BGE 99 IA 482
99 Ia 482
59. Auszug aus dem Urteil vom 7. März 1973 i.S. Werder gegen Regierungsrat
und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Regeste
Art. 22ter BV, Eigentumsgarantie. Bauverweigerung als vorsorgliche
Planungsmassnahme, § 129 Zürch. BauG; Beseitigungsrevers.
Der Beseitigungsrevers ist eine Bedingung, die mit einer Baubewilligung
verbunden wird, wenn diese überhaupt verweigert werden könnte (Erw. 3).
Er darf nicht über den Zweck hinausgehen, der mit der ihm
zugrundeliegenden Bauverweigerung verfolgt wird (Erw. 4).
Einstweilige Bauverweigerung; Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts
hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage (Erw. 3) und des öffentlichen
Interesses (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- Ernst Werder ist Eigentümer des Grundstücks Kat.
Nr. 5369, welches in Sünikon/Steinmaur an der Wehntalerstrasse, einer
Hauptverkehrsstrasse I. Klasse, liegt. Mitte September 1969 stellte er bei
der Gemeinde ein Baugesuch für einen Gartensitzplatz mit Abschlussmauer und
einem gedeckten Zugang zum Wohnhaus. Die Baudirektion des Kantons Zürich
überprüfte das Gesuch unter strassenpolizeilichen Gesichtspunkten. Mit
Verfügung vom 31. Oktober 1969 ermächtigte sie den Gemeinderat von
Steinmaur, die geplante Baute wegen ihrer ungünstigen Präjudizierung
der zukünftigen Baulinienziehung an der Wehntalerstrasse nur unter der
Bedingung zu bewilligen, dass Werder die folgende öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anmerken lasse:
"Der jeweilige Eigentümer ist verpflichtet, den gedeckten Zugang und
die Abschlussmauer (Sitzplatz) auf eigene Kosten und ohne Entschädigung
seitens des Staates oder der Gemeinde zu beseitigen, wenn der Ausbau
der Strasse oder andere wichtige Gründe dies erfordern. Ob solche Gründe
vorliegen, entscheidet die Baudirektion des Kantons Zürich".
Der Gemeinderat Steinmaur erteilte am 8. November 1969 die
Baubewilligung, wobei er die Bedingungen der Baudirektion zu deren
integrierendem Bestandteil erklärte.
B.- Ernst Werder wandte sich innert der Rekursfrist, die in der
auch ihm zugestellten Verfügung der Baudirektion vom 31. Oktober 1969
angesetzt worden war, an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Der Rekurs
wurde am 16. September 1971 abgewiesen. Hierauf erhob Werder Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem Begehren, ihn von dem
durch die Baudirektion angeordneten Beseitigungsrevers zu entlasten. Mit
Entscheid vom 24. Februar 1972 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde
ab, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Nach der vom Verwaltungsgericht
geschützten ständigen Praxis des Regierungsrats könnten gestützt auf §
129 des Zürcher Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen
vom 23. April 1893 (BauG), welches für Strassen I. Klasse sinngemäss
Anwendung finde (§ 31 b Abs. 2 des Gesetzes betreffend das Strassenwesen
vom 20. August 1893 (StrassG)), Baubewilligungen verweigert werden, wo
ein Bebauungsplan fehle oder ein vorhandener Bebauungsplan in Revision
stehe und zu befürchten sei, die Ausführung der projektierten Baute könnte
die angemessene Gestaltung des Bebauungsplanes, namentlich die Ziehung
der Baulinien, ungünstig präjudizieren. Eine solche Bauverweigerung
sei nicht unbefristet, sondern gelte nur bis zu der von der Gemeinde
beförderlich an die Hand zu nehmenden Planung. Entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers sei sie jedoch nicht von vornherein auf fünf
Jahre zu beschränken. Die Annahme des Regierungsrates, dass für die
Baulinien der Wehntalerstrasse ein Abstand von 30 m vorzusehen sei,
lasse sich vertreten. Auch wenn die von Werder geplante Baute nur 3,65 m
in das Gebiet zwischen den künftigen Baulinien hineinrage, so werde deren
Ziehung dadurch doch ungünstig präjudiziert. Die Baute hätte deshalb nach
§ 129 BauG verweigert werden können. Wenn sie unter der Bedingung eines
Beseitigungsrevers dennoch bewilligt werde, so geschehe dies im Sinne
eines milderen Eingriffs in die Eigentumsrechte.
