BGE 99 IA 262
99 Ia 262
30. Urteil vom 4. April 1973 i.S. Minelli gegen Regierungsrat des Kantons
Zürich. Regeste
Persönliche Freiheit; Strafvollzug und Untersuchungshaft.
1. Legitimation zur Anfechtung allgemeinverbindlicher Erlasse (hier:
einer kantonalen Verordnung über die Bezirksgefängnisse) (Erw. I).
2. Allgemeine Voraussetzungen für Eingriffe in die persönliche
Freiheit (Erw. II).
3. Untersuchungshaft und Strafvollzug als besondere
Rechtsverhältnisse; gesetzliche Grundlage der damit verbundenen
Freiheitsbeschränkungen (Erw. III).
4. Grundsätzliches über Zweck und Grenzen freiheitsbeschränkender
Massnahmen in Untersuchungshaft und Strafvollzug. Überprüfungsbefugnis
des Bundesgerichtes (Erw. IV).
5. Verfassungsrechtliche Prüfung einzelner Vorschriften der
angefochtenen Gefängnisverordnung (Erw. V, Ziff. 1-20):
- Mitnahme persönlicher Effekten in die Zelle (Ziff. 1),
- Lichterlöschen (Ziff. 2),
- Selbstbeschäftigung und Gemeinschaftsarbeit (Ziff. 3 u. 20),
- Verdienstanteil (Ziff. 4),
- Freizeitarbeit (Ziff. 5),
- Selbstverpflegung (Ziff. 6),
- Gaben Dritter (Ziff. 7),
- Spaziergänge (Ziff. 8),
- Bibliotheksbenützung (Ziff. 9),
- Zeitungen, Zeitschriften und Lehrbücher (Ziff. 10 u. 18),
- Radioempfang (Ziff.11),
- Besuche (Ziff. 12),
- Korrespondenzen (Ziff. 13),
- Disziplinarstrafen (Ziff. 14-16),
- Einzelhaft für Untersuchungsgefangene (Ziff. 17),
- Einzelhaft zu Beginn des Strafvollzuges (Ziff. 18).
Sachverhalt
A.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 19. April 1972
eine neue Verordnung über die Bezirksgefängnisse (Vo); diese Verordnung
wurde im Amtsblatt vom 26. Mai 1972 veröffentlicht.
B.- Ludwig A. Minelli hat den Erlass innert 30 Tagen nach der
amtlichen Publikation mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten.
Er stellt den Antrag, es seien die §§ 23, 25, 32, 33 Abs. 3, 36, 37, 40,
42, 44, 48, 49 Abs. 3, 50, 51, 52, 53, 55, 57, 59, 61, 63, 64 und 65 der
neuen Verordnung aufzuheben, eventuell sei die ganze Verordnung aufzuheben.
Zur Begründung macht der Beschwerdeführer geltend, durch
die angefochtenen Bestimmungen würden folgende Grundsätze und
verfassungsmässigen Rechte verletzt:
- Prinzip der Gesetzmässigkeit der Verwaltung;
- Garantie der persönlichen Freiheit;
- Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2
Üb.B.BV);
- Gleichheitsgebot, Willkürverbot (Art. 4 BV);
- Verbot der körperlichen Strafen (Art. 65 Abs. 2 BV).
Der Inhalt der angefochtenen Vorschriften und die einzelnen gegen den
Verordnungstext vorgebrachten Rügen ergeben sich aus den nachfolgenden
Erwägungen.
C.- Die Justizdirektion des Kantons Zürich beantragt, es sei auf die
Beschwerde mangels Legitimation nicht einzutreten, eventualiter sei die
Beschwerde vollständig abzuweisen.
Die Beschwerdelegitimation wird unter Hinweis darauf bestritten,
dass der Beschwerdeführer kein aktuelles Interesse an der Überprüfung der
angefochtenen Verordnung habe und dass jeder Anwendungsakt gegebenenfalls
mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden könne. - Die zur
Begründung des Eventualantrages vorgebrachten Argumente betreffend
die verfassungsrechtliche Haltbarkeit des Erlasses werden, soweit
erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen bei der Erörterung der
einzelnen Vorschriften wiedergegeben.
D.- In Anwendung von Art. 93 Abs. 2 OG wurde dem Beschwerdeführer nach
Eingang der Vernehmlassung der Justizdirektion Gelegenheit zur Ergänzung
der Beschwerde gegeben. Er hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht.
Die Justizdirektion verzichtete auf eine Stellungnahme zur neuen
Eingabe; sie hält an den in der Vernehmlassung gestellten Anträgen fest.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
I. - Gemäss Art. 84 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde
sowohl gegen Verfügungen (Entscheide) als auch gegen allgemeinverbindliche
Erlasse zulässig. Zur Anfechtung von Erlassen ist jeder legitimiert,
auf den die als verfassungswidrig bezeichnete Bestimmung künftig
einmal angewendet werden könnte. Es genügt, dass der Beschwerdeführer
virtuell unter den Erlass fällt; er braucht nicht bereits praktisch davon
betroffen zu sein (BGE 97 I 915 E. 4 a; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege,
S. 370; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, S. 102). Insoweit ist,
entgegen der Auffassung der Justizdirektion, kein "aktuelles Interesse"
erforderlich, und auch die Möglichkeit, künftige Anwendungsakte mit
staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten und dabei vorfrageweise die
Verfassungsmässigkeit des Erlasses in Frage zu stellen, schliesst nicht
aus, dass schon der Erlass als solcher durch den virtuell Betroffenen
sofort dem Verfassungsrichter unterbreitet werden kann. Die von der
Justizdirektion in der Vernehmlassung zitierte Rechtsprechung (BGE 87
I 245, 89 I 264, 94 I 33, 96 I 553), wonach ein aktuelles Interesse
für die Legitimation dann nicht erforderlich ist, wenn andernfalls
der beanstandete Eingriff vom Bundesgericht überhaupt nie auf seine
Verfassungsmässigkeit hin überprüft werden könnte, bezieht sich auf die
Anfechtung von Verfügungen, deren Wirkungen nicht mehr rückgängig zu
machen sind, oder auf die Anfechtung von Erlassen, die im Zeitpunkt der
Beurteilung bereits keine Gültigkeit mehr haben. Ein derartiger Sonderfall
liegt hier nicht vor. Die Beschwerde richtet sich vielmehr gegen einen
neuergangenen, künftig allenfalls anwendbaren, d.h. nicht bereits ausser
Kraft gesetzten allgemeinverbindlichen Erlass, so dass sich die Frage,
ob für eine verfassungsrichterliche Überprüfung noch Anlass bestehe, im
erwähnten Sinne gar nicht stellt. Um einen solchen Erlass innert dreissig
Tagen seit seiner Publikation anfechten zu können, genügt es, dass der
Beschwerdeführer durch die beanstandeten Vorschriften virtuell betroffen
ist. Die staatsrechtliche Beschwerde gegen allgemeinverbindliche Erlasse
steht damit der Popularbeschwerde sehr nahe. Die Legitimation fehlt nur
dann, wenn der Erlass lediglich auf bestimmte Personen anwendbar ist
und der Beschwerdeführer nicht zu dieser Kategorie von Personen gehört
(z.B. kann ein Arzt nicht rügen, eine neue Verordnung verletze die Handels-
und Gewerbefreiheit der Apotheker; ein Schweizer kann nicht eine Vorschrift
anfechten, die sich nur auf Ausländer bezieht, und ein Mann nicht eine
Bestimmung, die ihrem Inhalt nach nur auf Frauen anwendbar ist).
Die im vorliegenden Fall angefochtene Verordnung betrifft virtuell
jedermann, der möglicherweise einmal im Kanton Zürich zur Verbüssung
einer Strafe oder als Untersuchungsgefangener in ein Bezirksgefängnis
eingewiesen wird. Es ist demnach nicht zum vornherein ausgeschlossen,
dass die vom Beschwerdeführer als verfassungswidrig beanstandeten
Bestimmungen der Verordnung einmal auf ihn angewendet werden könnten
(vgl. BGE 64 I 386). Seine Legitimation zur Anfechtung dieses Erlasses
ist daher zu bejahen. Dass er die Beschwerde faktisch als Präsident des
"Vereins für Strafrechts- und Anstaltsreform" eingereicht hat und wohl kaum
wegen der Befürchtung, er könnte einmal persönlich von den angefochtenen
Bestimmungen betroffen sein, ist verfahrensrechtlich ohne Belang. Die
Frage der Legitimation dieses Vereins braucht nicht geprüft zu werden,
da formell nicht der Verein, sondern Ludwig Minelli Beschwerde führt und
ihm persönlich die Legitimation zur Anfechtung der Verordnung zusteht.
II. - Die Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 19. April
1972 bezieht sich auf Anstalten, die einerseits noch nicht beurteilte,
aus strafprozessualen Gründen zu internierende Gefangene aufnehmen und
anderseits der vorübergehenden Internierung Verurteilter und dem Vollzug
von Haftstrafen und kurzen Gefängnisstrafen dienen. Die Verordnung enthält
in einem ersten Teil (§§ 1-16) organisatorische Vorschriften; der zweite
Teil (§§ 17-60) umfasst die Hausordnung (allgemeine Vollzugsbestimmungen)
und der dritte Teil (§§ 61-68) enthält besondere Bestimmungen für einzelne
Haftarten.
Die staatsrechtliche Beschwerde richtet sich gegen eine Reihe
von Vorschriften, welche die Freiheit des Gefangenen in irgendeiner
Weise beschränken. Die persönliche Freiheit ist ein ungeschriebenes
Individualrecht der Bundesverfassung (BGE 98 I a 423 E. 4; 97 I 841 E. 3,
49 E. 2; 90 I 34 E. 3). Gewährleistungen der persönlichen Freiheit in
den Kantonsverfassungen haben nur noch dort eine selbständige Bedeutung,
wo sie weiter gehen als das Bundesrecht. Dass dies für Art. 7 KV zutreffe,
wird vom Beschwerdeführer mit Recht nicht behauptet (vgl. BGE 97 I 842
E. 3, 49 E. 2). Die verfassungsrechtliche Garantie der persönlichen
Freiheit schliesst Beschränkungen nicht aus. Eingriffe sind jedoch hier
wie bei andern Grundrechten nur zulässig, wenn sie auf gesetzlicher
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Gebot der
Verhältnismässigkeit entsprechen. Zudem darf durch solche Einschränkungen
die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als
fundamentale Institution unserer Rechtsordnung entleert werden (BGE 98 I
a 424; 97 I 842 f, 49 f; 95 I 360; 91 I 34 E. 2; 90 I 34 E. 3; zum Schutz
des menschlichen Lebens vgl. 98 I a 514 ff.).
