BGE 99 IA 331
99 Ia 331
36. Urteil vom 13. Juni 1973 i.S. Nater gegen Regierungsrat und Obergericht
des Kantons Schaffhausen Regeste
Art. 4 BV; Baupolizeirecht.
1. Die Auslegung kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrechtes durch
die zuständige kantonale Behörde prüft das Bundesgericht auch im Rahmen
einer Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie nur unter dem
Gesichtswinkel der Willkür (Erw. 1).
2. Befugnisse des schaffhauserischen Regierungsrates als
Aufsichtsbehörde in Bausachen (Erw. 2).
3. Die Erstellung von Ferien- und Wochenendhäusern ausserhalb des
im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes verstösst gegen
Art. 20 des eidg. Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Das Baugesetz für den Kanton Schaffhausen vom 9. November 1964
(BauG) enthält unter dem Titel "Kantonale Bauvorschriften" in den
Art. 28-71 eine Reihe von Grundsätzen und Minimalbestimmungen, die für
das ganze Kantonsgebiet gelten und von den Gemeinden beim Erlass von
Vorschriften oder bei der Erteilung von Bewilligungen zu beachten sind
(Art. 28 Abs. 1 BauG). Im Rahmen ihrer Zuständigkeit, wie sie in Art. 2
ff. BauG umschrieben ist, dürfen die Gemeinden weitergehende Vorschriften
aufstellen (Art. 28 Abs. 2 BauG).
Das BauG enthält u.a. folgende Minimalbestimmungen:
Art. 37. "Gebäude dürfen nur auf Grundstücken errichtet werden,
die eine genügende Zufahrt haben."
Art. 46. "Zum Aufenthalt von Menschen bestimmte Bauten dürfen nur
bewilligt werden, wenn die Versorgung mit Trinkwasser und die einwandfreie
Beseitigung des Abwassers sichergestellt sind."
Gemäss Art. 76 BauG obliegt dem Regierungsrat der Erlass der zur
Ausführung des BauG erforderlichen Vorschriften und die Überwachung des
Vollzuges. Gestützt auf diese Bestimmung erliess der Regierungsrat am 6.
April 1971 eine Verordnung "betreffend die Erschliessung von Grundstücken
für die Überbauung" (Erschliessungsverordnung), welche am 16. April
1971 in Kraft trat. Nach § 5 Abs. 1 lit. b der Verordnung ist eine
"hinreichende Zufahrt" nur vorhanden, wenn die zu benützende Strasse
eine Fahrbahnbreite von wenigstens 4,5 m aufweist. Nach § 6 gilt die
Voraussetzung der Versorgung mit Trink- und Löschwasser als erfüllt,
wenn das Grundstück an die Wasserversorgung der Gemeinde angeschlossen
werden kann und die Zuleitung des Wassers mit 4 atü Druck sichergestellt
ist. Nach § 7 Abs. 1 kann die Baudirektion eine Ausnahme von dieser
Regelung gestatten, wenn nachgewiesen wird, dass das in Aussicht genommene
Trinkwasser hygienisch einwandfrei und ausreichend ist. Nach § 8 kann die
Baubewilligungsbehörde einen von § 6 abweichenden Brandschutz gestatten,
wenn nachgewiesen wird, dass die in Aussicht genommenen Löschvorrichtungen
den Richtlinien der kantonalen Gebäudeversicherung entsprechen. Gemäss § 10
gilt die Voraussetzung der einwandfreien Abwasserbeseitigung als erfüllt,
wenn das Grundstück über eine bestehende Kanalisation der Gemeinde an
die Abwasserreinigungsanlage angeschlossen werden kann oder wenn bis zur
Erstellung einer solchen Anlage eine nach den Richtlinien der Vereinigung
Schweizerischer Abwasserfachleute dimensionierte biologische Kläranlage
betrieben wird. § 11 der Erschliessungsverordnung lautet:
"Sonderfälle
1 Die Baudirektion kann für kleinere Gebäude und Anlagen innerhalb
des im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes, die aus
zwingenden Gründen noch nicht an die Abwasseranlagen angeschlossen werden
können, Ausnahmen gewähren, sofern die Voraussetzungen für den Anschluss
kurzfristig geschaffen werden. Sie hat die Bewilligung mit den im Interesse
des Gewässerschutzes liegenden Bedingungen und Auflagen zu verbinden.
