BGE 98 IB 35
98 Ib 35
7. Auszug aus dem Urteil vom 10. März 1972 i.S. Schweizerischer Bäcker-
und Konditorenmeisterverband gegen Beauftragten für die Stabilisierung
des Baumarktes. Regeste
Bundesbeschluss über Massnahmen zur Stabilisierung des Baumarktes
und Verordnung über die Zuständigkeit und das Beschwerdeverfahren bei
Bewilligungen im Zusammenhang mit den Massnahmen zur Stabilisierung des
Baumarktes; Bewilligungspflicht für den Abbruch von Wohnhäusern.
- Das Abbruchverbot dient dem Zweck, jede nicht dringliche
Inanspruchnahme des Baugewerbes zu verunmöglichen.
- Die Verwahrlosung eines Wohnhauses bis zur Unbewohnbarkeit vermag
für sich allein keine Ausnahme vom Abbruchverbot zu begründen.
Sachverhalt
A.- Mit einem dringlichen Bundesbeschluss über Massnahmen zur
Stabilisierung des Baumarktes vom 25. Juni 1971 (abgekürzt BB; AS 1971,
961) strebt der Bund in Zusammenarbeit mit den Kantonen und Gemeinden
sowie den interessierten Wirtschaftskreisen eine Stabilisierung des
Baumarktes an. Zu diesem Zweck werden für Regionen mit überforderter
Baukapazität ein Abbruchverbot und eine befristete Ausführungssperre für
Bauvorhaben geringerer Dringlichkeit vorgesehen.
Der BB ist sofort nach seinem Erlass in Kraft getreten (Art. 16
Abs. 1), wiewohl er noch der Annahme durch Volk und Stände bedarf (daselbst
Abs. 2 und Art. 89bis Abs. 3 BV). Er gilt drei Jahre (Art. 16 Abs. 1
BB). Die Regionen mit überforderter Baukapazität wurden nach Anhören der
Kantone (Art. 7 Abs. 1 BB) durch Bundesratsbeschluss vom 30. Juni 1970
(AS 1970, 973) erstmals bezeichnet. Das Verzeichnis wurde am 26. Juli 1971
erweitert (AS 1971, 1129) und am 26. Januar 1972 durch ein neues ersetzt
(AS 1972, 158). Zu den unterstellten Regionen gehörte von Anbeginn an
die Stadt Bern.
Art. 2 BB untersagt, in Regionen mit überforderter Baukapazität Wohn-
und Geschäftshäuser abbrechen zu lassen. Vom
Abbruchverbot sind nach Art. 3 Abs. 1 BB jene Fälle ausgenommen,
in denen ein Abbruch aus gesundheits- oder sicher heitspolizeilichen
Gründen verfügt wird, ferner jene, in denen der Abbruch der Erstellung
von preisgünstigen Wohnungen dient und schliesslich auch jene, in
denen ohne Abbruch die Sanierung eines Wohnungsgebietes verunmöglicht
würde. Bei Nachweis von besondern Umständen und zwingenden Gründen können
Ausnahmebewilligungen erteilt werden (daselbst Abs. 2). Art. 4 enthält eine
Ausführungssperre für bestimmte, einzeln aufgezählte Baukategorien. Von der
Ausführungssperre ausgenommen sind Bauvorhaben, sofern sie integrierender
Bestandteil der Baukategorien "preisgünstiger Wohnungsbau", "Gesundheit und
Fürsorge", "Umweltschutz" oder "Erziehung und Bildung" sind und mit diesen
ausgeführt werden (Art. 5 Abs. 1 BB) sowie Bauarbeiten zur Behebung von
Schäden infolge höherer Gewalt und Bauvorhaben, deren Erstellungskosten
weniger als 3'000 Franken betragen; dabei fallen allerdings Ferien- und
Weekendhäuser mit mehr als 700 m3 umbauten Raumes oder über 2'000 Franken
Erstellungskosten nicht unter diese Ausnahme (daselbst Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 4 lit. g BB). Zudem ist in Einzelfällen eine Ausnahmebewilligung
zu erteilen, wenn ein zwingender Bedarf und die volle Ausführungsreife
nachgewiesen werden können (Art. 5 Abs. 3 BB).