Bei der Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist zunächst die
Frage der gesetzlichen Grundlage abzuklären (Ziff. III) und nachher
zu untersuchen, ob die angefochtenen Freiheitsbeschränkungen unter dem
Aspekt der Verhältnismässigkeit durch das öffentliche Interesse an der
Durchführung des Strafverfahrens bzw. am Vollzug der Strafe gedeckt sind
(Ziff. IV und V). Die bei einzelnen Vorschriften erhobenen speziellen Rügen
werden im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismässigkeit erörtert
(Ziff. V).
III. - 1) Die gesetzliche Grundlage für den Freiheitsentzug, um
dessen Durchführung es in den angefochtenen Vorschriften geht, ist in
bezug auf die Untersuchungsgefangenen und polizeilich Verhafteten in der
Strafprozessordnung (§§ 49 ff., § 339) und in bezug auf die im Strafvollzug
befindlichen Verurteilten im Strafgesetzbuch und in den Bestimmungen des
materiellen kantonalen Strafrechts (vgl. z.B. Art. 16 ff. des Zürcher
EG/StGB v. 6.7.1941) enthalten. Die Normen, welche die eigentliche
Grundlage der strafprozessualen Verhaftung oder strafweisen Internierung
bilden, sind somit nicht Bestandteil der angefochtenen Verordnung. Die
Verfassungsmässigkeit der verschiedenen Arten von Freiheitsentzug, die in
den Bezirksgefängnissen durchgeführt werden, ist hier nicht zu prüfen. Es
geht in diesem Verfahren ausschliesslich um die Frage, ob die getroffene
Vollzugsordnung gegen Verfassungsrecht verstösst.
2) Wird durch prozessualen Haftbefehl oder richterliches Urteil
der Entzug der Freiheit angeordnet, so kommt der Betroffene dadurch zum
Staat in ein ganz besonderes Rechtsverhältnis: Der Untersuchungs- oder
Strafgefangene wird durch die Tatsache der Haft bzw. des Strafvollzuges
in einer radikalen, umfassenden Weise in seiner persönlichen Freiheit
und damit zwangsläufig auch in der Ausübung anderer Individualrechte
beschränkt und kommt in eine ausserordentlich grosse Abhängigkeit von
den die Untersuchungshaft oder Freiheitsstrafe vollziehenden Organen. Ob
dieses spezifische Abhängigkeitsverhältnis entsprechend der herkömmlichen
Terminologie als besonderes Gewaltverhältnis bezeichnet wird oder ob
man aus psychologischen Gründen den Begriff der Gewalt vermeidet und -
nicht klarer, aber weniger hart - von einem besondern Rechtsverhältnis
(so in BGE 98 I b 305 E. 2 a) oder einem besondern Pflichtverhältnis
spricht, hat auf die sich dabei stellenden verfassungsrechtlichen Fragen
keinen Einfluss (vgl. zur Terminologie ZBl 1972 S. 386 Anm. 13 a). Das
Problem, inwieweit neben der gesetzlichen Grundlage für die Anordnung des
Freiheitsentzuges (StPO, StGB) die mit dem Vollzug verbundenen einzelnen
Beschränkungen der Freiheit (z.B. Beschränkungen der Korrespondenz, der
Besuchsmöglichkeit, der Annahme von Geschenken) noch einer ausdrücklichen
gesetzlichen Regelung bedürfen, stellt sich unabhängig von der Bezeichnung
des besondern Grundverhältnisses.
3) In der Schweiz ist man bisher davon ausgegangen, dass im Rahmen
eines besondern Grundverhältnisses die mit dem speziellen Status
zusammenhängenden Beschränkungen verfassungsmässiger Rechte keiner
ausdrücklichen Regelung im Gesetz bedürfen (BGE 98 I b 305 E. 2 a; 97
I 52, 842 f.; GRISEL, Droit administratif suisse, S. 166, mit weiteren
Hinweisen). Demgegenüber hat das deutsche Bundesverfassungsgericht
auf Grund der in Deutschland bestehenden Rechtslage entschieden,
dass auch die Grundrechte der Strafgefangenen nur durch Gesetz oder
gestützt auf ein Gesetz eingeschränkt werden dürften (Entscheid des
Bundesverfassungsgerichts vom 14. März 1972, Bd. 33 Nr. 1; NJW 1972
S. 811).
4) Aus rechtsstaatlichen Gründen erscheint es unerlässlich,
die wichtigsten mit Untersuchungshaft oder Strafvollzug verbundenen
Freiheitsbeschränkungen durch einen allgemeinen Erlass zu regeln,
um den Gefangenen vor Willkür zu schützen. Doch dürfte eine Regelung,
welche jede denkbare, mit dem Aufenthalt in einem Gefängnis verbundene
Beschränkung der persönlichen Freiheit ordnet - etwa nach dem Prinzip:
was nicht ausdrücklich verboten ist, muss gestattet werden - weder
notwendig noch möglich sein. Jede allgemeine Ordnung dieser Art wird
gewisse Generalklauseln enthalten, da nicht alle im Einzelfall sich
stellenden Probleme voraussehbar sind. Unter diesem Gesichtspunkt
lässt sich die angefochtene Verordnung über die Bezirksgefängnisse
nicht beanstanden. Sie entspricht dem rechtsstaatlichen Erfordernis,
dass die wesentlichen Einzelheiten eines derart umfassenden besonderen
Gewaltverhältnisses, wie es Untersuchungshaft und Strafvollzug darstellen,
in einem allgemeinen Erlass zu regeln sind und nicht dem freien Ermessen
der Anstaltsbeamten überlassen werden dürfen.
5) Bejaht man die Notwendigkeit eines allgemeinen Erlasses als
verfassungsrechtliches Erfordernis, so stellt sich die weitere Frage,
ob die Regelung in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein muss
oder ob eine Verordnung der Exekutive genügt.
Dass der Freiheitsentzug als solcher, d.h. die Anordnung
der Untersuchungshaft oder der Strafe, in jedem Fall eine klare
Grundlage in einem formellen Gesetz haben muss, steht fest. Darüber
hinaus ist anzunehmen, dass nicht nur die Voraussetzungen für die
Begründung des freiheitsentziehenden Grundverhältnisses, sondern auch
dessen wesentlichster Inhalt, d.h. namentlich die Art und die mögliche
Höchstdauer des Freiheitsentzuges durch ein formelles Gesetz bestimmt sein
müssen. Hingegen lässt es sich verfassungsrechtlich nicht beanstanden,
wenn die Regelung der Einzelheiten der Vollzugsordnung vom Gesetzgeber
an die Exekutive delegiert wird. Obschon die konkrete Ausgestaltung des
Vollzuges für das Mass der Freiheitsbeschränkung wesentlich ist, so geht
es dabei doch nicht um Grundsatzfragen, deren Entscheidung nur auf dem
Wege der formellen Gesetzgebung zulässig wäre (über die in Deutschland
nunmehr herrschende strengere Auffassung: RUPPRECHT, Grundrechtseingriffe
im Strafvollzug, NJW 1972, S. 1345 ff.; zum österreichischen Recht:
Juristische Blätter 1973, S. 19 ff.).
Die angefochtene Verordnung beruht einerseits auf den Vorschriften
der Zürcher Strafprozessordnung über den Vollzug der Untersuchungshaft (§§
74-76) und dient insbesondere der Konkretisierung des in § 76 Abs. 3 StPO
enthaltenen Grundsatzes, dass die Verhafteten in ihrer Freiheit nicht mehr
eingeschränkt werden dürfen, "als der Zweck des Verhaftes es erfordert".
Anderseits beauftragt Art. 73 des Zürcher EG/StGB den Regierungsrat u.a.,
Verordnungen über den Vollzug der Freiheitsstrafen zu erlassen. Da - wie
bereits ausgeführt wurde - diese Delegation an sich nicht zu beanstanden
ist, hat der Regierungsrat mit der Schaffung der angefochtenen Verordnung
seine Zuständigkeit nicht überschritten; der Erlass bildet zusammen mit
den §§ 74-76 StPO und der Delegationsklausel in Art. 73 EG/StGB die
von Verfassungs wegen notwendige gesetzliche Grundlage für die darin
vorgesehenen einzelnen Freiheitsbeschränkungen im Rahmen des gesetzlich
geregelten Grundverhältnisses (Untersuchungshaft, Strafvollzug).
IV. - Die Beschränkungen verfassungsmässiger Rechte dürfen beim Vollzug
von Freiheitsstrafen und bei der Untersuchungshaft nicht weiter gehen,
als der im öffentlichen Interesse liegende Zweck dieser Institutionen
es erfordert. Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann geltend gemacht
werden, einzelne Vorschriften der Verordnung über die Bezirksgefängnisse
beschränkten Individualrechte der Gefangenen, ohne dass diese Beschränkung
für die Erreichung des Zieles der Untersuchungshaft bzw. des Strafvollzuges
notwendig sei.
Wenn in der Begründung der Beschwerde von der "Unschuldsvermutung
zugunsten Untersuchungsgefangener" und vom Zweck des Strafvollzuges
gemäss Art. 37 Ziff. 1 Abs. 1 StGB (Vorbereitung auf den Wiedereintritt
in das bürgerliche Leben) die Rede ist, so sind damit nicht besondere
verfassungsmässige Rechte angerufen, sondern Gesichtspunkte erwähnt,
welche für die sinngemässe Begrenzung des Entzugs der persönlichen Freiheit
bei der Ausgestaltung von Untersuchungshaft und Strafvollzug Beachtung
verdienen. Mit der Berufung auf die derogatorische Kraft des Bundesrechts
soll offenbar geltend gemacht werden, einzelne Verordnungsvorschriften
seien aufzuheben, weil sie im Widerspruch zur Zweckbestimmung der
Freiheitsstrafe in Art. 37 StGB ständen. Der Strafvollzug ist jedoch Sache
der Kantone. Art. 37 StGB enthält zwar eine bundesrechtliche Umschreibung
des Zieles, aber nicht eine unmittelbar anwendbare Ordnung, welche zur
Folge haben könnte, dass abweichendes kantonales Recht gemäss Art. 2
Üb. Best. BV aufzuheben wäre. Wohl ist Art. 37 StGB bei der Frage, wie
weit Freiheitsbeschränkungen durch das Ziel des Strafvollzuges gedeckt
sind, zu berücksichtigen; eine selbständige Bedeutung kommt aber der Rüge
der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, soweit sie
sich ausschliesslich auf die Umschreibung des Vollzugsziels in Art. 37
Ziff. 1 StGB bezieht, neben der Rüge der Verletzung der persönlichen
Freiheit nicht zu.
