BGE 99 IA 207
99 Ia 207
24. Arrêt du 13 août 1973 dans la cause Morand contre Grand Conseil du
canton du Valais. Regeste
Finanzreferendum. Art. 30 Ziff. 4 der Walliser KV.
Begriff der "ausserordentlichen Ausgabe" im Walliser Recht (Bestätigung
der Rechtsprechung; Erw. 3).
Art. 62 des Walliser Gesetzes über das öffentliche Gesundheitswesen vom
18. November 1961 hat dem Grossen Rat in gültiger Weise die Zuständigkeit
übertragen, die den öffentlichen Heilanstalten gewährten Subventionen
festzusetzen (Erw. 4).
Das "Zentralinstitut der Walliser Spitäler", eine Organisation zur
Zentralisierung gewisser Hilfsfunktionen der Spitäler, ist eine öffentliche
medizinische Anstalt im Sinne von Art. 58 des genannten Gesetzes (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- L'art. 30 de la constitution valaisanne dispose ce qui suit:
"Sont soumis à la votation du peuple:
1. ...
2. ...
3. Les lois et décrets élaborés par le Grand Conseil, excepté:
a) les décrets qui ont un caractère d'urgence ou qui ne sont pas d'une
portée générale ou permanente. Cette exception doit, dans chaque cas,
faire l'objet d'une décision spéciale et motivée,
b) ...
c) ...
4. Toute décision du Grand Conseil entraînant une dépense
extraordinaire de 200 000 fr., si cette dépense ne peut être couverte
par les recettes ordinaires du budget."
D'autre part, la loi cantonale du 18 novembre 1961 sur la santé
publique (LSP) contient notamment les dispositions suivantes au Titre
cinquième, intitulé "Etablissements sanitaires et institutions similaires":
Définition
"Art. 58. - On entend par établissement sanitaire toute institution
quelle que soit sa nature juridique ou son importance, destinée à recevoir
les personnes dont la santé nécessite des soins ou une surveillance
médicale.
Sont notamment assimilés aux établissements sanitaires les
pouponnières, les asiles (asiles de vieillards, pour invalides, etc.), les
préventoria, les établissements thermaux, les instituts thérapeutiques (en
particulier dans le domaine de la radiologie et de la physiothérapie), les
écoles préparant à une profession médicale auxiliaire ou paramédicale, les
homes pour enfants et les colonies de vacances à caractère prophylactique
ou thérapeutique. Reconnaissance
Art. 61. - La reconnaissance en tant qu'établissement sanitaire public
est accordée par le Conseil d'Etat après enquête du Département. Cette
reconnaissance peut être accordée:
a) aux établissements fondés par des corporations de droit public;
b) à titre exceptionnel, à des établissements qui ne sont pas fondés
par des corporations de droit public, pour autant que la nécessité s'en
fasse sentir et qu'ils exercent leur activité en dehors de tout but
lucratif, que leur tarif d'hospitalisation soit agréé par le Département.
Dans les cas des hôpitaux et des cliniques, l'octroi de la
reconnaissance est subordonné à l'organisation d'une permanence médicale.
La reconnaissance en tant qu'établissement sanitaire public peut
être accordée à des établissements situés en dehors du canton, lorsque
leur activité s'exerce au bénéfice de citoyens valaisans ou d'habitants
du canton, pour autant que leur fréquentation réponde à un besoin.
Quotitéti des subventions
Art. 62. - L'Etat contribue aux frais de construction, de première
installation et transformation des établissements mentionnés à l'art. 61
litt. a) par une subvention de 35 %; pour l'équipement médical, la
subvention peut s'élever à 45 %.
Pour les autres établissements sanitaires mentionnés à l'art. 61
sous litt. b), l'Etat contribue aux frais de construction de première
installation, de transformation et d'équipement médical par une subvention
allant de 5 à 25%.
Les subsides sont arrêtés:
a) par le Conseil d'Etat, lorsque le montant de la subvention ne
dépasse pas Fr. 100 000.--. Le Grand Conseil est habilité à augmenter le
montant pour lequel le Conseil d'Etat est compétent;
b) par décret du Grand Conseil dans tous les autres cas.
Le Grand Conseil, respectivement le Conseil d'Etat, fixe les conditions
et modalités de ces subventions."
