BGE 98 IB 447
98 Ib 447
65. Sentenza 8 dicembre 1972 nelle causa Monte Sole SA contro Dipartimento
federale dell'Interno. Regeste
Rodungsbewilligung; BG vom 11. Oktober 1902/18. März 1971 betreffend
die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei (FPG) und
Vollziehungsverordnung vom 1. Oktober 1965/25. August 1971 (FPV).
1. Der Bundesrat hat dadurch, dass er die neuen Bestimmungen vom
25. August 1971 auf noch nicht entschiedene Rodungsgesuche anwendbarerklärt
hat, die ihm im FPG delegierte Kompetenz nicht überschritten (Erw. 1).
2. Abwägung der Interessen im Sinne des Art. 26 FPV (Erw. 2 und 4).
3. Relativer Charakter des in Art. 26 Abs. 3 FPV verlangten
Zusammenhangs zwischen dem geplanten Werk und der Rodung (Erw. 3).
4. Berücksichtigung des Heimatschutzes. Bedeutung der Auffassung
der kantonalen Behörde (Erw 5).
5. Privates Interesse an der Rodung; konkreter Fall (Erw. 6).
6. Öffentliches Interesse an der Rodung (im vorliegenden Fall:
Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Entwicklung der Gegend). Die für die
Bewilligung zuständige Bundesbehörde hat zu berücksichtigen, was die
Kantonsregierung in dieser Beziehung geltend macht (Erw. 7 und 8).
Sachverhalt
A.- La Società Monte Sole SA, Lugano, si propone di costruire sulla
collina denominata "Calangelo" (ca 800 metri sul livello del mare) nel
territorio dei comuni di Iseo e di Cimo un grande agglomerato edilizio. A
tal fine essa prevede un'area di circa 15 ettari, costituita da bosco,
che ha in parte già acquistato o di cui s'é riservata la disponibilità. È
progettata l'edificazione di 200-250 appartamenti in otto case a terrazza,
ognuna con una superficie di ca 30-40 x 80 metri e 11-16 piani, disposte
a stella nella parte orientale-meridionale e occidentale della collina.
Le azioni della Monte Sole saranno donate alla fondazione americana
"Progress Foundation" non appena questa sarà costituita; detta fondazione
intende realizzare progetti di ricerca scientifica, soprattutto nel campo
del comportamento umano con riferimento alla struttura politica e sociale
dell'attuale civiltà. Non è escluso che la Monte Sole SA sia in un secondo
tempo sciolta e che la sua proprietà fondiaria sia assunta direttamente
dalla fondazione.
La prevista agglomerazione includerà un auditorio, una grande
biblioteca, locali di studio e di lavoro, un albergo, un ristorante, un
centro commerciale, ecc. Gli appartamenti saranno messi a disposizione
anzitutto delle persone, in prevalenza cittadini americani, che hanno
effettuato donazioni a favore della fondazione, nonchè del personale
scientifico ed amministrativo al servizio di quest'ultima.
L'attuazione di questo progetto è auspicata e appoggiata dai comuni
della zona e dal governo ticinese, che se ne ripromettono uno sviluppo
economico di quella regione malcantonese. La Monte Sole SA dichiara d'aver
speso sinora per l'acquisto di terreni, lavori di progettazione ecc.,
un importo maggiore di franchi 600 000.--.
B.- Per procedere alla costruzione del centro nel modo originariamente
previsto è necessario il dissodamento di circa 35 000 mq. di bosco sulla
collina Calangelo. La Monte Sole SA presentava il 23 agosto 1968 la
relativa domanda presso l'Ispettorato forestale del VI Circondario del
cantone Ticino. Il Dipartimento cantonale delle costruzioni trasmetteva
la domanda il 6 febbraio 1969 al Dipartimento federale dell'interno, che
ordinava un sopralluogo, avvenuto il 23 settembre 1969. Con decisione del
31 dicembre 1971 il Dipartimento respingeva la domanda di dissodamento,
rilevando in sostanza che nella ponderazione degli interessi in gioco
risultava preminente la funzione protettrice, in senso stretto e lato,
dell'estesa area boscata di cui si chiedeva il dissodamento, e che anche
dal punto di vista della tutela del paesaggio e della pianificazione del
territorio la domanda non poteva essere accolta.