Für den einheitlichen Vollzug des Bundesbeschlusses in den
unterstellten Regionen sorgt ein vom Bundesrat ernannter "Beauftragter"
(Art. 7 Abs. 2 BB). Dieser arbeitet mit den Kantonen zusammen und zieht
Sachverständige aus der Wirtschaft bei (daselbst Abs. 3 sowie Art. 14
Abs. 2 BB). Die Zuständigkeit und das Beschwerdeverfahren bei Bewilligungen
im Zusammenhang mit den Massnahmen der Stabilisierung des Baumarktes sind
in der am 26. Juli 1971 erlassenen Verordnung über die Zuständigkeit
und das Beschwerdeverfahren bei Bewilligungen im Zusammenhang mit den
Massnahmen zur Stabilisierung des Baumarktes (abgekürzt VZB; AS 1971,
1125) festgelegt. Aus ihr ergibt sich, dass die nach dem Bundesbeschluss
erforderlichen Bewilligungen in den meisten Fällen von kantonalen oder
kommunalen Stellen erteilt werden. Ausnahmebewilligungen im Sinne von
Art. 3 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 3 BB erteilt der Beauftragte als erste
Instanz (Art. 2 Abs. 2 lit. c und Art. 3 Abs. 2 lit. c VZB).
Im Kanton Bern ist nach einer Regierungsratsverordnung vom
20. September 1971 (Amtsblatt des Kantons Bern 1971, 1355) an Orten, wo der
Bundesbeschluss anwendbar ist, für die in der Kompetenz des Kantons und der
Gemeinde liegenden Bewilligungen ein regionales "Sachverständigengremium"
zuständig. In der Stadt Bern ist dies das "Sachverständigengremium für
die Stabilisierung des Baumarktes der Region Bern".
B.- Der Schweizerische Bäcker- und Konditorenmeisterverband
ist Eigentümer der Grundstücke GB Nrn. 143, 144, 147 und 148 an der
Rodtmattstrasse in Bern. Es stehen darauf vier Wohnhäuser aus dem
Jahre 1910, nämlich die Liegenschaften Rodtmattstrasse Nrn. 106, 108,
110 und 112. Sie enthalten 28 Wohnungen, die nicht modernisiert und in
den letzten Jahren auch nicht mehr unterhalten wurden. Seit 1969 stehen
sie leer. Der Eigentümer will sie abbrechen und durch ein Bürohaus im
Kostenvoranschlag von Fr. 5'774'000.-- ersetzen. Zu diesem Zweck hat er
am 10. August 1971 ein "Befreiungsgesuch vom Abbruchverbot" und zugleich
ein Gesuch um "Dispens von der Bausperre" eingereicht.
Mit einem Entscheid vom 19. August 1971 hat das Sachverständigengremium
für die Stabilisierung des Baumarktes der Region Bern die Gesuche um
Abbruch und Neubau abgelehnt. Diesen Entscheid hat der Verband mit
einer Verwaltungsbeschwerde an den Beauftragten des Bundesrates für die
Stabilisierung des Baumarktes weitergezogen. Der Beauftragte hat die
Beschwerde am 12. November 1971 abgewiesen.
C.- Gegen den Entscheid des Beauftragten erhebt
der Schweizerische Bäcker- und Konditorenmeisterverband
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Gegenstand der Beschwerde ist nur das
Gesuch um Abbruch der bestehenden Häuser. Der Beschwerdeführer beantragt,
es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Abbruchbewilligung
für die Gebäude an der Rodtmattstrasse 106 bis 112 zu erteilen.
Der Beauftragte für die Stabilisierung des Baumarktes schliesst auf
Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Prozessuales).
Erwägung 2
2.- Nach Art. 2 VZB ist für jeden Abbruch eines Wohn- oder
Geschäftshauses und nach Art. 3 VZB für jeden Beginn von Bauarbeiten
an Hochbauten eine Bewilligung erforderlich. Diese Vorschriften gehen
über den Inhalt des BB hinaus. Dieser sieht nur Ausnahmebewilligungen
vor für Abbrüche und Neubauten, die im Prinzip verboten sind (Art. 3
Abs. 2 und Art. 5 Abs. 3 BB). Damit ist indessen nicht gesagt, dass
die Verordnungsbestimmungen dem BB widersprechen. Mit der Vorschrift,
dass Abbrüche und Neubauten in jedem Fall bewilligungsbedürftig sind,
soll offenbar erreicht werden, dass die zuständigen Behörden Gelegenheit
haben, sich zu sämtlichen Abbruch- und Neubauvorhaben zu äussern, bevor
mit den Arbeiten begonnen wird. Es liegt auch im Interesse der Betroffenen,
dass vor Arbeitsbeginn entschieden wird, ob ein Projekt zulässig ist oder
nicht. Die Vorschrift der allgemeinen Bewilligungspflicht liegt damit
im Bereich eines gesicherten Vollzugs des BB und bleibt insbesondere
innerhalb seiner Zielsetzung (vgl. A. GRISEL, Droit administratif suisse,
S. 83 f.). Das schliesst nun freilich nicht aus, dass bei der Anwendung des
BB zwischen Ausnahmebewilligungen und andern Bewilligungen unterschieden
wird. Bewilligungen, in denen festgestellt wird, dass das Vorhaben durch
den BB selber erlaubt ist, sind Bescheinigungen, dass dem Vorhaben vom
BB her nichts im Wege steht; dem Adressaten geben sie keine Befugnis,
die er nicht ohnehin schon hätte. Anders die Ausnahmebewilligungen; durch
sie wird dem Adressaten eine im Prinzip verbotene Tätigkeit gestattet
(vgl. A. GRISEL, aaO, S. 195 f.).
