BGE 98 IB 368
98 Ib 368
54. Estratto della sentenza del 1o dicembre 1972 nella causa Faesch contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino. Regeste
Rodungsbewilligung; BG vom 11. Oktober 1902/18. März 1971 betreffend
die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei (FPolG) und
zugehörige Vollziehungsverordnung vom 1. Oktober 1965/25 August 1971
(FPolV).
1. Art. 98 lit. g OG, Art. 25bis Abs. 3 FPolV.
Zur Beschwerde gegen die Verweigerung der Rodungsbewilligung ist auch
der Verkäufer des zu rodenden Grundstücks berechtigt, wenn er und der
Käufer im Zeitpunkt des Verkaufs voraussetzten, dass es gerodet werden
dürfe (Erw. 1).
2. Art. 31 FPolG, Art. 24 Abs. 1 FPolV.
Das Verbot der Verminderung des schweizerischen Waldareals ist in
dem Sinne zu verstehen, dass grundsätzlich ein tatsächlich bestehendes
Waldgebiet nicht verkleinert werden darf (Erw. 2).
3. Art. 26 Abs. 3 FPolV.
Der hier verlangte Zusammenhang zwischen der Rodung und dem
geplanten Werk ist nicht ein absolutes Erfordernis, sondern nur einer der
Gesichtspunkte, die bei der Abwägung der Interessen zu berücksichtigen sind
(Erw. 3 und 4).
Sachverhalt
A.- Il 7 settembre 1971 la signora Heidi Faesch chiedeva al Consiglio
di Stato del Cantone Ticino, per intermedio del signor Ezio Bottinelli,
l'autorizzazione di dissodare a scopo edilizio parte del terreno boscato
della particella n. 592 di complessivi mq 1959 del registro fondiario
del Comune di Melide.
Con decisione del 22 dicembre 1971 il Consiglio di Stato respingeva
la domanda, rilevando che il fondo in questione è ricoperto da bosco
d'alto fusto e ceduo di castagno, robinia e rovere, che tale bosco ha una
spiccata funzione protettiva ed è pregiato dal profilo paesaggistico, sì
che, avuto riguardo agli scopi perseguiti dalla legislazione federale in
materia forestale, intesi a preservare l'area boschiva, il dissodamento
richiesto non poteva essere autorizzato.
In precedenza, il 4 luglio 1971, le signora Faesch aveva venduto il
fondo al signor Clemens Peter Rose, alla di lui moglie ed al loro figlio
Peter Alexander, domiciliati a Monaco, facendo iscrivere il transferimento
immobiliare a registro fondiario. Trattandosi di compratori domiciliati
all'estero, essi avevano dovuto richiedere previamente la necessaria
autorizzazione all'autorità di prima istanza del distretto di Lugano
competente per l'applicazione del decreto federale del 23 marzo 1961
concernente l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero. Tale
autorizzazione fu rilasciata il 9 agosto 1971 "con l'obbligo di costruire
la casa di vacanza (unifamiliare) entro il termine di due anni ed il
divieto di vendere e locare per il periodo di tre anni dall'intimazione
della presente decisione". L'autorità cantonale di sorveglianza non
presentò gravame, di modo che l'autorizzazione concernente il trasferimento
di proprietà divenne definitivo. Detto transferimento fu iscritto a
registro fondiario il 7 settembre 1971.
B.- Heidy Faesch ha proposto ricorso di diritto amministrativo al
Tribunale federale contro la decisione del Consiglio di Stato. Essa fa
valere d'aver venduto in buona fede il fondo, comprato a sua volta in
buona fede dagli acquirenti; tutti erano d'avviso trattarsi d'un terreno
da costruzione, quale d'altronde espressamente definito nella decisione
dell'autorità che autorizzò i compratori all'acquisto; poichè tale autorità
aveva imposto l'onere della costruzione entro il termine di due anni ed
escluso per un periodo di tre anni la possibilità di vendere e locare
l'immobile, deve ritenersi contraddittorio ed illegittimo il rifiuto
del Consiglio di Stato di autorizzare il dissodamento, dato che questo è
il necessario presupposto della costruzione. Il Consiglio di Stato e il
Dipartimento federale dell'interno chiedono la reiezione del ricorso.
Una delegazione del Tribunale federale ha effettuato un sopralluogo
il 5 luglio 1972.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- In virtù dell'art. 50 cpv. 2 della legge federale dell'l 1 ottobre
1902 concernente l'alta vigilanza della Confederazione sulla polizia
delle foreste (LVPF), nel suo testo modificato con la legge federale
del 18 marzo 1971, il Consiglio federale può delegare ai Cantoni la
competenza per il rilascio di autorizzazioni di dissodamento nelle foreste
protettrici per una superficie di 30 are al massimo. Tale delega è stata
disposta in via generale con l'art. 25 bis dell'ordinanza del Consiglio
federale del 25 agosto 1971 (OVPF). Tutti i boschi pubblici e privati del
Cantone Ticino sono stati dichiarati da quest'ultimo foreste protettrici
ai sensi di tali legislazione. Le decisioni adottate dai Cantoni in
base alla delega sopra menzionata possono essere impugnate con ricorso
di diritto amministrativo dinnanzi al Tribunale federale in conformità
all'art. 98 lett. g OG e dell'art. 25bis cpv. 3 OVPF. La decisione con
cui il Consiglio di Stato ha respinto il 22 dicembre 1971 la domanda di
dissodamento è quindi soggetta a detto ricorso.