Im Rahmen der Prüfung, ob die beanstandeten freiheitsbeschränkenden
Verordnungsbestimmungen im öffentlichen Interesse liegen, ist vor allem
auch zu beurteilen, ob die vorgesehenen Eingriffe in die persönliche
Freiheit (und allenfalls in andere Grundrechte) im Hinblick auf ihren Zweck
dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen. Das Bundesgericht
hat in diesem Bereich grundsätzlich freie Kognition; doch rechtfertigt
sich eine gewisse Zurückhaltung, denn die angemessene Hausordnung hängt
teilweise sehr stark von den räumlichen Verhältnissen und den personellen
und finanziellen Mitteln ab (BGE 97 I 844 f. E. 6). Das Bundesgericht hat
auf Grund des Verfassungsrechts gewisse Minimalforderungen festzulegen,
die sich vor allem aus der Garantie der persönlichen Freiheit ergeben;
es ist aber nicht seine Aufgabe, aus der Verfassung eine einheitliche
gesamtschweizerische Ordnung abzuleiten und gewissermassen an Stelle des
nach Art. 64bis BV (für Strafprozessrecht und Strafvollzug) zuständigen
kantonalen Gesetzgebers zu legiferieren (BGE 97 I 844 E. 6; JÖRG P. MÜLLER,
in ZSR 1972, S. 219). Da sich das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren
auf verfassungsrechtliche Fragen beschränkt und den Kantonen bei der
Ausgestaltung von Untersuchungshaft und Strafvollzug ein gewisser
Spielraum zusteht, ergibt sich ein grundlegender Unterschied in der
Kognitionsbefugnis der staatsrechtlichen Kammer einerseits (BGe 97
I 45, 839) und der Anklagekammer des Bundesgerichtes anderseits (BGE
97 IV 70, 96 IV 45), welche im Bundesstrafverfahren als ordentliche
Beschwerdeinstanz nach Art. 214 ff. BStP über die gleichen praktischen
Fragen der Durchführung der Untersuchungshaft zu befinden hat. Doch geht
es hier um eine unmittelbare Anwendung der einschlägigen Vorschriften des
Bundesstrafprozessrechtes (Art. 48 ff. BStP). Der Verfassungsrichter
hat demgegenüber weder den Auftrag noch die Befugnis, den Kantonen
jene Regelung aufzuerlegen, welche nach BStP und der Rechtsprechung der
Anklagekammer für das Bundesstrafverfahren gilt. Da den Kantonen in der
Gestaltung ihres Strafprozessrechtes und des Strafvollzuges eine gewisse
Freiheit zusteht, greift das Bundesgericht als Staatsgerichtshof nur ein,
wenn die kantonalen Anordnungen oder Erlasse in einer aus dem Zweck der
Institution nicht mehr begründbaren Weise die Grundrechte des Gefangenen
beschränken.
Bei der materiellen Prüfung der angefochtenen Verordnung stellt
sich vorweg die grundsätzliche Frage, inwieweit die Unzulänglichkeit der
räumlichen Verhältnisse sowie personelle und finanzielle Erwägungen eine
freiheitsbeschränkende Vorschrift zu begründen vermögen. Bei abstrakter
Betrachtung wäre man geneigt, kategorisch zu erklären, dass Überlegungen
dieser Art niemals eine Freiheitsbeschränkung rechtfertigen könnten,
welche nicht an sich durch den Zweck der Untersuchungshaft oder des
Strafvollzuges gedeckt sei. Die Frage stellt sich aber sehr oft in einer
differenzierteren Form: Die Freiheitsbeschränkung als solche ergibt
sich meistens aus dem Zweck des Grundverhältnisses und streitig ist
dann nur, wieweit eine mögliche Lockerung des Eingriffes im Hinblick
auf die räumlichen Verhältnisse, die Beanspruchung des Personals oder
aus finanziellen Überlegungen verweigert werden darf. Das nachfolgende
Beispiel zeigt sofort, dass Lockerungen der Freiheitsbeschränkung nicht
nur durch den Zweck von Untersuchungshaft oder Strafvollzug begrenzt sind,
sondern dass auch der durch die Lockerung verursachte zusätzliche Aufwand
zum schützenswerten Interesse des Betroffenen an einer weitergehenden
Lockerung in einem vernünftigen Verhältnis stehen muss (vgl. auch BGE 97
I 843 E. 5). So kann etwa Zahl und Dauer der zulässigen Besuche nicht
ohne Rücksicht auf die vorhandenen Besuchsräume und die zusätzliche
Belastung des Personals (Überwachung der Besuche) festgesetzt werden;
das Besuchsrecht ist vielmehr so zu regeln, dass einerseits dem
legitimen Bedürfnis des Gefangenen nach Kontakt mit der Aussenwelt und
anderseits den Erfordernissen des konkreten Anstaltsbetriebes Rechnung
getragen wird. Vom Internierungszweck her mögliche Lockerungen des
Freiheitsentzuges sollen natürlich nicht leichthin unter Hinweis auf
irgendwelche Durchführungsschwierigkeiten rundweg abgelehnt werden
können. Gesamthaft muss die Regelung einen menschenwürdigen, von
schikanösen, sachlich nicht begründeten Grundrechtsbeschränkungen freien
Vollzug gewährleisten. Ohne dass diese absoluten Mindesterfordernisse hier
im einzelnen festzulegen wären, ist doch klarzustellen, dass ein gewisses
Mindestmass an Bewegung, Betätigungsmöglichkeit, Besuchsmöglichkeit,
Hygiene, Korrespondenz usw. stets vorhanden sein muss und niemals wegen
praktischer Schwierigkeiten unterschritten werden darf.
V. - Die Prüfung der vom Beschwerdeführer beanstandeten Vorschriften
auf ihre Verfassungsmässigkeit - unter Beachtung der Grenzen der
Kognitionsbefugnis des Bundesgerichts (Ziff. IV) - führt zu folgenden
Ergebnissen:
1) § 23 der Vo statuiert den Grundsatz, dass dem eintretenden
Gefangenen alle Gegenstände abgenommen werden, "welche nicht zu seiner
persönlichen Ausrüstung (§ 25) gehören". Gemäss § 25 gehören stets zur
persönlichen Ausrüstung, die in die Zelle genommen werden darf, Kleider,
Leibwäsche und Toilettenartikel, sowie für arbeitende Gefangene, soweit
nötig, Arbeitshosen, Hemden und Schuhe. "Die Gefängnisverwaltung kann die
Mitnahme weiterer Gegenstände der persönlichen Habe in die Zelle gestatten"
(§ 25 Abs. 3 Vo).
In der Beschwerde wird geltend gemacht, diese Vorschriften könnten vor
der Garantie der persönlichen Freiheit keinen Bestand haben; sie beraubten
den Gefangenen seines Schreibgerätes sowie anderer Gegenstände, die für
ihn persönlich einen grossen Gefühlswert haben (Fotos von Ehegatten,
Kindern usw.); mit dem Entzug dieser Objekte werde der Gefangene ohne
plausiblen Grund in seiner Menschenwürde getroffen. Nach Auffassung des
Beschwerdeführers sollte eine Regelung geschaffen werden, welche die
Wegnahme all jener Gegenstände gestattet, deren Besitz im Widerspruch
zum Zweck der Haft oder zur Ordnung im Gefängnis steht; die Wegnahme
soll möglich sein, wenn der Gefangene einen Anlass für diese Massnahme
geschaffen hat.
Die Ordnung in einem Gefängnis erfordert eine klare, einfache
Vorschrift darüber, was in die Zelle mitgenommen werden darf. Zur
Verhinderung unerlaubter Verbindungen mit der Aussenwelt und mit andern
Gefangenen und zur Verhinderung von Ausbruchsversuchen, Selbstmordversuchen
oder Angriffen auf das Personal ist eine übersichtliche, leicht
kontrollierbare Ordnung in der Zelle notwendig. Die vom Beschwerdeführer
vorgeschlagene Umkehrung des Prinzips, welche zur Folge hätte, dass
die Gefängnisverwaltung nur Gegenstände von der Mitnahme in die Zelle
ausschliessen dürfte, deren Gefährlichkeit in irgendeiner Weise schon
belegt wäre, würde offensichtlich zu Missbräuchen einladen und hätte
erhebliche praktische Schwierigkeiten zur Folge. Mit der Garantie der
persönlichen Freiheit ist es vereinbar, dass der Gefangene seine Effekten
nicht in die Zelle mitnehmen kann und dass die Gefängnisverwaltung
bestimmt, welche Gegenstände ausser Kleidern und Toilettenartikeln
noch in die Zelle genommen werden dürfen. Auf diese Weise ist eine
flexible, die Besonderheiten des Einzelfalles berücksichtigende Praxis
möglich. Die Gefängnisverwaltung darf selbstverständlich nicht in einer
schikanösen Weise ungefährliche Objekte, die für den Gefangenen einen
erheblichen Affektionswert haben (wie Bilder oder Bücher), von der
Mitnahme ausschliessen. Die angefochtenen §§ 23 und 25 gestatten jedoch
eine verfassungskonforme, die Menschenwürde achtende Auslegung. Sie sind
daher nicht verfassungswidrig.
2) In § 32 Vo ist unter anderem vorgesehen, dass der Zeitpunkt
des Lichterlöschens von der Justizdirektion festgesetzt wird. - In der
Möglichkeit, das Lichterlöschen zu ordnen, sieht der Beschwerdeführer einen
Verstoss gegen die Freiheitsgarantie und eine Verletzung der menschlichen
Würde, weil diese Massnahme - zumindest bei den Untersuchungsgefangenen -
durch den Zweck der Internierung nicht gedeckt sei.
Die Erfahrung zeigt, dass überall, wo eine grössere Anzahl Menschen
unter einem Dach zusammen leben müssen, eine gewisse Rahmenordnung
unerlässlich ist. Wenn in der Vernehmlassung der Justizdirektion
ausgeführt wird, in Bezirksgefängnissen würde die Freizeit am Abend oft
zu Störungen verschiedenster Art benützt (Lärm, Versuch der Kontaktnahme
mit andern Gefangenen), mit dem Lichterlöschen trete aber Ruhe ein,
so ist dies glaubhaft; die Schilderung stimmt mit der Erfahrung, die
man in andern Lebenskreisen machen kann (Internat, Militärdienst),
überein. Das Lichterlöschen ist ein einfaches und in keiner Weise
erniedrigendes oder schikanöses Mittel, um im Rahmen eines geregelten
Tagesablaufs einen vernünftigen Beginn der Nachtruhe herbeizuführen. Wird
der Zeitpunkt des Lichterlöschens nicht zu früh angesetzt, so ist die
daraus resultierende Beschränkung der Freiheit gering und lässt sich
mit dem Ziel der Aufrechterhaltung einer vernünftigen Gefängnisordnung
ohne weiteres rechtfertigen (vgl. auch BGE 97 I 845). Unter welchen
Voraussetzungen allenfalls eine den durchschnittlichen Lebensgewohnheiten
nicht entsprechende Festsetzung des Lichterlöschens als sachlich nicht
begründeter, schikanöser und daher verfassungswidriger Eingriff zu
qualifizieren wäre, ist hier nicht zu untersuchen. § 32 Vo ermöglicht
eine verfassungskonforme Lösung.
