BGE 99 IA 381
99 Ia 381
43. Urteil vom 10. Oktober 1973 i.S. Taxi Herold AG gegen Gemeinderat der
Stadt St. Gallen und Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen.
Regeste
Taxigewerbe; Übertragbarkeit der Betriebsbewilligung bei juristischen
Personen.
1. Es ist verfassungsrechtlich zulässig, die Bewilligung zum Führen
eines Taxibetriebes nur an die verantwortlichen natürlichen Personen zu
erteilen und juristische Personen als Bewilligungsträger auszuschliessen
(Erw. 2 und 3).
2. Wieweit kann bei einer solchen Regelung ein als juristische
Person organisiertes Taxiunternehmen, dessen Geschäftsführer und
Bewilligungsinhaber aus dem Betrieb ausscheidet, von Verfassungswegen
beanspruchen, dass dem neuen Geschäftsführer die zur Benützung öffentlicher
Standplätze berechtigende Bewilligung wieder erteilt wird? (Erw. 4).
Sachverhalt
A.- a) Der Gemeinderat der Stadt St. Gallen erliess am 13. März 1973
ein neues Taxi-Reglement (TR). Dieses Reglement wurde am 12. April 1973 vom
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen genehmigt und trat nach
der Genehmigung und nach unbenütztem Ablauf der Referen dumsfrist in Kraft.
b) Die in diesem Reglement getroffene Ordnung des Taxiwesens in
der Stadt St. Gallen beruht auf der auch in andern Städten üblichen
Unterscheidung zwischen A-Bewilligungen, welche dem Inhaber die Befugnis
geben, seine Fahrzeuge zur Entgegennahme von Aufträgen auf öffentlichem
Grund an bezeichneten Taxistandplätzen aufzustellen, und B-Bewilligungen,
die einen Taxibetrieb unter Benützung privater Stand plätze erlauben.
Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung werden
folgendermassen umschrieben:
Art. 6 (sachliche Voraussetzungen)
"Eine Betriebsbewilligung A wird erteilt, wenn der Bewerber die in
Art. 7 vorgeschriebenen Voraussetzungen erfüllt und die zur Verfügung
stehenden Standplätze auf öffentlichem Grund mcht voll ausgelastet sind.
Eine Betriebsbewilligung B wird erteilt, wenn der Bewerber die
in Art. 7 vorgeschriebenen Voraussetzungen erfüllt und sich über eine
genügende, verkehrstechnisch geeignete Abstellfläche auf privatem Grund
ausweist."
Art. 7 (persönliche Voraussetzungen)
"Der Bewerber muss handlungsfähig sein, einen guten Leumund besitzen,
für einen vorschrifts- und sachgemässen Geschäftsbetrieb Gewähr bieten
und den Wohn- oder Geschäftssitz in der Regel in der Politischen Gemeinde
St. Gallen haben.
Die Betriebsbewilligung ist insbesondere zu verweigern, wenn der
Bewerber
a) von einem Dritten, der die Voraussetzungen zur Erlangung der
Betriebsbewilligung nicht erfüllt, vorgeschoben ist;
b) sich grober Verletzungen von Verkehrsvorschriften oder von
Bestimmungen zum Schutze der Arbeitnehmer schuldig gemacht hat."
c) Die Betriebsbewilligung ist persönlich und unübertragbar (Art. 10
Abs. 1 TR). Zwei Vorschriften beziehen sich auf die besondern Verhältnisse
in der von einer juristischen Person betriebenen Taxiunternehmung:
- Gemäss Art. 8 Ziff. 4 erlischt die Betriebsbewilligung, "wenn
der Inhaber als Geschäftsführer einer juristischen Person ausscheidet,
vorbehältlich Art. 10 Abs. 4".
- Art. 10 Abs. 4 TR regelt die Möglichkeit der Übertragung von
Betriebsbewilligungen A folgendermassen:
"Scheidet ein Geschäftsführer einer Gesellschaft des Privatrechts
als Bewilligungsinhaber aus, so kann der Polizeivorstand freigewordene
Betriebsbewilligungen A ohne Ausschreibung auf den neuen Geschäftsführer
der Gesellschaft übertragen, sofern dieser die Voraussetzungen des Art. 7
erfüllt."
Gemäss der Übergangsbestimmung in Art. 31 sind alle bisher auf
juristische Personen ausgestellten Bewilligungen innert drei Monaten
nach Inkrafttreten des neuen Reglementes auf den verantwortlichen
Geschäftsführer zu übertragen.
B.- Die Firma Taxi Herold AG, St. Gallen, hat das neue Reglement
fristgemäss mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten. Sie beantragt,
Art. 8 Ziff. 4 und Art. 10 Abs. 4 des Reglementes seien aufzuheben,
eventuell sei der Erlass als Ganzes aufzuheben.
