BGE 98 IA 484
98 Ia 484
76. Urteil vom 20. September 1972 i.S. B. gegen Grossen Rat des Kantons X.
Regeste
Art. 57 BV. Petitionsrecht, Natur und Umfang.
Sachverhalt
A.- (Gekürzt). Am 1. Februar 1972 tagte der Grosse Rat
des Kantons X. Auf der Traktandenliste stand u.a. die Wahl eines
Staatsanwalts. Einziger Kandidat war A. Während der Sitzung erhielt der
Ratspräsident um 10 Uhr eine an den Rat gerichtete, vom 29. Januar datierte
"dringliche Petition". Sie stammte von B. und betraf die Kandidatur des A.
B. drückte zunächst sein Erstaunen darüber aus, dass der in einen
betrügerischen Konkurs verwickelte, verstorbene Bankier C. weder in
Sicherheitshaft gesetzt noch in Strafunterssuchung gezogen worden
war, während bei ihm selbst beides der Fall gewesen sei, obschon er
niemanden geschädigt habe und unschuldig sei. Weiter machte er geltend
als Amtsstatthalter habe A. öfters zu den "prominenten Gästen" in
der Villa des C. gezählt und nach dem Tod des Bankiers sei er Beistand
seiner minderjährigen Kinder geworden. Der Petitionär stellte ferner die
Frage, ob bei einer so wichtigen Wahl wie der eines Staatsanwalts nicht
ein Leumundszeugnis eingeholt werden sollte, um sich der Integrität des
Kandidaten zu vergewissern. Schliesslich stellte B. dem Grossen Rat anheim,
bis zur Abklärung der aufgeworfenen Fragen im Interesse der Öffentlichkeit
die Wahl zu sistieren.
Gemäss Auszug aus dem Verhandlungsprotokoll wurde die Petition wie
folgt behandelt:
"Wahl eines Staatsanwaltes (...)
Der Vorsitzende gibt dem Rat vor der Durchführung dieser Wahl Kenntnis
von einer soeben eingetroffenen dringlichen Petition des..." B. "..., die
sich gegen die Kandidatur von..." A. "... wendet. Der Ratspräsident stellt
fest, dass diese Petition eine unbefugte Einmischung in die Wahlkompetenzen
des Grossen Rates darstelle, und beantragt, die Petition zurückzuweisen
und darüber zur Tagesordnung zu schreiten. Der Rat erhebt diesen Antrag
in der Abstimmung ausdrücklich zum Beschluss."
Am 2. und 4. März sowie 6. und 10. April richtete B. vier weitere
Petitionen an den Grossen Rat, in denen er die Wahl von A. anfocht und
ihre Annullierung verlangte. Der Rat beschloss am 11. April Nichteintreten.
B.- B. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des
Petitionsrechts (Art. 57 BV, § 7 KV) und des Art. 4 BV (Willkür). Er
beantragt Feststellung dieser Verletzung, Anweisung des Grossen Rates
des Kantons X., die Wahl des A. zu annullieren und eine neue Wahl
durchzuführen, eventuell die Stelle auszuschreiben. Im wesentlichen
macht er geltend, der Grosse Rat habe seine Petition vom 29. Januar
"unterdrückt", indem er nicht von ihrem vollen Inhalt Kenntnis nahm, sie
aus dem Grund zurückwies, sie sei eine unbefugte Einmischung in in seine
Kompetenzen, und die Wahl ohne Not in aller Eile und früher als auf der
Traktandenliste vorgesehen vornahm. Subsidiär beruft sich B. auf § 49 der
Geschäftsordnung des Grossen Rates, der voraussetze, dass die in einer
Petition geltend gemachten Tatsachen zur Kenntnis genommen werden. Er
stützt sich ferner auf § 8 des Beamtengesetzes, der grundsätzlich die
Ausschreibung der höheren Amtsstellen vorschreibt.
C.- Der Grosse Rat beantragt Nichteintreten, eventuell Abweisung der
Beschwerde. Es bestehe keine Pflicht, einer Petition irgendwie Folge zu
geben. § 49 der Geschäftsordnung gestatte dem Grossen Rat, kurzerhand zur
Tagesordnung überzugehen. Der Präsident habe die Petition ernst genommen,
indem er ihren Eingang sofort und vor dem Wahlgeschäft bekanntgab,
obschon sie in letzter Stunde eintraf. Eine Pflicht, die Petition im
Wortlaut vorzulesen, bestehe nicht.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Das Petitionsrecht, wie es durch Art. 57 BV und die meisten
Kantonsverfassungen gewährleistet wird, ist ein verfassungsmässiges Recht
des Bürgers im Sinne des Art. 84 Abs. 1 lit. b OG, dessen Verletzung mit
staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann.
Hier stellt sich indessen die Frage, ob B. lediglich den Beschluss
anfechten kann, mit dem seine Petition vom 29. Januar 1972 zurückgewiesen
wurde, oder ob er die Annullierung der Wahl verlangen kann. Er selber
beantragt allerdings, das Bundesgericht solle feststellen, dass das
Petitionsrecht verletzt wurde, und den Grossen Rat anweisen, die Wahl zu
annullieren. Wegen der, abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen,
rein kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 95 I
242, 343 E. 5, 96 I 355 E. 1) ist zweifelhaft, ob diese Anträge in der
Form zulässig sind. Es rechtfertigt sich indessen, sie dahin auszulegen,
dass der Beschwerdeführer die Annullierung der Wahl verlangt, wie sich
im übrigen aus seiner Begründung ergibt.
Der Grosse Rat macht geltend, B. könne die Wahl nicht anfechten,
sondern einzig die Rückweisung seiner Petition. Ist dem so, dann verliert
aber die Beschwerde in einem Fall wie dem vorliegenden jede praktische
Bedeutung, da die Wahl, deren Aufschub gefordert worden war, stattgefunden
hat und die Verletzung des Petitionsrechts ohne Sanktion bleibt. Die Frage
kann indessen offen bleiben, weil die Beschwerde materiell unbegründet ist.
Da die angefochtene Wahl B. nicht persönlich in seinen Rechten
trifft (Art. 88 OG), ist er lediglich legitimiert, eine Verletzung
des Petitionsrechts geltend zu machen. Soweit er hingegen rügt, dass
die Wahl auf A. fiel und dass eine einzige Kandidatur aufgestellt und
zuvor nicht öffentlich bekanntgemacht wurde, ist auf seine Beschwerde
nicht einzutreten. Das Gleiche gilt für die behauptete Verletzung
des Beamtengesetzes; in dieser Hinsicht ist die Beschwerde übrigens
offensichtlich unbegründet, denn § 8 nimmt die Ernennungen durch
den Grossen Rat von der Pflicht zur Ausschreibung aus, und es ist
Wortklauberei, wenn der Beschwerdeführer sagt, es habe sich vorliegend
nicht um eine Ernennung, sondern um eine Wahl gehandelt. Unzulässig ist
die Beschwerde schliesslich auch insofern, als der Entscheid des Grossen
Rates angegriffen wird, mit dem er auf die nach derjenigen vom 29. Januar
eingereichten Petitionen nicht eintrat; dieser Beschluss hätte rechtzeitig
mit gesonderter Beschwerde angefochten werden müssen.
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer verlangt die Einvernahme verschiedener Zeugen
und die Edition von Akten durch den Grossen Rat und Dritte. Diesen Anträgen
ist nicht Folge zu geben; sie betreffen Tatsachen, die unbestritten oder
ohne Bezug zu den zulässigen Punkten der Beschwerde sind.
Erwägung 3
3.- Die beiden Vernehmlassungen des Grossen Rates sind entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers in formeller Hinsicht nicht zu
beanstanden. Bei jener vom 10. April bemängelt er, dass sie vom Grossen
Rat beschlossen wurde, ohne auf der Traktandenliste zu stehen. Selbst
wenn darin eine Verletzung der Geschäftsordnung des Grossen Rates
läge, wäre der Beschwerdeführer nicht befugt, sie geltend zu machen,
denn Geschäftsordnungs-Bestimmungen dieser Art sind solche der inneren
Organisation, die dem Bürger keine Rechte verleihen (vgl. BGE 96 I
626 E. 3). Hinsichtlich der Vernehmlassung vom 24. April beantragt der
Beschwerdeführer, sie sei aus den Akten zu weisen, weil sie von Präsident
und Sekretär eingereicht worden sei, ohne dem Grossen Rat vorgelegen zu
haben; er erklärt indes selber, dass in der Zwischenzeit keine Session
stattfand. Unter diesen Umständen war es normal und der Übung entsprechend,
dass der Präsident es auf sich nahm, zum Gesuch um aufschiebende Wirkung
Stellung zu nehmen, damit die vom Bundesgericht gesetzte Frist gewahrt
werden konnte.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer beruft sich nicht nur auf die
verfassungsmässige Gewährleistung des Petitionsrechts, sondern auch
auf Art. 4 BV. Die zweite Rüge geht jedoch in der ersten auf, weil der
Beschwerdeführer Art. 4 BV lediglich im Zusammenhang mit seiner Begründung
der angeblichen Verletzung des Petitionsrechts heranzieht.
Erwägung 5
5.- a) Der Wortlaut des Art. 57 BV besagt lediglich, dass das
Petitionsrecht gewährleistet ist. Wie die Lehre mit Recht erklärt,
garantiert die Bestimmung das Petitionsrecht an kantonale wie an
Bundesbehörden (BURCKHARDT, Kommentar S. 530: FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz.
Bundesstaatsrecht S. 388; GISIGER, Das Petitionsrecht in der Schweiz, Diss.
Zürich, 1935, S. 91). Der in einer Kantonsverfassung enthaltenen Garantie
kommt deshalb keine selbständige Bedeutung zu, es sei denn, sie gewähre
ein umfassenderes Petitionsrecht als Art. 57 BV (vgl. BGE 96 I 355 E. 2).
§ 7 KV ist etwas ausführlicher: "Das freie Petitionsrecht ist
gewährleistet" (Abs. 1). "Jeder Einwohner, einzeln oder mit andern vereint,
jede Gemeinde oder Körperschaft hat das Recht, den Behörden Wünsche,
Anliegen oder Beschwerden schriftlich in anständiger Fassung einzureichen"
(Abs. 2). Damit werden gewisse im Bundesrecht offene Fragen, wie jene nach
dem Petitionsrecht der Gemeinden, beantwortet, doch stellen sich diese
hier nicht. Hingegen ist § 7 Abs. 2 KV nicht deutlicher als Art. 57 BV,
was Natur, Inhalt und Umfang des Petitionsrechts betrifft, jene Fragen
also, die hier aufgeworfen sind. Aufgrund seiner freien Prüfungsbefugnis
bei der Auslegung kantonalen Verfassungsrechts (BGE 94 I 33 E. 2) kann
das Bundesgericht somit in diesen Fragen entscheiden, wie wenn es das
einzig in Anwendung von Art. 57 BV zu tun hätte.
b) So, wie das einmütige Schrifttum es auffasst, sind dem
Petitionsrecht in der Schweiz inhaltlich engere Grenzen gesetzt als in
gewissen ausländischen Staaten. Aus historischen Gründen, als Reaktion
gegen gewisse Praktiken im Polizeistaat des 18. Jahrhunderts in die
Verfassung aufgenommen, gestattet es jedermann lediglich, ungehindert
Bitten, Vorschläge, Kritiken oder Beschwerden in Angelegenheiten ihres
Kompetenzbereiches an die Behörden zu richten, ohne deswegen Belästigungen
oder Rechtsnachteile irgendwelcher Art befürchten zu müssen (BURCKHARDT,
Kommentar S. 529; FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 388;
FAVRE, Droit constitutionnel S. 319; GISIGER, Das Petitionsrecht in der
Schweiz S. 84). Es ist ein blosses Freiheitsrecht, das keinerlei positiven
Anspruch verleiht (GISIGER, S. 81/82, 92) und von AUBERT (Traité de
droit constitutionnel S. 711 Nr. 2010) der Meinungsäusserungsfreiheit
zugeordnet wird. Daraus ist abgeleitet worden, der Petitionär könne
weder verlangen, dass seine Petition materiell behandelt, noch, dass
ihr entsprochen, noch auch nur, dass sie beantwortet werde (BGE 33 I
79; unveröffentlichter Entscheid vom 7. März 1949 i.S. Pache-Ehret;
BURCKHARDT, FLEINER/GIACOMETTI, FAVRE, jeweils aaO; GRISEL, Traité de
droit administratif S. 461; GISIGER, S. 102). Darin unterscheidet sich
das Petitionsrecht vom Beschwerderecht (BGE 90 I 230). Die Praxis geht
freilich weiter. Petitionen werden im allgemeinen geprüft und beantwortet,
sofern sie nicht unzulässig sind, wie von Urteilsunfähigen stammende,
keine konkreten Begehren enthaltende oder in beleidigendem Ton abgefasste
Petitionen (BGE 13 S. 380/1 E. 2. 51 I 185; § 7 Abs. 2 KV; BURCKHARDT,
S. 530; FLEINER/GIACOMETTI, aaO; hinsichtlich der sehr grosszügigen
Petitionspraxis der Bundesversammlung BRÜHWILER in ZBl 63/1962 S. 201 ff.,
über die Unzulässigkeit S. 205).
Hingegen ist die Behörde verpflichtet, von der Petition Kenntnis zu
nehmen, sie einzusehen. Der Einzelne muss aufgrund des Petitionsrechts die
Möglichkeit haben, von der Behörde gehört zu werden (FLEINER/GIACOMETTI,
S. 389; BURCKHARDT, S. 529; BGE 33 I 79 E. 2). Sonst hätte die Petition
kaum einen Sinn (FLEINER/GIACOMETTI, aaO). Es wäre verfassungswidrig,
wenn sich eine Behörde gegen Petitionen verschliessen wollte (BUCKHARDT,
aaO). Ebenso würde sie die Verfassung verletzen, wenn sie eine Petition
nicht an die Behörde überwiese, für die sie bestimmt ist (BGE 1, 11 E. 4).
Man kann sich fragen, ob diese traditionelle, stark einschränkende
Auffassung von Inhalt und Tragweite des Petitionsrechtes den gewandelten
Verhältnissen und Anschauungen noch gerecht wird, zumal nachdem der
"Ombudsman" im schweizerischen Recht Eingang gefunden hat (darüber HALLER,
ZBl 73/1972, S. 177 ff.). Eine Ausweitung des Petitionsrechts muss indessen
dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben. Wollte der Verfassungsrichter
dem Petitionär einen Abspruch auf materielle Prüfung und motivierte
Beantwortung seiner Eingabe zuerkennen, würde er die Grenze zwischen
Petition und Rekurs verwischen; zudem hiesse das eine Art Popularbeschwerde
gegen die Akte der Staatsgewalt schaffen.
Erwägung 6
6.- Die Petition vom 29. Januar 1972 konnte als in zulässiger
Form abgefasst betrachtet werden. Sie stellte ein konkretes Begehren:
die Verschiebung der Wahl; zwar enthielt sie gewisse wenig erfreuliche
Anspielungen, war aber nicht ausdrücklich beleidigend; und indem sie das
Vorgehen der Strafverfolgungsbehörden im Falle des Bankiers C. und in
demjenigen des Petitionärs verglich sowie A. vorwarf, an Empfängen des
Bankiers teilgenommen zu haben, blieb sie im Rahmen des vom Petitionsrecht
eingeräumten Rechtes auf Kritik. Der Grosse Rat hat die Petition denn auch
nicht als der Form nach unzulässig zurückgewiesen, sondern weil er darin
eine unbefugte Einmischung in seine Kompetenz, den Staatsanwalt zu wählen,
erblickte. Die Kritik des Beschwerdeführers an dieser Begründung ist
unbehelflich, Da der Grosse Rat nach dem Gesagten nicht verpflichtet war,
die Petition materiell zu behandeln, konnte er sie aus jedem beliebigen
Grund zurückweisen.
Der Hauptvorwurf des Beschwerdeführers ist der, dass der Grosse Rat
unbestrittenermassen entschied, ohne vom vollen Wortlaut der Petition
Kenntnis zu nehmen. Hingegen sagt er selber, dass der Grossratspräsident,
dann der Justizdirektor und der Präsident der Petitionskommission sie
zur Kenntnis nahmen und besprachen, worauf der Grosse Rat von ihrem
Gegenstand unterrichtet und zur Abstimmung darüber aufgerufen wurde. Der
Beschwerdeführer beanstandet dieses vereinfachte Verfahren unter Berufung
auf die §§ 38 bis und 49 der Geschäftsordnung des Grossen Rates, die
die Behandlung der an den Rat gerichteten Petitionen betreffen. Im
unveröffentlichten Entscheid i.S. Pache-Ehret vom 7. März 1949 hat
das Bundesgericht erklärt, derartige Bestimmungen seien Regeln der
internen Organisation, deren Missachtung den Bürger nicht in seinen
verfassungsmässigen Rechten verletze, und hat deswegen eine in dieser
Hinsicht der vorliegenden ähnliche Beschwerde abgewiesen. Man kann
sich aber fragen, ob diese Regeln nicht überdies dem Petitionär gewisse
Garantien geben sollen, auf die er sich berufen kann, falls seine Petition
ohne Einhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens abgewiesen wird. Doch
mag die Frage offen bleiben, denn die vom Beschwerdeführer angerufenen
Bestimmungen sind nicht verletzt worden. § 38bis der Geschäftsordnung des
Grossen Rates sieht lediglich die Wahl einer Petitionskommission vor, ohne
irgendwie zum Ausdruck zu bringen, dass alle Petitionen ihr unterbreitet
werden müssten. Das ist denn auch nicht der Fall. Nach § 49 kann der
Grosse Rat über die an ihn gerichteten Zu- und Bittschriften entweder
zur Tagesordnung schreiten, wie es hier geschah, oder ihre Überweisung an
den Regierungsrat oder die Petitionskommission beschliessen. Richtig ist,
dass der Entscheid über die Art der Behandlung einer Petition "je nach der
Art ihres Inhaltes" zu treffen ist. Der Beschwerdeführer folgert daraus,
§ 49 verpflichte den Grossen Rat implicite, selber vom Inhalt Kenntnis zu
nehmen. Er übersieht, dass es nicht auf den Inhalt, sondern auf dessen
Art ankommt. Der Grosse Rat ist aber von der Natur seiner Petition in
Kenntnis gesetzt worden, denn man hat ihm erklärt, sie richte sich gegen
die Kandidatur des A. Gewiss mag es erstaunen, dass keiner der Grossräte
mehr zu erfahren wünschte, doch hatte jeder die Möglichkeit, vor der Wahl
näheren Aufschluss zu verlangen. Dass der Grosse Rat ein vereinfachtes
Verfahren anwenden musste, hat B. im übrigen sich selber zuzuschreiben,
denn er hat seine Petition erst am Morgen des Wahltages zur Post gegeben.
B. wendet sinngemäss ein, die Wahl hätte auf die folgende Session
verschoben werden können, weil der neue Staatsanwalt sein Amt erst am
1. Juni antrat. Er verkennt, dass aus praktischen Gründen eine solche
Wahl möglichst mehrere Monate vor dem Amtsantritt vorzunehmen ist, damit
der Gewählte sich seiner bisherigen Funktionen entledigen und zeitig ein
Nachfolger für ihn gefunden werden kann. Im übrigen konnte der Grosse
Rat den Zeitpunkt der Wahl nach Belieben festsetzen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.