BGE 98 IB 477
98 Ib 477
70. Auszug aus dem Urteil vom 13. Oktober 1972 i.S.
Solothurn-Zollikofen-Bern-Bahn gegen Genossenschaft Migros Bern und
Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement Regeste
Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG).
Unterstellung unter das Plangenehmigungsverfahren.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw. 1).
2. Bauvorhaben Dritter, die sich als solche nicht direkt
auf Bahnanlagen und Bahnverkehr auswirken können, unterliegen dem
Plangenehmigungsverfahren nach Art. 18 EBG nicht. (Erw. 3).
Sachverhalt
Aus dem Sachverhalt:
A.- Die Genossenschaft Migros Bern (nachfolgend Migros) unterhält
in der Moosmatte in der Gemeinde Moosseedorf eine Betriebszentrale mit
einem Verkaufsgeschäft. Sie beabsichtigt, daneben ein Einkaufszentrum
mit rund 12 000 m2 Verkaufsfläche und einer Parkfläche für rund
1200 Motorfahrzeuge zu errichten. Der für das Einkaufszentrum in
Aussicht genommene Standort liegt rund 300 m von der Bahnlinie
der Solothurn-Zollikofen-Bern-Bahn (SZB) entfernt. Jenseits der
Bahnlinie verläuft die Staatsstrasse Bern-Zürich. Als Zufahrt zum
Einkaufszentrum soll die neue Industriestrasse dienen, die bereits die
Betriebszentrale erschliesst und an deren Kosten die Migros seinerzeit
Fr. 1,2 Mio beigetragen hat. Sie zweigt beim Knotenpunkt Moosmatte von
der Staatsstrasse Bern-Zürich ab und überquert die Geleiseanlagen der
SZB. Der Bahnübergang ist mit einer Strassenlichtsignalanlage gesichert,
die der Bahn Priorität einräumt. Das Eidg. Amt für Verkehr (EAV) hat am
17. Dezember 1970 als Eisenbahnaufsichtsbehörde die Pläne der SZB für
diesen neuen Übergang genehmigt, sich aber die Anordnung zusätzlicher
Sicherungsmassnahmen vorbehalten für den Fall, dass wegen einer allgemeinen
Verkehrszunahme oder verkehrsintensiver Überbauung in diesem Gebiete der
Knotenpunkt Moosmatte oder andere Niveauübergänge überlastet würden. Die
Industriestrasse kann von der Staatsstrasse her über drei weitere
Bahnübergänge ("Zybelegässli", "Utiger" und "Nasse Gasse") erreicht
werden. Zwei davon sind mit Blinklichtsignalen, der dritte nur mit einem
Andreaskreuz gesichert. Die vier die Bahnlinie kreuzenden Strassen stehen
im Eigentum der Gemeinde Moosseedorf bzw. des Kantons Bern.
Mit Eingaben vom 19. September und 12. Oktober 1970 beantragte die
SZB dem EAV, das Bauvorhaben der Migros dem Plangenehmigungsverfahren
nach Art. 18 EBG zu unterstellen, da die damit verbundene Zunahme des
Strassenverkehrs den Bahnbetrieb gefährde. Das EAV gab dem Begehren
am 7. August 1971 statt und verfügte, über die zur Wahrung der
Sicherheit der SZB und ihres Betriebes zu treffenden Massnahmen sei im
Eisenbahnplangenehmigungsverfahren zu entscheiden; dieses Verfahren gehe
dem gleichzeitig laufenden kantonalen Baubewilligungsverfahren vor. Am
23. August 1971 bestätigte es diese Verfügung gegenüber der Migros. Der
Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Fraubrunnen erteilte der Migros
indessen am 22. September 1971 die nachgesuchte Baubewilligung.
Eine Beschwerde der SZB wies der Regierungsrat des Kantons Bern am
5. April 1972 ab, soweit er darauf eintrat. Er hielt dafür, die bestehenden
Niveauübergänge vermöchten der zu erwartenden Verkehrszunahme zu genügen.
Sollte sich der Ausbau oder eine Neugestaltung aufdrängen, so sei es Sache
der Bahnunternehmung oder der Strasseneigentümer, diese zu beantragen und
durchzuführen. Im kantonalen Baubewilligungsverfahren sei die SZB nicht
legitimiert, die angeblich mangelhafte Zufahrt zum Migroszentrum zu rügen.
B.- Auf Beschwerde der Migros hin hob das Eidg. Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement (EVED) am 6. April 1972 die Verfügungen
des EAV auf.