3) § 33 Abs. 3 Vo lautet:
"Gefangene, die berechtigt sind, sich selber Arbeit zu verschaffen
(vgl. Teil III), können dies nur im Rahmen der Gefängnisordnung
(Hausordnung, Einschränkung hinsichtlich Besuche und Korrespondenz)
tun. Die selbstgewählte Arbeit ist in Einzelhaft zu verrichten. Allfälliger
Aufwand wird dem Gefangenen verrechnet."
Diese Vorschrift wird vom Beschwerdeführer in doppelter Hinsicht
beanstandet: Dass selbstgewählte Arbeit in Einzelhaft verrichtet
werden müsse, während für den Arbeitsbetrieb des Gefängnisverwalters
(§ 7) Gemeinschaftsarbeit vorgesehen sei (§ 35), verstosse gegen den
Grundsatz der Rechtsgleichheit. Zudem sei die Beschränkung der mit der
selbstgewählten Arbeit zusammenhängenden Besuche und Korrespondenzen
verfassungswidrig, da sie gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts
(Art. 39 Ziff. 3 StGB), die Freiheitsgarantie und das Prinzip der
Gesetzmässigkeit der Verwaltung verstosse.
Die erste Rüge - Verletzung der Rechtsgleichheit durch Anordnung der
Einzelhaft bei selbstgewählter Arbeit - ist offensichtlich unbegründet.
Gemeinschaftsarbeit wird in der Regel schon aus praktischen Gründen
nur für die von der Gefängnisverwaltung zugeteilte Arbeit in Frage
kommen. Wenn § 33 Abs. 3 für die Erledigung selbstgewählter Arbeit
die Einzelhaft vorsieht, so handelt es sich dabei eigentlich um eine
Selbstverständlichkeit. Wer sich selber Arbeit beschafft (oder nicht
arbeitet), kann nicht beanspruchen, dass er sich im Arbeitsraum
der Gefängnisverwaltung aufhalten darf. Auf jeden Fall ist die
Tatsache, dass ein Gefangener selbstgewählte Arbeit verrichtet, ein
hinreichender sachlicher Grund, um ihn in bezug auf die Möglichkeit der
Gemeinschaftsarbeit anders zu behandeln, als die Mitgefangenen, welche
sich vom Gefängnisverwalter Arbeit zuteilen lassen.
Dass Besuche und Korrespondenzen, welche die selbstgewählte
Arbeit betreffen, offenbar auf die eher knapp bemessenen Besuchs- und
Korrespondenzmöglichkeiten (§§ 50 ff.) angerechnet werden, schränkt unter
Umständen die Möglichkeit der Beschaffung von Arbeit ein. Anderseits kann
natürlich die Tatsache der Selbstbeschäftigung nicht dazu führen, dass
der Gefangene eine die Verwaltung übermässig belastende Vorzugsbehandlung
erfährt und dass die Selbstbeschäftigung gewählt wird, um die sonst
bestehenden Schranken umgehen zu können. Untersuchungsgefangene haben
ein so ausgedehntes Korrespondenzrecht (vgl. § 52 Abs. 2), dass der
mit selbstgewählter Arbeit zusammenhängende Briefverkehr in der Regel
ohne weiteres erlaubt sein dürfte. Es stellt sich jedoch die Frage,
ob nicht sowohl bei Untersuchungsgefangenen als auch bei Strafgefangenen
gewisse Besuche, die eindeutig nur wegen der Selbstbeschäftigung notwendig
sind, zusätzlich - d.h. ohne Anrechnung auf das gemäss § 50 bestehende
Besuchsrecht - bewilligt werden sollten. Bei den Strafgefangenen dürfte
sich im gleichen Sinn auch eine gewisse Erweiterung des eng beschränkten
Korrespondenzrechts (§ 52 Abs. 1) empfehlen, soweit der Briefverkehr
wegen der selbst beschafften Arbeit notwendig ist. § 33 Abs. 3 sieht keine
derartigen Erleichterungen der Selbstbeschäftigung vor. Art. 39 Ziff. 3
StGB ist dadurch aber nicht verletzt. Diese Bestimmung gewährleistet nur
die grundsätzliche Möglichkeit der Selbstbeschäftigung des Haftgefangenen;
die Vollzugsorgane werden nicht verpflichtet, für die Erledigung
selbstgewählter Arbeit zusätzliche Erleichterungen zu gewähren. Wenn ein
Kanton dem Gefangenen, der sich selbst Arbeit beschafft, hiefür keine
zusätzlichen Besuchs- und Korrespondenzrechte einräumt, so verstösst er
mit dieser strengen Ordnung weder gegen das StGB noch gegen die Verfassung.
4) § 36 Vo sieht vor, dass jedem Gefangenen, der die zugewiesene Arbeit
verrichtet, ein Verdienstanteil zusteht, der sich nach Arbeitsleistung
und gutem Verhalten bemisst, wobei die Justizdirektion den Maximalansatz
festsetzt.
Der Beschwerdeführer macht geltend, diese Bestimmung widerspreche der
verfassungsmässigen Pflicht zur Respektierung der menschlichen Würde,
dem Art. 31 BV (Anspruch auf Erwerb), dem Zweck des Strafvollzuges und
dem Sklavereiabkommen; eine verfassungsmässige Gefängnisordnung habe
vorzusehen, dass geleistete Arbeit so entschädigt werde, wie das in
vergleichbaren Fällen in der freien Wirtschaft geschehe.
Aus der in Art. 31 BV gewährleisteten Handels- und Gewerbefreiheit
lässt sich kein Anspruch des Gefangenen auf eine bestimmte Entschädigung
für seine Arbeitsleistung ableiten. - Welche Art der Entschädigung dem
Zweck des Strafvollzuges am besten gerecht wird, braucht hier nicht
untersucht zu werden, da sich daraus keinesfalls die verfassungsmässige
Gewährleistung eines bestimmten Entlöhnungssystems ergibt und zudem eine
kantonale Regelung, welche dem Art. 376 StGB genau entspricht, sicher
nicht gegen übergeordnetes Bundesrecht verstösst. Inwiefern § 36 Vo das
Sklavereiabkommen verletzen soll, wird in der Beschwerde nicht dargetan;
es fehlt in dieser Beziehung eine dem Art. 90 OG entsprechende Begründung.
Wie sich aus der Beschwerdebegründung entnehmen lässt, sieht der
Beschwerdeführer einen Verstoss gegen die Menschenwürde und damit gegen
das Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit vor allem darin, dass
der Verdienstanteil nicht nur nach der Leistung, sondern auch nach dem
Verhalten zu bemessen ist. Nachdem aber selbst bei der wissenschaftlichen
Arbeitsbewertung in der freien Wirtschaft Komponenten des persönlichen
Verhaltens mitberücksichtigt werden, ist es gewiss weder abwegig noch
stossend, dass grundsätzlich das Verhalten die Höhe des Verdienstanteils
mitbestimmen soll. Im übrigen entspricht dies Art. 376 StGB, und die
Verfassungsmässigkeit dieser Vorschrift eines Bundesgesetzes ist vom
Bundesgericht gemäss Art. 113 Abs. 3 BV nicht zu prüfen.
Die Annahme des Beschwerdeführers, der Verdienstanteil werde zu tief
angesetzt und bewirke gewissermassen eine "Ausbeutung" der Gefangenen,
ist durch nichts belegt. Wohl lässt sich mit guten Gründen die Auffassung
vertreten, man sollte dem Gefangenen einen dem Wert seiner Arbeit
entsprechenden Lohn gutschreiben und die Kosten des Aufenthalts belasten,
um ein klares Bild von Leistung und Gegenleistung zu geben (vgl. hiezu M.
HEISING, Die Entlohnung der Gefangenenarbeit, Basel 1968). Wie in der
Vernehmlassung der Justizdirektion mit Recht gesagt wird, würde dieses
Vorgehen aber kaum zu einer höhern Auszahlung an den Gefangenen führen;
zudem ist das System des Verdienstanteils in einer für das Bundesgericht
verbindlichen Weise in Art. 376 StGB vorgeschrieben. § 36 regelt auf jeden
Fall nicht eine die Menschenwürde verletzende, ausbeuterische Methode
der Berechnung des Verdienstanteils, sondern gibt Richtlinien, die eine
verfassungskonforme Entlöhnung der Gefangenenarbeit durchaus ermöglichen.
5) In der Beschwerde wird als Verstoss gegen die Rechtsgleichheit
und die Freiheitsgarantie beanstandet, dass gemäss § 37 Vo erst nach
einer Haftdauer von einem Monat entschädigungsberechtigte Freizeitarbeit
zugeteilt wird.
Da die Beschaffung von lohnender Freizeitarbeit mit Schwierigkeiten
verbunden ist, erscheint es als vertretbare, jedenfalls gegen
keine Verfassungsvorschrift verstossende Lösung, diese zusätzliche
Verdienstmöglichkeit jenen Gefangenen zu vermitteln, die längere Zeit
interniert bleiben und sich während eines Monats gut verhalten haben. Der
Untersuchungsgefangene und der eine Haftstrafe Verbüssende können sich
selber Freizeitarbeit beschaffen. Im übrigen besitzt der Gefangene weder
einen gesetzlichen noch einen verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass ihm
die Gefängnisverwaltung bezahlte Freizeitarbeit beschafft. Wenn sie dies
im Rahmen des Möglichen tut, so verstossen die in § 37 Vo enthaltenen
Richtlinien nicht gegen die Verfassung; insbesondere verstösst es
nicht gegen Art. 4 BV, die Freizeitarbeit, die sich finden lässt, jenen
zuzuteilen, die schon mindestens einen Monat interniert sind. Das ist
eine sachlich vertretbare Regel.
6) Gemäss § 40 Vo wird Diätkost und zusätzliche Verpflegung nur auf
Anordnung des Gefängnisarztes verabreicht.
Die Verfassungsmässigkeit dieser Vorschrift wird in der Beschwerde
angefochten, soweit sie sich auf die Untersuchungsgefangenen bezieht
und auch diesen die Beschaffung zusätzlicher Verpflegung untersagt. Der
Beschwerdeführer ist der Auffassung, von Verfassungs wegen müsse in allen
Kantonen die in Art. 48 Abs. 2 BStP enthaltene Regel gelten, dass der
Untersuchungshäftling berechtigt sei, sich auf seine Kosten zu verpflegen.
§ 76 Abs. 2 der Zürcher StPO bestimmt ausdrücklich, dass die
Untersuchungsverhafteten bezüglich Nahrung und Kleidung wie die
zu Haft Verurteilten gehalten werden. Diese Bestimmung kann als
solche mit staatsrechtlicher Beschwerde nicht mehr angefochten
werden; die Anfechtungsmöglichkeit beschränkt sich auf den konkreten
Anwendungsfall. Wenn die Verordnung über die Bezirksgefängnisse in den
§§ 40 und 42 davon ausgeht, dass Untersuchungsgefangene und zu Haft
Verurteilte nicht unterschiedlich zu behandeln sind, so entspricht dies
der nicht mehr anfechtbaren Gesetzesbestimmung von § 76 Abs. 2 StPO;
an der Rechtslage wird damit gar nichts geändert und um einen konkreten
Anwendungsfall von § 76 Abs. 2 StPO handelt es sich auch nicht. Es
kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, soweit sie sich
gegen die in § 76 Abs. 2 StPO vorgeschriebene Gleichheit der Nahrung für
Untersuchungsgefangene und Verurteilte richtet.