2 Ausnahmen für Gebäude und Anlagen ausserhalb des im generellen
Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes können vom Regierungsrat erteilt
werden, wenn der Gesuchsteller ein sachlich begründetes Bedürfnis, so
z.B. die Standortgebundenheit, nachweist. Mit der Ausnahmebewilligung
sind die im Interesse des Gewässerschutzes liegenden Bedingungen und
Auflagen zu verbinden."
Zuständig zur Erteilung der Baubewilligung ist, von in Art. 61 BauG
umschriebenen, hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, der
Gemeinderat (Art. 60 BauG). Das Forstgesetz für den Kanton Schaffhausen vom
16. Dezember 1904 (ForstG) enthält indessen in Art. 34 folgende Regelung:
"Um die Wälder vor Feuersgefahr zu schützen, dürfen Gebäude ohne
vorhergegangene Untersuchung und Bewilligung durch den Regierungsrat
nicht näher als 100 m entfernt von einer Waldung aufgeführt werden."
Die vom Regierungsrat zum ForstG erlassene Verordnung "über
Zweckentfremdungen von Waldareal und die Errichtung von Bauten im
Waldinnern und in Waldnähe" vom 28. Juli 1965 umschreibt in den §§ 8
und 9 die Voraussetzungen, die für eine Näherbaubewilligung nach Art. 34
ForstG erfüllt sein müssen. Gebäude mit Hochdruckwasserversorgung dürfen
bis auf eine Entfernung von 10 m vom geschlossenen Wald zugelassen werden
(§ 8). Gebäude ohne Hochdruckwasserversorgung dürfen bewilligt werden,
wenn die Entfernung vom geschlossenen Wald wenigstens 30 m beträgt und
im Gebäude ein frostsicherer Handfeuerlöscher vorhanden ist (§ 9).
B.- Ernst Nater ist Eigentümer einer Reihe von Grundstücken mit einem
gesamten Flächeninhalt von rund 10 000 m2 im Gebiet der Stieghalde auf dem
Hemmentaler Randen (Gemeinde Hemmental). Am 5. August 1971 ersuchte er den
Gemeinderat Hemmental um die Baubewilligung für eine auf seinem Grundstück
Nr. 1810 in der Stieghalde geplante hölzerne "Schutzhütte". Gemäss den
eingereichten Plänen soll die überdachte Grundfläche etwa 6 m x 8 m
betragen. Im Innern ist ein Aufenthaltsraum von ca. 36 m2 vorgesehen mit
einem Wohn-, Koch- und Schlafteil sowie einem WC. Da ein Anschluss an
die kommunale Wasserversorgung nicht möglich ist und auch keine andere
Wasserfassung zur Verfügung steht, soll das Trinkwasser aus einem mit
einer Filtrieranlage versehenen Wassertank bezogen werden. Anstelle des
Anschlusses an eine Kanalisation ist der Bau einer abflusslosen Grube
vorgesehen. Das Grundstück ist über einen 1,3 km langen Weg vom Dorf
Hemmental aus erreichbar.
Da die Distanz der geplanten Baute zum Waldrand rund 40 m, d.h. weniger
als 100 m beträgt, leitete der Gemeinderat Hemmental unter Hinweis auf
Art. 34 ForstG das Baugesuch an den Regierungsrat weiter. Er stellte
den Antrag, die Baute zu bewilligen, da bereits in nächster Nähe des
betreffenden Grundstückes in den letzten Jahren Wochenendhäuser gebaut
worden seien. Es sei zu erwarten, dass das Gebiet - welches zur Zeit
weit ausserhalb der Bauzone liegt - in einem späteren Zeitpunkt einer
Zone für Wochenendhäuser zugeteilt werde. Die Zufahrt zum Baugrundstück
sei genügend; ein Anschluss an das Stromnetz werde nicht gewünscht, und
es sei vorgesehen, für allfällige Abwässer eine feste und geschlossene
Grube zu erstellen.
C.- Mit Beschluss vom 28. Dezember 1971 lehnte es der Regierungsrat des
Kantons Schaffhausen ab, dem Gesuch, die Hütte weniger als 100 m vom Wald
entfernt bauen zu dürfen, zu entsprechen. Zur Begründung machte er geltend,
dass die geplante Baute den Vorschriften der Erschliessungsverordnung
widerspreche:
a) Das Grundstück verfüge über keine hinreichende Zufahrt. Die
Erschliessungsverordnung verlange eine Fahrbahnbreite von mindestens 4,5 m.
b) Das Grundstück sei nicht an die Wasserversorgung der Gemeinde
angeschlossen. Die Baudirektion könne zwar eine anderweitige
Trinkwasserversorgung gestatten, doch sei sie hiezu nicht verpflichtet.
c) Eine einwandfreie Abwasser- und Kehrichtbeseitigung sei nicht
gesichert. Ausnahmen könnten vom Regierungsrat nur für standortgebundene
Bauten bewilligt werden.
