BGE 98 IA 64
98 Ia 64
11. Sentenza del 2 febbraio 1972 nella causa Ghezzi contro Tribunale
amministrativo del cantone dei Grigioni. Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde in Wahlsachen. Art. 85 lit. a OG.
1. Zu den "kantonalen Wahlen" im Sinne von Art. 85 lit. a OG gehören
auch die Gemeindewahlen (Erw. 1).
2. Wenn eine kantonale Behörde ein Rechtsmittel "im Sinne der
Erwägungen" gutheisst, so werden diese zum integrierenden Bestandteil des
Dispositivs und können dann vom Beschwerdeführer angefochten werden. In
Wahl- und Abstimmungssachen hat der Stimmberechtigte die Anordnungen der
Behörde, welche die Art und das Verfahren der Volksbefragung festsetzen,
in der Regel sofort anzufechten (Erw. 2 a).
3. Ausnahme vom Grundsatz der kassatorischen Natur der
staatsrechtlichen Beschwerde (Erw. 2 b).
4. Nach Art. 2 des bünd. Gesetzes über die Organisation der
Bezirksgerichte werden die "Wahlmänner" frei aus allen stimmberechtigten
Einwohnern gewählt. Diese Freiheit schliesst die Anwendung des
Verhältniswahlverfahrens, das die Wahlbefugnis des Wählers durch die
Notwendigkeit der Einreichung von Listen einschränkt, aus; zulässig ist
daher allein das System der Majorzwahl (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- I tribunali distrettuali grigionesi constano di un presidente e
di quattro giudici oltre quattro supplenti ordinari. Membri e supplenti,
che restano in carica per tre anni e son sempre rieleggibili, "vengono
eletti liberamente fra gli abitanti del distretto aventi diritto di voto"
(art. 49 della costituzione cantonale del 2 ottobre 1892).
La legge sull'esercizio dei diritti politici nel Cantone dei Grigioni,
del 7 ottobre 1962 (LEDP), prevede all'art. 7:
"Sono votazioni nel senso della presente legge le votazioni popolari
di affari cantonali e di circolo, comprese le elezioni.
Sono elezioni cantonali la nomina dei membri del Piccolo Consiglio e
quella dei consiglieri agli Stati. Sono elezioni di circolo la designazione
dei deputati al Gran Consiglio e quella delle autorità e funzionari di
circolo di nomina popolare.
Per l'elezione dei tribunali distrettuali vale la legge
sull'organizzazione dei tribunali di distretto. "
ed all'art. 9:
"La procedura di votazione per affari comunali si conforma al diritto
del comune. Però le disposizioni procedurali della presente legge sono
applicabili per analogia alle votazioni comunali ove il diritto del comune
non stabilisca altrimenti."
Dal canto suo la legge sull'organizzazione dei tribunali di distretto,
promulgata con recesso del 26 giugno 1848 e riveduta dal Gran Consiglio
il 5 giugno 1867 (LOTD) dispone all'art. 2 quanto segue:
"L'elezione ha luogo col mezzo di un collegio elettorale, il quale
vien formato nel modo seguente: ogni comune del Cantone si raduna ogni tre
anni nell'ultima domenica di maggio onde designare gli elettori che gli
pertoccano ed elegge liberamente, per la durata di tre anni, in ragione
della popolazione (vedi anche art. 8) fuori del numero degli abitanti della
medesima atti a votare un elettore su 100 anime e per frazioni oltre a 50.
Nella seguente domenica tutti gli elettori del distretto si radunano nel
capoluogo dello stesso, e sotto la presidenza del più vecchio fra loro con
maggioranza assoluta a voti aperti scelgono dal loro seno un presidente
ed un attuario; indi sotto il presidio del loro presidente nominano
liberamente con maggioranza assoluta a scrutinio segreto fra tutti gli
abitanti del distretto atti a votare i membri del tribunale distrettuale.
Compiute queste nomine vengono nell'egual modo eletti pella stessa
durata d'ufficio anche sei supplenti ed oltracciò si fa menzione nel
protocollo elettorale anche di tutti coloro, che in tale elezione hanno
avuto almeno tre voti, quali supplenti straordinari. "
B.- Lo Statuto del Comune Politico di Roveredo/GR (Statuto) prevede
che l'Assemblea comunale è l'organo supremo del Comune (art. 4). E'di sua
competenza, tra l'altro, "la nomina del Municipio, del Consiglio Comunale,
del Consiglio Scolastico, della Commissione di gestione, dell'Ufficiale del
Registro fondiario, del Capo Sezione militare, degli elettori alla Centena
e dei Giurati federali, a norma del relativo regolamento sulle elezioni"
(art. 5 lett. a).
Nel premenzionato regolamento (REV), del 14 marzo 1960,
l'art. 6 dispone che
"tutte le elezioni comunali avvengono a scrutinio segreto, per scheda e
col sistema del voto proporzionale ad eccezione dell'Ufliciale del Registro
fondiario e del Caposezione militare che vengono eletti dall'Assemblea
a maggioranza relativa".
Secondo l'art. 8 le liste dei candidati dei gruppi debbono portare
la firma di cinque elettori; un candidato può figurare su una sola lista
(art. 9); le schede di voto in bianco sono consegnate al domicilio di ogni
elettore; l'elettore può votare per qualsiasi candidato dei vari gruppi,
ed è libero di intestare o meno la scheda (art. 14). Secondo l'art. 22 i
nomi non presentati da nessuna lista non sono presi in considerazione:
i suffragi loro dati vengono contati come voti di complemento se la
scheda porta una denominazione. L'art. 24 stabilisce il modo di calcolo
del quoziente elettorale.
C.- In seno alla Centena del Distretto Moesa spettano al Comune di
Roveredo 20 delegati elettori. In seguito ad una pubblicazione sul Foglio
Ufficiale concernente l'elezione dei Tribunali distrettuali, il Municipio
di Roveredo convocava un'assemblea per il 7 giugno 1971 per la nomina dei
delegati elettori. In precedenza, con lettera del 28 maggio 1971, esso
aveva invitato i partiti politici a trovare un'intesa sulla designazione
di un numero di candidati pari a quello degli eleggendi.
Radunatasi il 7 giugno, dopo discussione circa il metodo di votazione,
l'Assemblea decise di non applicare il sistema proporzionale previsto dal
REV, bensì il sistema maggioritario. Riguardo alle proposte, si formarono
due gruppi, dei quali l'uno propose 20 candidati, l'altro 18. La votazione
a scrutinio segreto diede i seguenti risultati: schede entrate 101;
nulle l; bianche 2; valide 98. Venti candidati ricevettero da un massimo
di 70 a un minimo di 64 suffragi; diciotto candidati ne raccolsero dai
27 ai 23 ognuno; infine 9 rispettivamente 7 voti si portarono su altre
due persone. Il sindaco dichiarò eletti i primi venti candidati.
D.- Con atto dell'11 giugno 1971 Giuseppe Ghezzi, che esercita i
diritti politici a Roveredo ed aveva partecipato all'assemblea, ricorreva
al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni. Egli chiedeva che
la nomina degli elettori alla Centena operata dall'assemblea comunale di
Roveredo fosse annullata. Nella motivazione, faceva valere in sostanza
che a torto, e in violazione del regolamento, l'assemblea comunale aveva
applicato il sistema maggioritario all'elezione contestata anziché quello
della proporzionale.
Con decisione del 28 giugno 1971 il Tribunale amministrativo ha accolto
il ricorso "nel senso dei considerandi" ed ha annullato l'impugnata nomina
degli elettori alla Centena. Questa in riassunto la motivazione:
Dal testo dell'art. 2 LOTD si deduce che per la nomina degli
elettori il legislatore ha previsto un'assemblea comunale nel senso
della contemporanea adunanza dei cittadini, e non di una chiamata alle
urne dei singoli cittadini entro un determinato periodo di tempo. Questa
interpretazione è confermata dalla pratica anche nei grandi comuni; lo
stesso Statuto di Roveredo depone in tal senso. Quanto al sistema di voto,
nè l'art. 2 LOTD nè la LEDP escludono formalmente l'applicabilità della
proporzionale. Sistema maggioritario e proporzionale appaiono quindi,
ad un primo esame, entrambi ammissibili. E'vero che, allorquando, nel
1848, fu adottata la LOTD la proporzionale era affatto sconosciuta. Ma
l'interpretazione storica non è determinante. Al riguardo, ha maggior
rilevanza la prassi, la quale indica che in molti casi (Coira, Davos, Igis)
i partiti trovano un accordo e presentano un'unica lista; in altri casi,
se vengono presentate molte candidature, ne vengono poi ritirate tante,
quante superano il numero dei seggi (Domat/Ems, Mesocco). Ciò conduce
ad un'elezione approssimativamente proporzionale in applicazione del
sistema maggioritario. Determinante è la constatazione che è impossibile
eleggere in assemblea un numero non irrilevante di persone adottando
la proporzionale.