Die Rüge wäre übrigens unbegründet. Auch wenn Art. 48 Abs. 2 BStP
die Selbstverköstigung des Untersuchungsgefangenen gestattet, so ist
der Ausschluss dieser Möglichkeit im kantonalen Strafverfahren nicht
verfassungswidrig. Die in der Pflicht zur Annahme der Anstaltskost liegende
Freiheitsbeschränkung ist nicht fundamentaler Natur. Anderseits bringt
die individuelle Beschaffung auswärtiger Nahrung erhebliche Umtriebe
mit sich (Aufnahme der Wünsche, Kontrolle der Lieferung, Rückgabe
des Geschirrs usw.), so dass die Pflicht zur Annahme der Anstaltskost
nicht als unverhältnismässig erscheint. Auch die vom Beschwerdeführer
zitierten Minimalregeln des Wirtschafts- und Sozialrates der UNO
(Règles minima pour le traitement des détenus; im folgenden zitiert:
Mindestregeln, publiziert in Revue de la Commission internationale
de Juristes, Dez. 1969, Heft 4, S. 51 ff.) empfehlen lediglich, den
Untersuchungsgefangenen Selbstverköstigung zu gestatten, soweit dies
mit der Ordnung des Betriebs vereinbar sei; der aus praktischen Gründen
notwendige Ausschluss der Selbstverköstigung wird keineswegs von vornherein
verpönt. Es handelt sich hier um eine Frage, die von den Kantonen nach
den konkreten Verhältnissen geordnet werden kann. Aus dem Verfassungsrecht
ist keine allgemein verbindliche Lösung abzuleiten.
7) § 42 Vo beschränkt die Gaben Dritter auf ein Geschenk pro Woche,
wobei einzig die folgenden Esswaren zulässig sind:
"2 Kilogramm Obst
250 Gramm Käse oder Dauerwurst
200 Gramm Schokolade
250 Gramm Stärkungsmittel (Ovomaltine oder dergleichen) oder Zucker
oder Konfitüre."
Gegen diese Vorschrift erhebt der Beschwerdeführer in erster
Linie den Einwand, sie müsste in einem formellen Gesetz eine Grundlage
haben. - Dass die Übersendung von Esswaren an Untersuchungsgefangene und
Strafgefangene limitiert sein muss, ergibt sich aus den Bedürfnissen der
Gefängnisordnung (Kontrolle gegen das Einschmuggeln unerlaubter Objekte,
Verhinderung des Tauschhandels im Gefängnis, Ordnung und Sauberkeit in
den Zellen). Es handelt sich dabei nicht um eine der Untersuchungshaft
und dem Strafvollzug wesensfremde zusätzliche Freiheitsbeschränkung,
die im Unterschied zu den übrigen Vollzugsvorschriften einer besondern
gesetzlichen Grundlage bedürfte. Der Regelung auf dem Verordnungswege
steht nichts entgegen.
Die vom Regierungsrat vorgenommene Begrenzung der zulässigen
Esswaren erscheint als sehr eng. Die Notwendigkeit einer klaren und
leicht anwandbaren Regelung ist zwar offensichtlich; doch dürfte es
genügen, wenn die Aufzählung in der Verordnung als Richtlinie beachtet
wird mit der Möglichkeit, auf Gesuch an Stelle einer ausdrücklich
genannten Ware eine entsprechende Quantität eines gleichwertigen
andern Produktes zu bewilligen. Allerdings kann nicht gesagt werden,
aus der verfassungsrechtlichen Freiheitsgarantie ergebe sich für
Untersuchungsgefangene der Anspruch auf die Zulassung von mehr und
anderen Verpflegungsgeschenken. Bei wirklich schikanöser Anwendung des §
42 im Einzelfall bleibt die Möglichkeit der staatsrechtlichen Beschwerde
gewahrt; als Richtlinie im Sinne einer Minimalvorschrift verstösst §
42 nicht gegen einen verfassungsrechtlichen Grundsatz.
8) Was die körperliche Bewegung anbelangt, so wird in § 44 Vo bestimmt,
dass in Gefängnissen mit abgeschlossenem Hof die Gefangenen, die nicht
im Freien beschäftigt werden, nach Ablauf einer Woche mindestens dreimal
eine halbe Stunde wöchentlich zu spazieren haben.
In der Beschwerde wird geltend gemacht, diese Norm verstosse gegen
den Gleichheitsgrundsatz, gegen das Verbot der Körperstrafe und gegen
die Mindestregeln.
a) Dadurch, dass die neu eintretenden Gefangenen während einer
Woche vom Spazieren ausgeschlossen sind, ist an sich Art. 4 BV
(Gleichheitsgrundsatz) nicht verletzt; denn die ungleiche Behandlung der
Neueintretenden, deren Verhaltensweise und Besonderheiten man noch nicht
kennt, lässt sich mit sachlichen Gründen vertreten. Für den Strafvollzung
sieht auch das Bundesrecht in ganz analoger Weise eine strengere Behandlung
in der Anfangsphase vor (vgl. Art. 37 Ziff. 3 StGB).
b) Die Beschränkung der körperlichen Bewegungsfreiheit durch die
Internierung in einer Zelle und die strenge Limitierung des Spaziergangs
ist nicht eine körperliche Strafe im Sinne von Art. 65 Abs. 2 BV. Diese
Verfassungsnorm verbietet die Prügelstrafe und ähnliche direkt auf den
Körper einwirkende Sanktionen; hingegen kann sie sich nach ihrem Sinn und
Zweck nicht auf die verschiedenen Arten von Freiheitsstrafen beziehen (vgl.
BURCKHARDT, Kommentar der schweiz. BV, 3. A., S. 599; FLEINER/GIACOMETTI,
Bundesstaatsrecht, S. 869 f).
c) Der Berufung auf die Mindestregeln des Wirtschafts- und Sozialrates
der UNO kann keine selbständige Bedeutung zukommen, da es sich dabei nicht
um für die Schweiz verbindliche Vorschriften handelt. Diese Empfehlungen
einer internationalen Organisation können lediglich bei der Bestimmung
der Grenzen der Freiheitsgarantie für Untersuchungs- und Strafgefangene
als gewichtige Meinungsäusserung berücksichtigt werden (vgl. BGE 97 I 54
E. 4, 844, 846 f).
d) Die Beschränkung der körperlichen Bewegungsmöglichkeit im Freien
auf drei halbstündige Spaziergänge pro Woche ist nicht durch den Zweck
von Untersuchungshaft oder Strafvollzug bedingt, sondern wird von der
Justizdirektion mit den baulichen und personellen Verhältnissen begründet.
Dass die vorhandenen Einrichtungen und der Personalbestand zur Zeit keine
andere Regelung erlauben, lässt sich nicht widerlegen. Es stellt sich
jedoch hier die Frage, ob eine Lösung, die nicht als Regel mindestens
einen halbstündigen Spaziergang pro Tag vorsieht, jenes Minimum an
körperlicher Bewegung, auf das auch ein Gefangener Anspruch erheben kann,
nicht unterschreitet. Würde man heute aus der verfassungsrechtlichen
Garantie der persönlichen Freiheit eine solche Norm ableiten, so
hätte dies vermutlich in verschiedenen Kantonen erhebliche praktische
Schwierigkeiten zur Folge. Die kantonalen Behörden könnten sich zu ihrer
Entlastung darauf berufen, dass bis jetzt noch nie eine solche Richtlinie
aufgestellt worden sei. Das Bundesgericht kann sich der Einsicht nicht
verschliessen, dass eine sofortige Einführung des täglichen Spaziergangs
in allen Untersuchungsgefängnissen praktisch nicht möglich ist. Doch ist
hier festzustellen, dass ein Ausbau der Gefängnisse, der ein Minimum an
täglicher Bewegung gewährleistet, dringend anzustreben ist. Ist zur Zeit
mit Rücksicht auf die praktischen Schwierigkeiten § 44 Vo prinzipiell
noch als verfassungsmässig zu bezeichnen, weil er nicht eine schikanöse
Einschränkung enthält, sondern die heute praktisch durchführbare
Minimalordnung umschreibt, so ist damit nicht ausgeschlossen, dass in
Zukunft auf Grund der neuern Auffassung über die Stellung des Gefangenen
ohne Rücksicht auf die praktischen Verhältnisse ein verfassungsmässiger
Anspruch auf ein gewisses Minimum an täglicher Bewegung anerkannt wird. Was
den vorliegenden Fall anbelangt, so ist immerhin darauf hinzuweisen,
dass § 44 nach seinem Wortlaut nur eine Minimalregel enthält und die
geforderte tägliche Bewegung dort, wo es praktisch durchführbar ist,
gewährt werden muss.
9) Die Vorschrift in § 48 Abs. 1 Vo, wonach die Gefängnisverwaltung den
Gefangenen wöchentlich Bücher aus der Gefängnisbibliothek zuteilt, wird
in der Beschwerde angefochten mit der Begründung, ein als "Bibliothekar"
amtierender Gefangener könnte durch die "Zuteilungspraxis" von seinen
Mitgefangenen Gegenleistungen (Waren, Geld) erwirken. Ausserdem beanstandet
der Beschwerdeführer, dass die Bibliothek nur einmal wöchentlich benützt
werden dürfe.
In der Vernehmlassung der Justizdirektion wird erklärt, § 48
Abs. 1 ermögliche den Gefangenen, einmal wöchentlich so viele Bücher
zu beziehen, wie er wünsche; die Erfüllung der entsprechenden Begehren
sei nur begrenzt durch den beschränkten Umfang der Bibliothek und deren
Mitbenützung durch die anderen Gefangenen. § 48 Abs. 1 Vo verstösst
damit gegen keine Verfassungsnorm. Auf den Einwand, ein Mitgefangener
könnte als Bibliothekar die Zuteilungsbefugnis missbrauchen, braucht
hier nicht eingetreten zu werden. Die Rüge richtet sich nicht gegen
den Inhalt der angefochtenen Bestimmung, sondern gegen eine allfällige
vorschriftswidrige Praxis, wogegen erst im Anschluss an einen konkreten
Anwendungsfall staatsrechtliche Beschwerde geführt werden kann.