C.- Mit Eingabe vom 20. Mai 1972 hat Ernst Werder gegen diesen
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 24. Februar
1972 sowie die Entscheide des Regierungsrats und der Baudirektion
staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er macht eine Verletzung der
Eigentumsgarantie sowie Willkür geltend und beantragt sinngemäss, den von
den kantonalen Behörden angeordneten Beseitigungsrevers aufzuheben. Die
Begründung der Beschwerde ist, soweit nötig, in den nachstehenden
Erwägungen wiedergegeben.
D.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt Abweisung,
soweit auf die Beschwerde einzutreten ist. Der Regierungsrat hat auf
Gegenbemerkungen verzichtet.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 2
2.- a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann sich
die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen den Entscheid der letzten
kantonalen Instanz mit freier Prüfungsbefugnis richten und nicht auch gegen
vorausgegangene Entscheide unterer Instanzen (BGE 991 a 148 Erw. 2, 160 je
mit Verweisungen). Das Zürcher Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden
der vorliegenden Art in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht frei
(§§ 50, 51, 60 des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG); dass bei Fragen des Ermessens nur dessen Missbrauch und
Überschreitung als Rechtsverletzung gelten, (§ 50 Abs. 2 lit. c VRG),
bedeutet keine Einschränkung seiner Prüfungsbefugnis, wie sie hier zu
verstehen ist. Auf das Beschwerdebegehren ist daher nicht einzutreten,
soweit damit die Aufhebung der Entscheide des Regierungsrats und der
Baudirektion des Kantons Zürich beantragt wird.
b) Der Beschwerdeführer macht neben einer Verletzung der
Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) auch geltend, der angefochtene
Entscheid sei willkürlich. Diese Rüge erschöpft sich jedoch in der
Behauptung, das Verwaltungsgericht habe die aus der Eigentumsgarantie
sich ergebenden Grundsätze in willkürlicher Weise missachtet, weshalb
ihr keine selbständige Bedeutung zukommt.
Erwägung 3
3.- Der Beseitigungsrevers ist eine öffentlichrechtliche
Eigentumsbeschränkung, die im Sinne eines weniger weit gehenden Eingriffs
mit einer Baubewilligung verbunden wird, wenn diese überhaupt verweigert
werden könnte. Seine Verfassungsmässigkeit hängt somit zunächst davon ab,
ob die Voraussetzungen für eine Verweigerung der Baubewilligung gegeben
sind. Die dem streitigen Revers zugrundeliegende Bauverweigerung wurde
von der zuständigen Behörde wegen der künftigen Baulinienziehung für
die Wehntalerstrasse angeordnet, und zwar im Sinne einer vorübergehenden
Massnahme bis zur Erstellung des Bebauungsplanes. Sie ist mit Art. 22ter
BV vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und im
öffentlichen Interesse steht (BGE 99 I a 37, 98 I a 38 Erw. 2, 97 I
795, 96 I 133). Ob die gesetzliche Grundlage vorhanden ist, prüft das
Bundesgericht unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür, da ein im
Hinblick auf die künftige Baulinienziehung vorsorglich erlassenes Bauverbot
keinen besonders schweren Eingriff ins Eigentum darstellt. Die Frage des
öffentlichen Interesses dagegen prüft es frei; es übt jedoch Zurückhaltung,
soweit die Antwort von der Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt,
welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das
Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen
(BGE 98 I a 38, 376 Erw. 4 je mit Verweisungen).
Erwägung 4
4.- a) Die Bauverweigerung, mit welcher der angefochtene
Beseitigungsrevers begründet wird, stützt sich auf § 129 BauG, der wie
folgt lautet:
"Wenn sich der Bebauungsplan noch nicht auf die Baustelle und ihre
Umgebung erstreckt und aus diesem Grunde die Bewilligung einstweilen
verweigert wird, so soll der Gemeinderat beförderlich die Ergänzung
desselben vornehmen und diese nebst den aufzustellenden Bau- und
Niveaulinien dem Regierungsrat zur Genehmigung vorlegen".