E'vero che il regolamento comunale ha previsto per tutte le elezioni,
tranne delle eccezioni, l'applicazione della proporzionale. Il sistema
previsto, però, è applicabile unicamente in una procedura di chiamata alle
urne dei cittadini entro un periodo predeterminato; è invece inapplicabile
in un'assemblea. Ne consegue che la regolamentazione comunale è in
contrasto sia con lo Statuto comunale (art. 5 lit. a) che con l'art. 2
LOTD, le quali ambedue prescrivono la nomina dei delegati elettori in
assemblea. Pertanto, l'elezione impugnata dev'essere considerata corretta
per quel che concerne l'adozione del sistema maggioritario.
Scorretta invece appare, secondo il Tribunale cantonale, la
proclamazione degli eletti operata dal Sindaco. Nè lo Statuto comunale, nè
il REV contengono norme sul calcolo della maggioranza. Secondo l'art. 9
LEDP le disposizioni procedurali di questa legge sono, nel silenzio
del diritto comunale, applicabili per analogia. L'art. 40 LEDP dispone
che eletto è chi ha raggiunto la maggioranza assoluta, e stabilisce
che questa è il numero intero immediatamente superiore al quoziente
che si ottiene dividendo il numero dei suffragi validi ottenuti dai
candidati per il numero dei seggi vacanti aumentato di uno. In concreto
la maggioranza assoluta era di 88. Nessuno dei candidati l'ha raggiunta,
per cui la proclamazione degli eletti è avvenuta a torto. La nomina dovrà
esser ripetuta, e se nel primo scrutinio non risulteranno eletti tanti
candidati quanti sono i seggi, per i rimanenti si dovrà procedere ad
un secondo scrutinio (art. 42 LEDP) per il quale basterà la maggioranza
relativa. Il Comune è pure libero di adottare nel regolamento un altro
metodo di calcolo della maggioranza.
E.- Con ricorso di diritto pubblico del 10 settembre 1971, fondato
sugli art. 5 CF e 85 lett. a OG, Giuseppe Ghezzi chiede al Tribunale
federale di cassare la decisione impugnata e di stabilire che l'elezione
dei delegati comunali di Roveredo alla Centena deve avvenire col sistema
di voto proporzionale per scheda. La motivazione del ricorso è riprodotta
nei considerandi di diritto.
F.- Il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni propone
che il ricorso sia dichiarato irricevibile, eventualmente respinto.
Il Municipio di Roveredo conclude alla reiezione.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- E'pacifico che il ricorrente esercita i diritti politici nel Comune
di Roveredo. Egli ha quindi veste, in linea di principio, per lamentare
ch'essi sono stati violati in occasione dell'Assemblea comunale del 7
giugno 1971 (art. 85 lett. a OG). Nella nozione di "elezioni cantonali" ai
sensi dell'art. 85 lett. a OG rientrano anche le elezioni comunali (RU 76 I
51; 75 I 237; 75 I 244; 89 I 85 consid. 1, 441 consid. 1). Il ricorrente
invoca anche l'art. 5 CF. La garanzia dei diritti costituzionali dei
cittadini espressa in questa disposizione non ha tuttavia portata propria
e specifica: il contenuto dei diritti così garantiti dev'essere infatti
desunto dalle altre disposizioni costituzionali federali o cantonali
(RU 49 I 236; 88 I 270 consid. 3; 91 I 317).
Erwägung 2
2.- In virtù dell'art. 88 OG il ricorso di diritto pubblico è
ammissibile soltanto se la decisione impugnata lede il ricorrente in
interessi giuridicamente protetti. Ciò vale anche nel caso di ricorso
per violazione dei diritti politici (RU 91 I 193 consid. 1 d).
Inoltre, di regola, il ricorso di diritto pubblico ha funzione
meramente cassatoria, e tale principio è applicabile anche ai ricorsi
fondati sull'art. 85 OG (RU 46 I 125; 81 I 195 consid. 2; 90 I 173
consid. 1; 94 I 124 consid. 1b).
a) Il Tribunale amministrativo sostiene che il ricorso è irricevibile,
poiché l'impugnata decisione ha accolto la domanda ricorsuale ed ha
annullato l'elezione che il ricorrente aveva impugnato. Il gravame,
quindi, sarebbe rivolto contro la motivazione, non contro il dispositivo.
L'obiezione è infondata. Il dispositivo della sentenza litigiosa
dichiara che "il ricorso è accolto nel senso dei considerandi...". Con
ciò, esso rinvia esplicitamente ai motivi che, in tal caso, assurgono
a parte integrante del dispositivo. Ora, risulta dai considerandi che,
contrariamente alla tesi sostenuta dal ricorrente, l'elezione dei delegati
alla Centena va rifatta seguendo il sistema maggioritario anziché quello
proporzionale. Ne consegue che Ghezzi può impugnare con il ricorso di
diritto pubblico un dispositivo che gli dà, in definitiva, torto.
Nè si giustifica, come sostiene l'autorità cantonale, di attendere che
l'assemblea proceda ad una nuova elezione secondo il sistema maggioritario
e che il ricorrente la impugni di nuovo, prima presso il Tribunale
amministrativo ed in ultima sede presso il Tribunale federale, oppure - il
Tribunale amministrativo già essendosi pronunciato - direttamente presso il
Tribunale federale (applicazione della giurisprudenza circa l'esaurimento
delle istanze cantonali; RU 93 I 21 b, 93 I 453/54). Infatti, in materia
di elezioni e votazioni, vige il principio che l'interessato deve, di
regola, impugnare subito le disposizioni dell'autorità che stabiliscono
le modalità e le procedure della consultazione popolare e che, se omette
di farlo allorquando ne aveva la possibilità, egli si espone al rischio
della perenzione dell'impugnativa (RU 53 I 33; 74 I 20; 81 I 207 consid. 3;
89 I 399 consid. 6 e 7; 89 I 86 consid. 4, 442 consid. 4). Inoltre, in
questa materia, valgono le stesse considerazioni che, in tema di decisioni
incidentali e nel quadro dell'art. 87 OG, inducono il Tribunale federale a
considerare quali decisioni immediatamente impugnabili quelle concernenti
le questioni organizzative (competenza, ricusa, ecc.; BIRCHMEIER, ad
art. 87, p. 354, b).
Ora, la questione a sapere se la contestata elezione debba avvenire
secondo il sistema maggioritario o secondo quello della proporzionale,
appartiene appunto al novero di quelle organizzative, la cui soluzione
non soffre dilazioni.
b) Inoltre, si giustifica in concreto di far astrazione anche
dal principio della natura cassatoria del ricorso di diritto pubblico.
E'infatti evidente che, se trovasse fondata la tesi del ricorrente circa il
metodo di votazione, il Tribunale federale non potrebbe tuttavia annullare
l'impugnata decisione, che ha cassato - per motivi sollevati d'ufficio,
e che il ricorrente non impugna - la elezione fatta dall'Assemblea
comunale di Roveredo. Di fronte a codesta situazione, non resterebbe al
Tribunale federale che la possibilità di accertare positivamente, ed in
modo vincolante per l'autorità cantonale (direttamente nel dispositivo,
o con rinvio alla motivazione; cfr. la sentenza 22 settembre 1971 in re
Müller c. Weber e Consiglio di Stato del canton Zurigo), quale sistema
elettorale torna applicabile in casu. Ne discende che è ricevibile anche
la domanda di accertamento proposta dal ricorrente.
Erwägung 3
3.- In sostanza, il Tribunale amministrativo è giunto alla conclusione
che solo il sistema maggioritario entra in considerazione per la contestata
elezione non già perché la LOTD del 1848 (art. 2) imponga al Comune questo
sistema, ma perché essa gli impone di effettuare la nomina in assemblea,
ed esclude di conseguenza la possibilità di sostituire l'assemblea con una
chiamata del corpo elettorale alle urne. Ora, in assemblea l'applicazione
del sistema proporzionale si avvera impossibile: non resta quindi che il
sistema maggioritario.
a) Il ricorrente, appoggiandosi al parere del professor Liver,
censura tal modo di vedere. Egli rimprovera al Tribunale amministrativo
di avere dato peso decisivo a considerazioni di forma piuttosto che di
sostanza. Sistema maggioritario e sistema proporzionale - si adduce -
sono due modi di elezione sostanzialmente diversi, e la scelta dell'uno
piuttosto che dell'altro costituisce una decisione politica di principio,
riservata al Comune, rispetto alla quale la questione a sapere se la
nomina debba effettuarsi in assemblea o per chiamata alle urne è di
secondaria importanza e di pura forma: in entrambi i casi è lo stesso corpo
elettorale che è chiamato a pronunciarsi. Pertanto, poiché il Comune di
Roveredo ha deciso nel regolamento di adottare il sistema proporzionale,
tale regola dev'essere rispettata. Essa non è in contraddizione nè con
lo Statuto comunale, il cui art. 5 riserva espressamente il regolamento,
nè con la legge cantonale.
b) La censura del ricorrente avverso l'argomentazione del Tribunale
amministrativo è di peso.