10) Der Zeitungsbezug ist in § 48 Vo folgendermassen geregelt:
"Nach einer Haftdauer von einer Woche können die Gefangenen von der
Gefängnisverwaltung abonnierte Zeitungen oder Zeitschriften beziehen oder
vorbehältlich von § 63 auf eigene Kosten eine Zeitung oder Zeitschrift
abonnieren. Die Zeitungen und Zeitschriften sind dem Gefangenen vom Verlag
oder einer Zeitungsagentur zuzusenden. Sie werden nach Haftende von der
Gefängnisverwaltung nicht nachgeschickt."
a) Angefochten wird auch bei dieser Bestimmung die unterschiedliche
Behandlung der neu eingetretenen Gefangenen während der ersten Woche
einerseits und der übrigen Gefangenen anderseits. - Die Unterscheidung
lässt sich bei den Verurteilten als eine rudimentäre Form des
Stufenstrafvollzugs sachlich begründen. In der ersten Woche soll der
Häftling zur Besinnung veranlasst werden. Bei den Untersuchungsgefangenen
trifft dieses Argument nicht zu; die Haft darf nicht als psychisches
Druckmittel verwendet werden. Die Verteilung der Zeitungen und
Zeitschriften - auch der von der Gefängnisverwaltung abonnierten -
bringt gewisse Umtriebe mit sich. Es lässt sich zur Not unter diesem
Gesichtspunkt noch rechtfertigen, dass Gefangene, welche sich nur eine
Woche oder weniger im Gefängnis aufhalten, diesen zusätzlichen Dienst
der Zuteilung von aktuellem Lesestoff zur Entlastung des Personals nicht
sollen beanspruchen können. Die Differenzierung darf mit dieser Begründung
als mit Art. 4 BV und der Garantie der persönlichen Freiheit vereinbar
bezeichnet werden. Eine "Zeitungssperre" von einer Woche ist kein besonders
schwerer Eingriff, sondern eine Massnahme, die sich durch organisatorische
Erwägungen rechtfertigen lässt, auch wenn der Internierungszweck an sich
diese Einschränkung nicht erfordert.
b) Nach einer Haftdauer von einer Woche ist die Lektüre der von der
Gefängnisverwaltung abonnierten Zeitungen und Zeitschriften nicht durch
formelle Vorschriften, sondern nur durch die praktischen Gegebenheiten
beschränkt und zudem besteht die Möglichkeit, eine Zeitung oder
Zeitschrift auf eigene Kosten zu abonnieren. Berücksichtigt man noch,
dass der Gefangene überdies Radiosendungen hören kann, so erscheint
die in der Regelung der Zeitungslektüre liegende Einschränkung der
Informationsmöglichkeit als sehr gering. Es wird kaum je ein Gefangener
die jetzt getroffene Ordnung dieser Frage als besondern Eingriff in
seine persönliche Freiheit empfinden; es kann sich wohl jeder so
über das Tagesgeschehen informieren, wie er es in der Freiheit zu
tun pflegt. Auch das in der Beschwerde mit Nachdruck hervorgehobene
besondere Informationsinteresse des Stimmberechtigten führt zu keiner
andern Beurteilung. Mit den zur Verfügung stehenden Mitteln ist eine
seriöse politische Meinungsbildung möglich. Dass aus organisatorischen
Gründen - vor allem auch zur Wahrung einer kontrollierbaren Ordnung in
den Zellen - nicht eine beliebige Anzahl von Zeitungen abonniert werden
darf, ist eine im Rahmen des Internierungszweckes liegende, gegen keinen
Verfassungsgrundsatz verstossende Beschränkung. Gegenüber der frühern
Regelung ist in § 48 Abs. 3 Vo eine dem legitimen Informationsbedürfnis
wesentlich besser entsprechende Ordnung geschaffen worden (zur früheren
Regelung vgl. BGE 97 I 845 ff, E. 8 a).
11) In § 49 wird das Radiohören auf das von der Gefängnisverwaltung
ausgewählte und über die Zellenanschlüsse übertragene Programm beschränkt.
Abs. 4 von § 49 verbietet die Mitnahme von Radioapparaten, Tonbandgeräten,
Grammophonapparaten und Fernsehgeräten in die Zelle, wobei die
Justizdirektion für besondere Verhältnisse Ausnahmen gestatten kann.
a) Wie die Anklagekammer in BGE 96 IV 47 ausführte, kann die mit
solchen Apparaten verbundene Gefahr der Ruhestörung durch die Benützung
von Kopfhörern ausgeschaltet werden. In BGE 97 I 847 wurde bestätigt,
dass das generelle Verbot solcher Einrichtungen sich nicht einfach mit der
Gefährdung der Hausordnung begründen lasse; doch wurde in jenem Entscheid
der staatsrechtlichen Abteilung gestützt auf einen Bericht der PTT die
Verhältnismässigkeit des Verbots von privaten Radioempfängern bejaht, weil
solche Apparate einerseits zum Abhören privater Mitteilungen verwendet
werden können und anderseits dem Gefangenen eventuell die Möglichkeit
geben, selber Mitteilungen auszustrahlen; eingebaute kleine Sender mit
beschränkter Reichweite sind selbst für Fachleute nicht ohne weiteres
erkennbar.
b) Mit der vorliegenden Beschwerde wird eine neue Überprüfung
dieser Frage verlangt. Der Beschwerdeführer bestreitet im Grunde
genommen nicht, dass die im Entscheid BGE 97 I 848 erwähnten Gefahren
einer missbräuchlichen, unter Umständen den Haftzweck in gravierender
Weise durchkreuzenden Verwendung solcher Geräte bestehen; er macht
jedoch geltend, es es seien Lösungen möglich, welche diese Gefahr
ausschliessen, insbesondere durch die Abgabe plombierter Apparate seitens
der Gefängnisverwaltung; bei Plattenspielern und Tonbandgeräten bestehe
die Gefahr unerlaubter Kommunikation mit der Aussenwelt ohnehin nicht.
c) Jeder komplizierte technische Apparat, der von aussen ins Gefängnis
gebracht wird, kann Meldungen oder Instrumente (für Ausbruch oder Angriff)
enthalten, die von einem Laien selbst bei gründlicher Kontrolle des
Objektes schwer zu entdecken sind. Diese allgemeine Feststellung gilt nicht
nur für Radio- und Fernsehempfänger, sondern auch für Plattenspieler
und Tonbandgeräte. Die Zulassung solcher Einrichtungen würde die
Kontrollaufgabe des Personals wesentlich erschweren. Ein vorbereiteter
Sender braucht nicht in einem Empfangsgerät versteckt zu sein, er
kann auch in ein Tonbandgerät oder in einen Plattenspieler eingebaut
werden. Dazu kommt die herkömmliche Möglichkeit, dem Gefangenen in einem
solchen Apparat versteckt Sägen, Messer oder andere Instrumente zukommen
zu lassen. Berücksichtigt man die Gesamtheit dieser Gefahren auf der
einen Seite und den mit dem Verbot privater Apparate verbundenen relativ
geringfügigen Eingriff in die persönliche Freiheit auf der andern Seite, so
ist offensichtlich, dass dieses Verbot die Grenzen der Verhältnismässigkeit
nicht überschreitet. Der Gefangene, der nur das im Gefängnis offiziell
vermittelte Radioprogramm hören kann und auf das Fernsehen verzichten
muss, ist nicht im Kernbereich seiner persönlichen Freiheit getroffen,
sondern es geht in erster Linie um den Verzicht aufeine Annehmlichkeit
(freie Wahl der Unterhaltung).
Ergibt sich aus der vorstehenden Überlegung, dass das Verbot privater
Apparate im Gefängnis nicht unverhältnismässig ist, so ist damit die
weitere vom Beschwerdeführer aufgeworfene Frage nicht beantwortet,
ob die gewünschte selbständige Wahl von Radio- oder Fernsehprogrammen
nicht durch die Abgabe plombierter und kontrollierter Apparate oder
durch eine Telefonrundspruchanlage gewährleistet werden könnte, ohne den
Internierungszweck bzw. die Sicherheit zu gefährden. Auch wenn diese Frage
bejaht werden müsste, so wäre deshalb § 49 Vo nicht verfassungswidrig. Denn
aus dem Grundrecht der persönlichen Freiheit ergibt sich keine
Verpflichtung des Staates, den Untersuchungs- und Strafgefangenen
jede innerhalb des Gefängnisses technisch mögliche Unterhaltung zu
vermitteln. Hier hat der Kanton eine gewisse Gestaltungsfreiheit. Es
geht bei der vorliegenden Frage nicht um die Gewährleistung des für ein
menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mindestmasses an Freiheit (wie etwa
bei der Regelung der Bewegungsmöglichkeit, vgl. vorne Ziff. 8), sondern
um moderne Lockerungen, die der Staat als Träger des Gefängniswesens nach
seinen finanziellen und personellen Möglichkeiten einführen kann. Wenn § 49
das Radiohören auf die Benützung der heute bestehenden Lautsprecheranlagen
beschränkt, private Empfangs- und Wiedergabegeräte ausschliesst und
Ausnahmen nur für besondere Verhältnisse gestattet, so hält sich diese
Regelung im Rahmen des Verfassungsrechts.
12) Die Besuchsmöglichkeit ist in den §§ 50/51 für
Untersuchungsgefangene und Strafgefangene gleich geordnet: Gestattet
ist ein wöchentlicher Besuch, der in der Regel nicht länger als eine
Viertelstunde dauern soll. Der Kreis der Besucher wird beschränkt auf
die Angehörigen, den Arbeitgeber und den Vormund.
Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie die über den
Internierungszweck hinausgehende Beschränkung der Besuchsmöglichkeiten,
insbesondere auch die Gleichstellung der Untersuchungsgefangenen mit
den Strafgefangenen.
Wie bereits in anderm Zusammenhang ausgeführt wurde, ist die
Ordnung des Besuchswesens weitgehend durch die räumlichen und personellen
Verhältnisse bedingt. Entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung
müssen Besuche überwacht werden, so dass die Häufigkeit und Dauer der
Besuche auf die zeitliche Belastung des Personals erhebliche Auswirkungen
hat. Die in den §§ 50 und 51 getroffene Regelung ist allerdings sehr
restriktiv; sie bewegt sich an der Grenze dessen, was von der Garantie der
persönlichen Freiheit her für die Dauer der Untersuchungshaft als minimale
Verbindung mit der Aussenwelt gefordert werden muss. Da für die Regelung
dringender Angelegenheiten ausnahmsweise zusätzliche Besuche erlaubt
werden können (§ 50 Abs. 3) und auch in bezug auf die Besuchsdauer und
den Kreis der zulässigen Besucher durch die Formulierung "in der Regel"
den Vorschriften eine gewisse Flexibilität verliehen wurde, ist eine
verfassungskonforme Auslegung möglich. Die strengen Richtlinien, die
doch ein Minimum an Besuchsmöglichkeiten gewährleisten, halten somit der
verfassungsrechtlichen Überprüfung stand.