Poichè la vendita del fondo effettuata dalla ricorrente è divenuta
operante il 7 settembre 1971, ci si può chiedere se essa sia legittimata
a proporre il gravame; l'eventuale autorizzazione concernerebbe infatti
un fondo di cui essa non ha più la proprietà.
Ai sensi dell'art. 103 lett. a OG ha diritto di ricorrere chiunque
sia toccato dalla decisione impugnata ed abbia un interesse degno di
protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. Nella
fattispecie può ravvisarsi un siffatto interesse nella circostanza che,
ove l'autorizzazione fosse definitivamente rifiutata ai compratori del
fondo, la ricorrente rischierebbe concretamente di veder annullata la
compravendita per errore essenziale, dato che il trasferimento della
proprietà del fondo stesso è verosimilmente avvenuto nella convinzione di
ambedue le parti che questo fosse edificabile. Appare quindi giustificato
riconoscere la legittimazione della ricorrente, anche se spetta normalmente
al compratore d'aggravarsi d'un rifiuto di autorizzazione che lo concerne
in primo luogo.
Erwägung 2
2.- L'art. 31 LVPF dispone che l'area boschiva della Svizzera non può
essere diminuita. L'art. 24 cpv. 1 OVPF precisa che la conservazione di
tale area si riferisce tanto alla sua estensione che alla sua distribuzione
regionale. Questo precetto va interpretato nel senso che non può, in
linea di principio, essere diminuita l'area di un bosco concretamente
esistente. Ne segue che dissodamenti possono avvenire solamente in base
ad un'autorizzazione rilasciata dalle autorità federali o cantonali. Il
principio della salvaguardia dell'area boschiva implica che queste
autorizzazioni possono essere concesse soltanto allorchè il dissodamento
sia giustificato da una esigenza manifestamente superiore all'interesse
pubblico consistente nel rispetto del principio medesimo. Una riduzione
dell'area boschiva dev'essere sempre evitata ove essa non corrisponda
ad una imperiosa necessità (sentenza del Tribunale federale del 22
dicembre 1971 nella causa Ruch c. Dipartimento federale dell'interno,
consid.4, pubblicata in "Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Gemeindeverwaltung", 1972, p. 447).
Per concretizzare il precetto della conservazione dell'area boschiva
ai sensi dell'art. 31 LVPF, il Consiglio federale ha emanato, fondandosi
sull'art. 50 cpv. 2 di detta legge modificata il 18 marzo 1971, direttive
speciali sul modo di trattare le domande di dissodamento. Tali direttive
sono contenute nell'OVPF. In virtù dell l'art. 26 di tale decreto del
Consiglio federale, nel suo testo del 25 agosto 1971, il dissodamento può
essere autorizzato soltanto se è provata l'esistenza di una necessità
preponderante, di ragione più valida dell'interesse alla conservazione
della foresta. Tanto sotto l'impero del vecchio testo dell'art. 26,
quanto sotto quello dell'attuale. devono quindi essere ponderati gli
interessi contrapposti. Costituisce una questione prevalentemente di
diritto, e quindi soggetta al libero esame del Tribunale federale, quella
di sapere se sussista una situazione eccezionale, tale da giustificare
un dissodamento (v. sentenza citata loc.cit.).
Erwägung 3
3.- Nell'intento di ridurre il numero dei dissodamenti, risultato
eccessivo sotto il regime giuridico precedente e tale da mettere a
repentaglio la salvaguardia dell'area boschiva sempre più minacciata
in un'epoca in cui la sua importanza ecologica e sociale appare
particolarmente evidente, l'art. 26 OVPF, nel suo testo del 25 giugno
1971, pone una serie di regole destinate ad essere considerate nella
ponderazione degli interessi in gioco. Non devono così esistere ragioni
di polizia che si oppongano al dissodamento, nè possono essere reputati
come necessità preponderante gli interessi finanziari, quali il miglior
sfruttamento del suolo o la ricerca di terreno a buon mercato.