Se l'unico ostacolo che la legge cantonale frappone all'adozione
del sistema proporzionale fosse veramente la circostanza secondo cui
l'art. 2 LOTD prevede che la nomina sia effettuata in assemblea, si
potrebbe essere indotti a ritenere - con il ricorrente - che l'autorità
cantonale dia importanza eccessiva ad una questione di mera forma. Questa
conclusione potrebbe apparire suffragata dal fatto che lo stesso Tribunale
amministrativo ammette - almeno implicitamente - che nell'assemblea
l'elezione può avvenire con voto segreto, per scheda, e con la
contemporanea espressione di tutti i suffragi di cui il cittadino dispone.
Se un Comune, senza violare il diritto cantonale, può prevedere codeste
modalità di espressione della volontà dell'elettore, si potrebbe esser
indotti a ritenere che parimenti compatibile con il diritto cantonale
sia la decisione del Comune - magari dettata da imprescindibili ragioni
pratiche quali l'elevato numero di cittadini, il difetto di posto adeguato,
la dispersione del Comune in numerose frazioni - di sostituire alla
contemporanea riunione del corpo elettorale la chiamata dello stesso alle
urne entro un prefissato lasso di tempo. Tanto nell'uno, quanto nell'altro
caso, come rileva il ricorrente, la consultazione concernerebbe lo stesso
corpo elettorale.
c) Non è tuttavia necessario approfondire oltre se veramente il diritto
cantonale impediva al Comune di sostituire all'assemblea la chiamata alle
urne del corpo elettorale, perché un'altra considerazione di principio
si oppone alla tesi del ricorrente.
Dalla legge cantonale, infatti, risulta che il cittadino è libero
di dare il proprio suffragio per l'elezione dei delegati alla Centena
a qualsiasi persona avente diritto di voto nel Comune. Non altrimenti,
invero, può essere inteso il testo dell'art. 2 LOTD, dal quale risulta
che i delegati alla Centena sono eletti "... liberamente ... fuori
del numero degli abitanti della medesima atti a votare ...". Ora,
la libertà dell'elettore - sancita dalla legge cantonale - di dare il
proprio suffragio a qualsiasi persona in possesso dei diritti civici della
circoscrizione elettorale è concettualmente incompatibile con l'adozione
del sistema proporzionale. Questo sistema è fondato sulla considerazione
politica per cui all'interno del corpo elettorale esistono dei partiti,
dei gruppi o delle correnti, ai quali va concessa una rappresentanza nel
collegio da eleggere proporzionale alla loro forza numerica.
Da ciò consegue che l'elezione col sistema proporzionale deve
necessariamente basarsi su liste elettorali predeterminate, presentate
anteriormente alla consultazione da gruppi più o meno numerosi di
cittadini, ai quali soltanto è riconosciuta la facoltà di formulare
proposte impegnative (cosiddetto "verbindliches Vorschlagsrecht"). Queste
liste comportano necessariamente una limitazione della libertà
dell'elettore singolo, nel senso ch'egli può dare validamente il proprio
suffragio soltanto a candidati i cui nomi figurino in una delle liste. Il
voto che lo elettore desse a persona non figurante in lista è inefficace
per la designazione del prescelto (poco importa, a tal riguardo, ch'esso
valga o meno quale voto non espresso a favore di una lista); chi non
figura su una lista non può esser eletto, quand'anche per avventura
raccogliesse i suffragi dell'intero corpo elettorale. Nel sistema della
proporzionale, la libertà dell'elettore di votare per qualsiasi persona
che meglio gli aggradi, esclusa dalla presenza di liste, si ripristina
soltanto nell'ipotetico caso che, nei fatali di legge, nessun gruppo
abbia presentato una lista, caso che il diligente legislatore federale
si è premurato di prevedere (cfr. art. 22 cpv. 3 LF circa la elezione
del Consiglio nazionale del 14 febbraio 1919).
Se ne deve pertanto concludere che, la legge cantonale sancendo
la libertà dell'elettore di esprimere il proprio suffragio per
qualsiasi persona di suo gradimento in possesso dei diritti civici nella
circoscrizione elettorale, una votazione col sistema della proporzionale,
che restringe, attraverso la presentazione di liste, la facoltà di scelta
dell'elettore, non entra in considerazione, nè nel regime dell'assemblea,
nè in quello della chiamata alle urne. Solo ammissibile è quindi il sistema
maggioritario, il quale se non esclude di per sé una votazione per liste,
nemmeno la impone, ed è pertanto il solo conciliabile con la libertà di
scelta accordata all'elettore dal diritto cantonale.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.