13) a) Gemäss § 52 Abs. 1 dürfen Strafgefangene pro Woche zwei Briefe
schreiben. Diese Vorschrift bildet einen vernünftigen Kompromiss zwischen
dem legitimen Anspruch des im Strafvollzug Befindlichen auf Korrespondenz
und dem Interesse der Gefängnisverwaltung an einer Begrenzung des mit
der Briefkontrolle verbundenen Arbeitsaufwandes. Die Beschränkung auf
zwei Briefe pro Woche ist kein derartiger Eingriff, dass er sich mit
organisatorischen Überlegungen nicht rechtfertigen liesse und daher als
unverhältnismässig bezeichnet werden müsste.
b) Die Regel für den Briefverkehr der Untersuchungs- und
Sicherheitsgefangenen in § 52 Abs. 2, wonach eine Beschränkung nur
erfolgen kann, wenn der Umfang der Korrespondenz eine genügende Kontrolle
verunmöglicht, hält ebenfalls jeder verfassungsrechtlichen Überprüfung
stand. Das Recht des Untersuchungsgefangenen auf grösstmögliche
Wahrung seiner persönlichen Freiheit, soweit der Untersuchungszweck dies
erlaubt, gibt ihm nicht einen verfassungsmässigen Anspruch auf völlig
unbeschränkten Korrespondenzverkehr. Eine Beschränkung, die nur dazu
dient, den zuständigen Beamten vor einer übermässigen Beanspruchung
zu schützen, belässt dem Gefangenen jene Korrespondenzmöglichkeit,
deren Schutz sich aus der Garantie der persönlichen Freiheit ergibt,
und schafft eine verhältnismässige Begrenzung. Wenn der Entscheid der
Anklagekammer in BGE 97 IV 71 f gestützt auf Art. 48 Abs. 1 BStP jede
Beschränkung des Korrespondenzrechts ablehnt, so handelt es sich dabei
auf jeden Fall nicht um einen Grundsatz, der aus dem Verfassungsrecht des
Bundes abgeleitet werden könnte und auch für die Kantone verbindlich wäre.
c) Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, es verstosse gegen
rechtsstaatliche Prinzipien und gegen Bundesrecht, dass die Korrespondenz
mit dem Verteidiger nicht von der Briefkontrolle ausgenommen sei.
In der Beschwerde wird nicht dargetan, inwiefern die Kontrolle
der Korrespondenz mit dem Verteidiger gegen eine Verfassungsnorm
verstosse. Auch im Gesetzesrecht des Bundes findet sich keine Vorschrift,
die dem verhafteten Angeschuldigten den unkontrollierten Briefverkehr
mit dem Verteidiger gewährleisten würde. Der in der Beschwerdeschrift
zitierte Art. 46 Ziff. 3 StGB gibt zwar dem Rechtsbeistand Anspruch
auf freien Verkehr mit Anstaltsinsassen, behält aber eidgenössische
und kantonale Verfahrensgesetze ausdrücklich vor. Da aus dem in der
Beschwerde noch erwähnten Art. 321 StGB (Anwaltsgeheimnis) ebenfalls
keine positive Lösung der aufgeworfenen Frage zu entnehmen ist, fehlt
eine bundesrechtliche Regel, welche in bezug auf die Korrespondenz mit
dem Anwalt dem angefochtenen § 53 Vo vorgehen würde. § 18 der Zürcher
StPO bestimmt, dass dem Angeschuldigten nach einer Haftdauer von 14 Tagen
erlaubt werden soll, "sich mit dem Verteidiger frei und unbeaufsichtigt zu
beraten", sofern keine "besonderen Gründe, insbesondere Kollusionsgefahr,"
dem entgegenstehen. Die Annahme, diese Vorschrift gewährleiste nicht auch
ein entsprechendes freies Korrespondenzrecht, ist nicht willkürlich,
obwohl eine unterschiedliche Regelung für Korrespondenz einerseits und
Besprechungen anderseits nicht ohne weiteres überzeugend erscheint. Die
Kontrolle der Korrespondenz zwischen dem Gefangenen und seinem Anwalt ist
insoweit durchaus gerechtfertigt, als es um die eingehenden Briefe geht,
die jedenfalls auf ihre Herkunft hin geprüft werden müssen; der auf dem
Briefumschlag angegebene Absender beweist noch nicht, dass das Schreiben
wirklich vom Anwalt stammt. Dass nach § 53 Vo auch die an den Verteidiger
abgesandten Briefe der Kontrolle unterliegen, mag zwar etwas stossend
erscheinen. Im Hinblick darauf, dass der Untersuchungsgefangene gemäss §
18 StPO sich jedenfalls mündlich unbeaufsichtigt mit seinem Verteidiger
beraten kann, erweist sich die beanstandete Kontrolle der Korrespondenz
als verfassungsrechtlich noch haltbar.
d) § 53 schreibt unter anderem vor, dass Briefe mit "ungebührlichem
Inhalt" sowie Mitteilungen, die sich auf ein hängiges Strafverfahren
beziehen, nicht weitergeleitet werden. Ebenso ist die Korrespondenz mit
Mitgefangenen und früheren Mitgefangenen untersagt. Keiner inhaltlichen
Beschränkung unterliegen Beschwerdeeingaben an die Aufsichtsbehörde sowie
Schreiben an den Verteidiger.
Der Beschwerdeführer beanstandet, dass das Verbot von Mitteilungen
"ungebührlichen" Inhaltes sachlich zu weit gehe und dem Kontrollbeamten
ein übergrosses Ermessen einräume. Seiner Auffassung nach müsste sich das
Verbot auf Mitteilungen "widerrechtlichen" Inhaltes beschränken. Mit dieser
Umbenennung wäre jedoch nicht viel gewonnen, da auch der zweite Begriff
im vorliegenden Zusammenhang sehr unbestimmt ist. Dass die Weiterleitung
von Briefen gewissen inhaltlichen Beschränkungen unterliegt, wird auch
vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellt; hierin liegt der Zweck
der Kontrolle. So versteht es sich ohne weiteres, dass Mitteilungen,
die der Vorbereitung von Fluchtplänen oder neuer strafbarer Handlungen
dienen könnten, oder mit denen eine laufende Strafuntersuchung unzulässig
beeinflusst werden soll (Kollusionsgefahr), nicht weitergeleitet werden
dürfen. Wenn auch die Aufrechterhaltung des Kontaktes mit der Aussenwelt
grundsätzlich wünschbar ist, so muss doch verhindert werden, dass diese
Kontakte den Internierungszweck in Frage stellen. Darüber hinaus muss
der Kontrollbehörde auch das Recht zugebilligt werden, Mitteilungen
zurückzubehalten, welche die Ordnung des Gefängnisses gefährden könnten.
Hingegen darf die Weiterleitung anderer Mitteilungen, welche weder den
Internierungszweck noch die Anstaltsordnung gefährden und sich quantitativ
im Rahmen des Erlaubten halten (§ 52), von der Kontrollbehörde nicht
verweigert werden, gleichgültig ob sie den Inhalt dieser Mitteilungen
billigt oder nicht (zur Rechtslage in Deutschland vgl. das erwähnte Urteil
des Bundesverfassungsgerichtes vom 14. März 1972, Bd. 33 Nr. 1). Wie
diese Grenze zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten,
sondern hängt von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab,
weshalb sich die in der vorliegenden Verordnung enthaltene Generalklausel
verfassungsrechtlich nicht beanstanden lässt, jedenfalls dann nicht,
wenn man berücksichtigt, dass die Eingaben an die Aufsichtsbehörde und
den Verteidiger von jeder inhaltlichen Beschränkung ausgenommen sind.
14) Unter den auf Gefangene anwendbaren Disziplinarstrafen wird in §
55 Ziff. 4 Vo die "Kostschmälerung bis auf fünf Tage" erwähnt.
Der Beschwerdeführer versteht diese Vorschrift so, dass der Gefangene
zwar am Leben erhalten, aber durch Hunger bestraft werden soll; er
sieht darin eine unzulässige Körperstrafe. In der Vernehmlassung der
Justizdirektion wird ausgeführt, die als Disziplinarstrafe vorgesehene
Kostschmälerung werde nach den noch zu erlassenden Richtlinien in einer
Kostvereinfachung bestehen (Abgabe von Suppe, Brot und Getränk an Stelle
der Normalkost).
Die Annahme des Beschwerdeführers, Kostschmälerung sei eine das
Sattwerden verhindernde Hungerstrafe, ergibt sich nicht aus dem Wortlaut
der Bestimmung. Dass der Gefangene durch Kostvereinfachung bestraft
werden darf, wird auch in der Beschwerde anerkannt. In der Vernehmlassung
sichert die Justizdirektion zu, dass der Begriff der Kostschmälerung
durch Richtlinien im Sinne der Kostvereinfachung festgelegt wird. Der
strafweise Entzug gewisser Annehmlichkeiten der Verpflegung (Abwechslung)
ohne Verursachung von Hunger oder gesundheitlichen Schäden stellt keine
unzulässige Körperstrafe dar und sie führt zu keiner Beeinträchtigung in
den Grundrechten, die nicht durch einen legitimen Zweck gedeckt wäre.
15) Gemäss § 57 Vo sind alle Disziplinarentscheide von der
zuständigen Instanz mit kurzer Begründung zuhanden der Personalakten
der Gefängnisverwaltung schriftlich abzufassen. Die Entscheide sind dem
Gefangenen mit kurzer Begründung zu eröffnen. Die schwereren Strafen
(Beschränkung oder Entzug des Besuchs- oder Korrespondenzrechts,
Kostschmälerung, Arrest) müssen schriftlich mitgeteilt werden. Bei
den leichteren Strafen (Entzug von besondern Bewilligungen, Entzug der
allgemeinen Rechte zum Bücher- und Zeitungsbezug, zum Rauchen und zum
Empfang von Geschenken) genügt die mündliche Eröffnung. Der Gefangene
ist auf sein Rekursrecht aufmerksam zu machen.
In der Beschwerde wird die Zulässigkeit einer nur mündlichen
Eröffnung beanstandet. Der getroffenen Regelung steht jedoch kein Satz
des Verfassungsrechts entgegen. Die schriftliche Mitteilung bietet wohl
etwas grössere rechtsstaatliche Garantien; doch lässt sich aus keiner
Verfassungsnorm ableiten, dass auch relativ geringfügige Disziplinarstrafen
stets schriftlich eröffnet werden müssten.
16) Für den Vollzug der Arreststrafe, die bis zu 20 Tagen dauern
kann, bestimmt § 59, dass alle dem Gefangenen sonst zustehenden Rechte auf
gewisse Annehmlichkeiten und Erleichterungen (Rauchen, Besuche, Geschenke,
Korrespondenz, Lektüre, Radio, Spaziergang usw.) wegfallen und dass er
auch keine Arbeit erhält. Die Arreststrafe ist die einschneidendste
Disziplinarstrafe; sie wird dann angewendet, wenn der Gefangene sich
während des Aufenthaltes im Gefängnis schwerwiegende Verfehlungen
zuschulden kommen lässt (§ 56). Damit der Arrest sich negativ vom
gewöhnlichen Gefängnisaufenthalt abhebt, greifen gewisse zusätzliche
Freiheitsbeschränkungen Platz.