Il Consiglio federale ha inoltre stabilito l'esigenza che l'opera
per cui è chiesto il dissodamento possa essere realizzata unicamente nel
luogo previsto. Intesa in un senso assoluto, tale ultima condizione appare
troppo rigorosa; la prescrizione di una siffatta condizione non sarebbe
potuta rientrare nella competenza regolamentare del Consiglio federale
e sarebbe potuta essere emanata semmai unicamente dal Parlamento. La sua
rigida osservanza escluderebbe infatti in pratica qualsiasi dissodamento,
con pochissime eccazioni (quali, ad esempie, il dissodamento per consentire
la costruzione d'una linea ferroviaria od una strada), ciò che non risulta
essere stata la volontà del legislatore. In un sistema giuridico nel
quale vige il principio costituzionale della garanzia della proprietà
una limitazione di tale intensità sarebbe dovuta essere stabilita
inequivocamente dalle Camere federali e non dal governo, solamente
delegato, in tale materia, ad emanare direttive (art. 50 cpv. 2 LVPF). È
invece ovvio che, pur volendo impedire attivamente e con maggior energia un
indiscriminato disboscamento, il legislatore non abbia inteso escludere
del tutto la possibilità di dissodamenti ragionevoli, giustificati
da interessi di grande momento. Ove si considerasse rigorosamente
l'esigenza del vincolo indispensabile tra l'opera per cui è chiesto il
dissodamento ed il luogo previsto, si arriverebbe infatti persino ad
escludere dissodamenti che s'impongono per interessi pubblici o che ad
essi largamente corrispondano. La conservazione dell'area boschiva è un
fine assai importante, ma non è l'unico del nostro ordinamento giuridico,
sì che, almeno alla stregua del diritto positivo, deve poter essere
armonizzato con altri obiettivi che appaiano nella fattispecie concreta
di maggiore importanza (cfr. RU 98 I/b 219 consid. 7 c).
Il fatto che debba essere negato valore di norma imperativa al
requisito di una connessione assolutamente indispensabile tra il luogo del
dissodamento e l'opera prevista non significa tuttavia che il principio
della connessione sia da ignorare completamente. Al contrario, esso
costituisce uno degli aspetti rilevanti che devono essere considerati in
sede di ponderazione degli opposti interessi.
Erwägung 4
4.- a) La ricorrente ha venduto il fondo a Clemens Rose e alla sua
famiglia, che intendono costruirvi una casa di vacanza. Il signor Rose ha
scelto come suo luogo di residenza in Svizzera Melide, per esservi nato
e cresciuto. Secondo quanto ha dichiarato in occasione del sopralluogo,
egli si proporrebbe di dissodare soltanto circa 150 m2 del fondo, ossia la
sua parte inferiore. Il fondo trovasi presso la strada cantonale che porta
da Melide a Morcote, ad una certa distanza dalla prima località. Esso
è costituito da un pendio scosceso, boscato, che sovrasta al strada
cantonale. Alla stessa altezza sono già state costruite altre case;
ulteriori case sono state edificate al di là della strada, tra questa
ed il lago. La zona è quindi già urbanizzata dal punto di vista della
costruzione. L'edificazione estensiva, contro la quale si oppone il
governo ticinese, si è già diffusa. Il rischio di scoscendimento del
terreno sarebbe impedito mediante la costruzione di muri di contenimento,
quali già esistono in prossimità delle altre case. Il carattere boschivo
del fondo è pacifico. Il dissodamento implicherebbe una nuova amputazione
del bosco che costeggia la strada cantonale.
b) Per quanto concerne il requisito di una intensa connessione tra
il dissodamento richiesto e la costruzione della casa a cui esso deve
servire, nel senso descritto nel considerando precedente, occorre ribadire
che il desiderio ben comprensibile del signor Rose di assicurarsi una
casa di vacanza in un luogo a cui lo legano ricordi di gioventù non
significa ancora che egli non possa trovare un'area edificabile in
altra parte del territorio del comune di Melide od in sua prossimità;
una eventuale difficoltà d'incontrare un terreno a condizioni finanziarie
favorevoli non potrebbe d'altronde essere allegata, poichè, come già si
è detto, tali aspetti finanziari sono irrilevanti ai fini del rilascio
dell'autorizzazione (art. 26 cpv. 3, seconda frase, OVPF). I compratori
hanno portato la loro scelta sul terreno boscato di cui è stato chiesto il
dissodamento presumibilmente pel fatto che una casa circondata dal bosco
e con vista sul lago è particolarmente attrattiva. Il loro interesse
per tale ubicazione è stato inoltre certamente acuito dalla presenza
nella stessa zona di ville analoghe a quella che essi si propongono di
costruire. Nondimeno, il desiderio di disporre di una casa di vacanza o
di una seconda residenza non può giustificare, sempre in ragione delle
molteplici e preponderanti funzioni protettrici proprie del bosco,
un dissodamento sia pure limitato d'una parcella boschiva (sentenza non
pubblicata del Tribunale federale del 25 settembre 1970 nella causa Bisang
c. Consiglio di Stato del cantone Ticino, consid. 4c). Tale principio non
ammette eccezioni neppure nel caso in cui, sotto un regime meno restrittivo
in materia di autorizzazione, siano già state costruite altre case nella
stessa zona (sentenza citata, consid. 2a).
Risulta pertanto da quanto sopra che non esiste nella fattispecie
una connessione intrinseca sufficiente tra l'opera per la quale è stato
chiesto il dissodamento ed il luogo previsto. In assenza di tale requisito,
considerato nel contesto della ponderazione degli interessi in gioco,
l'autorizzazione non poteva essere rilasciata.