BGE 99 IA 394
99 Ia 394
45. Urteil vom 10. Oktober 1973 i.S. Geiger und Mitbeteiligte gegen
Kanton Basel-Stadt. Regeste
Taxihalterbewilligung; Handels- und Gewerbefreiheit bei Benützung
öffentlichen Bodens.
1. Legitimation zur Anfechtung allgemeinverbindlicher Erlasse;
Beschwerdelegitimation von Verbänden (Erw. 1).
2. Wirkungsbereich des Art. 31 BV bei Benützung öffentlichen Bodens zu
gewerblichen Zwecken. Zulässigkeit einer Vorschrift, wonach der Taxihalter
im Kanton seinen Geschäftssitz oder eine Zweigniederlassung haben muss
(Erw. 2).
3. Es ist verfassungsrechtlich zulässig, die Bewilligung zur Benützung
öffentlicher Standplätze (A-Bewilligung) nur solchen Taxiunternehmen zu
erteilen, welche für einen 24-stündigen Bestell- und Fahrdienst während
des ganzen Jahres Gewähr bieten (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt beschloss am 30. Juni 1972
ein "Gesetz betreffend den Betrieb von Taxis und Gesellschaftswagen im
Kanton Basel-Stadt" (im folgenden: Taxi-Gesetz). Durch Referendum wurde
die Volksabstimmung verlangt. Mit 37 898 Ja gegen 36 023 Nein haben die
Stimmberechtigten das Gesetz in der Volksabstimmung vom 1. bis 3. Dezember
1972 angenommen.
B.- Das Taxi-Gesetz unterstellt den Betrieb von Taxis auf dem Gebiet
des Kantons Basel-Stadt der Bewilligungspflicht (§ 3). Es werden zwei
Bewilligungsarten unterschieden (§ 4):
a) Taxihalterbewilligungen A für den Betrieb von Taxis mit
Inanspruchnahme öffentlicher Standplätze.
b) Taxihalterbewilligungen B für den Betrieb von Taxis ohne
Inanspruchnahme öffentlicher Standplätze.
§ 5 umschreibt die allgemeinen Bewilligungsvoraussetzungen. Unter
anderm wird verlangt, dass der Bewerber den Geschäftssitz
oder eine Zweigniederlassung im Kanton Basel-Stadt hat (Abs. 1
Ziff. 4). Voraussetzung für die Taxihalterbewilligung A ist gemäss
Abs. 1 Ziff. 8, dass der Bewerber "selbständig oder auf Grund eines
gesellschaftsrechtlichen Zusammenschlusses Gewähr für einen 24-stündigen
Bestell- und Fahrdienst während des ganzen Jahres bietet".
C.- Werner Geiger und Alfred Abt, zwei selbständig erwerbende
Taxihalter, sowie der Verband Unabhängiger Taxihalter und Grossrat Hansjürg
Weder haben gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem
Antrag, es seien die Ziff. 4 und 8 von § 5 Abs. 1 des Taxi-Gesetzes
aufzuheben.
D.- Namens des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt beantragt das
Polizeidepartement Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht zieht in
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Zur Anfechtung allgemeinverbindlicher Erlasse ist jeder
legitimiert, auf den die angefochtenen Rechtssätze zur Zeit anwendbar
sind oder künftig angewendet werden könnten; es genügt ein virtuelles
Betroffensein (BGE 99 Ia 264 E.I, 97 I 915 E. 4a, 88 I 175 E. 1, 85 I 52 E.
2, 82 I 98 E. 1b).