C.- Contro tale decisione la Monte Sole SA ha proposto tempestivo
ricorso di diritto amministrativo, chiedendone l'annullamento; essa domanda
il rilascio dell'autorizzazione di dissodamento, con protesta delle spese.
Il Dipartimento federale dell'interno postula la reiezione del gravame.
Il Consiglio di Stato del cantone Ticino chiede che il ricorso sia
accolto.
La Lega svizzera per la protezione della natura, invitata a prendere
posizione, s'è astenuta dall'inviare osservazioni.
Una delegazione del Tribunale federale ha proceduto ad un sopralluogo
il 3 luglio 1972.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Ai sensi dell'art. 50 cpv. 1 della legge federale concernente
l'alta vigilanza della Confederazione sulla polizia delle foreste,
dell'11 ottobre 1902 (LVPF), il Consiglio federale deve emanare i
necessari regolamenti d'esecuzione di tale legge. Fondandosi su questa
sua competenza, il Consiglio federale ha adottato il 10 ottobre 1965
un'ordinanza d'esecuzione (OVPF). Con legge federale del 18 marzo
1971 è stato aggiunto all'art. 50 LVPF un secondo capoverso, il quale
conferisce, tra l'altro, al Consiglio federale la competenza di emanare
direttive speciali sul modo di trattare le domande di dissodamento. Il
Consiglio federale ha modificato pertanto il 25 agosto 1971 l'ordinanza
di esecuzione. La disposizione transitoria di tale decreto del Consiglio
federale del 25 agosto 1971 stabilisce che le nuove norme sono applicabili
alle domande di dissodamento in esame ma non ancora decise all'entrata
in vigore del decreto stesso. I ricorsi contro decisioni prese prima
dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni sono invece giudicati
secondo il diritto precedente. Nel dichiarare applicabili alle domande
non ancora decise il diritto nuovo, il Consiglio federale non ha ecceduto
la competenza accordatagli di emanare direttive speciali sul modo di
trattare le domande di dissodamento. Poichè la domanda della ricorrente
era pendente, ma non ancora decisa, al momento dell'entrata in vigore
delle nuove disposizioni, essa va giudicata secondo queste ultime, ciò
che non è d'altronde contestato dalla stessa ricorrente.
Erwägung 2
2.- L'art. 31 LVPF dispone che l'area boschiva della Svizzera non può
essere diminuita. L'art. 24 cpv. 1 OVPF precisa che la conservazione di
tale area si riferisce tanto alla sua estensione che alla sua distribuzione
regionale. Questo precetto va interpretato nel senso che non può, in
linea di principio, essere diminuita l'area di un bosco concretamente
esistente. I dissodamenti sono quindi soggetti ad autorizzazione, il
cui rilascio incombe, secondo se si tratti di foreste protettrici o non
protettrici e, nel caso delle prime, secondo l'estensione del dissodamento
richiesto, alle autorità federali o a quelle cantonali (art. 25 bis
OVPF). Nella fattispecie, poichè s'è in presenza d'una foresta protettrice
- tutti i boschi del cantone Ticino sono stati dichiarati tali in virtù
del decreto del Dipartimento cantonale dell'agricoltura del 13 maggio
1913 - e poichè la superficie da dissodare è superiore alle 200 are,
competente per l'autorizzazione è il Dipartimento federale dell'interno.
Il senso dell'art. 31 LVPF è quello di proibire in linea di principio i
dissodamenti e d'autorizzarli soltanto ove siano dettati da un interesse
rilevante, chiaramente superiore a quello della conservazione dell'area
boschiva. La riduzione di quest'ultima deve quindi essere impedita ogni
qual volta non corrisponda ad una imperiosa necessità (sentenza del
Tribunale federale del 22 dicembre 1971 nella causa Ruch c. Dipartimento
federale dell'interno, consid. 4b, pubblicata in "Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung", 1972, vol. 73, p. 447
ss., e richiami ivi menzionati). Ogni dissodamento deve, di regola,
essere compensato con un rimboschimento di superficie equivalente, nella
stessa regione.