In der Beschwerde wird behauptet, diese Disziplinarstrafe sei nicht
geeignet, sinnvoll zu wirken, sie baue auf der Furcht auf, nicht auf
der Einsicht. Das Bundesgericht hat jedoch nicht die Zweckmässigkeit und
Wirksamkeit der als "ultima ratio" vorgesehenen Sanktion zu beurteilen,
sondern lediglich deren Verfassungsmässigkeit. Inwiefern die Arreststrafe
in der vorgesehenen Form gegen Verfassungsrecht des Bundes verstösst,
hat der Beschwerdeführer nicht dargelegt. Die allgemeine Bezugnahme auf
die menschliche Würde und die Mindestregeln ist keine dem Art. 90 OG
entsprechende Begründung.
17) "Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene sind in Einzelhaft zu
halten, solange der Untersuchungsbeamte nicht die Gemeinschaftshaft
oder die Unterbringung in einer Zelle mit mehr als einem Gefangenen
bewilligt." Diese Vorschrift des § 61 Vo wird als Verstoss gegen die
Unschuldsvermutung, das Freiheitsprinzip sowie gegen das Prinzip der
Verhältnismässigkeit gerügt. Alle diese Rügen lassen sich sinngemäss
zusammenfassen in dem Vorwurf, die Einzelhaft als Regel schränke die
persönliche Freiheit des Untersuchungsgefangenen stärker ein, als der
Internierungszweck dies erfordere, und verstosse daher gegen die Garantie
der persönlichen Freiheit. Nach der Auffassung des Beschwerdeführers
sollten Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene in Gemeinschaftshaft
untergebracht werden, sofern sie nicht selbst Einzelhaft wünschen oder
die Einzelhaft zur Sicherstellung des Haftzweckes im konkreten Fall
notwendig ist.
Bereits § 76 Abs. 1 StPO schreibt die Einzelhaft der
Untersuchungsgefangenen als Regel vor, weshalb § 61 Vo in dieser Beziehung
an der Rechtslage, wie sie durch jene längst in Kraft befindliche
Gesetzesbestimmung geschaffen worden ist, nichts ändert und die Frage
der Zulässigkeit der Einzelhaft für Untersuchungsgefangene nurmehr noch
in einem konkreten Anwendungsfall mittels staatsrechtlicher Beschwerde
aufgeworfen werden kann (vgl. auch vorne Erw. V, 6). Die getroffene
Lösung hielte übrigens einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Der
Zweck der Untersuchungshaft - die Vermeidung von Kollusionsgefahr
und Fluchtgefahr - wird durch Einzelhaft am besten erreicht; bei
Gemeinschaftshaft ist das Risiko, dass der Haftzweck vereitelt wird,
wesentlich grösser. Der Entscheid darüber, ob ein Untersuchungsgefangener
nicht mehr in Einzelhaft zu halten ist, muss aus sachlichen Gründen dem
Untersuchungsleiter vorbehalten bleiben. Dass die Einzelhaft auf den
Betroffenen negative psychische Auswirkungen haben kann, spricht nicht
gegen die Verfassungsmässigkeit der dem Internierungszweck entsprechenden
Regelung in § 61 Vo. Wer wegen Fluchtgefahr oder Kollusionsgefahr
interniert werden muss, hat nicht von Verfassungs wegen Anspruch auf eine
Wahlmöglichkeit zwischen Gemeinschaftshaft und Einzelhaft.
18) Für Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene bedarf die
Beschaffung von Lehrbüchern und das Abonnieren von Zeitungen gemäss §
63 Vo der Zustimmung des Untersuchungsbeamten. Diese Bestimmung für
die aus prozessualen Gründen Inhaftierten soll nicht eine zusätzliche
Freiheitsbeschränkung zur Folge haben, sondern unterstellt entsprechend
dem Internierungszweck jeden Kontakt mit der Aussenwelt der Kontrolle
des Verfahrensleiters, der auf Grund seiner genauen Kenntnis über
den Stand der Untersuchung beurteilen soll, ob die Vermittlung des
verlangten Lesestoffes den Zweck der Haft gefährden könnte. Wie die
Justizdirektion in der Vernehmlassung mit Recht feststellt, ist der
Untersuchungsbeamte bei seiner Entscheidung an den Grundsatz von §
76 Abs. 3 StPO gebunden und darf die Zustimmung nicht versagen, wenn
sich dies nicht aus dem Zweck der Haft begründen lässt. - § 63 Vo steht
somit einer verfassungskonformen, das Prinzip der Verhältnismässigkeit
wahrenden Praxis nicht entgegen, sondern ist eine Folge der sachlich
begründeten Regel, dass bei Untersuchungsgefangenen der Verfahrensleiter
über alle Kontakte mit der Aussenwelt orientiert sein soll und selber
die Verantwortung für derartige Bewilligungen zu tragen hat.
19) § 64 Vo bestimmt, dass der Strafvollzug mit Einzelhaft beginnt,
deren Dauer sich nach Richtlinien der Justizdirektion bemisst. "Der
Verwalter kann Gefangene in Einzelhaft zurückversetzen, wenn ihr
körperlicher oder geistiger Zustand, ihre Beschäftigung oder ihr Verhalten
dies erfordern."
In der Beschwerde wird beanstandet, diese Bestimmung verstosse
gegen die Garantie der persönlichen Freiheit und gegen das Prinzip der
Gewaltentrennung. Dass die erste Stufe des Vollzugs einer Gefängnisstrafe
(oder einer Zuchthausstrafe) in der Form der Einzelhaft erfolgt, wird
in Art. 37 Ziff. 3 StGB bundesrechtlich vorgeschrieben. Dort ist auch
ausdrücklich vorgesehen, dass die Anstaltsleitung einen Strafgefangenen
später in Einzelhaft zurückversetzen kann, "wenn sein Zustand oder der
Zweck des Vollzuges dies erfordert". Für die zu einer Gefängnisstrafe
Verurteilten enthält § 64 lediglich das, was gemäss Art. 37 Ziff. 3 StGB
ohnehin gelten würde, mit der Ergänzung, dass die Dauer der Einzelhaft
nach allgemeinen Richtlinien der Justizdirektion zu bemessen ist. Diese
Ergänzung stellt eine vom Bundesgesetzgeber nicht vorgeschriebene
rechtsstaatliche Verbesserung dar; einer willkürlichen Bemessung der Dauer
der Einzelhaft wird damit vorgebeugt. Dass für den Vollzug von Art. 37
Ziff. 3 StGB auf jeden Fall noch Vorschriften in einem formellen Gesetz
über die Dauer der Einzelhaft erforderlich seien, wie der Beschwerdeführer
annimmt, lässt sich weder aus allgemeinen Prinzipien noch aus irgendeiner
konkreten Norm ableiten. - Nachdem das StGB die Anstaltsleitung für
zuständig erklärt, Rückversetzungen in die Einzelhaft anzuordnen, kann die
dem Bundesgesetz entsprechende Ausführungsvorschrift des Kantons Zürich
nicht als Verstoss gegen das Prinzip der Gewaltentrennung beanstandet
werden.
Bei der Regelung der Haftstrafe (Art. 39 StGB) wird die Einzelhaft
nicht erwähnt. Daraus ist nicht der Schluss zu ziehen, im Haftvollzug sei
Einzelhaft als erste Stufe nicht zulässig; naheliegender ist die Vermutung,
dass der Gesetzgeber mit Rücksicht auf die räumlichen Verhältnisse in den
Haftanstalten stillschweigend davon ausging, diese kurzen Freiheitsstrafen
würden in der Regel als Einzelhaft vollzogen. - § 64 Vo, der die in
Art. 37 StGB für längere Freiheitsstrafen vorgesehene Ordnung grundsätzlich
auch auf den Vollzug der Haftstrafen anwendet, ist auf jeden Fall nicht
bundesrechtswidrig und verstösst gegen keine Verfassungsnorm.
20) Gemäss § 65 Vo hat der eine Haftstrafe verbüssende Gefangene sich
beim Strafantritt zu entscheiden, ob er zugewiesene Arbeit verrichten oder
gemäss Art. 39 Ziff. 3 StGB sich selbst angemessene Arbeit beschaffen will.
Im Ausschluss der Möglichkeit, nachträglich von der zugewiesenen
Arbeit auf Selbstbeschäftigung zu wechseln, sieht der Beschwerdeführer
einen Verstoss gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts, gegen
das Prinzip der Verhältnismässigkeit und das Prinzip der Gesetzmässigkeit
der Verwaltung.
Art. 39 Ziff. 3 StGB enthält zwar keine ausdrückliche Bestimmung
darüber, ob der Haftgefangene im Laufe des höchstens drei Monate dauernden
Strafvollzuges von der zugewiesenen Arbeit auf Selbstbeschäftigung wechseln
kann; aus dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich aber auch nicht entnehmen,
dem Gefangenen müsse jederzeit der Wechsel der Beschäftigungsart gestattet
sein. § 65 Vo verletzt daher Art. 39 Ziff. 3 StGB nicht. Die Pflicht,
sich bei Strafantritt für die eine oder andere Art der Beschäftigung
zu entscheiden, bildet keine unverhältnismässige Einschränkung der
persönlichen Freiheit: Der vor dem Antritt der Haftstrafe Stehende kann
sich rechtzeitig über die Art der zugewiesenen Arbeit erkundigen und die
Möglichkeiten der Selbstbeschäftigung abklären. Dass es zu unliebsamen
Störungen des Arbeitsbetriebes im Gefängnis führen würde, wenn jeder
Haftgefangene im Laufe des Vollzuges nachträglich - eventuell nach
Differenzen mit dem Vorgesetzten - sich selber Arbeit beschaffen könnte,
ist glaubhaft. Es besteht ein erhebliches, durch den Strafzweck und die
Gefängnisordnung begründetes Interesse, ständige Diskussionen darüber,
ob ein Gefangener zugewiesene Arbeit annimmt oder sich selber Arbeit
beschafft, auszuschliessen. § 65 Vo erlaubt eine verfassungskonforme
Praxis. Immerhin ist hier hervorzuheben, dass der Haftgefangene rechtzeitig
auf die Möglichkeit der Selbstbeschäftigung aufmerksam zu machen ist
(z.B. bei der Aufforderung zum Strafantritt). Art. 39 Ziff. 3 StGB darf
nicht dadurch praktisch bedeutungslos gemacht werden, dass die Betroffenen
erst beim oder nach dem Strafantritt von dieser Möglichkeit erfahren und
dann gar nicht mehr in der Lage sind, im Sinne von § 65 Vo rechtzeitig
die Selbstbeschäftigung zu verlangen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.