Die Legitimation der beiden Taxihalter Geiger und Abt ist zum
vornherein gegeben. Zur Beschwerde ist aber auch Hansjürg Weder
befugt. Zwar ist er nicht Taxihalter; doch wäre er, wenn er sich je als
Taxihalter betätigen möchte, von den angefochtenen Gesetzesbestimmungen
betroffen. Die Beschwerde ist auch insoweit zulässig, als sie sich gegen
die in § 5 Abs. 1 Ziff. 4 des Taxi-Gesetzes enthaltene Domizilklausel
richtet. Obschon offenbar alle Beschwerdeführer im Kanton Basel-Stadt
niedergelassen sind, ist diese Vorschrift auf sie virtuell anwendbar;
denn sie hätte konkrete Auswirkungen, sobald einer der Beschwerdeführer
inskünftig sich um eine Taxihalterbewilligung bewerben wollte, ohne seinen
Geschäftssitz oder eine Zweigniederlassung im Kanton Basel-Stadt zu haben.
b) Verbänden wird die Beschwerdelegitimation zur Wahrung der
Interessen ihrer Mitglieder zugestanden, wenn die beschwerdeführende
Organisation eine juristische Person ist, die einzelnen Mitglieder zur
staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären und die Wahrung der durch
ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen zu den statutarischen
Aufgaben der Organisation gehört (BGE 81 I 121, 88 1175, 93 I 175 und
516, 94 I 4). Der Verband Unabhängiger Basler Taxihalter ist ein Verein
und bezweckt laut § 2 der Statuten "die Sicherung und Verbesserung der
Existenzgrundlagen seiner Mitglieder". Die Mitglieder wären zur Anfechtung
des Taxi-Gesetzes mit staatsrechtlicher Beschwerde befugt. Dass der Verband
diese Interessen der Mitglieder vertritt, entspricht seinem statutarischen
Zweck. Die Voraussetzungen für die Beschwerdelegitimation des Verbandes
sind somit erfüllt.
Erwägung 2
2.- Entgegen dem ursprünglichen Antrag des Regierungsrates hat
die Grossratskommission in dem in der Folge vom Grossen Rat und vom
Volk angenommenen Gesetzestext sowohl für die A- als auch für die
B-Bewilligungen das Erfordernis aufgestellt, dass der Bewerber den
Geschäftssitz oder eine Zweigniederlassung im Kanton Basel-Stadt haben
müsse (§ 5 Abs. 1 Ziff. 4).
Diese Vorschrift wird zunächst damit begründet, dass die erforderliche
Beaufsichtigung des Taxibetriebes ein "Domizil" im Kantonsgebiet notwendig
mache; im übrigen rechtfertige auch "die Knappheit der auf der Allmend zur
Verfügung stehenden Standplätze eine Einschränkung der Zahl ihrer Benützer
auf diejenigen Taxihalter, die in Basel den Geschäftssitz oder wenigstens
eine Zweigniederlassung haben" (vgl. Bericht der Grossratskommission S.9
und 11).
a) Das Fehlen eines Geschäftssitzes oder einer Zweigniederlassung
im Kantonsgebiet bildet an sich kein Hindernis für die Kontrolle der
eingesetzten Fahrzeuge und die Beaufsichtigung der im Kanton Basel-Stadt
ausgeübten beruflichen Tätigkeit. Die in der Vernehmlassung aufgezeigte
Möglichkeit einer Meinungsverschiedenheit zwischen den Experten, welche
das Fahrzeug im Standortkanton prüfen, und den Experten des Kantons
Basel-Stadt, vermag auf jeden Fall das Erfordernis eines baselstädtischen
Domizils nicht zu begründen. Selbst beim Bestehen eines Geschäftssitzes
oder einer Zweigniederlassung im Kanton Basel-Stadt ist an sich die
Verwendung von Fahrzeugen, die ausserhalb des Kantons immatrikuliert
sind, nicht ausgeschlossen; anderseits könnte ein Unternehmen ohne
Basler Geschäftsdomizil seine Taxifahrzeuge in Basel unterbringen
und dementsprechend auch in Basel-Stadt immatrikulieren (SVG Art. 22
Abs. 1). Die abstrakte Gefahr einer interkantonalen Meinungsverschiedenheit
der Experten wird also nicht durch das Fehlen eines baselstädtischen
Geschäftsdomizils hervorgerufen, sondern ergibt sich bei ausserkantonaler
Immatrikulation des in Basel verwendeten Taxifahrzeuges.
