 000.--. Bei diesen
Mehraufwendungen handelt es sich eindeutig um Ausgaben, die zur Ausführung
des bewilligten Projekts unumgänglich sind und die nicht als Folge eines
bewusst zu niedrig gehaltenen Kostenvoranschlags angesehen werden können.
c) Weitere Mehrkosten betreffen den Landerwerb (Fr. 1 000 000.--) und
Anpassungsarbeiten bei den privaten Grundstücken (Fr. 800 000.--). Was die
Entschädigungen für das zum Strassenbau benötigte Land betrifft, dessen
Erwerb mit dem zugunsten des Werkes ausgefallenen Volksbeschluss bewilligt
war, so hängt deren Höhe zum Teil von den betroffenen Grundeigentümern
oder von richterlichen Instanzen ab und konnte somit von der zuständigen
Behörde im voraus nicht genau veranschlagt werden. Desgleichen konnte
sich auch, wie in der stadträtlichen Weisung mit Recht ausgeführt
wird, der volle Umfang der Anpassungsarbeiten, wie die Erstellung von
Gartenmauern und Treppen, Stützmauern usw., erst aus den Verhandlungen
mit den Grundeigentümern und dem Detailprojekt ergeben.
d) Schliesslich betreffen weitere 2,04 Millionen Franken Bauleitungs-
und Verwaltungskosten. Sie sind eine Folge der die zuvor genannten
Mehrkosten bedingenden Bauarbeiten und Leistungen, weshalb auch sie
nicht aus dem durch den ursprünglichen Kreditbeschluss festgelegten
Rahmen fallen.
Erwägung 5
5.- Stellen die im Krekitbeschluss des Gemeinderats vom 4. Oktober
1972 enthaltenen Ausgaben, weil durch den ursprünglichen Kreditbeschluss
des Volkes vom 8. Dezember 1968 gedeckt, gebundene Ausgaben und damit
einen Nachtragskredit im Sinne von Art. 14 lit. b GO dar, so sind sie
ungeachtet ihrer Höhe vom Referendum ausgeschlossen. Der vom Gemeinderat
bewilligte Kredit wäre auch dann den Stimmbürgern nicht zu unterbreiten
gewesen, wenn er, wie in der Beschwerde behauptet wird, den Betrag von
10 Millionen überschreiten würde. Daher erübrigt sich zu prüfen, ob er
nach dem Kostenstand von 1967 oder 1972 zu berechnen gewesen wäre und ob
Minderkosten hätten abgezogen werden dürfen. Da entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers und der kommunalen Behörden keine Kreditumlagerung,
d.h. Verwendung der für ein bestimmtes Werk bewilligten Mittel zu einem
andern Zweck, vorliegt, kann auch unbeantwortet bleiben, ob dies nach
zürcherischem Recht zulässig und allenfalls referendumspflichtig wäre.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.