Diese Vorschrift setzt nach ihrem Wortlaut und Sinn voraus, dass beim
Fehlen eines Bebauungsplanes eine nachgesuchte Bewilligung einstweilen
verweigert werden kann. Mit Recht wird dies in der staatsrechtlichen
Beschwerde nicht mehr bestritten. Der Beschwerdeführer anerkennt auch,
dass die Vorschrift nach § 31 b Abs. 2 StrassG auf das fragliche Gebiet
von Sünikon/Steinmaur anwendbar ist und der Entscheid über die Zulassung
der Baute der kantonalen Baudirektion zusteht, da die Baulinie für
eine Strasse I. Klasse in Frage steht. Er macht jedoch geltend, die
Bauverweigerung müsse aufhöchstens fünf Jahre begrenzt werden. Der im
Abschnitt "Übergangs- und Vollzugsbestimmungen" des BauG enthaltene §
149 a, wonach für Grundstücke, die zur Ausführung eines in Vorbereitung
befindlichen öffentlichen Werkes benötigt werden, ein längstens auf fünf
Jahre befristetes Bauverbot bei der Direktion der öffentlichen Bauten
nachgesucht werden könne, sei nämlich auch bei einer Bauverweigerung nach
§ 129 BauG zu beachten. Ob dies zutrifft und die vom Verwaltungsgericht
vertretene Auffassung, § 149 a BauG stelle neben der Bauverweigerung
nach § 129 BauG ein selbstständiges Planungsinstrument dar und sei auf
diese auch nicht analog anwendbar, als willkürlich zu betrachten ist,
kann jedoch offen bleiben. Denn es geht hier einzig um die Frage, ob eine
vorübergehende Bauverweigerung überhaupt zulässig ist; dass die Massnahme
nach § 129 BauG nicht unbefristet ist, wird schon damit gesagt, dass die
Bewilligung einstweilen verweigert werden kann und ergibt sich auch daraus,
dass die zuständige Behörde die Planung beförderlich vorzunehmen hat.
Welche zeitliche Ausdehnung der Massnahme sich mit der Eigentumsgarantie
vereinbaren lässt und ob allenfalls § 149 a BauG zu berücksichtigen
ist, braucht jetzt noch nicht entschieden zu werden. Die Frage wird erst
aktuell, wenn der Beschwerdeführer allenfalls angesichts einer ihm zu lange
scheinenden Dauer der Beschränkung deren Aufhebung bzw. die Beseitigung
des Revers verlangen will. Was ihre grundsätzliche Zulässigkeit betrifft,
so findet die in Frage stehende einstweilige Bauverweigerung in § 129
BauG ihre hinreichende gesetzliche Grundlage.
b) Zu Unrecht glaubt der Beschwerdeführer, der Gartensitzplatz dürfe
ihm nicht verweigert bzw. mit einem Revers belastet werden, weil an dieser
Stelle bereits ein Gebäudeteil gestanden habe, dessen Wert höher gewesen
sei und der wegen seiner solideren Konstruktion sogar eine grössere
präjudizierende Wirkung auf die künftige Planung gehabt hätte. Der
Beschwerdeführer hat den alten Gebäudeteil freiwillig beseitigt. Die
frühere Existenz eines freiwillig abgebrochenen Hausteils verleiht dem
Grundeigentümer jedoch keinen Anspruch darauf, die betreffende Stelle
überhaupt wieder oder unter den gleichen rechtlichen Voraussetzungen neu
zu überbauen. Er hat sich der nunmehr geltenden - provisorischen oder
definitiven - Regelung der baulichen Ausnützung seiner Parzelle zu fügen.
Erwägung 5
5.- Das öffentliche Interesse an der Bauverweigerung bestreitet der
Beschwerdeführer mit der Begründung, dass seine Anbaute die künftige
Planung nicht ungünstig präjudiziere. Sie rage bloss 3,65 m in das Gebiet
zwischen den vom Regierungsrat vorgesehenen Baulinien, deren Abstand
von 30 m jedoch zu gross sei. Ein solcher Baulinienabstand sei für einen
künftigen Strassenausbau nicht notwendig; eine in der Nähe durchgeführte
Strassenkorrektur zeige, dass man bloss mit einer Strassenbreite von 11,5
m zu rechnen habe.