Concretando il precetto della conservazione dell'area boschiva
il Consiglio federale ha precisato nell'art. 26 OVPF i principi da
seguire nel trattare le domande di dissodamento. Esso ha disposto che il
dissodamento può essere autorizzato soltanto se è provata l'esistenza
di una necessità preponderante, di ragione più valida dell'interesse
alla conservazione della foresta. Ciò significa che in ogni procedura
deve essere compiuta previamente una ponderazione degli interessi in
gioco. L'interesse ad un dissodamento può essere meramente privato, oppure
pubblico, oppure privato e pubblico nello stesso tempo. La questione di
sapere se esiste una situazione particolare che valga a giustificare un
dissodamento è una questione di diritto, che è esaminata liberamente
dal Tribunale federale. Per converso, costituisce prevalentemente una
questione d'apprezzamento quella concernente il genere di deroghe alla
regola generale e le misure che s'impongono, alla luce delle particolari
circostanze, nel caso concreto.
L'art. 26 OVPF dispone espressamente che non devono esistere ragioni
di polizia che si oppongano al dissodamento. Ai fini della valutazione
dei contrapposti interessi, gli interessi finanziari, quali il miglior
sfruttamento del suolo o la ricerca di terreno a buon mercato, non possono
essere considerati quali necessità preponderante.
Nella fattispecie tali aspetti non risultano determinanti. Le funzioni
protettive in senso esclusivamente tecnico della zona boscata di cui si
chiede il dissodamento, ossia la salvaguardia da essa garantita contro
scoscendimenti, erosione, ecc., possono essere verosimilmente, almeno in
larga misura, assicurate anche da opere ad hoc, quali muri protettivi, ecc.
La scelta della collina "Calangelo" per l'insediamento del centro pare,
d'altra parte, non tanto dettata dal desiderio di una utilizzazione
particolarmente intensa del terreno o di disporre d'un'area edificabile
a un prezzo conveniente, quanto dal proposito di giovarsi della posizione
paesaggistica assai pregiata della collina stessa.
Erwägung 3
3.- L'art. 26 cpv. 3 OVPF stabilisce che l'opera per cui è chiesto il
dissodamento debba poter essere realizzata unicamente nel luogo previsto.
Tale norma va interpretata non in modo assoluto, chè altrimenti rarissimi
sarebbero i casi nei quali un dissodamento potrebbe essere autorizzato
(dissodamenti per tracciati ferroviari o stradali, installazioni
idroelettriche, ecc.); una limitazione tanto drastica del diritto
di proprietà, sia pure a tutela dell'importante interesse pubblico
rappresentato dalla conservazione dell'area boschiva, non sarebbe
potuta essere adottata dal governo in via di ordinanza, ma avrebbe
semmai necessitato la forma della legge. Non è infatti concepibile che il
Parlamento abbia inteso delegare al Consiglio federale una competenza tanto
estesa, quale quella di escludere in pratica quasi del tutto qualsiasi
dissodamento, astraendo dagli interessi, anche pubblici, meritevoli di
tutela che possono in determinate circostanze militare a favore di un
dissodamento. La regola posta da tale disposizione acquista invece un
significato più aderente al regime giuridico in cui essa è inserita,
ove le si riconosca un valore relativo, ossia quello d'un elemento che
deve certamente essere considerato nel quadro della ponderazione degli
interessi in gioco, ma che non deve necessariamente essere determinante. Vi
saranno così casi in cui, in assenza d'interessi pubblici di rilievo
a favore del dissodamento, l'aspetto della connessione tra il luogo da
dissodare e l'opera prevista sarà decisivo, tenuto conto del principio
della conservazione dell'area forestale. In altri casi, invece, questo
aspetto dovrà cedere il passo ad altre considerazioni ritenute nel caso
concreto di maggior momento.
