BGE 98 IA 362
98 Ia 362
60. Urteil vom 12. Juli 1972 i.S. Studentenschaft der Universität Zürich
gegen Erziehungsrat des Kantons Zürich. Regeste
Verordnung über die Benützung der Räume der Universität.
1. Der Anspruch auf Benützung der Universitätsräume ergibt sich aus
dem Zweck der öffentlichen Anstalt und nicht aus den Freiheitsrechten
(Presse-, Vereins-, Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit).
2. Die Gestaltung der Beziehungen zwischen der öffentlichen Anstalt
und ihren Benützern unterliegt den für alle Verwaltungstätigkeit
geltenden Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, Rechtsgleichheit und
Verhältnismässigkeit.
3. Bewilligungspflicht für Veranstaltungen ausserhalb des eigentlichen
Lehrbetriebs.
- Verbot von Versammlungen agitatorisch-provokativen Charakters
(Erw. 5).
- Haftung des Bewilligungsinhabers für Schäden an
Universitätsgut. Verstoss gegen Bundesrecht? (Erw. 8).
- Kautionspflicht des Bewilligungsinhabers (Erw. 9).
Verbot von Geldsammeln und Beschränkung des Drucksachenverkaufs
(Erw. 6 u. 7).
Sachverhalt
Am 8. Oktober 1971 erliess der Erziehungsrat des Kantons Zürich
das Regulativ zur Benützung der Räume der Universität Zürich für
Veranstaltungen (im folgenden kurz "Regulativ" genannt). Darnach sind die
Räume der Universität für den ordentlichen Lehr- und Forschungsbetrieb
sowie für die Verwaltung der Universität einschliesslich Sitzungen
der Organe der Universität und der Organe der Universitätsangehörigen
bestimmt. Jede andere Art der Benützung ist bewilligungspflichtig
(Ziff. 1). Die Bestimmungen der Ziff. 2, 4 Abs. 5 und 6, 10 Satz 1 und
11 lauten wie folgt:
"2. Bewilligungen werden in der Regel erteilt für akademische und
kulturelle Veranstaltungen, auch solche politischen Charakters, sofern eine
Beziehung der Veranstalter zur Universität besteht. (...) Bewilligungen
werden nicht erteilt, wenn die Veranstaltung agitatorisch-provokativen
Charakter hat oder wenn eine Störung des Unterrichts oder des allgemeinen
Betriebs zu befürchten ist.
4. Abs. 5; Für die anlässlich einer Veranstaltung allfällig
verursachten Schäden an Gebäuden und Mobiliar kann der Inhaber der
Bewilligung haftbar gemacht werden.
Abs. 6; Die Erteilung der Bewilligung kann von der Leistung einer
Kaution abhängig gemacht werden.
10. Satz 1; Das Sammeln von Geld ist in den Universitätsräumen
untersagt.
11. Das Verkaufen von Drucksachen aller Art ist nur am Kiosk
erlaubt und bleibt im übrigen der Zentralstelle der Studentenschaft
vorbehalten, soweit die vertraglichen Abmachungen mit dem Buchhändler-
und Verlegerverein den Verkauf nicht weiter beschränken."
Die Studentenschaft der Universität Zürich, vertreten durch den Kleinen
Studentenrat, bzw. die in dessen Namen unterzeichnenden Studierenden
Anton M. Fischer und Martin Farner fechten diese Bestimmungen mit
staatsrechtlicher Beschwerde an. Es werden Verletzungen der Art. 4, 55,
56 und 64 BV sowie von Art. 2 und 3 KV/ZH geltend gemacht.
Der Erziehungsrat des Kantons Zürich beantragt die Abweisung der
Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Prozessuales).
Erwägung 2
2.- Nach Ansicht der Beschwerdeführer verstösst das in Ziff. 2
Abs. 2 des Regulativs ausgesprochene Verbot von Veranstaltungen
agitatorisch-provokativen Charakters gegen die in der zürcherischen
Kantonsverfassung und der Bundesverfassung gewährleistete Rechtsgleichheit
(Art. 2 KV, Art. 4 BV) sowie die Versammlungsfreiheit (Art. 3 KV, Art. 56
BV). Auch die Bestimmungen von Ziff. 4 Abs. 5 und 6 des Regulativs,
wonach eine Kausalhaftung des Inhabers der Bewilligung für Schäden
aus der Veranstaltung vorgesehen sei (Abs. 5) und die Erteilung der
Bewilligung von einer Kaution abhängig gemacht werden könne (Abs. 6),
beschränkten die Vereinsfreiheit in unzulässiger Weise und verletzten
die Rechtsgleichheit; Abs. 5 verletze zudem Art. 64 BV. Eine Missachtung
des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit bedeute ferner das in Ziff. 10
Satz 1 des Regulativs ausgesprochene Verbot des Geldsammelns in den
Universitätsräumen. Schliesslich liege auch in der Beschränkung des
Verkaufs von Drucksachen auf eine Verkaufsstelle, wie in Ziff. 11 des
Regulativs vorgesehen, eine unzulässige Einengung des Rechts auf freie
Meinungsäusserung bzw. der Pressefreiheit (Art. 55 BV).
(Keine selbständige Bedeutung der angerufenen kantonalen
verfassungsmässigen Rechte neben der in der Bundesverfassung enthaltenen
Gewährleistung).
Erwägung 3
3.- Die Universität Zürich ist eine unselbständige öffentliche
Anstalt des Kantons, deren Zweck die Ausbildung zu akademischen Berufen
sowie die akademische Lehre und Forschung ist (§ 124 des zürcherischen
Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859; § 1 der Universitätsordnung der
Universität Zürich vom 11. März 1920; ARTHUR WOLFFERS, Die staatsrechtliche
Stellung der Universität Zürich, Diss. Zürich 1940, S. 46). Für die
Beurteilung des angefochtenen Regulativs, welches die Benützung der Räume
der Universität regelt, sind somit die für das Recht der öffentlichen
Anstalt geltenden Grundsätze massgebend.
Die Benützer einer öffentlichen Anstalt haben grundsätzlich einen
Anspruch darauf, die Einrichtungen der Anstalt so zu benützen, wie
ihr Zweck es vorsieht. Aus dem Verhältnis zwischen der öffentlichen
Anstalt und ihren Benützern ergeben sich für diese aber auch gewisse
Einschränkungen in ihren Rechten. Nach Lehre und ständiger Rechtsprechung
muss sich dieses besondere Rechtsverhältnis, welches die Beziehungen
zwischen der Anstalt und ihren Benützern regelt und diese gewissen
Beschränkungen unterstellt, im Rahmen der verfassungsmässigen Rechte der
Bürger und der daraus sich ergebenden Prinzipien halten. Eingriffe in die
Freiheitsrechte der Anstaltsbenützer durch die Anstaltsordnung bedürfen
der gesetzlichen Grundlage und dürfen nur so weit gehen, als der Zweck
der Anstalt es erfordert. Ganz allgemein ist der Träger der Anstalt bei
der Ausgestaltung der Beziehungen zwischen ihr und ihren Benützern an die
für alle Verwaltungstätigkeit geltenden Grundsätze der Gesetzmässigkeit,
Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit gebunden (BGE 97 I 842 ff., 92
I 510 f., 90 I 323 mit Verweisungen; GRISEL, Droit administratif suisse,
Neuchâtel 1970, S. 120 f.; GUIDO KÖHL, Die besonderen Gewaltverhältnisse
im öffentlichen Recht, Diss. Bern 1955, S. 41; HANS HUBER, Grundrechte
und Polizeigewalt, in ZBl 53/1952, S. 237).
Erwägung 4
4.- Die Bestimmung von Ziff. 1 des Regulativs, wonach die Räume
der Universität dem ordentlichen Lehr- und Forschungsbetrieb sowie der
Verwaltung der Universität vorbehalten sind, wird in der Beschwerde
nicht angefochten. Mit Recht. Denn es könnte nicht gesagt werden, dass
den Studierenden aufgrund dieser Vorschrift universitäre Einrichtungen
vorenthalten werden, die zu benutzen sie durch ihre Immatrikulation (§
20 des Reglements für die Studierenden und Auditoren der Universität
Zürich vom 17. Januar 1967) oder ganz allgemein gestützt auf den Zweck
der Universität das Recht hätten. Wenn nach Ziff. 1 Abs. 2 und Ziff. 2
Abs. 1 darüber hinaus noch andere Arten der Benützung zugelassen werden,
nämlich insbesondere akademische und kulturelle Veranstaltungen, auch
solche politischen Charakters, sofern eine Beziehung der Veranstalter zur
Universität besteht, so stellt der Erziehungsrat die Räume der Universität
in einem weiteren Umfang zur Verfügung, als dies nach dem gesetzlichen
Auftrag der Universität als einer Lehr- und Forschungsanstalt zwingend
nötig wäre. In diesem Rahmen steht es daher dem Erziehungsrat auch frei, ob
er die Universitätsräume ohne weiteres offen halten will oder nicht. Die
in Ziff. 1 Abs. 2 des Regulativs vorgesehene Bewilligungspflicht für
die nicht unter Abs. 1 dieser Bestimmung fallenden Veranstaltungen wird
deshalb mit Recht nicht beanstandet.
Werden die Universitätsräume in einem weitern Umfang zur Verfügung
gestellt, als aufgrund des gesetzlichen Zweckes der Universität beansprucht
werden kann, so heisst dies allerdings nicht, dass die zuständigen Organe
dabei nach Belieben vorgehen könnten. Ist eine Bewilligungspflicht für
Veranstaltungen vorgesehen, so darf diese nicht nach willkürlichen oder
rechtsungleichen Gesichtspunkten ausgestaltet sein.
Erwägung 5
5.- Ziff. 2 Abs. 2 des Regulativs wird mit Recht nicht angefochten,
soweit darin bestimmt wird, dass im Interesse der Wahrung eines
ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs Bewilligungen nicht zu erteilen
sind, wenn eine Störung des Unterrichts oder des allgemeinen Betriebs
zu befürchten ist (vgl. WOLFF, Verwaltungsrecht II, 3. Auflage
1970, § 99 I S. 335). Die Beschwerdeführer beanstanden einzig, dass
Bewilligungen auch dann nicht erteilt werden, wenn eine Veranstaltung
agitatorisch-provokativen Charakter hat. Mit einem derart unbestimmten
Begriff werde der zuständigen Behörde ermöglicht, ihre Bewilligungspraxis
willkürlich und rechtsungleich zu handhaben. Sodann gehe dieser Grund zur
Verweigerung einer Bewilligung über den - anerkanntermassen angemessenen
- Verbotsgrund der Störung des Universitätsbetriebs hinaus. Diese
zusätzliche Einschränkung der Bewilligungserteilung greife deshalb in
unzulässiger Weise in die Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit
der Studierenden ein.
a) Diese Rüge beruht auf einer unrichtigen Vorstellung von der
Bedeutung und Tragweite der angerufenen Freiheitsrechte. Der Sinn der
Freiheitsrechte ist die Begrenzung der staatlichen Macht gegenüber
dem einzelnen Bürger. Sie gewährleisten ihm Schutz vor staatlichen
Eingriffen, geben ihm aber keinen Anspruch auf positive Leistungen
des Staates (AUBERT, Traité de droit constitutionel suisse, Neuchâtel
1967, II S. 626 ff. insbes. Nr. 1750 und dort zitierte Literatur;
FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, S. 240 ff.;
DIETRICH SCHINDLER, Verfassungsrecht und soziale Struktur, Zürich 1932,
S. 128). So lässt sich aus den Rechten der Meinungsäusserungs- und
Versammlungsfreiheit kein Anspruch des Bürgers darauf ableiten, dass der
Staat zu ihrer Ausübung besondere Einrichtungen schafft oder zur Verfügung
stellt. Das aber meinen die Beschwerdeführer, wenn sie gestützt auf die
genannten Freiheitsrechte einen grundsätzlichen Anspruch auf die Räume der
Universität zu Versammlungszwecken geltend machen. Was allgemein gegenüber
dem Staat gilt, gilt umso mehr gegenüber der öffentlichen Anstalt,
welche den Bürgern wesensgemäss nur zu dem Zweck offenzustehen hat, zu
dem sie bestimmt ist. Somit werden die Studierenden dadurch, dass ihnen
die Räume der Universität für Veranstaltungen ausserhalb des eigentlichen
Lehrbetriebs grundsätzlich verschlossen bleiben, in ihrer Versammlungs-
und Meinungsäusserungsfreiheit gar nicht berührt. Eine Verletzung dieser
verfassungsmässigen Rechte steht somit nicht in Frage. Die beanstandete
Bestimmung ist bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel des Art. 4 BV
zu beurteilen (BGE 96 I 107).
b) Der Vorwurf, es sei verfassungswidrig, den agitatorischprovokativen
Charakter einer Veranstaltung als Grund für die Nichterteilung einer
Bewilligung vorzusehen, weil dieser schwer bestimmbare Begriff die
Möglichkeit zu willkürlichen und die Rechtsgleichheit verletzenden
Entscheiden biete, geht offensichtlich fehl. Denn ein Rechtssatz, der
unbestimmte Rechtsbegriffe enthält, die den rechtsanwendenden Behörden bei
deren Auslegung und Anwendung einen weiten Beurteilungsspielraum offen
lassen, verstösst deswegen noch nicht gegen Art. 4 BV. Die Frage einer
Verletzung von Art. 4 BV kann sich erst im Anwendungsfall stellen. Dass
mit dem Verbot agitatorischprovokativer Veranstaltungen gegen die
Rechtsgleichheit verstossen werde, indem damit ohne sachliche Gründe
bestimmte Studierende oder Studentenverbände gegenüber andern benachteiligt
würden, wird nicht behauptet. Dagegen bringen die Beschwerdeführer
vor, das Verbot sei unverhältnismässig, weil Veranstaltungen
agitatorisch-provokativen Charakters den Universitätsbetrieb nicht
störten und somit kein hinreichender Grund bestehe, sie nicht zu
bewilligen. Die Rüge erweist sich schon deshalb als unbegründet,
weil der Erziehungsrat, wie in der Beschwerdeantwort dargetan wird,
unter Veranstaltungen agitatorisch-provokativen Charakters nur solche
versteht, von denen regelmässig auch eine Störung des Unterrichts oder
des allgemeinen Betriebs an der Universität zu befürchten ist.
Versteht der Schöpfer des Regulativs den Begriff
"agitatorisch-provokativ" in diesem Sinne, so kann man sich allerdings
fragen, worin dessen Wert im Text einer Vorschrift liegen soll, die ja
bereits Veranstaltungen, von denen eine Störung des Betriebs zu befürchten
ist, ausschliesst. Ob dieser Begriff wirklich zum besseren Verständnis
von Ziff. 2 des Regulativs beiträgt, wie der Erziehungsrat meint, wird
sich wohl bei der Anwendung zeigen. Wenn übrigens in der Vernehmlassung
der Vorschrift eine Bedeutung beigemessen wird, wonach im Gegensatz zu
agitatorisch-provokativen Veranstaltungen solche von Vereinigungen, die
als revolutionär, subversiv oder staatsgefährlich gelten, in den Räumen
der Universität grundsätzlich zulässig seien, so erscheint eine solche -
allerdings erst im Anwendungsfall aktuelle - Auslegung befremdlich. Die
Anstaltsordnung ist nämlich in jeder Hinsicht an die verfassungsmässige
Ordnung gebunden. Die für die öffentliche Anstalt verantworlichen Organe
dürfen deren Benützung nur so ordnen, wie es dem im Gesetz festgehaltenen
Willen des Gemeinwesens, welches die öffentliche Anstalt trägt und welches
letztlich über dessen Zweckbestimmung befindet, entspricht. Das ist
sicher nicht der Fall, wenn die Räume der Universität für Veranstaltungen
verfassungswidriger Vereinigungen zur Verfügung gestellt werden.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführer beanstanden Ziff. 10 des Regulativs
insoweit, als darin das Sammeln von Geld in den Universitätsräumen
untersagt wird. Sie machen geltend, die Vorschrift verletze das Prinzip
der Verhältnismässigkeit, welches sie als einen aus dem Willkürverbot
und den Freiheitsrechten sich ergebenden allgemeinen Grundsatz des
Verwaltungsrechts anrufen. Welches geschriebene oder ungeschriebene
Freiheitsrecht durch das genannte Verbot betroffen sein sollte, wird
jedoch in keiner Weise dargetan, was wohl auch schwer halten würde. Steht
die Verletzung eines Freiheitsrechts nicht in Frage, so ist die streitige
Bestimmung nur unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV zu überprüfen.
Auch dieser Rüge liegt die unrichtige Vorstellung zugrunde, die
Studierenden hätten einen Anspruch auf jede Art der Benutzung der Räume der
Universität, sofern damit keine Störungen des Hochschulbetriebs verbunden
sind. Wie dargetan, besteht der aus dem besonderen Rechtsverhältnis
zwischen der öffentlichen Anstalt und ihren Benützern sich ergebende
Anspruch, die Einrichtungen der Universität zu benützen, nur im Rahmen der
Zweckbestimmung der Universität. Nach den Ausführungen des Erziehungsrats
in der Vernehmlassung fällt das Einziehen normaler Mitgliederbeiträge
anerkannter studentischer Vereinigungen sowie das Einziehen der
ordentlichen Semesterbeiträge nicht unter dieses Verbot. Der Wortlaut
von Ziff. 10 Satz 1 Regulativ lässt eine solche Auslegung zu. Somit
kann entgegen der Behauptung in der Beschwerde nicht gesagt werden, die
Vorschrift schränke die Ausübung gesetzlich anerkannter studentischer
Tätigkeiten ein. Dass und inwiefern im übrigen eine Verletzung der
Rechtsgleichheit und des Willkürverbots vorliegen sollte, wird nicht
dargetan.
Erwägung 7
7.- Aus den gleichen Gründen erweist sich die Rüge als unbegründet,
welche sich gegen Ziff. 11 des Regulativs richtet, wonach das Verkaufen
von Drucksachen aller Art nur am Kiosk erlaubt und im übrigen der
Zentralstelle der Studentenschaft vorbehalten ist. Die verfassungsmässigen
Rechte der freien Meinungsäusserung und der Pressefreiheit, welche
die Beschwerdeführer als verletzt betrachten, geben den Studierenden
keinen Anspruch darauf, dass ihnen die Universitätsräume zum Verkaufen
von Presseerzeugnissen zur Verfügung gestellt werden. Somit werden
diese Freiheitsrechte durch die angefochtene Vorschrift auch nicht
betroffen. Der Zweck der Hochschule kann kaum gebieten, dass in
den Universitätsräumen Drucksachen aller Art verkauft werden. Die
Studierenden sollen sich ungestört den Lehrveranstaltungen widmen
können. Mit Rücksicht darauf ist es vielmehr gerechtfertigt, wenn
der Verkauf von Presseerzeugnissen auf eine bzw. zwei Verkaufsstellen
beschränkt wird. Denn ohne eine gewisse Beeinträchtigung des Lehr- und
Forschungsbetriebes kann es nicht gehen, wenn an jeder beliebigen Stelle,
und zwar nach der aus der Beschwerdeschrift hervorgehenden Absicht der
Beschwerdeführer zweifellos dort, wo eine grösstmögliche Zahl Studierender
sich aufhält oder vorbeizugehen hat, Verkaufsstände aufgestellt oder durch
zirkulierende Gruppen oder Einzelne Drucksachen aller Art angepriesen
werden. Selbst wenn angenommen wird, dass von dieser Verkaufsbeschränkung
auch Mitteilungsblätter von studentischen Gruppen betroffen werden,
deren Tätigkeit im Rahmen des Universitätszwecks liegt, kann sie nicht
als unzulässig betrachtet werden. Sie lässt sich ohne Willkür schon damit
rechtfertigen, dass der Verkauf von Drucksachen an jedem beliebigen Ort in
der Universität wegen der herrschenden Raumnot eine mit einem geordneten
Universitätsbetrieb nicht zu vereinbarende Störung mit sich bringt.
Erwägung 8
8.- Mit Ziff. 4 Abs. 5 des Regulativs, wonach für die anlässlich einer
Veranstaltung allfällig verursachten Schäden an Gebäuden und Mobiliar der
Inhaber der Bewilligung haftbar gemacht werden kann, wird nach Ansicht
der Beschwerdeführer eine Kausalhaftung eingeführt, was mit Art. 64 BV
nicht vereinbar sei. Die Berufung auf Art. 64 BV ist nicht richtig, denn
diese Verfassungsbestimmung enthält bloss eine Kompetenzausscheidung
zwischen Bund und Kantonen und verleiht den einzelnen Bürgern keinen
verfassungsmässigen Anspruch, der mit staatsrechtlicher Beschwerde
durchgesetzt werden könnte. Die Verfassungsbestimmung, welche nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts das Prinzip der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts im Sinne eines verfassungsmässigen Anspruchs gewährleistet,
ist Art. 2 Üb.-Best. BV (BGE 95 I 163 E. 2 mit Verweisungen). Dass
die Beschwerdeführer diese Bestimmung nicht ausdrücklich anrufen, kann
ihnen jedoch nicht schaden, da sie eine Verletzung des Grundsatzes der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts rügen. Ob ein kantonaler Rechtssatz
oder die ihm gegebene Auslegung mit dem Bundesrecht vereinbar ist, prüft
das Bundesgericht frei (BGE 91 I 28 mit Verweisungen).
Aus dem Wortlaut von Ziff. 4 Abs. 5 des Regulativs könnte geschlossen
werden, es wolle der Inhaber der Bewilligung ohne Rücksicht auf sein
Verschulden für die anlässlich der Veranstaltung verursachten Schäden
grundsätzlich haftbar gemacht werden. In dieser Bedeutung würde die
Vorschrift eine der bundesrechtlichen Haftungsordnung der Art. 41 ff. OR
widersprechende Haftungsnorm darstellen (OFTINGER, Schweizerisches
Haftpflichtrecht I, 2. Auflage, Zürich 1958, S. 23 f.). Der Erziehungsrat
legt dieser Vorschrift, wie in der Vernehmlassung ausgeführt wird,
jedoch nur die Bedeutung eines Hinweises auf die geltenden Vorschriften
des Haftpflichtrechts bei, und zwar insbesondere auf den Grundsatz,
dass derjenige aus Verschulden haftbar gemacht werden kann, der einen
gefährlichen Zustand schafft. Diese Auslegung steht im Einklang mit dem
Worlaut der Vorschrift, und sie erscheint auch naheliegender als der
Sinn, den die Beschwerdeführer ihr geben, zumal es nur heisst, dass der
Inhaber haftbar gemacht werden kann. Die Vorschrift ist deshalb unter
dem Gesichtspunkt von Art. 2 Üb.-Best. BV nicht zu beanstanden. Somit
braucht auch nicht geprüft zu werden, ob sie als öffentlich-rechtliche
Vorschrift nicht von Art. 6 ZGB gedeckt wäre. Entspricht Ziff. 4
Abs. 5 Regulativ den Bestimmungen des Haftpflichtrechts der Art. 41
ff. OR, so kann offensichtlich nicht von einer Verletzung von Art. 4 BV
gesprochen werden. Übrigens trifft, was zur Begründung der behaupteten
Verfassungswidrigkeit vorgebracht wird, nicht die Vorschrift als solche,
sondern berührt Gesichtspunkte, die erst bei deren Anwendung aktuell
werden. Die Vorschrift wird in jedem einzelnen Fall nach den aus Art. 4
BV sich ergebenden Grundsätzen auszulegen und anzuwenden sein. Gegen eine
willkürliche und die Rechtsgleichheit verletzende Handhabung durch die
zuständige Behörde können sich die Betroffenen im gegebenen Fall mit den
ihnen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfen zur Wehr setzen.
Erwägung 9
9.- Nach Ziff. 4 Abs. 6 des Regulativs kann die Erteilung der
Bewilligung für eine Veranstaltung von der Leistung einer Kaution abhängig
gemacht werden. Mit der Kaution sollen, wie der Erziehungsrat in der
Beschwerdeantwort erklärt, die nach Ziff. 4 Abs. 1-3 zu bezahlenden
Benutzungsgebühren und allfälligen Kosten für ausserordentliche
Arbeitsleistungen sowie der Ersatz für allfälligen Schaden an Gebäuden
und Mobiliar sichergestellt werden.
a) Ob eine solche Sicherheitsleistung in einer blossen Verordnung des
Erziehungsrats vorgeschrieben werden kann, erscheint jedenfalls insoweit
fraglich, als sie sich auf die Benutzungsgebühren beziehen soll. Denn nach
der zürcherischen Rechtsordnung wird allein der Regierungsrat als kompetent
betrachtet, eine Gebührenordnung für die Benutzung der Universitätsräume
zu erlassen (Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 24. März 1972,
in ZBl 73/1972 S. 353ff.). Es ist jedoch nicht zu prüfen, ob das Regulativ
eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die beanstandete Kaution
bildet (BGE 88 I 215; GRISEL, aaO, S. 120, 198), da eine entsprechende
Rüge nicht erhoben wird.
b) Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit kann die
angefochtene Bestimmung nur dann vor der Verfassung standhalten, wenn
sie einschränkend ausgelegt wird. Soll die Kaution der Sicherstellung
allfälliger Schadenersatzleistungen dienen, was einzig von den
Beschwerdeführern beanstandet wird, so darf dies nur im Rahmen
der massgebenden Grundsätze des Haftpflichtrechts geschehen. Die
Kautionspflicht darf nicht weiter gehen als auf die Sicherstellung solcher
Schädigungen, für die nach der massgebenden objektiven Rechtsordnung
grundsätzlich Schadenersatz geleistet werden muss (BGE 51 I 427). Nach
Art. 41 ff. OR, welche das Regulativ in Ziff. 4 Abs. 5 nach dem Gesagten
als massgebend erklärt, hat der Bewilligungsinhaber nur dann für einen
anlässlich der Veranstaltung angerichteten Schaden an Mobiliar und Gebäuden
einzustehen, wenn ihn ein Verschulden daran trifft. Die Bedeutung der
Kautionspflicht muss somit auf eine Pflicht zur Sicherstellung des Ersatzes
von allfälligem Schaden, den der Bewilligungsinhaber schuldhaft verursacht,
beschränkt bleiben. Dass die Leistung einer solchen Kaution eine Bedingung
sei, die in keinem vernünftigen Zusammenhang mit der Bewilligung für
eine Veranstaltung steht, kann nicht gesagt werden. Sie erscheint auch
insoweit gerechtfertigt, als es der zuständigen Behörde schon mit Rücksicht
auf ihre Pflicht, das öffentliche Vermögen ungeschmälert zu erhalten
(§ 1 des Gesetzes betreffend die Verwaltung des Staatsvermögens und
der Staatseinkünfte vom 27. Oktober 1856) nicht verwehrt sein kann, die
mutmasslichen Kosten sicherstellen zu lassen für Sachschäden, mit denen bei
einer bestimmten Veranstaltung zu rechnen ist. Allerdings fragt es sich,
ob dann nicht besser überhaupt darauf verzichtet wird, eine Bewilligung
zu erteilen. Eine Kaution, die das Prinzip der Verhältnismässigkeit
nicht verletzt, kann jedenfalls nur dann verlangt werden, wenn mit hoher
Wahrscheinlichkeit damit zu rechnen ist, dass anlässlich der in Frage
stehenden Veranstaltung Gebäude und Mobiliar der Universität geschädigt
werden und zudem mit ebensolcher Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist,
dass der Bewilligungsinhaber dafür zu haften haben wird (BGE 51 I 427;
IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 4. unver. Auflage,
Basel 1971, Nr. 342 I). Sind aber von einer Veranstaltung Ausschreitungen
zu befürchten, in deren Verlauf Gebäude und Mobiliar geschädigt werden, so
liegt wohl gleichzeitig eine voraussichtliche Störung des Unterrichts oder
des allgemeinen Betriebs vor, wie dies nach Ziff. 2 Abs. 2 Regulativ Grund
zur Verweigerung der Bewilligung ist. Unter diesen Umständen ist schwer
zu sehen, wo noch Raum bleiben soll für die Erteilung einer Bewilligung
unter der Bedingung, dass eine Kaution geleistet wird. Diese Bedenken
lassen die Vorschrift von Ziff. 4 Abs. 6 Regulativ an sich zwar nicht als
verfassungswidrig erscheinen, zumindest nicht unter dem Gesichtswinkel
von Art. 4 BV. Es wird sich aber im Anwendungsfall erweisen, ob sie in
der Bedeutung, auf die sie nach dem Gesagten beschränkt werden muss,
überhaupt praktikabel ist. Desgleichen handelt es sich um eine Frage der
hier nicht zu beurteilenden Anwendung der Vorschrift, ob sich die Kriterien
finden lassen, nach denen mit genügender Wahrscheinlichkeit angenommen
werden kann, ob und in welchem Masse im Verlaufe einer noch nicht
stattgefundenen Veranstaltung Einrichtungen der Universität beschädigt
werden und insbesondere, ob und wie weit der Bewilligungsinhaber dafür
zu haften haben wird.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.