C.- Mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt
die SZB, die Verfügungen des Departementes unter Kostenfolge aufzuheben
und festzustellen, dass das Bauvorhaben der Migros auf Errichtung
eines MMM-Einkaufszentrums in Moosseedorf dem bundesrechtlichen
Eisenbahnplangenehmigungsverfahren unterliege. Sie macht Verletzung von
Bundesrecht - insbesondere von Art. 18 EBG - einschliesslich Überschreitung
und Missbrauch des Ermessens, unrichtige und unvollständige Feststellung
des Sachverhaltes sowie Unangemessenheit geltend.
D.- Das EVED und die Migros beantragen Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ist
zulässig gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwG (Art. 97 Abs. 1 OG),
die von einer der in Art. 98 OG aufgezählten Instanzen stammen und
unter keine der Ausnahmebestimmungen von Art. 99-102 OG fallen. Die
beiden ersten dieser drei Voraussetzungen sind im vorliegenden
Falle offensichtlich erfüllt: der angefochtene Entscheid ist eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwG und stammt von einem Departement
des Bundesrates (Art. 98 lit. b OG). Zu prüfen bleibt lediglich,
ob er unter eine der Ausnahmebestimmungen fällt. Unzulässig ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde insbesondere gegen Verfügungen über Pläne
(Art. 99 lit. c OG) und gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bau-
oder Betriebsbewilligungen für technische Anlagen oder für Fahrzeuge
(Art. 99 lit. e OG). Gegenstand des angefochtenen Entscheides ist nun
aber weder die Frage, ob das projektierte Einkaufszentrum errichtet werden
darf, noch die Frage, ob die Pläne dazu bestimmten Anforderungen genügen;
entschieden wurde darin einzig, ob das Bauvorhaben dem eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren unterliegt. Somit trifft hier keine der zitierten
Bestimmungen zu. Da auch kein anderer Ausschlussgrund vorliegt, ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Die SZB ist unbestrittenermassen
zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Auch ihr
Interesse an der Feststellung, dass das Bauvorhaben der Migros dem
eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren unterliegt, ist zu bejahen.
b) Art. 104 lit. c OG lässt die Rüge der Unangemessenheit abgesehen
von zwei hier nicht interessierenden Fällen nur zu, wo sie das Bundesrecht
ausdrücklich vorsieht (BGE 98 I/b 3). Für den vorliegenden Fall fehlt
eine entsprechende bundesrechtliche Bestimmung. Auf die Beschwerde ist
deshalb nur soweit einzutreten, als sie die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich Überschreitung und Missbrauch von Ermessen sowie die
unrichtige und unvollständige Sachverhaltsfeststellung zum Gegenstande hat.
Erwägung 3
3.- a) Art. 18 Abs. 1 EBG verlangt die eisenbahnrechtliche
Plangenehmigung für Bauvorhaben Dritter, welche dem Bahnbetrieb dienende
Grundstücke beanspruchen oder die Sicherheit der Bahn und ihres Betriebes
oder den Ausbau von Bahnanlagen beeinträchtigen können. Hier fragt
sich unbestrittenermassen einzig, ob das Bauvorhaben der Migros ein
Bauvorhaben Dritter im Sinne von Art. 18 Abs. 1 EBG darstellt, das
die Sicherheit der Bahn und ihres Betriebes beeinträchtigen kann und
aus diesem Grunde dem eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren
unterliegt. Das Bauvorhaben der Migros kann, was von keiner Seite
bestritten wird, die SZB und ihren Betrieb höchstens mittelbar, nämlich
durch Verursachung einer erheblichen Zunahme des Strassenverkehrs
auf den Niveauübergängen, beeinträchtigen. Es wirkt sich nicht
unmittelbar auf den Bahnbetrieb aus. Die Beschwerdeführerin erwartet
vom eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren denn auch nicht
irgendwelche Änderung an den Bauplänen für das Einkaufszentrum. Hingegen
will sie, dass im Zusammenhang mit dem Bau weitere Sicherheitsmassnahmen
getroffen werden. Wann ein Bauvorhaben Dritter die Sicherheit der Bahn und
ihres Betriebs beeinträchtigen kann, bestimmt das Gesetz nicht näher. Zur
Umschreibung der Voraussetzungen des Plangenehmigungsverfahrens verwendet
es somit einen unbestimmten Rechtsbegriff, der ausgelegt werden muss. Die
Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs ist als Beantwortung einer
Rechtsfrage von der Ermessensbetätigung zu trennen. Bei der Überprüfung
der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen auf den Einzelfall legt
sich das Bundesgericht ausserdem in der Regel eine gewisse Zurückhaltung
auf (vgl. BGE 96 I 373 E. 4).