In particolare, potrà eventualmente prescindersi dal cennato
requisito della stretta connessione ove da una pianificazione accuratamente
effettuata risulti che la richiesta modifica dell'area boschiva corrisponde
ad un interesse pubblico preponderante ed è tale da favorire il necessario
sviluppo del comune o della regione, il quale non potrebbe essere
realizzato in altra guisa.
Nella fattispecie, è assai dubbio se la connessione necessaria,
considerata di per se stessa, sia data, poichè è concepibile che i
promotori del centro possano ricercare e trovare altrove una superficie
adeguata per attuare il loro proposito, ancorchè debba ammettersi che
il reperimento d'un'altra area corrispondente ai loro disegni non sia
agevole e che il progetto originario dovrebbe allora essere verosimilmente
ridimensionato (ciò che però gli interessati sembrano disposti, almeno in
certa misura, a fare nel luogo ora previsto, se tale modificazione valesse
loro il conseguimento della richiesta autorizzazione). La questione può
comunque essere pel momento lasciata aperta, dato che, come si vedrà più
innanzi, la sua rilevanza è subordinata rispetto a quella del problema
degli interessi pubblici, che appare qui primordiale.
Erwägung 4
4.- La superficie che la ricorrente intende dissodare fa parte d'un
esteso bosco, il quale ricopre la sommità della collina "Calangelo",
spartiacque tra i comuni di Cimo e d'Iseo. Questo bosco è costituito in
parte d'alberi d'alto fusto (castagni), in parte d'alberi di dimensioni
minori. Lo stato in cui esso si trova appare negletto, ciò che è dovuto al
suo scarso rendimento economico. Esso è attraversato da alcuni sentieri,
parzialmente invasi dalla vegetazione, che possono essere utilizzati
dagli escursionisti. Dalla vetta della collina si gode d'un'ampia vista
panoramica sul lago di Lugano e sul lago Maggiore.
Il dissodamento richiesto implicherebbe l'eliminazione di una
considerevole estensione boschiva e, di conseguenza, una notevole
amputazione del bosco colà esistente. Una rilevante modificazione
dell'ambiente originario sarebbe inevitabile anche ove la ricorrente
risolvesse di cambiare il suo progetto iniziale e si limitasse a costruire
sul pendio settentrionale, verso Iseo, rinunciando ad una edificazione
verso Cimo e il lago di Lugano.
La ricorrente fa valere che le attuali condizioni del bosco lasciano
assai a desiderare e che quest'ultimo non trae beneficio a nessuno. Essa
propone di sostituire parte del bosco dissodato con un parco, ben curato,
in parte accessibile al pubblico, e s'impegna a piantare due nuovi alberi
per ogni albero eliminato. Al proposito va osservato che la creazione
di un parco non può, per la sua distinta natura, compensare di per sè
la scomparsa di un bosco naturale, sia pure attualmente inselvatichito
oltre misura. Inoltre, il rimboscamento compensativo, che è d'altronde
prescritto dall'art. 26 bis OVPF, tarderebbe assai a fornire un risultato
soddisfacente.
Tenuto conto dell'interesse pubblico alla conservazione dell'area
boschiva in generale, e a quello della salvaguardia, nel caso particolare,
di una estesa zona boscata in un punto panoramico di notevole rilievo, ciò
che acquisterà un'importanza ancora maggiore allorchè la regione diverrà,
più ancora d'adesso, una meta di escursioni ed una fonte di svago e di
ristoro, risulta che nella ponderazione degli interessi in gioco deve
essere usato un criterio rigoroso; essendo intenso l'interesse pubblico
alla conservazione del bosco litigioso, l'opposto interesse privato ed
eventualmente pubblico dev'essere manifestamente superiore nei suoi
riguardi, ossia assai spiccato, ove s'intenda dar luogo alla domanda
di dissodamento.
Erwägung 5
5.- Il cpv. 4 dell'art. 26 OVPF prescrive che dev'essere tenuto conto
debitamente della natura e del paesaggio. Tale disposizione corrisponde
all'obbligo posto a carico delle autorità dalla legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio, del 10 luglio 1966, di provvedere,
nella concessione dei permessi di dissodamento, perchè le caratteristiche
del paesaggio siano rispettate e, ove predomini l'interesse generale,
conservate intatte (v. art. 3 cpv. 1 in relazione con l'art. 2 lett. b
in fine).