Ob im Einzelfall die tatsächlichen Verhältnisse eine Bauverweigerung
rechtfertigen, beurteilt sich naturgemäss nach weniger strengen Kriterien,
wenn sie als einstweilige Massnahme im Hinblick auf die künftige Planung
verfügt wird, als wenn es um ein endgültiges Bauverbot geht. Im Rahmen
der vorsorglichen Freihaltung eines Gebietes können noch gar nicht alle
Gesichtspunkte, die bei der definitiven Planung massgebend sein werden,
berücksichtigt und abschliessend geprüft werden. An den Nachweis einer
ungünstigen Auswirkung der Baute auf den zu schaffenden Bebauungsplan sind
deshalb keine hohen Anforderungen zu stellen; allerdings rechtfertigt nicht
schon, wie im regierungsrätlichen Entscheid zutreffend ausgeführt wird,
jede noch so entfernte Möglichkeit einer Kollision zwischen privater
Bautätigkeit und öffentlicher Planung eine Bauverweigerung. Es geht um
Ermessensfragen, die in Würdigung der örtlichen Verhältnisse und mit Blick
auf die künftige Entwicklung zu beurteilen sind, was dem Bundesgericht
Zurückhaltung bei der Überprüfung des Entscheids der kantonalen Behörde
gebietet. Solange diese aus vertretbaren Gründen annimmt, der projektierte
Bau könnte die künftige Planung beeinträchtigen, kann von einem Verstoss
gegen die Eigentumsgarantie nicht gesprochen werden.
Eine ungünstige Präjudizierung der Baulinienziehung wäre somit zu
verneinen, wenn von vornherein mit Gewissheit feststehen würde, dass
ein künftiger Ausbau der Wehntalerstrasse unter keinen Umständen einen
Baulinienabstand erfordern wird, der die Baute des Beschwerdeführers
erfasst. Das ist jedoch nicht der Fall, auch wenn ein Baulinienabstand
von 30 m als hoch erscheint und die Baute nur 3,65 m hineinragt. Die
vorsorgliche Freihaltung von Land in einem planerisch noch nicht
erfassten Strassengebiet hat sich vernünftigerweise nicht auf ein
Minimum, sondern auf die allfällige äusserste Grenze des künftigen
Raumbedarfs auszurichten. Nach den Ausführungen der kantonalen Behörden
dient die Wehntalerstrasse neben der geplanten Hochleistungsstrasse
Kloten-Bülach der Verbindung des Flughafens mit dem Kanton Aargau. Mit
ihrer nur 7 bis 8 m Breite werde sie dem in naher Zukunft anfallenden
Verkehr nicht mehr genügen. Sie werde deshalb neben der projektierten
Hochleistungsstrasse als wichtigste Bebauungsplanstrasse in die
Verkehrsplanung aufgenommen. Entsprechend ihrer Bedeutung müsse daher ein
Baulinienabstand von 30 m vorgesehen werden. Was der Beschwerdeführer
dagegen vorbringt, vermag diese planerischen Überlegungen der Behörde
nicht zu entkräften. So anerkennt er selbst, dass die Strasse heute schon
sehr stark befahren ist. Ihre Ausbaufähigkeit lässt sich aber nicht
verneinen mit dem Hinweis auf die bereits bestehende verhältnismässig
enge Strassenüberführung beim Pfaffenrank. Wenn die Strasse an jener
Stelle samt Trottoir nur 11,5 m breit ist, so muss sie deswegen nicht
auf der ganzen Länge diese Breite aufweisen. Der weitere Einwand des
Beschwerdeführers, ein so grosser Baulinienabstand rechtfertige sich
höchstens für Wohnbauten, nicht aber für eine Gartenanlage, betrifft
Details, die im Rahmen der vorsorglichen Planung noch nicht entschieden zu
werden brauchen und vorgebracht werden können, wenn die Baulinie endgültig
festgesetzt ist. Selbst wenn die Möglichkeit nicht auszuschliessen ist,
dass das einstweilen von einer Bauverweigerung betroffene Grundstück
bei der definitiven Planung freigegeben werden könnte, so ist dies kein
Beweis für die Unhaltbarkeit der vorsorglichen Planungsmassnahme, sondern
entspricht nur ihrem provisorischen Charakter. Das öffentliche Interesse
an der einstweiligen Bauverweigerung ist somit zu bejahen.
Erwägung 6
6.- Art. 22ter BV verlangt indessen nicht nur, dass an der in
Frage stehenden Eigentumsbeschränkung überhaupt ein öffentliches
Interesse besteht. Der Eingriff ins Eigentum darf vielmehr nur so weit
gehen, als der verfolgte öffentliche Zweck es erheischt, d.h. er muss
verhältnismässig sein (BGE 97 I 799). Der Beseitigungsrevers ist die
Bedingung, unter welcher eine Baubewilligung, die an sich zu verweigern
wäre, ausnahmsweise doch erteilt wird. Gegenüber der Verweigerung
stellt die mit einer solchen Bedingung verbundene Erteilung der
Bewilligung den milderen Eingriff dar und ist insoweit ohne weiteres
verhältnismässig. Der Revers muss daneben aber auch im Zusammenhang
stehen mit der ihm zugrundeliegenden Bauverweigerung. Er darf keinem
anderen Zweck dienen als dem Zweck, der mit der Bauverweigerung verfolgt
wird. Im vorliegenden Fall ist es die vorsorgliche Festsetzung der im
Hinblick auf den Ausbau der Wehntalerstrasse zu ziehenden Baulinie,
welche die Bewilligungsverweigerung rechtfertigt. Über diesen Zweck
darf der streitige Revers nicht hinausgehen. Die Pflicht zur allfälligen
Beseitigung der Anbaute besteht nur dann, wenn die endgültig festgesetzte
Baulinie für die Wehntalerstrasse dies erfordert. Wird die Baulinie
bei der definitiven Planung vor der Baute durchgezogen, so fällt die
rechtliche Grundlage der Bauverweigerung und damit auch des Revers dahin;
kommt die Baute dagegen innerhalb der endgültigen Baulinie zu stehen,
so wird das Bauverbot bzw. der Revers endgültig, stützt sich dann aber
auf die rechtliche Grundlage der für die Baulinien geltenden Vorschrift
des § 48 BauG. Der von der Baudirektion verfügte Revers verpflichtet den
Beschwerdeführer jedoch zur Beseitigung der Baute nicht nur, wenn der
Ausbau der Wehntalerstrasse, sondern auch, wenn andere wichtige Gründe
dies erfordern. Das geht zu weit. Eine Pflicht zur Beseitigung der Baute
aus andern als strassenbautechnischen Gründen wäre durch den öffentlichen
Zweck, der den Revers bzw. die diesem zugrundeliegende Bauverweigerung
rechtfertigt, nicht mehr gedeckt. Die Klausel ist deshalb in dem Sinne
restriktiv auszulegen, dass der jeweilige Eigentümer nur aus Gründen,
die mit dem Ausbau der Wehntalerstrasse zusammenhangen, zur Beseitigung
der Baute verpflichtet ist. Mit dieser eingeschränkten Bedeutung, an die
sich die kantonalen Behörden zu halten haben, ist der Beseitigungsrevers
mit der Eigentumsgarantie vereinbar.
Erwägung 7
7.- Der Beschwerdeführer begründet die behauptete Unzulässigkeit
des Beseitigungsrevers ferner damit, dass dieser eine materielle
Enteignung bedeute, die nicht entschädigt werde. Ob eine materielle
Enteignung vorliegt und diese allenfalls entschädigungspflichtig wäre,
ist im vorliegenden Verfahren, da es einzig um die Zulässigkeit der
Bauverweigerung bzw. des Revers geht, jedoch nicht zu prüfen. Ansprüche
aus einer vermeintlichen materiellen Enteignung sind auf dem in § 183bis
ff. EGZGB vorgesehenen Rechtswege geltend zu machen; das Bundesgericht
könnte sich darüber erst im Anschluss an einen in diesem Verfahren
ergangenen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid äussern (BGE 91 I 338).
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.