Zur Begründung wird ausgeführt, es verstosse gegen Art. 4 und
Art. 31 BV, dass die Taxibewilligung nicht mehr wie bis anhin auch auf
eine juristische Person, sondern nur noch auf den verantwortlichen
Geschäftsführer persönlich lauten könne. Vollends untragbar sei es,
die Bewilligung beim Ausscheiden des Geschäftsführers erlöschen zu
lassen und es durch die Kann-Vorschrift des Art. 10 Abs. 4 TR in das
Ermessen des Polizeivorstandes zu stellen, ob er die frei gewordenen
A-Bewilligungen ohne Ausschreibung auf den neuen Geschäftsführer
übertragen wolle. Es bestehe keine polizeiliche Notwendigkeit, einer
Gesellschaft des Privatrechts die unmittelbare Bewilligung zur Führung
eines Taxigeschäftes zu verweigern; die frühere Regelung, wonach für
die Erteilung einer Betriebsbewilligung an juristische Personen die
persönlichen Voraussetzungen vom Geschäftsführer erfüllt sein müssten,
genüge vollauf.
C.- Der Stadtrat St. Gallen und das Volkswirtschaftsdepartement des
Kantons St. Gallen beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführerin ficht die getroffene Ordnung des Taxiwesens
nicht grundsätzlich an, sondern beschränkt sich sinngemäss auf folgende
zwei Rügen:
a) In erster Linie wird als Verletzung von Art. 4 und Art. 31 BV
beanstandet, dass Gesellschaften (juristische Personen) nicht mehr Inhaber
von Taxibewilligungen sein können.
b) In zweiter Linie wird unter Berufung auf die gleichen
Verfassungsnormen gerügt, dass im Rahmen der neuen Regelung gemäss Art. 10
Abs. 4 TR die Übertragung der dem ausscheidenden Geschäftsführer einer
Gesellschaft erteilten Bewilligung auf den neuen Geschäftsführer bloss
durch eine Kann-Vorschrift ermöglicht, aber nicht zwingend vorgeschrieben
sei.
Der Eventualantrag auf Aufhebung der ganzen Verordnung ist nicht in
einer ausreichenden Weise begründet (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG); es kann
daher auf diesen Antrag von vornherein nicht eingetreten werden.
Erwägung 2
2.- Die Bewilligungspflicht und die Voraussetzungen der
Bewilligungserteilung bilden nicht Gegenstand der Beschwerde. Mit den
vorgebrachten Rügen wird im wesentlichen geltend gemacht, die Bestimmungen,
deren Aufhebung beantragt wird, hätten eine sachlich nicht gerechtfertigte
Benachteiligung der in Form einer juristischen Person organisierten
Taxiunternehmungen und somit eine Rechtsungleichheit zur Folge.
Praktische Auswirkungen kann die angefochtene Regelung nur bei
A-Bewilligungen haben. Bei den B-Bewilligungen dürfte es im Ergebnis
ohne Belang sein, ob die Bewilligung, welche ein als juristische Person
organisiertes Taxiunternehmen betrifft, gestützt auf die persönlichen
Voraussetzungen des Geschäftsführers diesem persönlich erteilt wird oder
ob sie auf die Gesellschaft lautet, aber selbstverständlich nur gelten
kann, solange der Geschäftsführer im Unternehmen bleibt. Scheidet
der Geschäftsführer aus, so muss die B-Bewilligung jedem neuen
Geschäftsführer erteilt werden, der die persönlichen Voraussetzungen
erfüllt. Demgegenüber unterliegen die A-Bewilligungen, anders als die
B-Bewilligungen, faktisch einer zahlenmässigen Beschränkung, und beim
grundsätzlichen Erlöschen einer A-Bewilligung infolge Ausscheidens des
die Bewilligung tragenden Geschäftsführers aus einer juristischen Person
besteht nach dem Wortlaut der angefochtenen Vorschriften die Möglichkeit,
die frei gewordene A-Bewilligung nicht auf den neuen Geschäftsführer zu
übertragen, sondern sie auszuschreiben und allenfalls irgendeinem andern
Bewerber zuzuteilen. Diese Möglichkeit eines "Bewilligungsentzuges" beim
Geschäftsführerwechsel der juristischen Person bildet den eigentlichen
Anlass der zu beurteilenden Beschwerde.
Ob sich die Beschwerdeführerin gegenüber dieser Regelung ausser auf
Art. 4 BV auch auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) berufen
kann oder ob man entsprechend der bisherigen Praxis des Bundesgerichtes
annehmen will, dass Bewilligungen zur Benützung öffentlichen Bodens zu
gewerblichen Zwecken nicht in den Wirkungsbereich des Art. 31 BV fallen
(BGE 97 I 655; SALADIN, Grundrechte im Wandel, S. 250, mit Hinweis auf
weitere Urteile), kann hier offen bleiben, da dies - wie sich zeigen wird -
für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der angefochtenen Regelung
nicht entscheidend ist.
Erwägung 3
3.- Wenn die Erteilung einer gewerbepolizeilichen Bewilligung unter
anderem von Voraussetzungen abhängig ist, welche nur eine natürliche Person
erfüllen kann (wie guter Leumund, bestimmte Kenntnisse und Fähigkeiten,
usw.), dann schliesst dies nicht aus, dass die bewilligungspflichtige
gewerbliche Tätigkeit auch von einem als juristische Person organisierten
Unternehmen ausgeübt wird; die speziellen persönlichen Voraussetzungen
müssen jedoch vom verantwortlichen Leiter des Betriebes erfüllt sein. Für
die Bewilligungserteilung gibt es in diesem Fall zwei Wege:
a) Die Bewilligung kann formell auf die Gesellschaft, d.h. auf die
juristische Person lauten, wird aber erst nach Prüfung der persönlichen
Voraussetzungen des für den Betrieb verantwortlichen Geschäftsführers
erteilt und stillschweigend oder ausdrücklich an die Bedingung geknüpft,
dass diese natürliche Person ihre leitende Funktion behält und dass
jeder künftige personelle Wechsel in der verantwortlichen Leitung der
Bewilligungsbehörde zur Genehmigung gemeldet werden muss (Beispiel
einer solchen Regelung: VV zum Bankengesetz vom 30. August 1961 Art. 30
ff. betr. Revisionsstellen).
b) Die Bewilligung kann aber auch auf die Person lauten, welche als
Leiter des Betriebes der Gesellschaft die persönlichen Voraussetzungen
zur Bewilligungserteilung erfüllt.
Die gesetzgebungspolitische Wahl der einen oder andern Gestaltungsform
dürfte weitgehend von Überlegungen der Praktikabilität, vom Gewicht der
persönlichen Voraussetzungen und von den Verhältnissen in der betreffenden
Branche abhängen.
Die Stadt St. Gallen entschied sich im neuen Taxi-Reglement
für die zweite Lösung (b), während vorher eine Regelung im Sinne von
lit. a galt. Dass polizeilich begründete und im vorliegenden Fall nicht
angefochtene Bewilligungsvoraussetzungen persönlicher Art auch bei einem
als Gesellschaft organisierten Taxiunternehmen gegeben sein müssen,
steht ausser Zweifel. Beide oben umschriebenen Wege zur Kontrolle und
Gewährleistung solcher persönlicher Voraussetzungen im Rahmen einer
Gesellschaft sind an sich verfassungsrechtlich zulässig. Die Wahl der
Rechtsform der bewilligungspflichtigen Unternehmung wird dadurch nicht
in einer sachlich ungerechtfertigten Weise behindert oder eingeengt;
beide Lösungen wollen lediglich gewährleisten, dass auch bei der
bewilligungspflichtigen Tätigkeit einer Gesellschaft die erforderlichen
persönlichen Voraussetzungen vorhanden sind.
Erwägung 4
4.- Werden nur natürliche Personen als Bewilligungsträger anerkannt,
so entsteht eine besondere Problematik, wenn der Geschäftsführer als
Bewilligungsinhaber aus dem rechtlich als Gesellschaft organisierten
Unternehmen ausscheidet. Die Schöpfer des neuen TR haben diese Problematik
erkannt. Durch Art. 8 Ziff. 4 wird verhindert, dass der ausscheidende
Geschäftsführer die auf ihn lautenden Bewilligungen "mitnehmen" kann;
seine Bewilligung ist an seine Tätigkeit in der juristischen Person
gebunden. Inwiefern diese Vorschrift eine Verfassungsnorm verletzen soll,
lässt sich der Beschwerdebegründung nicht entnehmen. Bei Beibehaltung
des Systems, wonach nur natürliche Personen Taxi-Bewilligungen
bekommen können, bildet Art. 8 Ziff. 4 eine unerlässliche Korrektur
zum Schutze der in Gesellschaftsform organisierten Unternehmen. An
der Aufhebung dieser Bestimmung ohne vollständige Änderung des Systems
kann die Beschwerdeführerin kein Interesse haben; eine solche isolierte
Aufhebung von Art. 8 Ziff. 4 TR wäre für sie nur nachteilig. Dass aber
die im Taxi-Reglement getroffene Lösung, welche juristische Personen
als Bewilligungsträger ausschliesst, verfassungsrechtlich zulässig ist,
wurde bereits dargelegt.
Zu prüfen bleibt die Frage, ob Art. 10 Abs. 4 TR eine gegen Art. 4 und
Art. 31 BV verstossende Diskriminierung der als Gesellschaft organisierten
Taxiunternehmen darstellt. Diese Vorschrift ermöglicht einerseits
die Übertragung einer A-Bewilligung auf den neuen Geschäftsführer
einer Gesellschaft ohne Ausschreibung. Diese positive Konsequenz
der Bestimmung ist hier nicht angefochten. Aus der Formulierung, der
Polizeivorstand könne freigewordene Betriebsbewilligungen A auf den
neuen Geschäftsführer übertragen, lässt sich aber ableiten, dass die
Übertragung auch verweigert werden kann, obwohl der neue Geschäftsführer
die Voraussetzungen von Art. 7 TR erfüllt. Wäre diese aus dem Wortlaut
sich ergebende Entscheidungsmöglichkeit etwa in dem Sinne zu verstehen,
dass der Polizeivorstand ohne weitern Grund jeden Geschäftsführerwechsel
zum Anlass nehmen dürfte, um der ein Taxiunternehmen betreibenden
Gesellschaft die Betriebsbewilligung A zu entziehen, dann könnte ein so
interpretierter Art. 10 Abs. 4 TR der verfassungsrechtlichen Prüfung
nicht standhalten; denn er würde für die im Taxiwesen tätigen juristischen
Personen ohne polizeiliche Notwendigkeit in bezug auf eine wesentliche
Voraussetzung ihrer Aktivität eine grosse Unsicherheit schaffen und
dadurch die Möglichkeit, ein Taxiunternehmen als juristische Person
zu betreiben, ernstlich in Frage stellen. In den Vernehmlassungen des
kantonalen Volkswirtschaftsdepartementes und des Stadtrates wird nun aber
in überzeugender Weise dargetan, dass die Kann-Vorschrift in Art. 10 Abs. 4
keineswegs einen willkürlichen, nicht durch sachliche Motive begründeten
Bewilligungsentzug erlauben soll. Bei einem normalen Geschäftsführerwechsel
wird die Bewilligung ohne Ausschreibung zu übertragen sein, sofern
der neue Leiter des Unternehmens die Voraussetzungen von Art. 7 TR
erfüllt. Die Kann-Vorschrift von Art. 10 Abs. 4 TR lässt sich allerdings
nicht damit begründen, dass bei einem solchen Wechsel gewissermassen
eine Überprüfung der gesamten Bewilligungsvoraussetzungen am Platze sei
und daher die Bewilligung allenfalls wegen Mängeln verweigert werden
müsste, die nichts mit der Eignung des neuen Geschäftsführers zu tun
hätten. Sind irgendwelche sachlichen Entzugsgründe gegeben (Art. 9 TR),
so braucht selbstverständlich auch eine Übertragung nicht bewilligt zu
werden, selbst wenn keine Kann-Vorschrift den Weg zur Verweigerung der
Übertragung öffnen würde.
In den Vernehmlassungen kommt jedoch die Befürchtung zum Ausdruck,
es könnte hinter einem Geschäftsführerwechsel unter Umständen ein
eigentlicher Verkauf der nicht übertragbaren Betriebsbewilligung A
verdeckt sein (z.B.: der Bewilligungsinhaber wandelt sein Taxiunternehmen
in eine Aktiengesellschaft um, verkauft die Aktien und tritt dann
als Geschäftsführer zurück). Es ist offensichtlich, dass die Gefahr
der Umgehung des Verbots der Bewilligungsübertragung durch Schaffung
juristischer Personen besteht. Wird das "kann" in Art. 10 Abs. 4 in dem
Sinne verstanden, dass ein dem verdeckten Bewilligungsverkauf dienender
Geschäftsführerwechsel nicht anerkannt werden muss, sondern dass in
einem solchen Fall die Bewilligungsübertragung verweigert werden darf,
so verstösst diese etwas unbestimmte Formulierung nicht gegen Art. 4
oder Art. 31 BV. Die in der Kann-Vorschrift liegende Ermächtigung
zur allfälligen Ablehnung einer Bewilligungsübertragung soll dem
Polizeivorstand also lediglich die Möglichkeit geben, einen Missbrauch von
Art. 10 Abs. 4 TR für verpönte Geschäfte mit Bewilligungen zu verhindern.
Wird die angefochtene Bestimmung in diesem Sinne angewendet, so verstösst
sie gegen keine Verfassungsnorm. Von einer Aufhebung der Bestimmung
kann daher abgesehen werden, obschon der Wortlaut weit ist und eine
verfassungswidrige, die juristischen Personen diskriminierende Praxis
nicht von vornherein ausschliesst. Gegen eine nicht verfassungskonforme
Handhabung der Vorschrift steht den Betroffenen jedoch stets die
staatsrechtliche Beschwerde offen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.