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer hat mit seiner Eingabe vom 10. August 1971
vom Sachverständigengremium eine "gewöhnliche" Bewilligung zum Abbruch
der vier Häuser verlangt. Er bestreitet, einer Ausnahmebewilligung zu
bedürfen, weil sein Vorhaben überhaupt nicht unter die Bestimmungen des BB
falle, eventuell, weil es durch den BB erlaubt sei. Art. 2 BB verbietet
in Regionen mit überforderter Baukapazität den Abbruch von Wohn- und
Geschäftshäusern. Der Beschwerdeführer erklärt, die vier zum Abbruch
bestimmten Häuser seien weder Wohnhäuser, noch Geschäftshäuser. Dem
kann nicht beigepflichtet werden. Klar ist, dass die vier Häuser keine
Geschäftshäuser sind. Sie waren es nie. Fraglich ist, ob sie Wohnhäuser
sind beziehungsweise noch sind.
Seit ihrer Errichtung im Jahre 1910 haben die vier Bauten dauernd als
Wohnunterkünfte für Menschen gedient. Bis zur Auslogierung der 28 Mieter
im Jahre 1969 konnte die Wohnhausqualität nicht zweifelhaft sein. Seither
hat der Beschwerdeführer die Bauten verwahrlosen lassen. Dadurch, dass er
die Haustüren offen stehen liess, dienten die Gebäude Landstreichern und
Jugendlichen als Unterschlupf und wurden zum Objekt des Mutwillens und der
Zerstörungslust beliebiger Dritter. Das führte die Gesundheitsdirektion
der Stadt Bern am 25. Juni 1971 zur Feststellung, dass die Wohnungen im
gegenwärtigen Zustand aus gesundheitspolizeilichen Gründen nicht mehr
bewohnbar seien. Offensichtlich sind die vier Wohnhäuser Wohnhausruinen
geworden. Es kann sich daher fragen, ob sie noch als Wohnhäuser im
Sinne von Art. 2 BB zu betrachten sind. Diese Frage ist durch den
gesundheitspolizeilichen Befund insofern nicht präjudiziert, als dem
Begriff des Wohnhauses im polizeilichen Sinn eine andere Bedeutung zukommen
kann als im wirtschaftspolitischen Sinn.
Der BB dient dem Zweck, in einer Zeit, da die personellen
und technischen Kapazitäten nicht ausreichen, um alle Bauprojekte
auszuführen, jede nicht dringliche Inanspruchnahme des Baugewerbes
zu verunmöglichen. Auch das Abbruchverbot dient diesem Zweck, da auch
die Abbrüche das Baugewerbe beanspruchen. Der Bundesrat spricht in der
Botschaft allerdings speziell vom "Abbruch noch nutzbaren Wohnraums"
(vgl. BBl 1971 I 1131); allein der Abbruch nicht mehr nutzbaren Wohnraums
beansprucht das Baugewerbe nicht weniger. Vom Zweck des BB her ist
daher die Unterstellung der vier Wohnhausruinen unter den in Art. 2 BB
enthaltenen Begriff "Wohnhäuser" nicht zu beanstanden. Dies entspricht
übrigens auch dem Willen des historischen Gesetzgebers (vgl. den Bericht
des Kommissionsreferenten im Nationalrat, Sten Bull NR 1971, 755).
Dass der so umschriebene, weite Begriff des Wohnhauses dem Art. 2
BB zugrunde liegt, ergibt sich auch aus Art. 3 Abs. 1 lit. a BB. Nach
dieser Vorschrift sind vom Abbruchverbot jene Abbrüche ausgenommen,
die aus gesundheits- oder sicherheitspolizeilichen Gründen "verfügt"
werden. Daraus folgt, dass die Verwahrlosung eines Wohnhauses bis zur
Unbewohnbarkeit für sich allein noch keine Ausnahme vom Abbruchverbot zu
begründen vermag. Erst wenn eine kantonale oder kommunale Behörde aus
zureichenden polizeilichen Gründen den Abbruch "verfügt", wird er auch
nach Massgabe des BB zulässig.