Il complesso edilizio progettato sulla collina "Calangelo"
costituirebbe senza dubbio una modificazione importante dell'aspetto
panoramico. Il fatto che già esistano nel Ticino vari edifici costruiti
sulla sommità di un monte non toglie, come giustamente ha ritenuto
il Dipartimento, che sia opportuno impedire un ulteriore dilagare di
questo vezzo, atto ad alterare la bellezza paesaggistica. Sia la Società
ticinese per la conservazione delle bellezze naturali ed artistiche, che
la Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio
si sono espresse a tal riguardo contro la realizzazione del progetto.
È possibile che anche un progetto ridotto abbia un'incidenza sulla
situazione panoramica. In assenza di un simile progetto in forma concreta,
la questione può essere lasciata aperta.
In quanto appaiano determinanti ragioni dettate dalla protezione
della natura, può tuttavia esigersi dalla ricorrente che essa sottoponga
al Dipartimento una nuova domanda che tenga conto dei rilievi fatti
al proposito dalle autorità competenti. La protezione della natura e
del paesaggio essendo affidata in primo luogo ai cantoni, la posizione
assunta dal governo ticinese su questo punto riveste un'importanza
preponderante ai fini dell'armonizzazione dell'opera prevista con le
esigenze di tale tutela.
Erwägung 6
6.- Per quanto concerne gli interessi privati di cui può prevalersi
la ricorrente, essi non appaiono tali da poter far pendere la bilancia
a favore dell'autorizzazione a dissodare; essi non fanno, cioè, il peso
con l'interesse pubblico alla conservazione dell'area boschiva.
Puramente privato è l'interesse d'un investimento fiscalmente
privilegiato dei donatori americani della fondazione, i quali fruirebbero
verosimilmente, in una forma qualsivoglia (per esempio, la disponibilità
di alloggio a condizioni particolari, ecc.), d'un adeguato corrispettivo
della loro liberalità. A tale interesse s'accompagna nondimeno un interesse
pubblico, nel senso che i previsti investimenti sarebbero destinati a
favorire la ricerca scientifica. Come ciò suole essere frequentemente il
caso negli Stati Uniti, si avrebbe quindi una combinazione di interessi
privati e pubblici.
In realtà, malgrado i ragguagli, un poco vaghi, forniti dai promotori
del centro, non esiste ancora soverchia chiarezza sull'organizzazione e
l'attività concreta che la fondazione patrocinatrice del centro intende
attuare nel Ticino. Trattasi d'un aspetto che dovrebbe essere ancora
meglio delucidato ed esaminato con uno spirito realistico adeguato
alle circostanze. Non è certamente agevole prevedere sino a che punto
una attività futura che si vuole esclusivamente improntata a fini di
ricerca sia poi effettivamente compiuta in modo adeguato e non tenda
piuttosto a divenire un paravento per la realizzazione di propositi
d'altro genere. La frequenza con cui determinate iniziative che si
dichiarano scientifico-culturali celano intenti economici, o addirittura
speculativi, di diversa indole, deve indurre le autorità a vagliare anche
sotto questo aspetto obiettivamente e con il dovuto senso critico i casi
loro sottoposti. Incomberà pertanto sia al Consiglio di Stato, quale
rappresentante del cantone in cui la ricerca scientifica dovrebbe aver
luogo, che al Dipartimento, quale organo competente per il rilascio della
eventuale autorizzazione, acclarare meglio questo punto, nell'interesse
ben compreso tanto della ricorrente che della collettività.
Erwägung 7
7.- La ricorrente pone l'accento essenzialmente sui vantaggi che
deriverebbero al Malcantone dall'insediamento del centro previsto,
specialmente dal profilo economico e della remora allo spopolamento che
affligge tale regione. Questo aspetto è di grande importanza. Il Consiglio
di Stato, avallando l'appoggio dei comuni direttamente interessati,
auspica infatti la concessione dell'autorizzazione richiesta giustamente
per queste ragioni.