Hier fragt sich zunächst, ob nicht, wie die Vorinstanz offenbar
annimmt, gemäss Art. 18 Abs. 1 EBG nur Bauvorhaben, die den Bahnverkehr
direkt zu beeinflussen vermögen, dem Plangenehmigungsverfahren
unterliegen. Der Entscheid in dieser Frage ist durch die Vorbehalte in
der Plangenehmigungsverfügung des EAV vom 17. Dezember 1970 betreffend
den Übergang Moosmatte in keiner Weise präjudiziert. Es bedarf keiner
weiteren Erörterungen, dass auch das EVED nicht an die Vorbehalte des
ihm untergeordneten EAV gebunden war.
b) Sowohl die Ansicht der Vorinstanz als auch die ihr entgegengesetzte
Auffassung der Beschwerdeführerin vertragen sich mit dem Wortlaut von
Art. 18 Abs. 1 EBG. Ein Vergleich der deutschen mit der französischen
und der italienischen Fassung dieser Bestimmung gibt keinen näheren
Aufschluss. Auch aus der Systematik des Gesetzes lässt sich nicht
erkennen, welche der beiden Lösungen dem Sinne der fraglichen Vorschrift
entspricht. So kann insbesondere weder aus Art. 21 noch aus Art. 19
EBG wesentliches für die Auslegung des zweiten Satzes von Art. 18
Abs. 1 EBG gewonnen werden. Art. 21 EBG richtet sich gegen aktuelle,
Art. 18 Abs. 1 EBG gegen virtuelle Beeinträchtigungen der Sicherheit des
Bahnbetriebs. Art. 19 EBG erscheint als Ausführungsvorschrift zu Art. 18
und ist demnach von dessen Auslegung abhängig. Auch Art. 24 und 26 Abs. 2
EBG geben keine klaren Hinweise auf den Sinn von Art. 18 Abs. 1 EBG. Wohl
regeln diese beiden Vorschriften Fragen im Zusammenhang mit Kreuzungen
zwischen Bahn und öffentlicher Strasse. Sie bewahren aber ihren Sinn,
gleichgültig welche Auslegung von Art. 18 Abs. 1 EBG als richtig erkannt
wird.
c) Für die Auslegung, die die Vorinstanz Art. 18 Abs. 1 EBG gibt,
spricht die Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift. Allerdings lässt
auch sie keinen sicheren Schluss zu.
Art. 21 des ersten Vorentwurfs des EAV vom Mai 1950 lautete:
"Der gleichen Genehmigung bedürfen Abweichungen von genehmigten
Plänen, ferner Bauvorhaben Dritter, welche Bahngebiet beanspruchen oder
eine technische Verbindung mit Bahnanlagen bewirken."
Der Motivenbericht dazu führt aus:
"Art. 21 Abs. 1 entspricht dem bisherigen Plangenehmigungsrecht mit
Betonung der Sicherheit des Bahnbetriebes gegenüber Bauvorhaben Dritter
auf Bahngebiet."
Die Einschränkung der Bestimmung auf eine technische Verbindung
der Bauvorhaben Dritter mit den Bahnanlagen wurde im Entwurf des
Bundesrates fallen gelassen, ohne dass den zur Verfügung stehenden
Materialien der Grund dafür entnommen werden kann. Der Bundesrat
erklärt in seiner Botschaft (BBl 1956 I 242), dem eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren unterständen auch Bauvorhaben Dritter,
"welche Grundstücke, die dem Bahnbetrieb dienen, beanspruchen, die
Sicherheit der Bahnanlagen oder des Bahnbetriebes oder den Ausbau der
Bahnanlagen beeinträchtigen könnten". Zur Begründung der Notwendigkeit
dieser Bestimmung verweist er auf Erfahrungen und auf Art. 19
(nunmehr Art. 21). Ausserdem zieht er eine Parallele zu Art. 43 des
Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948. Zu Art. 19 seines Entwurfs führt
er aus, immer häufiger drohe die Sicherheit der Bahnanlagen und ihres
Betriebes durch Bau- und andere Arbeiten sowie durch die gewerbliche
Betätigung Dritter beeinträchtigt zu werden. Als Beispiele führt er
Grabarbeiten in der Nähe der Bahn und die Ausbeutung von Steinbrüchen an.