D.- Gegen diesen Beschluss des Regierungsrates erhob Ernst Nater
beim Obergericht des Kantons Schaffhausen Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
welche mit Urteil vom 14. April 1972 indessen abgewiesen wurde.
E.- Ernst Nater führt gegen dieses Urteil staatsrechtliche
Beschwerde. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 BV, der Gemeindeautonomie
und des Grundsatzes der Gewaltentrennung und stellt den Antrag, das Urteil
des Obergerichtes sei aufzuheben.
Die Begründung des angefochtenen Entscheides und der hiegegen erhobenen
Rügen geht, soweit erforderlich, aus den folgenden Erwägungen hervor.
F.- Regierungsrat und Obergericht beantragen Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Dass der Beschwerdeführer legitimiert ist, den Entscheid des
Obergerichtes wegen Verletzung von Art. 4 BV anzufechten, steht ausser
Zweifel. Ob er darüber hinaus vorfrageweise auch eine Verletzung
der Gemeindeautonomie rügen kann (vgl. ZIMMERLI, ZBl 1972 S. 272 f)
und ob eine solche hier überhaupt in Betracht käme, braucht nicht
geprüft zu werden. Da einzig die Anwendung kantonalen Gesetzes- und
Verordnungsrechtes in Frage steht, dessen Auslegung durch die kantonale
Behörde das Bundesgericht auch im Rahmen einer Autonomiebeschwerde nur
unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft, hat die Rüge der Verletzung
der Gemeindeautonomie neben derjenigen des Verstosses gegen Art. 4 BV keine
selbständige Bedeutung (ZIMMERLI, aaO S. 269 ff; BGE 99 Ia 74 f, 68 E. 6,
mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer ist schliesslich auch legitimiert,
eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung zu rügen, welche
er darin erblickt, dass die Vorschriften der Erschliessungsverordnung
in bezug auf die Mindestbreite der Zufahrtsstrasse und in bezug auf
die Kanalisationsanschlusspflicht durch das BauG nicht gedeckt seien
(vgl. BGE 96 I 141 E. 3).
Erwägung 2
2.- Der vom Obergericht bestätigte Entscheid des Regierungsrates
erging in Anwendung von Art. 34 des Forstgesetzes und betraf formell an
sich nur die Frage, ob die geplante Hütte näher als 100 m an den Waldrand
gestellt werden dürfe. Nach dem Wortlaut von Art. 34 ForstG sowie den
einschlägigen Vorschriften der zu diesem Gesetz erlassenen Verordnung (§
8 und § 9) dient die für waldnahe Bauten vom Regierungsrat einzuholende
Sonderbewilligung einem feuerpolizeilichen Zweck, nämlich dem Schutz
des Waldes vor Brandgefahr. Der Abstand der geplanten Hütte zum Waldrand
beträgt rund 40 m. Dass durch ihre Errichtung und Benützung eine besondere
Waldbrandgefahr geschaffen würde, wurde im Entscheid des Regierungsrates
nicht ausdrücklich geltend gemacht, und auch das Obergericht stellte nur
beiläufig die Brandsicherheit des Gebäudes als solchen in Frage, ohne zu
behaupten, dass die in der Verordnung zum ForstG genannten Voraussetzungen
für eine Näherbaubewilligung nicht erfüllt seien. Das Obergericht
durfte indessen ohne Willkür annehmen, dass der Regierungsrat als
Aufsichtsbehörde in Bausachen (Art. 76 BauG) befugt war, die Bewilligung
nach Art. 34 ForstG trotz Vorliegens der in der Forstgesetzgebung genannten
feuerpolizeilichen Voraussetzungen zu verweigern, wenn er gestützt auf
seine Aufsichtsbefugnis gegen die Erteilung der Baubewilligung durch
den Gemeinderat von Amtes wegen einschreiten könnte. Diese letztere
Bedingung ist nach Lehre und Rechtsprechung dann erfüllt, wenn klares
Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen
offensichtlich missachtet worden sind (BGE 97 I 10 E. 2). Eine derartige
umfassende Prüfung durch die Aufsichtsbehörde war umso eher zulässig,
als eine formell rechtskräftige Baubewilligung bei Einreichung des
Näherbaugesuches nach Art. 34 ForstG noch gar nicht vorlag (vgl. BGE
97 I 10/11). Wenn der Regierungsrat bei der Prüfung des Baugesuches
zum Schluss kam, dass es zwar nicht gegen die Forstgesetzgebung,
aber offensicntlich gegen anderweitige Bauvorschriften verstiess, so
brauchte er zur Ausübung seiner Aufsichtsbefugnisse nicht zuzuwarten,
bis die Baubewilligung durch den Gemeinderat erteilt war, sondern er
konnte schon die Sonderbewilligung nach Art. 34 ForstG verweigern.
Jedenfalls hält die Auffassung des Obergerichtes in diesem Punkt vor
Art. 4 BV durchaus stand. Es ist darüber hinaus sogar anzunehmen, dass
der Regierungsrat in bezug auf diejenigen baupolizeilichen Vorschriften,
deren Anwendung ohnehin ausschliesslich in seine Zuständigkeit fiel,
an die genannten aufsichtsrechtlichen Schranken nicht gebunden war und
die Sonderbewilligung nach Art. 34 ForstG schon dann verweigern durfte,
wenn das Baugesuch zwar nicht offensichtlich, aber bei freier Prüfung
gegen die betreffenden Vorschriften verstiess. Eine solche weitergehende
Prüfungsbefugnis stand dem Regierungsrat zum Beispiel zu in der Frage, ob
die Hütte ausserhalb des im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten
Gebietes gebaut werden dürfe; denn die Erteilung einer entsprechenden
Ausnahmebewilligung lag nach § 11 Abs. 2 der Erschliessungsverordnung
einzig in seiner Kompetenz. Ergibt sich, dass die fragliche Baute gestützt
auf diese Vorschrift ohne Verfassungsverletzung, d.h. ohne Willkür und
ohne Verletzung des Prinzips der Gewaltentrennung, untersagt werden
durfte, so vermag die Beschwerde zum vornherein nicht durchzudringen,
und es braucht auf die übrigen Einwände nicht mehr eingegangen zu werden.
Erwägung 3
3.- Die in Art. 46 BauG statuierte Pflicht zur einwandfreien
Abwasserbeseitigung gilt nach § 10 der Erschliessungsverordnung als
erfüllt, wenn das Grundstück über eine bestehende Kanalisation der
Gemeinde an die Abwasserreinigungsanlage angeschlossen werden kann oder
wenn bis zur Erstellung einer solchen Anlage eine nach den Richtlinien der
Vereinigung Schweizerischer Abwasserfachleute dimensionierte biologische
Kläranlage betrieben wird. Im vorliegenden Fall ist weder der Anschluss
an ein Kanalisationsnetz noch der Bau einer biologischen Kleinkläranlage
vorgesehen. Nach unwiderlegter Feststellung des Obergerichts verfügt
die Gemeinde Hemmental zur Zeit selbst im Ortskern über kein ausgebautes
Kanalisationsnetz. Dessen Ausbau in der Bauzone und die Erstellung einer
Kläranlage sind zwar geplant, doch soll es in absehbarer Zeit nicht
möglich sein, das abgelegene Gebiet der Stieghalde, in dem sich das
Baugrundstück befindet, an das Kanalisationsnetz anzuschliessen. Der
Beschwerdeführer scheint dies nicht zu bestreiten. Er macht jedoch
geltend, dass die Erschliessungsverordnung in bezug auf die Frage
der Abwasserbeseitigung über das, was der Gesetzgeber in Art. 46
BauG angeordnet habe, hinaus gehe und daher ein Verstoss gegen den
Grundsatz der Gewaltentrennung vorliege. Diese Rüge ist unbegründet. Der
kantonale Gesetzgeber ordnete in Art. 46 BauG an, dass die Abwässer
"einwandfrei" zu beseitigen seien, und überliess es im übrigen dem
Regierungsrat, auf dem Verordnungswege festzulegen, auf welche Weise
diesem Erfordernis nachgekommen werden soll. Der Regierungsrat konnte
ohne Überschreitung der ihm zustehenden Kompetenzen vorschreiben,
dass die Abwasserbeseitigung grundsätzlich über eine zentrale Anlage
zu erfolgen habe und Ausnahmen nur unter bestimmten Voraussetzungen zu
bewilligen seien. Dies entspricht der allgemeinen heutigen Auffassung,
und wenn streitig ist, wieweit solche Ausnahmen zugelassen werden müssen,
so handelt es sich nicht um eine Frage der Gewaltentrennung, sondern um
eine solche der inhaltlichen Verfassungsmässigkeit, die hier nur unter
dem Gesichtswinkel des Art. 4 BV zu prüfen ist. Entscheidend ist dabei,
dass die in § 10 und § 11 der Erschliessungsverordnung getroffene Regelung
im wesentlichen derjenigen entspricht, welche das neue eidgenössische
Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (nGSchG) und die dazugehörige
Allgemeine Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 vorsieht. Die beiden
Erlasse, welche gegenüber den kantonalen Vorschriften den Vorrang haben,
traten am 1. Juli 1972 in Kraft und finden auf alle Verfahren Anwendung,
die zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen waren (BGE 99 Ib 153
E. 1). Nach Art. 20 nGSchG sind Bauten ausserhalb des im generellen
Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes bzw. ausserhalb der Bauzone
(Art. 15 u. 27 der Allg. Gewässerschutzverordnung) - und um eine
solche Baute handelt es sich hier - zum vornherein unzulässig, wenn der
Gesuchsteller dafür kein "sachlich begründetes Bedürfnis" nachweisen
kann; d.h. die Behörde ist verpflichtet und befugt, die Bedürfnisfrage
unabhängig von den Möglichkeiten der Abwasserbeseitigung zu prüfen (BGE
99 Ib 156 E. 2 b am Ende). Da für ein Ferienhaus oder ein Wochenendhaus
kein sachlich begründetes Bedürfnis im Sinne von Art. 20 nGSchG besteht
(Art. 27 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung; BBl 1970 II 453), kommt
eine Bewilligung des streitigen Projektes heute von Bundesrechts wegen
nicht mehr in Frage. Doch durfte der Regierungsrat schon vor Inkrafttreten
des neuen eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes ohne Verletzung von
Art. 4 BV davon ausgehen, dass die vom Beschwerdeführer geplante Hütte
mangels eines Kanalisationsanschlusses unzulässig sei. Die Regelung in
§§ 10/11 der Erschliessungsverordnung, wonach Gebäude ausserhalb des im
generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes nur bei Vorliegen
eines sachlich begründeten Bedürfnisses bewilligt werden dürfen, deckt
sich im wesentlichen mit derjenigen des nGSchG, an dessen Entwurfman
sich beim Erlass der Erschliessungsverordnung offenbar angelehnt hatte;
sie kann schon aus diesem Grunde nicht als willkürlich bezeichnet
werden. Es lässt sich im übrigen mit Grund die Meinung vertreten,
dass eine dauerhafte Lösung des Abwasserproblems nur möglich sei, wenn
Baubewilligungen in Zukunft grundsätzlich nur für solche Gebäude erteilt
werden, die sofort oder wenigstens in absehbarer Zeit an eine zentrale
Abwasserreinigungsanlage angeschlossen werden können, und dass ausserhalb
des Kanalisationsrayons gelegene Bauten, die auf behelfsmässige und schwer
kontrollierbare Einzelkläranlagen angewiesen sind, nur bei Vorliegen eines
qualifizierten Bedürfnisses (z.B. Standortgebundenheit) zu bewilligen
seien. Wenn der Regierungsrat gestützt auf die Erschliessungsverordnung
diese nunmehr auch im Bundesrecht verankerte Regel konsequent handhabte
und der vom Beschwerdeführer geplanten Hütte aus grundsätzlichen
Erwägungen des Gewässerschutzes die nach Art. 34 ForstG erforderliche
Sonderbewilligung versagte, verstiess er nicht gegen das Willkürverbot,
umso weniger, als das Baugrundstück auch in anderer Hinsicht nicht
oder zumindest nur mangelhaft erschlossen ist (Trinkwasserversorgung,
Zufahrt, Kehrichtbeseitigung). Dass beim Entscheid des Regierungsrates
allgemeine planerische Überlegungen mitspielten und es ihm offenbar auch
darum ging, eine ungeordnete Besiedelung des betreffenden Gebietes zu
verhindern, ändert nichts. Ausschlaggebend ist, dass schon die fehlende
Möglichkeit eines Kanalisationsanschlusses ausreichte, um die nachgesuchte
Sonderbewilligung ohne Willkür verweigern zu können, weshalb die Frage,
ob das Projekt auch gegen anderweitige Bauvorschriften verstösst, hier
nicht weiter geprüft zu werden braucht.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird, soweit auf sie einzutreten ist, abgewiesen.