Eine eigentliche Betriebskontrolle mit Prüfung der Unterlagen
über die Geschäftstätigkeit während eines längern Zeitraumes ist mit
gewissen Schwierigkeiten verbunden, wenn das Taxi-Unternehmen weder
seinen Geschäftssitz noch eine Zweigniederlassung im Kantonsgebiet
hat. Zwar könnte der Bewilligungsinhaber verpflichtet werden, seine
Bücher und Aufzeichnungen der zuständigen Instanz des Kantons Basel-Stadt
auf entsprechende Aufforderung hin vorzulegen. Eine überraschende,
unangemeldete Kontrolle in den ausserhalb des Kantons gelegenen
Geschäftsräumen wäre jedoch nur auf dem Wege der Rechtshilfe oder mit
Zustimmung der Behörden des andern Kantons möglich. Diese Schwierigkeiten
lassen sich aber durch entsprechende Abmachungen weitgehend beseitigen. Die
Domizilklausel im Sinne von § 5 Abs. 1 Ziff. 4 ist als Mittel zur
Erleichterung der gewerbepolizeilichen Aufsicht unverhältnismässig. Wohl
müssen Taxi-Unternehmungen dauernd beaufsichtigt werden. Diese Aufsicht
dürfte sich aber doch vorwiegend im Tätigkeitsgebiet abspielen (Kontrolle
der Fahrzeuge, der Taxuhren und der Tarifberechnung) und eher selten
eine Kontrolle in den Betriebsräumen erfordern. Die geltend gemachten
polizeilichen Gründe vermögen daher die Einschränkung der Handels-
und Gewerbefreiheit, die sich aus dem Erfordernis einer geschäftlichen
Niederlassung ergibt, nicht zu rechtfertigen.
b) Es bleibt zu prüfen, ob und inwiefern das in der Vernehmlassung
nicht erwähnte, aber aus dem Bericht der Grossratskommission sich
ergebende Argument, auch die Knappheit der auf der Allmend vorhandenen
Standplätze rechtfertige den Ausschluss ausserkantonaler Taxihalter, für
die Verfassungsmässigkeit der angefochtenen Domizilklausel von Belang ist.
aa) Die A-Taxihalter sind berechtigt, ihre Fahrzeuge auf den
öffentlichen Taxi-Standplätzen, die gemäss §lo des Taxi-Gesetzes
vom Polizeidepartement bestimmt werden, aufzustellen. Die Benützung
öffentlicher Taxi-Standplätze stellt einen gesteigerten Gemeingebrauch
dar, und nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichtes gibt
Art. 31 BV keinen Anspruch auf die Benützung öffentlichen Bodens zu
gewerblichen Zwecken (BGE 97 I 655; 81 I 18/19 mit Hinweisen auf frühere
Urteile). Diese Rechtsprechung, welche jede Auswirkung der Handels-
und Gewerbefreiheit im Bereich der Verfügungen über öffentlichen Grund
und Boden ausschliesst, wurde von einzelnen Autoren kritisiert (MARTI,
Handels- und Gewerbefreiheit S. 141, SALADIN, Grundrechte im Wandel,
S. 250/52). Saladin fordert, dass die Handels- und Gewerbefreiheit auf
staatliche Verfügungen über Grund und Boden ausstrahlen müsse (aaO S.