B.- En Valais, la plupart des hôpitaux appartiennent à des corporations
régionales et sont exploités par elles. A leur instigation, le Conseil
d'Etat prit l'initiative de créer, à leur profit avant tout et avec
leur concours, un organisme inter-hospitalier destiné à centraliser
certains services auxiliaires, à des fins de rationalisation. Sous
le nom d'"Institut central des hôpitaux valaisans", cet organisme
aura juridiquement la forme d'une fondation au sens des art. 80 et
s. CC. Selon l'art. 9 du projet de statuts, le capital sera constitué par
les subsides cantonaux et fédéraux, les dotations des fondateurs, des dons
et des legs. L'art. 5 dit que le conseil de fondation se composera d'un
délégué pour chacun des neuf établissements hospitaliers fondateurs et
de quatre délégués de l'Etat du Valais. Les hôpitaux d'arrondissement,
de district ou régionaux de Viège (St. Maria), Sierre, Sion, Monthey,
Martigny et Brigue se sont montrés en principe favorables au projet. On
ne sait rien de leur éventuelle participation financière.
Par message du 6 octobre 1972, le Conseil d'Etat proposa au Grand
Conseil d'allouer une subvention pour la construction, l'aménagement
et l'équipement de cet Institut. Il était précisé que celui-ci devait
comprendre un service d'anatomopathologie (autopsies, biopsies et
cytologie), un service de chimie médicale, un centre de transfusion du
sang et d'hématologie, un laboratoire de microbiologie, et une pharmacie
centrale. Le coût total était estimé à 15 millions de francs (selon
l'indice des prix à la construction au 1er avril 1972).
Par décret du 31 janvier 1973 fondé sur l'art. 62 LSP et intitulé
"Décret concernant la participation financière de l'Etat à la réalisation
d'un institut central des hôpitaux valaisans", le Grand Conseil décida que
la fondation en formation était mise au bénéfice des subventions cantonales
(art. 1er), puis que la part de l'Etat aux travaux de construction, aux
aménagements et au mobilier serait de 35% des dépenses, estimées à 14
502 000 fr., soit 5 075 700 fr. au maximum, et pour l'équipement médical
de 45% des dépenses, estimées à 498 000 fr., soit 224 100 fr. au maximum
(art. 2). Le décret donne compétence au Conseil d'Etat pour accorder les
suppléments de subventions rendus nécessaires par la hausse officielle
des prix (art. 3). Il prévoit (art. 4) que les subventions seront versées
par annuités, selon les disponibilités budgétaires de l'Etat. Il a été
promulgué dans le Bulletin officiel du canton du Valais le 23 mars 1973,
avec entrée en vigueur immédiate (art. 5).
Au cours de la même séance du 31 janvier 1973, le Grand Conseil alloua
trois autres subventions du même genre, l'une de 48 millions environ
pour la construction du nouvel hôpital de Sion, la seconde de 16 millions
environ pour l'agrandissement de l'hôpital de Martigny, et la troisième
de 16 millions environ pour l'agrandissement de l'hôpital de Brigue.
C.- Par recours de droit public du 17 avril 1973, Bernard Morand,
à Sion, demande l'annulation du décret relatif à l'Institut central des
hôpitaux valaisans, en soutenant que ce décret était soumis au référendum
obligatoire en vertu de l'art. 30 Cst. cant. Il conteste en outre -
et surtout - que l'Institut en voie de création ait le caractère d'un
établissement sanitaire au sens de l'art. 58 LSP.
D.- Expressément chargé par le Bureau du Grand Conseil de répondre
au nom de cette autorité, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le recourant se plaignant que le décret attaqué a été soustrait
au référendum, le recours relève à la forme de l'art. 85 lit. a OJ. Peu
importe que cette disposition n'ait pas été expressément invoquée.
Un tel recours de droit public peut être intenté par tout citoyen
actif du canton (RO 97 I 28 lit. b, 823). Bernard Morand n'allègue ni
ne prouve qu'il a cette qualité. Mais on peut le présumer, et le Conseil
d'Etat ne le conteste pas.
Présenté dans les formes requises par la loi, et en temps utile,
compte tenu de ce que le décret du 31 janvier 1973 n'a été promulgué que
le 23 mars, le recours est donc recevable.
Erwägung 2
2.- Après avoir mentionné de façon générale l'art. 30 Cst. cant., le
recourant se fonde uniquement sur le chiffre 3 lit. a de cette disposition.
