BGE 98 IA 35
98 Ia 35
7. Urteil vom 1. März 1972 i.S. Meyer gegen Verwaltungsgericht und
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Regeste
Eigentumsgarantie, gesetzliche Grundlage.
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Erw. 2).
Zulässigkeit analoger Anwendung von Eigentumsbeschränkungen aus dem
Gesichtspunkt der Willkür (Erw. 3 a).
Analoge Anwendung des Verbots von "Dachaufbauten" auf "Dacheinschnitte"
(Erw. 3 b).
Sachverhalt
A.- Die Zonenvorschriften der Gemeinde Therwil (BL) bestimmen über
die Wohnzone W 2b:
"Gestattet sind zwei Vollgeschosse; Dachaufbauten sind nur zulässig,
wenn die Fassadenhöhe unter 4.0 m liegt. Über eingeschossigen Fassaden
können Dachaufbauten nach Zonenreglement Normblatt ZR 7/63 Ziffer 2
erstellt werden, wenn die verlangten Bedingungen eingehalten sind."
Das Normblatt ZR 7/63 enthält, wie der beigefügte Kommentar erklärt,
"reine Gestaltungsvorschriften, die darauf abzielen, unschöne Dachaufbauten
zu verhindern". Es schreibt zunächst in Ziff. 1 vor, dass alle Aufbauten
ästhetisch befriedigen und mit den darunter liegenden Fassaden harmonieren
müssen. Sodann bestimmt es, unter welchen Voraussetzungen Aufbauten bei
geneigten Dächern (Ziff. 2) und bei Flachdächern (Ziff. 3) zulässig sind.
B.- Architekt Felix Boris Meyer ist Eigentümer eines Grundstücks
in Therwil, das in der Wohnzone W 2b liegt. Am 7. Juli/11. August 1967
erhielt er von der kantonalen Baudirektion die Bewilligung, auf diesem
Grundstück ein Wohnhaus zu bauen. Das Haus besteht nach den genehmigten
Plänen aus zwei Vollgeschossen und einem Dachgeschoss, dessen Räume
durch Fenster in den Giebelwänden sowie durch Fenster, die in die
Dachfläche eingelassen sind, belichtet werden. Als der Dachstuhl schon
aufgerichtet war, entschloss sich Meyer zu einem "Dacheinschnitt" an der
Südostecke des Hauses, um die Dachwohnung besser zu besonnen. Er liess
diese Änderung sofort ausführen und stellte erst später, am 7. Mai 1968,
ein nachträgliches Baugesuch um Bewilligung derselben.
Das kantonale Baupolizeiamt wies dieses Gesuch am 2. März 1970 ab
und verfügte die Schliessung des Dacheinschnittes. Meyer erhob hiegegen
Beschwerde mit der Begründung, dass die massgebenden Vorschriften nur
Dachaufbauten regelten, dass es nicht angehe, diesen die Dacheinschnitte
gleichzusetzen, und dass Dacheinschnitte nur aufgrund einer besonderen
Vorschrift verboten werden könnten. Die kantonale Baurekurskommission,
der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft
wiesen die Beschwerde ab, dieses mit Urteil vom 1. Juni 1971 im
wesentlichen aus folgenden Gründen: Streitig sei, ob die in den
Zonenvorschriften von Therwil enthaltene Vorschrift über Dachaufbauten
auch auf Dacheinschnitte anwendbar sei oder ob die Nichterwähnung von
Dacheinschnitten im kantonalen und kommunalen Recht als qualifiziertes
Schweigen des Gesetzgebers zu betrachten sei. Da in der Zone W 2b nur
dunkle Satteldächer zugelassen seien, bewirke das Verbot von Aufbauten
über einer gewissen Fassadenhöhe, dass die Dächer des Wohnquartiers einen
homogenen Eindruck hinterlassen. Aufbauten über niedrigeren Fassaden seien
nur unter einschränkenden Bedingungen zulässig. Hieraus folge, dass es
dem Gesetzgeber in erster Linie daran gelegen sei, dass die Bedachung des
Quartiers im Stile des traditionellen Satteldaches erfolge und sich dem
Betrachter ein einheitliches Siedlungsbild darbiete. Es handle sich somit
um ein Anliegen des Orts- und Landschaftsschutzes. Es frage sich weiter,
ob Dacheinschnitte den Gesamteindruck der Satteldächer auf gleiche oder
ähnliche Weise beeinträchtigen wie Dachaufbauten, so dass sich nach dem
Sinne der Vorschrift eine Gleichstellung aufdränge. Das sei zu bejahen, da
Dacheinschnitte als "Löcher" in der geschlossenen Dachhaut wirkten und wie
Dachaufbauten durchaus geeignet seien, den Gesamteindruck der Satteldächer
zu stören. Der Augenschein habe ergeben, dass dér Dacheinschnitt am
Hause des Beschwerdeführers so ausgeführt sei, dass er nicht unästhetisch
wirke. Indessen verbiete der Gesetzgeber Dachaufbauten und damit auch
Dacheinschnitte generell, ohne die unterschiedliche architektonische
Gestaltung und ästhetische Wirkung in Betracht zu ziehen, weshalb die
Beschwerde abzuweisen sei.
C.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde beantragt F. B. Meyer,
der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 1. Juni 1971 sei aufzuheben
und es seien die Behörden anzuweisen, dem Beschwerdeführer für die am
7. Mai 1968 eingereichten Pläne eine Baubewilligung zu erteilen. Er macht
Verletzung des Art. 4 BV und der Eigentumsgarantie geltend und bringt
zur Begründung im wesentlichen vor: Beschränkungen der Baufreiheit seien
Eigentumsbeschränkungen und mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar,
wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen. Hieran fehle es hier,
da weder die Zonenvorschriften von Therwil noch ein kantonaler
Erlass Dacheinschnitte verbiete. Dacheinschnitte den Dachaufbauten
gleichzustellen, sei willkürlich; für diese Analogie finde sich im Gesetz
und in den Zonenvorschriften keine Stütze. Sollte, was bestritten werde,
eine Lücke im Gesetz vorliegen, so wäre es dem Verwaltungsgericht aus
dem Gesichtspunkt des Art. 4 BV verwehrt, sie auszufüllen. Das Verbot
der Dachaufbauten verhindere eine höhere Nutzung und verfolge ästhetische
Zwecke. Der Dacheinschnitt am Hause des Beschwerdeführers ergebe jedoch
keine höhere Nutzung und wirke unbestrittenermassen nicht unästhetisch.
D.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft hat auf
Vernehmlassung verzichtet. Der Regierungsrat beantragt Abweisung der
Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der Beschwerdeführer beantragt neben der Aufhebung des
angefochtenen Entscheids des Verwaltungsgerichts, es seien die kantonalen
Behörden anzuweisen, die von ihm am 7. Mai 1968 nachgesuchte Baubewilligung
zu erteilen. Dieses Begehren ist zulässig. Staatsrechtliche Beschwerden
wegen Verletzung der Art. 4 und 22ter BV haben zwar in der Regel rein
kassatorische Funktion. Eine Ausnahme gilt jedoch für Beschwerden, die
sich gegen die Verweigerung einer Polizeierlaubnis richten, in dem Sinne,
dass das Bundesgericht die kantonale Behörde anweisen kann, eine zu Unrecht
verweigerte Polizeierlaubnis zu erteilen (BGE 95 I 208 E. 1 und 343 E. 5
je mit Verweisungen auf frühere Urteile).
Erwägung 2
2.- Durch die vom Verwaltungsgericht geschützte Verfügung des
kantonalen Baupolizeiamtes ist das Gesuch des Beschwerdeführers, an
seinem Hause in Abweichung von den früher genehmigten Plänen einen
"Dacheinschnitt" zu bewilligen, abgewiesen und der Beschwerdeführer
verhalten worden, den eigenmächtig vorgenommenen Dacheinschnitt
zu schliessen. In dieser Verfügung liegt eine öffentlich-rechtliche
Beschränkung des Privateigentums. Eine solche darf nach Art. 22ter BV dem
Eigentümer nur auferlegt werden, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht
und im öffentlichen Interesse liegt. Mit der vorliegenden Beschwerde wird
nur geltend gemacht, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage.
Ob die von der kantonalen Behörde angerufene gesetzliche Grundlage
genüge, kann das Bundesgericht nach der neuern Rechtsprechung dann, wenn
der Eingriff in das Eigentum besonders schwer ist, frei, andernfalls nur
unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür prüfen (BGE 96 I 133/34
und dort angeführte frühere Urteile). Das Verbot, an einem Haus einen
Dacheinschnitt anzubringen, schränkt die Baufreiheit nicht stark ein
und stellt keinen besonders schweren Eingriff in das Eigentum dar. Es
handelt sich um eine gewöhnliche Eigentumsbeschränkung, bei der das
Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen und kommunalen
Rechtes nur unter dem Gesichtswinkel der vom Beschwerdeführer denn auch
geltend gemachten Willkür überprüfen kann.
Erwägung 3
3.- Alle kantonalen Instanzen erblicken die gesetzliche Grundlage des
streitigen Verbotes eines Dacheinschnitts in der in den Zonenvorschriften
von Therwil enthaltenen, nicht als verfassungswidrig angefochtenen
Bestimmung, wonach Dachaufbauten in der Wohnzone W 2b nur zulässig sind,
wenn die Fassadenhöhe unter 4 m liegt.