251). Diese Kritik kann wohl nur in dem Sinne verstanden werden, dass
die gewerbliche Tätigkeit auf öffentlichem Grund nicht willkürlich und
ohne dass dies im öffentlichen Interesse notwendig wäre, eingeschränkt
werden soll. Bei der Benützung öffentlicher Taxi-Standplätze ergibt
sich aus den räumlichen Verhältnissen von vornherein eine gewisse
Einschränkung. Die Zahl der Standplätze kann nicht beliebig vermehrt
werden, und zur Vermeidung von Verkehrsstörungen und Auseinandersetzungen
darf die Zahl der benützungsberechtigten Taxihalter nicht unbegrenzt erhöht
werden (BGE 97 I 657). Im Kanton Basel-Stadt ist zwar zur Zeit noch kein
"numerus clausus" der A-Bewilligungen vorgesehen, d.h. die Behörden möchten
nach Möglichkeit alle Bewerber, welche die Voraussetzungen erfüllen, zur
Benützung der öffentlichen Standplätze zulassen; die faktisch notwendige
Beschränkung soll sich offenbar aus den gesetzlichen Voraussetzungen (§ 5)
ergeben, ohne dass mit problematischen individuellen Erwägungen einzelne
Bewerber abgelehnt werden müssen. Die angefochtene Vorschrift in § 5 Abs. 1
Ziff. 4 des Taxi-Gesetzes dient diesem Zweck. Ist bei der Erteilung von
Bewilligungen zur gewerblichen Benützung öffentlichen Bodens eine Auswahl
notwendig, weil die Zahl der Bewerber grösser ist als die Zahl der nach den
konkreten Verhältnissen möglichen Bewilligungen, so muss das Gemeinwesen
bei dieser unvermeidlichen Auswahl auch Kriterien berücksichtigen
dürfen, die nicht polizeilicher Natur sind. Nur willkürliche, sachlich
nicht vertretbare Gesichtspunkte sind verfassungsrechtlich unzulässig
(GRISEL, Droit administratif suisse S. 301). Dass ein Kanton den
nicht unbeschränkt möglichen gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen
Strassenareals in erster Linie denjenigen Unternehmungen einräumt, die in
seinem Gebiet niedergelassen sind und als Steuerzahler die öffentlichen
Lasten tragen helfen, ist nicht willkürlich; es handelt sich dabei um
einen zwar nicht polizeilich begründeten, aber sachlich vertretbaren
Gesichtspunkt, dessen Beachtung bei einer notwendigen Limitierung der
Bewilligungsträger im Bereich der Verfügungen über öffentlichen Grund und
Boden keine Verfasserungsnorm verletzt. Wenn auch im Kanton Basel-Stadt
zur Zeit kein "numerus clausus" der A-Bewilligungen besteht, so ist doch
offensichtlich, dass diese problematische Massnahme nur vermieden werden
kann, wenn der Kreis der möglichen Bewilligungsempfänger durch gesetzliche
Voraussetzungen begrenzt wird. Im Rahmen dieses Systems erscheint es nicht
als verfassungswidrig, eine Reduktion des Kreises der möglichen Bewerber
dadurch zu erreichen, dass durch Gesetz ausserkantonale Taxiunternehmungen
ohne Niederlassung im Kanton Basel-Stadt von der Benützung der nur in
beschränkter Zahl vorhandenen öffentlichen Standplätze ausgeschlossen
werden.
bb) Diese Überlegung trifft auf die B-Bewilligungen nicht in gleichem
Masse zu. Auf Grund des Taxi-Gesetzes könnte man sogar annehmen, Inhaber
von B-Bewilligungen seien überhaupt nicht berechtigt, durch Aufstellen
auf öffentlichem Grund Kunden anzuwerben, sie müssten sich einen
privaten Standplatz beschaffen oder seien auf telephonische Bestellungen
angewiesen. Wenn dem so wäre, so gäbe die B-Bewilligung keinen Anspruch
auf gesteigerten Gemeingebrauch, und das Argument, wegen der räumlichen
Verhältnisse sei eine Beschränkung der Zahl der Bewilligungen anzustreben,
wäre in bezug auf diese Bewilligungskategorie verfehlt.
Aus der Verordnung des Regierungsrates vom 9. April 1973
zum Taxi-Gesetz ergibt sich, dass auch B-Taxis zur Kundenwerbung
auf öffentlichem Grund aufgestellt werden dürfen. Sie sind zwar
ausgeschlossen von der Benützung der speziell bezeichneten öffentlichen
Taxistandplätze, aber es ist ihnen gestattet, ausserhalb einer bestimmten
Zone (Stadtzentrum) allgemein zugängliche öffentliche Parkflächen für
gewerbliche Zwecke zu benützen (§ 1 der Verordnung). Auch diese Art der
Benützung des Strassenareals ist nach der Praxis des Bundesgerichtes
eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs (BGE 97 I 655; 81 I 19). Die
B-Bewilligung enthält also ebenfalls eine Verfügung über öffentlichen Grund
und Boden, nämlich die Erlaubnis, vorhandene Parkierungsmöglichkeiten
zur Kundenwerbung zu benützen und damit vorübergehend dem allgemeinen
Gebrauch zu entziehen. Die Notwendigkeit, die Zahl dieser Bewilligungen im
öffentlichen Interesse zu beschränken, ist hier nicht so offensichtlich wie
bei den A-Bewilligungen. Immerhin sollte im öffentlichen Interesse auch die
temporäre Beanspruchung von Parkflächen durch wartende Taxis ein gewisses,
allerdings objektiv schwer bestimmbares Mass nicht überschreiten. Nach
der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts ist auch diese Form
der Bewilligung gesteigerten Gemeingebrauchs vom Verfassungsrichter nur
unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV zu prüfen. Doch selbst wenn im
Sinne der erwähnten Kritik eine gewisse Ausstrahlung von Art. 31 BV in
den Bereich der Verfügungen über öffentlichen Grund und Boden angenommen
wird, so hindert die Handels- und Gewerbefreiheit das Gemeinwesen nicht,
einen gesteigerten Gemeingebrauch von Strassen und Plätzen zu gewerblichen
Zwecken den in seinem Gebiet niedergelassenen Unternehmungen vorzubehalten,
um durch diese objektive Bedingung die erforderliche Begrenzung der Zahl
der möglichen Bewerber zu erreichen.
Auch für die B-Bewilligungen erscheint somit die Domizilklausel nicht
als verfassungswidrig. Zwar lässt sie sich mit dem geltend gemachten
polizeilichen Zweck nicht hinreichend begründen; als Mittel, um den Kreis
der möglichen Bewerber für die nicht in unbegrenzter Zahl erteilbaren
Taxi-Bewilligungen einzuschränken, ist sie jedoch haltbar.
Erwägung 3
3.- Die Gewähr für einen 24-stündigen Bestell- und Fahrdienst ist
gemäss § 5 Abs. 1 Ziff. 8 des Taxi-Gesetzes eine zusätzliche Voraussetzung,
welche vom A-Taxihalter erfüllt werden muss.
Mit der A-Bewilligung wird dem Inhaber die Befugnis erteilt,
die in beschränkter Zahl vorhandenen öffentlichen Taxi-Standplätze zu
benützen. Wie bereits dargelegt wurde, kann diese offenbar sehr begehrte
Erlaubnis eines gesteigerten Gemeingebrauchs qualifizierter Art nicht
unbegrenzt vielen Bewerbern erteilt werden. Die unvermeidliche Limitierung
soll nach sachlichen Kriterien, nicht willkürlich erfolgen. Weitergehende
verfassungsmässige Ansprüche der Bewerber können weder aus Art. 4 noch
aus Art. 31 BV abgeleitet werden.
Das Erfordernis der Gewähr für einen 24-stündigen Bestell- und
Fahrdienst während des ganzen Jahres knüpft den wirtschaftlichen Vorteil
einer Benützung der öffentlichen Taxistandplätze an eine im öffentlichen
Interesse liegende Bedingung. Wenn der Staat auf diese Weise dafür
besorgt ist, dass jederzeit - auch während "unbeliebter" Stunden - Taxis
zur Verfügung stehen, so ist dies sachlich begründet. Dass derjenige,
der nicht bereit oder nicht in der Lage ist, einen 24-stündigen Bestell-
und Fahrdienst zu gewährleisten, keine A-Bewil ligung erhalten kann,
verletzt kein verfassungsmässiges Recht. Es ist zwar nicht notwendig, dass
sämtliche Taxi-Unterneh mungen einen 24-stündigen Betrieb garantieren, aber
eine genügende Anzahl solcher Taxis ist unerlässlich. Dass ein Kanton oder
eine Gemeinde die Erfüllung dieses Bedürfnisses durch eine entsprechende
Bedingung mit der Bewilligung zur Benützung öffentlicher Standplätze
verknüpft, ist sachgemäss und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.