BGE 98 IB 13
98 Ib 13
3. Sentenza del 25 febbraio 1972 nella causa Comune di Gordola e Lega
svizzera per la protezione della natura contro Consiglio di Stato del
cantone Ticino e liteconsorti. Regeste
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Legitimation (Art. 103 OG) im Fall
der Verletzung des NHG und des GSchG. Ufervegetation.
1. Die Gemeinde kann Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung
des NHG nicht nur gegen Verfügungen erheben, die sich auf Grundstücke
in ihrem Gebiet beziehen, sondern auch gegen Verfügungen, die nach den
örtlichen Verhältnissen irgendwie auf sie selbst oder ihre Einwohner
Einfluss haben können (Erw. 1 a).
2. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung des GSchG
kann die Gemeinde Massnahmen anfechten, die geeignet sind, die Reinheit
von Gewässern und dadurch deren allfällige künftige Verwendung durch die
Beschwerdeführerin zu gefährden; der Umstand, dass die Wasserläufe nach
dem kantonalen Recht dem Kanton gehören, ist ohne Bedeutung (Erw. 2 a).
3. Rechtzeitigkeit der Beschwerde (Erw. 4).
4. Begriff der Ufervegetation (Art. 21 NHG). Das in dieser Bestimmung
enthaltene Verbot betrifft nur die Pflanzen, die das Ufer bedecken und
im Wasser wachsen (Erw. 6).
Sachverhalt
A.- La particella n. 4130 di Locarno, appartenente agli eredi fu
Quirico Leoni, giace in località "Reviscaglie", nel delta dei fiumi
Verzasca e Ticino. Da anni vi si gettavano senza permesso e in modo
incontrollato rifiuti d'ogni genere. Mediante risoluzione del 30 marzo
1971 il Consiglio di Stato del cantone Ticino ha concesso ai proprietari
il permesso di procedere a una ripiena controllata del fondo. Questa doveva
avvenire secondo precise prescrizioni e in una ben delimitata misura.
B.- Tale risoluzione è stata impugnata, attraverso la via del
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, il 19 maggio
1971 dal comune di Gordola, e il 25 giugno 1971 dalla Lega svizzera per
la protezione della natura.
a) Il comune di Gordola chiede l'annullamento della decisione impugnata
e adduce che il permesso di procedere alla colmatura ha comportato la
distruzione della flora ripuale, che non può essere rimossa giusta
l'art. 21 della legge federale sulla protezione della natura e del
paesaggio, del 1. luglio 1966 (LPNP). In più, il deposito litigioso
di materiale sarebbe suscettibile di minacciare la purezza delle acque
sotterranee, e contrasterebbe pertanto con l'art. 4 della legge federale
sulla protezione delle acque dall'inquinamento, del 16 marzo 1955
(LPA). Infine, sul mappale in esame sorgerebbe un bosco d'arbusti e di
cespugli, protetto dalla legislazione sulle foreste.
b) La Lega svizzera per la protezione della natura postula, oltre
l'annullamento della risoluzione governativa, il parziale ripristino del
fondo e, naturalmente, il divieto di qualsiasi ulteriore deposito. Essa
fa valere una violazione delle norme legali sulla protezione della
natura e del paesaggio, nonché di quelle sulla protezione delle acque.
Aggiunge inoltre che il fondo litigioso fa parte d'una zona inclusa,
quale oggetto n. 3.84, nell'Inventario dei monumenti naturali d'importanza
nazionale meritevoli di protezione.
C.- Il Consiglio di Stato del cantone Ticino e i proprietari del
mappale propongono di respingere i ricorsi.
D.- Le domande volte a far attribuire l'effetto sospensivo ai gravami
sono state respinte dal Presidente della Camera di diritto amministrativo
con decreti del 18 giugno, rispettivamente del 6 agosto 1971.
E.- Una Delegazione del Tribunale federale ha effettuato il sopralluogo
il 22 novembre 1971.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Secondo l'art. 12 cpv. 1 LPNP hanno veste per interporre il ricorso
di diritto amministrativo contro decisioni impugnabili dei cantoni o delle
autorità federali i comuni e le associazioni d'importanza nazionale che
per statuto s'occupino della protezione della natura e del paesaggio o
di scopi affini puramente ideali.
a) Il comune di Gordola è legittimato ad interporre il presente ricorso
dal profilo della citata legislazione. Certo, il mappale litigioso si
trova in territorio del comune di Locarno. Ed è altrettanto evidente che il
legislatore federale non ha voluto conferire ai comuni un diritto generale
di impugnare con il ricorso di diritto amministrativo qualsiasi decisione
che possa violare la LPNP, senza riguardo al territorio. Tuttavia,
il diritto di ricorrere non va necessariamente limitato alle decisioni
relative a beni trovantisi nel territorio del comune interessato, ma può
essere esteso a quelle che comunque possono influire - per circostanze di
luogo - sul comune stesso o i suoi abitanti. Ora, la particella litigiosa,
per quanto appartenente giuridicamente al territorio di Locarno, si
trova geograficamente inclusa, quale enclave, nel territorio del comune
di Gordola. La veste di quest'ultimo ad impugnare la decisione litigiosa
dal profilo della LPNP viene quindi ammessa. Fondata sull'art. 12 LPNP,
essa sarebbe del resto data già sulla base dell'art. 103 lett. a OG,
in virtù del quale ha diritto di ricorrere "chiunque è toccato dalla
decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento
o alla modificazione della stessa". In effetti, il principio che esclude,
di massima, l'applicazione dell'art. 103 lett. a OG nei confronti delle
autorità e degli organismi non vale per le collettività pubbliche (RU 97
I 607).
b) La veste della Lega svizzera per la protezione della natura ad
interporre il presente ricorso di diritto amministrativo per violazione
dell'art. 21 LPNP è fuori discussione (v. art. 103 lett. c OG, RU 96 I
691 lett. c).
Erwägung 2
2.- Tanto il comune di Gordola quanto la Lega svizzera per la
protezione della natura si appellano pure alla legislazione federale
sulla protezione delle acque dall'inquinamento.
a) Nessuna disposizione della LPA conferisce in modo esplicito al
comune il diritto di adire il Tribunale federale attraverso la via del
ricorso di diritto amministrativo. L'art. 14 LPA si limita in effetti a
dichiarare impugnabili con questo rimedio le "decisioni prese in ultima
istanza dal Cantone in esecuzione della ... legge". Con la revisione
della OG, tuttavia, è stata introdotta al già citato art. 103 lett. a una
disposizione generale che abilita al ricorso di diritto amministrativo
chiunque sia colpito dalla decisione e abbia un interesse degno di
protezione al suo annullamento o alla sua modificazione. Indubbiamente,
in concreto, il comune di Gordola ha un interesse meritevole di
protezione all'annullamento della risoluzione litigiosa. Anche se esso
non utilizza attualmente la falda freatica, nè ha sostenuto di volerla
validamente utilizzare in un prossimo avvenire, è chiaro che la misura
impugnata è di per sè in grado di creare pericoli d'inquinamento e di
stroncare eventualmente con ciò qualsiasi futura velleità di sfruttamento
dell'acqua. Se si volesse limitare il diritto di ricorrere al cantone,
proprietario dei "corsi d'acqua compresi quelli sotterranei" (v. art. 99
cpv. 2 LAC ticinese, art. 1 e segg. legge cantonale riguardante
l'utilizzazione delle acque, del 17 maggio 1894), si restringerebbe
in misura inopportuna la tutela delle acque. È non si vede proprio chi
potrebbe allora intervenire, nel caso in cui il cantone, per negligenza,
se ne stesse immobile. In ogni caso, il citato art. 103 OG non contiene
più l'esigenza dell'interesse giuridico contenuto nella vecchia norma,
per cui il quesito della proprietà delle acque è irrilevante.
b) Il quesito di sapere se la Lega svizzera per la protezione
della natura ha veste per invocare, attraverso il presente rimedio, una
violazione della LPA è dubbio. Esso può comunque essere lasciato aperto
nella fattispecie.
Erwägung 3
3.- Entrambi i ricorrenti pretendono infine violata anche la
legislazione federale sulle foreste. Il quesito di sapere se essi avevano
la veste per far valere censure a tal riguardo può però rimanere insoluto,
le parti avendo poi riconosciuto e il sopralluogo dimostrato che il terreno
non poteva considerarsi "bosco" anche attribuendo un'accezione larga ed
estesa a questo termine (v. comunque RU 96 I 504 e 694, secondo cui la
veste della Lega a ricorrere dovrebbe valere anche per le questioni di
dissodamento; cfr. art. 2 lett. b LPNP).
Erwägung 4
4.- La risoluzione litigiosa reca la data del 30 marzo 1971. Essa
non è stata intimata ai ricorrenti, che nella procedura cantonale non
avevano la qualità di parte. Non risulta d'altra parte che vi sia stata una
pubblicazione ufficiale ai sensi dell'art. 36 PAF. In simili circostanze,
giusta l'art. 107 cpv. 3 OG, che non fa ricadere sulle parti le conseguenze
pregiudizievoli di una notificazione irregolare, i ricorrenti avevano la
facoltà di interporre il ricorso nel termine di trenta giorni dalla data in
cui è stato loro possibile prendere conoscenza della decisione litigiosa
(RU 96 I 692 consid. 1). Ora, in concreto, il comune di Gordola è stato
reso edotto della decisione governativa, tramite il Municipio di Locarno,
il 22 aprile 1971; da parte sua, la Lega svizzera per la protezione della
natura non ha mai ricevuto copia alcuna della risoluzione litigiosa,
nonostante l'avesse sollecitata. Ne consegue che i ricorsi di diritto
amministrativo presentati il 19 maggio 1971 dal comune di Gordola,
rispettivamente il 25 giugno 1971 dalla Lega svizzera per la protezione
della natura, debbono essere considerati tempestivi.
Erwägung 5
5.- Entrambi i gravami concernono la medesima fattispecie e, interposti
contro una stessa decisione, contengono identiche censure. Si giustifica
quindi, per economia di giudizio, di deciderli con una sola sentenza.
Erwägung 6
6.- Il sopralluogo ha permesso di constatare che la particella n. 4130
di Locarno si trova al margine d'una zona paludosa parzialmente coperta di
arbusti e canneti. Il fondo medesimo è per la maggior parte costituito di
un prato, inquadrato da due "bolle". Secondo le indicazioni di esperti,
il mappale dovrebbe ospitare, per la sua situazione e il periodico
allagamento, una flora particolare e specifica.
Giusta l'art. 21 LPNP, la vegetazione ripuale - ad esempio i canneti e
i giuncheti - delle acque pubbliche non dev'essere dissodata, sotterrata,
nè altrimenti annientata. I ricorrenti fanno appunto valere che il
deposito litigioso di materiale fa scomparire dalla particella n. 4130
la vegetazione ripuale protetta.
Il fondo in esame giace nel delta della Verzasca e appartiene pure alla
zona ripuale del lago Maggiore. I canneti che spuntano al margine del prato
rientrano quindi manifestamente nel novero della vegetazione che l'art. 21
LPNP vieta di toccare. Può pure darsi che talune piante oltre la riva -
considerati la vicinanza dell'acqua e il periodico allagamento - presentino
particolari caratteristiche: tuttavia, si andrebbe troppo lontano a voler
qualificare come protetta anche la vegetazione che spunta su di un prato
vicinissimo alla riva. La protezione prevista dalla citata norma concerne
la vegetazione della zona ripuale inutilizzabile dal profilo agricolo, e
non già quella presente sui prati coltivati che si trovano nelle vicinanze
sia pure immediate delle acque. Certe particolarità botaniche riscontrabili
tra le erbe della zona sfruttata non bastano a far applicare il divieto
dell'art. 21 LPNP. Del resto, la stessa nota marginale di questa norma
("Vegetazione ripuale"), il suo tenore ("La vegetazione ... delle acque
pubbliche") e gli esempi riprodotti ("come i canneti e i giuncheti") stanno
ad indicare ch'essa si applica unicamente alle piante che ricoprono le rive
nonché a quelle che crescono nell'acqua (v. RU 96 I 692 consid. 2 lett. a).
Ne consegue che, per quanto riguarda la particella litigiosa,
risulta protetto il canneto ripuale, non anche il prato. Nei confronti
del canneto, l'art. 21 LPNP deve essere però considerato applicabile
senza riserve. È bensì vero che, giusta l'art. 22 cpv. 2 LPNP, l'autorità
cantonale può autorizzare la rimozione della vegetazione ripuale "qualora
l'interesse pubblico l'esiga". Tuttavia, manifestamente, i requisiti
per tale eccezione alla regola generale del divieto non sono adempiuti
in concreto. Innanzitutto, il volume e l'area che il proprietario
guadagnerebbe qualora gettasse materiale di ripiena anche sulla riva,
sarebbero modesti, e in ogni caso non proporzionali - e di gran lunga -
al notevole interesse generale per la conservazione del canneto. D'altra
parte, se non si vuole interpretare in senso troppo lato la nozione
di vegetazione ripuale protetta, e se se ne esclude l'estensione alla
zona non direttamente alla riva, bisogna essere prudenti nell'ammettere
eccezioni al divieto di rimozione. Questa potrebbe essere concessa solo
se lo richieda un interesse del tutto rilevante, ad esempio connesso alla
costruzione di opere stradali - carreggiate, ponti, muri di sostegno,
eccetera - non collocabili altrove. In taluni casi, la creazione d'un
deposito di materiali può invero essere dettata da un indubbio interesse
pubblico: tuttavia, ciò non dovrebbe di regola essere sufficiente a fondare
un'eccezione al divieto imposto dall'art. 21 LPNP; in caso contrario,
questa norma perderebbe parte essenziale della sua importanza pratica. V'é
anzi da considerare che la legge, attraverso la citata disposizione,
vuol manifestamente impedire che vengano gettati in una zona ripuale
rifiuti o deposti materiali di scavo.