Den Protokollen über die Beratungen in den Kommissionen der
eidg. Räte und die Behandlung der Vorlage in den Räten selbst sind
keine wesentlichen weiteren Hinweise zu entnehmen. Wegen des bereits
erwähnten engen Zusammenhangs zwischen Art. 18 und Art. 21 EBG kommt
jedoch den im Zusammenhang mit Art. 21 (Art. 19 des Entwurfs) erwähnten
Beispielen auch für die Auslegung von Art. 18 eine gewisse Bedeutung
zu. Diese Beispiele betreffen ausschliesslich Vorkehren Dritter, welche
sich direkt auf die Bahnanlagen und den Bahnverkehr auswirken können
(Protokolle der Kommission des StR S. 72; NR S. 35; Sten Bull 1957 NR
S. 717 ff., StR S. 151 ff.). In die gleiche Richtung deutet der in den
Vorarbeiten verschiedentlich anzutreffende Hinweis auf die entsprechenden
Bestimmungen des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948. Nach Art. 43
dieses Gesetzes kann der Bundesrat durch Verordnung vorschreiben, dass
Bauten und andere Anlagen in einem bestimmten Umkreis von Flugplätzen oder
Flugsicherungseinrichtungen oder in einem bestimmten Abstand von Flugwegen
nur errichtet werden dürfen, wenn sie die Sicherheit der Luftfahrt nicht
beeinträchtigen und die Pläne zuvor vom Eidg. Luftamt genehmigt worden
sind. Diese Bestimmung erlaubt es zwar, auch Bauten zu untersagen, die
sich nicht in der Nähe eines Flugplatzes oder von Flugsicherungsanlagen
befinden. Aber sie setzt voraus, dass die Flugsicherheit durch die Baute
als solche bedroht wird.
d) Art. 18 Abs. 1 EBG ermöglicht, drohende Beeinträchtigungen der Bahn
und ihres Betriebs vorbeugend abzuwehren. Die Wahrung der Sicherheit des
Bahnverkehrs ist Hauptzweck dieser Bestimmung. Dieser Zweck ist bei der
Auslegung gebührend zu berücksichtigen. Er besagt aber aus sich allein
nicht, in welchem Umfange Vorhaben Dritter dem Genehmigungsverfahren
zu unterwerfen sind, deckt er doch nicht schlechthin alle Mittel, mit
denen er erreicht werden kann. Nur aus dem ganzen Zweckzusammenhang des
Eisenbahngesetzes ergibt sich der eigentliche Sinn der Vorschrift in
Bezug auf den vorliegenden Fall. Der Sicherheit des Bahnverkehrs würde
es zwar dienen, auch Bauvorhaben Dritter, welche sich nur mittelbar
auf die Bahn und ihren Betrieb auswirken, dem eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren zu unterwerfen. Vernünftigerweise kann dies
aber nicht der Sinn der fraglichen Vorschrift sein, würde doch damit
in Anbetracht der Dichte des schweizerischen Eisenbahnnetzes und der
grossen Zahl von Niveauübergängen der Entscheid über die Ausführung
insbesondere grösserer Bauvorhaben in weiten Teilen der Schweiz der
Eisenbahnaufsichtsbehörde übertragen. Nichts lässt den Schluss zu,
dass das Eisenbahngesetz der Aufsichtsbehörde diese zentrale Stellung im
schweizerischen Bauwesen einräumen will. Das Eisenbahngesetz ist, wie sich
schon aus seiner Verfassungsgrundlage (Art. 26 BV) ergibt, kein Instrument
der Landesplanung. Damit bestätigt sich aber die Richtigkeit der von der
Vorinstanz vertretenen Auffassung, wonach nur Bauvorhaben, die als solche
die Bahn und ihren Betrieb beeinträchtigen können, dem eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren unterliegen. Der Eingriff in die kantonalen
Bauvorschriften hält sich damit in verhältnismässig engen Grenzen, ohne
dass allerdings deswegen die Sicherheit des Bahnverkehrs vernachlässigt
würde. Die Fragen, die sich aus einer Verkehrszunahme auf höhengleichen
Kreuzungen öffentlicher Strassen mit Bahnanlagen ergeben, sind nach
Art. 24 ff. EBG zu lösen. Danach kann die Bahnunternehmung bei drohender
Beeinträchtigung des Bahnverkehrs durch Zunahme des Strassenverkehrs auf
Niveauübergängen die Anpassung der betreffenden Übergänge an die neuen
Verhältnisse verlangen. Die Kosten der wegen Zunahme des Strassenverkehrs
notwendigen Änderung eines Niveauübergangs trägt nach Art. 26 Abs. 2 EBG
der Strasseneigentümer. Inwieweit er dafür auf Dritte zurückgreifen kann,
braucht hier nicht geprüft zu werden.
Der Bahnunternehmung steht es somit nicht zu, das Verkehrsvolumen auf
einer öffentlichen Strasse, die sich höhengleich mit Bahnanlagen kreuzt,
auf dem Wege über das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren für
Bauvorhaben Dritter zu beeinflussen, es sei denn, das Bauvorhaben eines
Dritten könne selbst unmittelbar die technische Sicherheit des Bahnverkehrs
beeinträchtigen. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet.