BGE 98 IA 374
98 Ia 374
61. Auszug aus dem Urteil vom 28. Juni 1972 i.S. Kohler und Erben Knobel
gegen Politische Gemeinde Wald und Regierungsrat des Kantons Zürich.
Regeste
Art. 4 und 22ter BV; Revision von Zonenplänen.
Voraussetzungen emer Zuweisung von bisher im Baugebiet gelegenen
Grundstücken zum sog. Übrigen Gemeindegebiet (Erw. 4 und 5).
Interessenabwägung im konkreten Fall (Erw. 6).
Sachverhalt
A.- Am 22. Oktober 1956 wurde für den sog. Baurayon II der
Gemeinde Wald/ZH eine Bauordnung mit Zonenplan erlassen. Darin wurde
u.a. eine Wohnzone ausgeschieden, welcher die insgesamt rund 267 a
haltenden Grundstücke Nr. 5764 und 4755 des Hermann Kohler, Rüti, und der
ebenfalls im Gebiet Haselstud-Steig gelegene Grundbesitz der Erben des
Fritz Knobel, Wald, im Halte von rund 691 a zugewiesen wurden. Da sich
das eingezonte Baugebiet in der Folge als zu gross erwies, erliess die
Gemeindeversammlung Wald am 29. September 1970 eine neue Bauordnung
mit Zonenplan, in welchem das Baugebiet um rund 50 ha verkleinert
wurde. Dabei wurden die erwähnten Grundstücke des Hermann Kohler und
der Erben Knobel dem Übrigen Gemeindegebiet im Sinne von § 68 c des
zürcherischen Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen
(BauG) zugewiesen. Demgegenüber wurde das am Ostrand von Wald gelegene
und im erwähnten Plan aus dem Jahre 1956 nicht eingezonte Gebiet von
Diezikon in die neue Wohnzone eingegliedert.
B.- Mit Entscheid vom 17. März 1971 hiess der Bezirksrat Hinwil einen
Rekurs des Hermann Kohler und der Erben Knobel insofern gut, als er den
angefochtenen Beschluss der Gemeindeversammlung vom 29. September 1970
teilweise aufhob und die Gemeinde Wald anwies, ein näher bezeichnetes Areal
im Gebiet Haselstud-Steig einer der drei Wohnzonen gemäss neuer Bauordnung
zuzuweisen. Zur Begründung führte er u.a. aus, das fragliche Gebiet werde
zwar landwirtschaftlich genutzt und könnte unter diesem Gesichtswinkel nach
Massgabe von § 68 c BauG dem Übrigen Gemeindegebiet zugewiesen werden; da
es indessen in der Nähe des Dorfkerns liege, bilde die Notwendigkeit einer
Verkleinerung der bisherigen Wohnzonenfläche keinen hinreichenden Grund
für eine Auszonung, zumal wesentlich peripherer gelegene Gemeindegebiete
(z.B. bei Diezikon) neu eingezont worden seien.
C.- Die Gemeinde Wald beschwerte sich gegen diesen Entscheid beim
Regierungsrat des Kantons Zürich und verlangte die Bestätigung des
Gemeindeversammlungsbeschlusses vom 29. September 1970, mit dem die neue
Zonenordnung erlassen worden war.
Am 2. Dezember 1971 hiess der Regierungsrat den Rekurs der Gemeinde
gut.
D.- Die Erben des Fritz Knobel einerseits und Hermann Kohler anderseits
führen staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art 4 und 22ter
BV. Sie beantragen, den angefochtenen Entscheid des Regierungsrats vom
2. Dezember 1971 aufzuheben.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich und die Gemeinde Wald
beantragen die Abweisung der beiden Beschwerden.
F.- Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 26. Mai 1972 einen
Augenschein vorgenommen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Nach § 68 c BauG werden im Übrigen Gemeindegebiet Bauten, die
nicht im Zusammenhang mit der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung
stehen, nur bewilligt, wenn
- dem Gemeinwesen aus dem Bau keine eigenen Aufwendungen erwachsen,
- keine erhebliche Störung der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung
des umliegenden Landes zu erwarten ist,
- das Quartierplanverfahren durchgeführt und der Quartierplan vom
Regierungsrat genehmigt worden ist und
- keine wesentlichen Nachteile für eine spätere Entwicklung der
Bauordnung zu befürchten sind.
Zudem kann für solche Bauten der Anschluss an das öffentliche
Wasserversorgungs- und Kanalisationsnetz verweigert werden. Die dem
Übrigen Gemeindegebiet zugewiesenen Grundstücke der Beschwerdeführer können
demnach nur noch in sehr beschränktem Mass überbaut werden. Insoweit stellt
die neue Zonenordnung vom 29. September 1970 eine öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung dar, die mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar ist,
wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht und im öffentlichen Interesse
liegt; würde sie enteignungsähnlich wirken, so wäre sie nach Massgabe von
Art. 22ter Abs. 3 BV zu entschädigen (BGE 98 Ia 33 oben, 97 I 795 Erw. 2 b,
95 I 553 Erw. 3 mit Verweisungen).
Die Beschwerdeführer anerkennen, dass für die angefochtene Auszonung
eine hinreichende gesetzliche Grundlage besteht und dass über die
Frage, ob sie eine materielle Enteignung bewirkt, nicht im vorliegenden
Verfahren zu entscheiden ist. Zu prüfen bleibt demnach bloss, ob dafür ein
erhebliches öffentliches Interesse vorhanden ist, das bei Abwägung mit den
ihm entgegenstehenden privaten Interessen überwiegt. Bei der Beantwortung
dieser Frage steht dem Bundesgericht grundsätzlich die freie Kognition zu
(BGE 98 Ia 33 mit Verweisungen). Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die
Antwort von der Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die
kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht,
und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE 95 I 554
mit Verweisungen).
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer legen in diesem Zusammenhang besonderes
Gewicht auf die Tatsache, dass ihre Grundstücke bisher in der Bauzone
lagen, und sie machen geltend, dass im Falle einer Auszonung besonders
strenge Anforderungen an das hiefür angerufene öffentliche Interesse zu
stellen seien.
Wie der Regierungsrat mit Recht ausführt, hat ein Grundeigentümer
keinen Anspruch darauf, dass ein Zonenplan, der die Überbauung seiner
Parzelle zulässt, bestehen bleibt, denn Planung und Wirklichkeit
müssen im Lauf der Entwicklung durch Zonenplanrevisionen miteinander in
Übereinstimmung gebracht werden können. Richtig ist freilich, dass sich
die Planungsbehörden dabei im Interesse der Rechtssicherheit eine gewisse
Zurückhaltung aufzuerlegen haben und dass Zonenpläne nur beim Vorliegen
gewichtiger Gründe abgeändert werden sollen. In diesem Zusammenhang kann
ferner von Bedeutung sein, welche Zeitspanne zwischen dem Erlass und der
Änderung des fraglichen Plans liegt. Schliesslich ist der Grundsatz
von Treu und Glauben zu beachten, wenn dem Betroffenen behördliche
Zusicherungen über die Fortdauer der bisherigen Ordnung gemacht wurden
oder wenn er aus anderen Gründen mit einer längeren Dauer dieser Ordnung
rechnen durfte und dies für die zuständigen Behörden erkennbar war (BGE
94 I 350/1, 95 I 125 Erw. 4 b; unveröffentlichtes Urteil vom 28. Januar
1970 i.S. Cron, Erw. 2 a.E.).
Wie im Zusammenhang mit der Vorbereitung eines eidgenössischen
Raumplanungsgesetzes festgestellt wurde, ist derzeit in der Schweiz fast
überall zu viel Baugebiet eingezont (Bericht der Expertenkommission für
die Ausführungsgesetzgebung zu den Bodenrechtsartikeln, S. 21; Botschaft
des Bundesrats an die Bundesversammlung zum BG über die Raumplanung vom
31. Mai 1972, BBl 1972 I S. 1460). Dies trifft unbestrittenermassen
auch für die Gemeinde Wald zu. Nach den überzeugenden Ausführungen
des Regierungsrats liegt auch das mit der Revision 1970 ausgeschiedene
Baugebiet an der obersten Grenze des Zulässigen, da die Planungsbehörden
von einer Bevölkerungszunahme von 200% ausgegangen sind. Unter diesen
Umständen bestand ohne weiteres ein sehr erhebliches Interesse an
einer Verkleinerung des im Jahre 1956 eingezonten Baugebietes. Dies
scheint im übrigen allgemein anerkannt zu sein, da sich mit Ausnahme
der Beschwerdeführer offenbar alle betroffenen Grundeigentümer mit
der Auszonung abgefunden haben. Insbesondere bestehen auch unter dem
Gesichtswinkel der Rechtssicherheit keine Bedenken gegen eine Verkleinerung
der Bauzone, denn die bisherige Ordnung bestand während rund 14 Jahren. Da
die durchschnittliche Geltungsdauer von Zonenplänen im Kanton Zürich etwa
10 Jahre betragen soll, mussten die Beschwerdeführer ohne weiteres mit
einer Revision rechnen. Dass ihnen behördliche Zusicherungen über die
Fortdauer der bisherigen Ordnung gemacht worden wären, behaupten sie
selber nicht.
Erwägung 6
6.- Dass ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer
Verkleinerung der im Jahre 1956 ausgeschiedenen Bauzonenfläche bestand,
bedeutet freilich noch nicht, dass der angefochtene Beschluss vor der
Verfassung standhält. Zu prüfen bleibt vielmehr, ob es sich aufgrund einer
Interessenabwägung rechtfertigen lässt, im besonderen auch die Grundstücke
der Beschwerdeführer auszuzonen bzw. dem Übrigen Gemeindegebiet zuzuweisen,
d.h. ob im konkreten Fall die Grenzziehung zwischen Bauzone und Übrigem
Gemeindegebiet mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist. Da die Beantwortung
dieser Frage in weitem Mass von der Würdigung der örtlichen Verhältnisse
abhängt und den Planungsbehörden bei der Zonenabgrenzung ein weiter
Spielraum des Ermessens offen steht (BGE 94 I 136, 89 I 198), hat das
Bundesgericht dabei jedoch Zurückhaltung zu üben (vgl. oben Erw. 4 a.E.).
a) Die Beschwerdeführer behaupten zunächst, die von der Gemeinde
für die Auszonung vorgebrachten Gründe seien bloss vorgeschoben, da in
Wahrheit beabsichtigt sei, auf dem Weg über die Auszonung einen billigen
Erwerb des fraglichen Gebiets für Gemeindezwecke (Sportplatz, Schulhaus,
Friedhof) vorzubereiten. - Für die Richtigkeit dieser Behauptung fehlt
indessen jeder Anhaltspunkt. Wie die Vertreter der Gemeinde Wald anlässlich
des Augenscheins vom 26. Mai 1972 glaubhaft ausgeführt haben, ist nicht
beabsichtigt, das Gelände für einen Sportplatz oder für ein Schulhaus zu
verwenden. Theoretisch möglich scheint bloss, dass im Gebiet Haselstud
ein neuer Friedhof angelegt werden könnte; doch würde ein solches Vorhaben
wohl frühestens in ungefähr 20 Jahren aktuell, da die Gemeinde eben erst
an anderer Stelle ihre Friedhofanlage erweitert hat. Nichts deutet deshalb
darauf hin, dass für die umstrittene Auszonung sachfremde finanzielle
Überlegungen der Gemeinde massgebend gewesen wären.
b) Die Beschwerdeführer weisen weiter darauf hin, dass das ausgezonte
Gebiet Haselstud in der Nähe des Dorfzentrums liegt, und sie machen
gestützt darauf geltend, es bestehe kein hinreichendes öffentliches
Interesse daran, ihre Grundstücke dem Übrigen Gemeindegebiet zuzuweisen.
Bei Betrachtung des neuen Zonenplans erscheint die angefochtene
Planungsmassnahme zunächst in der Tat als erstaunlich. Der Augenschein
vom 26. Mai 1972 hat indessen ergeben, dass das fragliche Gebiet eine
in sich abgeschlossene, teils von Wald und teils von steilen Abhängen
begrenzte sogenannte Geländekammer bildet, die vom Dorfzentrum weitgehend
abgeschnitten ist und ihren rein landwirtschaftlichen Charakter beibehalten
hat. Ferner lässt sich nicht bestreiten, dass das Gebiet baulich noch
durchaus unerschlossen ist; es wird von einer bloss 3,5 m breiten Strasse
durchquert und kann auch mit Bezug auf das Abwasser nicht als erschlossen
gelten, da es ausserhalb des GKP liegt und keine Kanalisationsleitungen
vorhanden sind. Falls das Areal zur Überbauung freigegeben würde, so
müsste im übrigen auch der Nordholzbach beträchtlich ausgebaut werden,
um auf diese Weise die Ableitung des Meteorwassers zu sichern. Ob ein
neues Wasserreservoir und eine Hauptleitung erstellt werden müssten,
um das Gebiet mit Trink- und Brauchwasser zu versorgen, ist umstritten,
mag aber offen bleiben, denn die Erschliessung hätte für die Gemeinde in
jedem Fall einen erheblichen finanziellen Mehraufwand zur Folge. Hinzu
kommt, dass das GKP notwendigerweise erweitert werden müsste, wenn das
fragliche Gebiet der Bauzone zugewiesen würde (vgl. § 83 des zürcherischen
Wassergesetzes in der Fassung vom 2. Juli 1967). Da auch die finanzielle
Mehrbelastung des Gemeinwesens als sachlicher Grund für die angefochtene
Planung gelten darf (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom
20. Oktober 1971 i.S. Erben Knüsel, Erw. 5 b), lässt sich somit nach den
gesamten Umständen durchaus die Ansicht vertreten, das Areal liege noch
ausserhalb des organischen Entwicklungsgebiets der Gemeinde und könne
deshalb dem Übrigen Gemeindegebiet zugewiesen werden. Dies umso mehr,
als es auch nach dem regierungsrätlichen Gesamtplan, der als Richtlinie
für die Ortsplanung gilt und der auf das sogenannte Planungsziel Z 2
(ca. 2020-2040) ausgerichtet ist, nicht zur Bauzone gehört. Daraus
folgt freilich nicht, dass es einer Überbauung dauernd entzogen bleibt,
denn wie das Bundesgericht im unveröffentlichten Urteil vom 5. Juni 1968
i.S. Burkhardt, Erw. 4, erkannt hat, bildet das Übrige Gemeindegebiet ein
Reservegebiet, das je nach der baulichen Entwicklung später einer Bau-
oder Freihaltezone zuzuweisen ist.
Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass an der angefochtenen
planerischen Behandlung des Gebiets Haselstud-Steig ein erhebliches
öffentliches Interesse besteht.
c) Zu Unrecht machen die Beschwerdeführer sodann geltend,
der Regierungsrat und die Gemeinde hätten ihr privates Interesse
an der Erhaltung der bisherigen Ordnung in verfassungswidriger Weise
unberücksichtigt gelassen. Wohl ist zuzugeben, dass die Beschwerdeführer
nach wie vor ein beachtliches Interesse daran haben, ihre Grundstücke
überbauen zu können. Anderseits fällt in Betracht, dass die Zuweisung zum
Übrigen Gemeindegebiet - wie erwähnt - eine künftige bauliche Ausnutzung
nicht schlechthin ausschliesst. Ferner muss in diesem Zusammenhang darauf
hingewiesen werden, dass auch der Bezirksrat Hinwil nicht vom Bestehen
eines überwiegenden privaten Interesses ausgegangen ist, sondern den
Standpunkt der Beschwerdeführer im wesentlichen mit Rücksicht auf die
Einzonung entfernter gelegener Gebiete d.h. unter dem Gesichtswinkel der
Rechtsgleichheit (vgl. unten Erw. 7) geschützt hat. Schliesslich darf
bei der Interessenabwägung auch dem Umstand Rechnung getragen werden,
dass offenbar in den Jahren 1956 bis 1970 kein erhebliches Bedürfnis
nach einer Überbauung des fraglichen Gebiets bestand. Wenn das private
Interesse der Beschwerdeführer an der Beibehaltung der bisherigen
Ordnung auch nicht als gering eingeschätzt werden darf, so verstiessen
die kantonalen und kommunalen Behörden unter diesen Umständen nicht gegen
die Eigentumsgarantie, wenn sie dem öffentlichen Interesse an der neuen
Zonenordnung den Vorrang zuerkannten. Auch die Interessenabwägung, wie
sie dem angefochtenen Beschluss zugrunde liegt, gibt dem Bundesgericht,
das sich in diesem Zusammenhang eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen
hat (vgl. oben Erw. 4 a.E.), keinen Anlass zu Kritik.
Erwägung 7
7.- Die Beschwerdeführer rügen endlich, das Vorgehen des Regierungsrats
und der Gemeinde sei widersprüchlich und bewirke eine rechtsungleiche
Behandlung, weil das Gebiet von Diezikon, das vom Dorfkern wesentlich
weiter entfernt liege, nunmehr der Bauzone zugewiesen worden sei.
Allein auch dieser Vorwurf ist unbegründet. Wie anlässlich des
Augenscheins vom 26. Mai 1972 festgestellt werden konnte, bestehen
für die unterschiedliche Behandlung des Diezikoner Areals in der Tat
gewichtige sachliche Gründe. Zunächst fällt auf, dass in Diezikon bloss
Zwischengebiete neu eingezont wurden. Sodann ist zu berücksichtigen, dass
die Erschliessung dieses Areals bereits weitgehend als gesichert gelten
darf, denn es liegt innerhalb des GKP, und die Kanalisationssammelleitung
ist nach den Angaben der Gemeindebehörden auch dazu bestimmt, das Abwasser
der Zürcher Heilstätte Wald aufzunehmen. Schliesslich unterscheidet
sich auch die tatsächliche Entwicklung wesentlich von jener im Gebiet
Haselstud-Steig; in Diezikon befindet sich eine Schokoladenfabrik, und
es wurden dort verschiedene Wohn- und Industriebauten errichtet. Unter
diesen Umständen rechtfertigt es sich durchaus, der tatsächlichen
Entwicklung durch eine vernünftige Einzonung Rechnung zu tragen. Von
einem widersprüchlichen Verhalten der Planungsbehörden und von einer
rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdeführer kann daher nicht
gesprochen werden.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerden werden abgewiesen.