La posizione assunta dal governo cantonale va attentamente esaminata,
dato che fa valere interessi pubblici di cui esso è politicamente
responsabile. Vicino ai problemi concreti del proprio ambito, ma nello
stesso tempo provvisto del distacco necessario per superare interessi
meramente locali, il governo cantonale è particolarmente qualificato
per valutare gli interessi pubblici del cantone e segnatamente quelli
peculiari del proprio.
Ne discende che appare indispensabile un contemperamento tra gli
obblighi imposti alla Confederazione in materia di alta vigilanza sulla
polizia delle foreste - tra i quali figura quello della conservazione
dell'area boschiva - e gli interessi pubblici invocati dal Cantone,
nel senso che l'autorità federale chiamata a statuire su una domanda
di dissodamento non può semplicemente ignorare detti interessi, ma
deve al contrario considerarli adeguatamente. In particolare, essa
dovrà dar prova della necessaria riserva in una eventuale critica
dell'accertamento degli interessi pubblici cantonali fatti valere dal
Consiglio di Stato, accertamento che è da presumersi corretto sino
a prova del contrario. Laddove invece l'autorità federale mantiene la
propria libertà d'apprezzamento è nella ponderazione tra l'interesse alla
conservazione dell'area boschiva e gli interessi pubblici del cantone,
quali validamente accertati dal governo cantonale.
Erwägung 8
8.- Il Consiglio di Stato ha rilevato nelle sue memorie l'importanza
che esso attribuisce al progetto di cui trattasi ai fini dello sviluppo
economico delle aree depresse del Malcantone. Tale aspetto è stato ignorato
nell'impugnata decisione. Omettendo di considerarlo, il Dipartimento ha
violato il diritto federale. Poichè la sua omissione, il cui oggetto può
essere determinante per la definizione della controversia, dev'essere
sanata, gli atti vanno rinviati al Dipartimento perchè esso consideri
nella ponderazione che gli incombe degli interessi in gioco le ragioni
fatte valere dal Consiglio di Stato. Tale ponderazione dovrà essere
compiuta tenendo conto dei principi sopra esposti concernenti il potere
d'apprezzamento del governo cantonale circa gli interessi del cantone.
Al cantone dovrà ancora essere data la possibilità di fornire
informazioni più precise sull'attività prevista del centro e sulle
ripercussioni concrete che possono presumersi essa abbia ad esercitare
sulla struttura economica e sociale della regione malcantonese. Dovrà
essere considerata anche l'eventualità che l'attività scientifica prevista
venga, per una ragione qualsiasi, a mancare o, più generalmente, che i
capitali investiti siano ritirati. È infatti equo che il Dipartimento,
chiamato a sindacare solo in modo marginale sul giudizio del cantone in
merito all'esistenza e all'entità degli interessi pubblici cantonali,
disponga di dati sufficientemente precisi, tali da consentirgli di
compiere una ponderazione realistica di questi elementi con l'interesse
alla conservazione dell'area boschiva.
Ove il Dipartimento ritenga gli interessi alla tutela dell'area
boschiva superiori a quelli pubblici allegati dal Consiglio di Stato,
ma non neghi a questi ultimi una certa rilevanza - la loro eventuale
irrilevanza dovrebbe essere adeguatamente provata -, sarà da considerare
la possibilità d'una soluzione su scala minore, quale quella genericamente
ventilata dalla ricorrente, od altra eventualmente da convenire. In tale
ipotesi sarà quindi indicato dare alla ricorrente modo di presentare
nuove proposte elaborate e agli organi competenti di discuterle con
essa. S'intende che sarà compito delle autorità competenti d'imporre
alla ricorrente, nel caso d'una soluzi one destinata a contemperare
gli opposti interessi, tutte le misure indispensabili per garantire in
misura appropriata il rispetto dei principi fondamentali su cui poggia la
legislazione federale in tale materia (quali un adeguato rimboscamento,
la salvaguardia delle principali esigenze paesaggistiche, ecc.).
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi e gli atti sono rinviati
al Dipartimento federale dell'interno per nuova decisione.