S'il devait être jugé sur cette base, le recours serait manifestement
mal fondé, car le décret attaqué n'est pas un décret de portée générale,
par quoi il faut entendre un acte établissant une règle de droit, par
opposition à celui qui a pour objet une mesure individuelle prise à propos
d'un cas concret (RO 98 I/a 206 b). C'est précisément dans cette dernière
éventualité qu'on se trouve en l'espèce.
Mais le recours repose en réalité sur l'art. 30 ch. 4 Cst. cant.,
qui est indépendant de l'art. 30 ch. 3 en ceci qu'en Valais le référendum
financier - dont il s'agit ici - obéit à d'autres règles que le référendum
législatif (RO 98 I/a 207/208 b).
L'art. 30 ch. 4 n'ayant pas été expressément invoqué, on pourrait se
demander s'il n'y a pas lieu de faire abstraction de cette disposition,
ce qui conduirait au rejet du recours. Mais ce serait faire preuve d'un
formalisme excessif. Il faut admettre qu'en mentionnant d'abord l'art. 30
Cst. cant. sans autre précision, le recourant se prévalait de cette
disposition dans son ensemble, y compris le chiffre 4.
Erwägung 3
3.- Dans de nombreux cantons, la question de savoir si une dépense
déterminée doit être soumise au vote du peuple dépend de la distinction
entre dépenses liées et dépenses nouvelles, le référendum financier
n'intervenant que pour les secondes.
Telle que l'arrêt RO 97 I 824/5 en fait la synthèse, la jurisprudence
récente du Tribunal fédéral admet que la notion de dépense liée doit plutôt
s'interpréter restrictivement; qu'il y a dépense nouvelle lorsqu'il s'agit
d'une tâche sortant du champ d'activité antérieur de l'administration,
et aussi lorsqu'il s'agit d'une tâche certes prévue par la loi, mais pour
laquelle subsiste une possibilité de choix quant à l'importance et au mode
d'utilisation de la dépense à faire; qu'en revanche la dépense est liée
lorsque, quant au principe et à son importance, elle est imposée par la
loi (comme c'est par exemple le cas pour les traitements et certaines
subventions), ou lorsqu'elle est absolument nécessaire à l'exécution
d'une tâche prévue par la loi, ou encore lorsqu'en adoptant un projet le
peuple a implicitement approuvé la dépense qui en résulterait, parce que
celle-ci était prévisible.
Dans son mémoire complétif, le recourant rappelle cette jurisprudence
et il en tire la conclusion qu'il y a en l'espèce dépense nouvelle,
et non dépense liée.
Mais la notion de dépense liée n'est pas une notion de droit fédéral;
elle dépend du droit constitutionnel cantonal et de son interprétation,
si bien qu'il faut tenir compte dans chaque cas des particularités de ce
droit, comme aussi d'une éventuelle pratique qui serait à la fois bien
établie et incontestée dans le canton (RO 97 I 824 consid. 4 au début et
825 en bas; 95 I 219).
Or le droit public valaisan présente d'importantes particularités en
matière de référendum financier. En effet, l'art. 30 ch. 4 Cst. cant. par
le non pas de dépense nouvelle par opposition à dépense liée, mais de
dépense extraordinaire, et le Tribunal fédéral a récemment rappelé
que cette notion était plus étroite que celle de dépense nouvelle
(RO 98 I/a 207). Il a en outre constaté dans le même arrêt que, selon
la pratique valaisanne, une dépense est ordinaire et échappe donc au
référendum - qu'elle soit couverte ou non par les recettes ordinaires du
budget - lorsque le peuple, en approuvant la tâche définie par la loi,
a implicitement approuvé la dépense que son exécution doit entraîner,
quand bien même le projet ainsi soustrait au vote populaire pourrait
encore être discuté dans son principe ou dans ses modalités. C'est cette
pratique valaisanne qui, précédemment, avait conduit le Tribunal fédéral à
dire que les dépenses faites en exécution de la loi pour la construction
et l'entretien des routes sont des dépenses ordinaires qui échappent au
référendum (RO 95 I 529-531 consid. 4). Il ne faudrait certes pas aller
trop loin dans la voie tracée par cette jurisprudence particulière et
favorable aux autorités, sans quoi le référendum financier finirait par
être vidé de sa substance. Mais on peut s'en tenir aux principes qu'elle
pose, quitte à les appliquer avec une certaine retenue.
La question est ainsi de savoir s'il y avait, dans la législation
valaisanne, telle qu'adoptée par le peuple (art. 30 ch. 3 Cst. cant.), des
dispositions dont on puisse dire qu'elles impliquaient et autorisaient par
avance la dépense ici litigieuse. C'est là une question que le Tribunal
fédéral peut examiner librement, ainsi qu'il le fait toujours lorsque,
saisi d'un recours fondé sur l'art. 85 lit. a OJ, il est appelé à se
prononcer sur l'application du droit constitutionnel cantonal ou des
lois cantonales dont dépendent le contenu et l'étendue du droit de vote;
le Tribunal fédéral s'impose à vrai dire une certaine retenue à l'égard
de la manière de voir de la plus haute autorité du canton, mais en ce
sens seulement qu'en cas de doute sur deux interprétations possibles,
il ne s'écarte pas de celle que cette autorité a retenue (RO 98 I/a 205
consid. 3; 97 I 32/33).
Erwägung 4
4.- Le décret attaqué repose sur l'art. 62 LSP, et le Grand Conseil
comme le Conseil d'Etat ont considéré que cette disposition autorisait
par avance la dépense dont il s'agit, celle-ci étant ainsi soustraite
au référendum.
Il y a lieu de relever préalablement que la loi du 18 novembre 1961
sur la santé publique a été soumise au peuple, lequel l'a acceptée le 30
septembre 1962 par 4169 oui contre 1736 non.
Par ses deux premiers alinéas, l'art. 62 de cette loi pose que l'Etat
contribue dans une proportion déterminée aux frais de construction,
de première installation, de transformation et d'équipement médical des
établissements sanitaires définis à l'art. 61 al. 1. Le troisième alinéa
répartit la compétence financière à ce sujet entre le Conseil d'Etat et
le Grand Conseil, sans parler du référendum financier ni pour le réserver,
ni pour l'exclure. A première vue, on pourrait être tenté de dire que, la
constitution l'emportant sur la loi, le référendum financier est réservé
pour tout subside égal ou supérieur à 200 000 fr. Cela reviendrait à dire
quele Grand Conseil n'est à lui seul compétent, à l'exclusion du peuple,
que de 100 000 à 200 000 fr. Mais s'il en était ainsi, on comprendrait mal
que le législateur ait précisé, à l'al. 3 lit. b, que le Grand Conseil est
compétent dans tous les autres cas. En outre, l'art. 62 LSP n'aurait plus
guère de raison d'être. En matière de constructions tout au moins, où l'on
peut admettre que la subvention au taux de 35% dépassera toujours 200 000
fr., il eût été inutile et vide de sens de fixer d'avance un pourcentage si
l'idée avait été que le peuple aurait à en décider dans chaque cas. On doit
donc admettre, avec le Conseil d'Etat, que par cette disposition le peuple
a délégué son pouvoir financier au Grand Conseil pour les subventions
dont il s'agit, après en avoir fixé de façon impérative la proportion.
En droit constitutionnel valaisan, rien ne s'oppose à une telle
délégation. En effet la revision de la constitution elle-même sur
l'initiative du Grand Conseil est soumise à la même procédure que
l'élaboration des lois (art. 104 Cst. cant.), le peuple devant ensuite
être appelé à se prononcer de la même façon dans les deux cas (art. 30
ch. 1 Cst. cant.). Au reste, le recourant ne conteste pas la validité de
cette délégation dans son mémoire complétif, après que le Conseil d'Etat
en eut parlé dans sa réponse au recours.
Dans cette même réponse, le Conseil d'Etat relève que, depuis l'entrée
en vigueur de la loi du 18 novembre 1961, la participation financière de
l'Etat à la construction, l'agrandissement, la rénovation et l'équipement
de toute une série d'hôpitaux du canton a chaque fois été décidée par
voie de décret, sans consultation du peuple. Cette pratique - que le
recourant ne conteste pas - ne serait certes pas décisive si l'on devait
la considérer comme inconstitutionnelle; mais elle donne une confirmation
à l'interprétation selon laquelle, par l'art. 62 LSP, le peuple a délégué
au Grand Conseil son pouvoir financier, et elle ne semble pas avoir été
critiquée jusqu'à maintenant. On pourrait à vrai dire penser à première
vue qu'elle n'est pas aussi constante que le dit le Conseil d'Etat,
puisqu'il ressort de l'arrêt RO 90 I 69 et s. qu'en 1964, c'est-à-dire
après l'entrée en vigueur de la loi du 18 novembre 1961, le Grand Conseil
a soumis au peuple un décret portant notamment sur le crédit nécessaire à
l'agrandissement de l'hôpital de Malévoz; mais, cet hôpital appartenant à
l'Etat lui-même, il s'agissait pour celui-ci d'un investissement direct,
et non pas d'une subvention partielle fondée sur l'art 62 LSP.