Il Consiglio di Stato, comunque, sembra ammettere che il deposito
litigioso non deve compromettere la flora ripuale; e in effetti, il punto
7 lett. d della relazione tecnica che accompagna la decisione impugnata
impone il rispetto della vegetazione protetta ai sensi dell'art. 21
LPNP. Tuttavia, come il sopralluogo ha mostrato, questa clausola, formulata
peraltro in modo astratto, non è stata sufficientemente seguita. È così,
il deposito di materiali arriva oggi sino al canneto. Si giustifica
quindi di ordinare al Consiglio di Stato ticinese l'adozione immediata di
provvedimenti concreti atti a salvaguardare in maniera efficace i canneti
e la vegetazione ripuale esistenti sul fondo. Ciò comporta egualmente
che, una volta compiuta la ripiena, vengano prese misure - quali una
ricopritura del terreno, una piantagione e una recinzione - atte ad
impedire un deposito "selvaggio" di rifiuti nella zona ripuale protetta.
Erwägung 7
7.- La censura del comune di Gordola, secondo cui il deposito
litigioso comprometterebbe la purezza delle acque e quindi un loro
futuro possibile sfruttamento, è molto generica e sprovvista di una
circostanziata motivazione. È vero che il deposito di materiali di varia
origine può essere di natura tale da inquinare le acque, siano esse
superficiali o sotterranee. Tuttavia, attraverso adeguate misure di
controllo, dovrebbe essere possibile impedire che vengano gettati sul
mappale litigioso materiali suscettibili di provocare un inquinamento
delle acque. Ora, la già citata relazione tecnica prescrive, al punto 8,
che la natura dei materiali dovrà di volta in volta essere esaminata
dalla Sezione cantonale per la protezione delle acque e dell'aria. Se
questa prescrizione viene osservata, e di conseguenza viene impedito
il deposito di materiali pericolosi dal profilo della protezione delle
acque, non vi dovrebbe essere alcun pericolo d'inquinamento. Sulla base
del sopralluogo e degli atti di causa non v'é motivo di decretare al
riguardo misure più severe e radicali. Da un lato, non v'é attualmente
alcuna captazione delle acque; dall'altro, il deposito vien compiuto
in una zona alquanto marginale e al limite a lago della falda freatica;
infine, il deposito è limitato al materiale non inquinante (contrariamente
a quel che era il caso nella fattispecie alla base della sentenza Bolz
e Co contro Obwalden, pronunciata il 26 novembre 1971, ove si trattava
del colaticcio proveniente da un porcile). V'é tuttavia da attendere -
e non v'é motivo di dubitare - che la Sezione cantonale per la protezione
delle acque e dell'aria assolva regolarmente i suoi compiti di controllo.
Erwägung 8
8.- La Lega svizzera per la protezione della natura ricorda, da ultimo,
che tutta la zona compresa nel delta del Ticino e in quello della Verzasca
merita adeguata protezione. La questione delle misure da prendere in tale
contesto esula dalla competenza di questo Tribunale. Giusta l'art. 16 LPNP,
spetta infatti al Consiglio federale adottare gli eventuali provvedimenti
conservativi atti a mantenere intatto un sito naturale minacciato da
un pericolo imminente. La domanda della Lega è quindi, in tale misura,
irricevibile. Una copia della presente sentenza viene cionondimeno
trasmessa al Consiglio federale.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
I ricorsi sono parzialmente accolti, nel senso che il Consiglio
di Stato del cantone Ticino è invitato a prendere misure per la stretta
osservanza del divieto di rimozione della flora ripuale (canneti) esistente
sulla particella n. 4130 di Locarno.