Den Abbruch der vier Wohnhausruinen hat keine Behörde in Bern
"verfügt". Wohl hat die Gesundheitsdirektion der Stadt Bern in einem
Brief vom 25. Juni 1971 erklärt, eine "Sanierung" der vier Bauten könne
"nur durch Abbruch erfolgen"; allein dieser Brief ist nicht an den
Beschwerdeführer, sondern an das städtische Bauinspektorat adressiert,
welches am 31. August 1971 - also mehr als zwei Monate später - dem mit
dem Neubau des Beschwerdeführers betrauten Unternehmen Stucki AG eine
"Kleine Baubewilligung" für den Abbruch der Häuser erteilte, allerdings
unter dem ausdrücklichen Vorbehalt einer Bewilligung gemäss BB. Das
Bauinspektorat hat damit nicht den Abbruch der Häuser "verfügt",
sondern bloss festgestellt, dass ihm kein polizeiliches Hindernis
entgegenstehe. Die "Bewilligung" wurde auch so verstanden. Das Unternehmen
Stucki AG bemühte sich weiter um eine Abbruchverfügung, bekam sie jedoch
nicht. Das städtische Bauinspektorat hat das Unternehmen Stucki AG am
28. Oktober 1971 auf die "fürchterliche Unordnung" in den Häusern mit
Zugang für jedermann sowie auf die damit verbundenen Gefahren aufmerksam
gemacht; den Abbruch der Häuser hat es gleichwohl nicht "verfügt", sondern
angeraten, "die Ruinen baldmöglichst mit einer soliden, entsprechend hohen
Umzäunung gegen jeglichen Zutritt abzusichern". Auf weiteres Drängen des
Unternehmens Stucki AG erklärte das Bauinspektorat am 4. November 1971,
eine sofortige Bewilligung zum Abbruch der baufälligen Objekte wäre sicher
für alle Beteiligten die beste Lösung; leider sei es jedoch nicht in der
Lage, hiefür die Bewilligung zu erteilen.
Der Umstand, dass keine Behörde in Bern den Abbruch der Häuser
aus gesundheits- oder sicherheitspolizeilichen Gründen "verfügt" hat,
schliesst somit eine Bewilligung gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a BB aus. Die
Beschwerde erweist sich mithin als unbegründet.
Erwägung 4
4.- ...
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer legt im zweiten Teil seiner Beschwerde dar,
dass ihm eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 3 Abs. 2 BB nicht verweigert
werden dürfe. Dazu mag er durch ein irrtümliches Zitat im angefochtenen
Entscheid verleitet worden sein. Dort ist nämlich nicht nur Art. 3 Abs. 1
lit. a BB, sondern auch Art. 3 Abs. 2 lit. b BB angeführt. Art. 3 Abs. 2 BB
betrifft die Ausnahmebewilligungen, doch gibt es innerhalb dieses Absatzes
keine lit. b. Dagegen hat der Beauftragte im angefochtenen Entscheid
klar hervorgehoben, dass seine Vorinstanz über kein Gesuch um eine
Ausnahmebewilligung entschieden hat, und dass sie dazu auch nicht zuständig
gewesen wäre (Art. 2 Abs. 2 lit. c VZB). Der Beauftragte hat lediglich
über die Beschwerde gegen das Sachverständigengremium geurteilt. Im
Streit stand nicht eine Ausnahmebewilligung, sondern eine "gewöhnliche"
Abbruchbewilligung nach Art. 3 Abs. 1 lit. a BB. Nur weil es so ist,
konnte der Entscheid des Beauftragten durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden.
Hätte der Beschwerdeführer eine Ausnahmebewilligung nach Art. 3
Abs. 2 BB erwirken wollen, hätte er das Gesuch beim Beauftragten als
erster Instanz einreichen müssen. Gegen die Abweisung eines solchen
Gesuchs ist vorerst nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern
die Verwaltungsbeschwerde an das EVD zulässig (Art. 6 Abs. 1 VZB). Der
Beauftragte hebt in seiner Vernehmlassung hervor, dass er seinen Entscheid
über ein allfälliges Gesuch um Ausnahmebewilligung durch das, was er zum
"gewöhnlichen" Gesuch erklärt hat, nicht für präjudiziert hält. Das muss
erst recht auch gelten für das, was das Bundesgericht zur Abweisung der
vorliegenden Beschwerde führt.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.