Au demeurant, le recourant ne critique d'aucune manière dans son
mémoire complétif l'interprétation que le Conseil d'Etat donne à cette
disposition au nom du Grand Conseil; il passe même ce texte complètement
sous silence. Il est en outre frappant de constater qu'il n'a attaqué
aucun des trois autres décrets du 31 janvier 1973 qui, sur la base du
même art. 62 LSP, accordaient des subventions beaucoup plus importantes
(80 millions au total) aux hôpitaux de Martigny, de Brigue et de Sion;
cela confirme en un certain sens que le recourant admet luimême l'existence
et la validité d'une délégation par le peuple de son pouvoir financier
au Grand Conseil s'agissant de subsides aux établissements sanitaires.
On aboutit ainsi à la conclusion que, compte tenu du sens qu'il
faut donner en vertu de la pratique valaisanne à la notion de dépense
extraordinaire de l'art. 30 ch. 4 Cst. cant., et vu que le peuple avait
par avance donné son accord en acceptantl'art. 62 LSP, la dépense contestée
échappait au référendum financier, s'il est vrai qu'elle avait le caractère
d'un subside à un établissement sanitaire au sens de la loi.
Erwägung 5
5.- C'est avant tout sur ce dernier point que porte le litige; le
recourant conteste en effet que l'Institut central des hôpitaux valaisans
ait le caractère d'un établissement sanitaire. Dans son recours, il cite
à ce propos la définition de l'art. 58 al. 1 LSP, en relevant que, selon
cette définition, un établissement sanitaire est destiné à recevoir
et à soigner des personnes dont la santé nécessite des soins ou une
surveillance médicale, ce qui n'est pas le cas, laisse-t-il entendre,
d'un laboratoire. Dans son mémoire complétif, il fait remarquer que les
établissements assimilés aux établissements sanitaires par l'art. 58
al. 2 LSP n'ont rien de commun avec l'Institut central que vise le décret
attaqué. En admettant le contraire, dit le recourant, le Grand Conseil
a violé la loi.
Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat combat cette
argumentation. Il relève tout d'abord qu'aujourd'hui un établissement
hospitalier doit avoir toutes sortes de services annexes, que le traitement
des malades comprend diverses analyses, et que les installations
nécessaires à cette fin font partie intégrante de l'établissement
hospitalier. Si donc les grands hôpitaux régionaux avaient décidé de se
doter chacun d'un laboratoire, personne n'aurait contesté qu'ils avaient
pour cela droit aux subventions cantonales en vertu de l'art. 62 LSP. Le
fait que, pour des raisons d'économie et de rationalisation, on a décidé
de créer un laboratoire central ne change rien à la situation juridique,
dit ensuite le Conseil d'Etat, en insistant sur le fait qu'il s'agira
d'un établissement inter-hospitalier, lequel sera créé et administré en
commun par les hôpitaux régionaux, avec le concours de l'Etat.
On doit sur ce point donner raison au Conseil d'Etat. Le recourant
raisonne comme si en fait l'Institut à créer devait être une chose en
soi, avec sa propre fin, ce qui n'est pas le cas. En droit, il méconnaît
qu'à l'art. 58 al. 2 LSP, l'énumération des installations assimilées aux
établissements sanitaires n'est pas exhaustive, mais simplement exemplaire,
ainsi que cela ressort du mot notamment, et qu'elle comprend déjà des
maisons qui ne sont pas destinées à recevoir des malades, telles que les
écoles préparant à une profession médicale auxiliaire ou paramédicale;
la notion légale d'établissement sanitaire est ainsi très large, et ce
n'était pas violer la loi que de l'étendre à un laboratoire destiné aux
hôpitaux régionaux. Enfin, il était raisonnable et conforme à l'intérêt
des contribuables de rechercher une solution centralisée, moins coûteuse,
pour les laboratoires dont ces hôpitaux ont aujourd'hui besoin.
Le moyen consistant à dire que l'on est sorti du cadre de la loi de
subventionnement se révèle ainsi mal fondé.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.