Der Regierungsrat führte in seinem Entscheid aus, als Dachaufbauten im
Sinne dieser Bestimmung seien bauliche Eingriffe jeder Art zu verstehen,
welche in der Vertikalen die Dachhaut durchstossen, sei es nach oben
oder nach unten, also sowohl Aufbauten als Einschnitte. Diese Auslegung
wird jedoch durch den Wortlaut der Bestimmung nicht mehr gedeckt,
sondern geht über ihn hinaus. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch,
von dem bei der Auslegung mangels anderer Anhaltspunkte auszugehen ist,
lassen sich nur solche Bauteile als Dachaufbauten bezeichnen, welche über
die (geneigte oder flache) Dachhaut hinausragen. Dass Dacheinschnitte
nicht unter den Begriff der Dachaufbauten fallen, anerkennt im Grunde
auch der Regierungsrat, wenn er in der Beschwerdeantwort darauf
hinweist, dass Dacheinschnitte in den aus dem Jahre 1963 stammenden
Zonenreglementsnormalien (und daher auch in den Zonenvorschriften von
Therwil) deshalb nicht erwähnt worden seien, weil sie erst später
als architektonische Gestaltungsmittel aufgetreten seien, womit er
offenbar sagen will, dass die Rechtsetzungsinstanzen keinen Anlass gehabt
hätten, sich mit ihnen zu befassen. Die im Normblatt ZR 7/63 enthaltenen
Vorschriften über Dachaufbauten sind denn auch auf Aufbauten zugeschnitten
und lassen sich grösstenteils nur auf solche anwenden.
Das Verwaltungsgericht hat die Feststellung des Regierungsrates, dass
unter Dachaufbauten alle in der Vertikale die Dachhaut durchstossenden
baulichen Eingriffe zu verstehen seien, nicht übernommen. Es prüfte
vielmehr, welchen Sinn das in den Zonenvorschriften von Therwil enthaltene
Verbot von Dachaufbauten habe, und kam zum Schluss, dass die Gleichstellung
von Aufbauten und Einschnitten sich im Hinblick auf den Sinn des Verbotes
rechtfertige. Damit hat es die Grenze der ausdehnenden Auslegung, durch
die einer Vorschrift ein möglichst weiter, aber immer noch mit dem Wortlaut
zu vereinbarender Anwendungsbereich gegeben wird, überschritten und einen
Analogieschluss gezogen; ein solcher besteht darin, dass ein Rechtssatz
auf einen Tatbestand angewendet wird, der ausserhalb des Wortlauts liegt,
aber mit dem von der Bestimmung geregelten Tatbestand wesensgleich ist
(vgl. BGE 65 I 11). Es fragt sich, ob eine solche analoge Anwendung einer
öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung im allgemeinen dem Vorwurfe
der Willkür standhält und, sofern dies zutrifft, wie es sich mit der in
Frage stehenden Eigentumsbeschränkung verhält.
a) Würde man den Analogieschluss im Verwaltungsrecht allgemein
verbieten, so käme die Rechtsanwendung leicht in Konflikt mit dem
Gleichheitssatz; es könnten eng verwandte Tatbestände, die hinsichtlich
ihrer Auswirkungen nach einer rechtsgleichen Behandlung rufen, nicht gleich
behandelt werden, weil der Gesetzgeber oft Begriffe verwendet, welche auf
neu auftauchende, ganz ähnliche Tatbestände nicht zutreffen. Mindestens
in Ausnahmefällen muss daher die analoge Rechtsanwendung auch im
Verwaltungsrecht zulässig sein (GRISEL, Droit administratif suisse S.
164/65). Sie darf indessen nicht zu einer Durchlöcherung des Grundsatzes
führen, dass jeder Eingriff in Freiheit und Eigentum des Bürgers einer
gesetzlichen Grundlage bedarf.
In der neuern Rechtslehre wird im allgemeinen angenommen,
dass es grundsätzlich zulässig sei, einen Verwaltungsrechtssatz auf
einen den durch ihn geordneten Tatbestand ähnlichen Fall anzuwenden,
der nicht unter den Wortlaut der Vorschrift subsumiert werden kann,
auf den jedoch deren Sinn zutrifft (GIACOMETTI, Allgemeine Lehren
des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts S. 211/12; FRITZ GYGI, Zur
Auslegung des Verwaltungsrechts, ZSR 75/1956 S. 153/54; MAX IMBODEN,
Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung 3. Aufl. Nr. 213 III; vgl. Nr. 241
III a). Das Bundesgericht hat die analoge Rechtsanwendung für bestimmte
Bereiche des Verwaltungsrechts als unzulässig bezeichnet. So hat es
wiederholt erklärt, es gehe nicht an, durch analoge, lückenausfüllende
Rechtsanwendung neue Besteuerungstatbestände zu schaffen (BGE 84 I 94 E. 3
mit Verweisungen, 95 I 326 E. 2), doch kommt diesem Verbot der Analogie nur
beschränkte Bedeutung zu im Hinblick auf die im Steuerrecht als zulässig
erachtete sogenannte "wirtschaftliche Betrachtungsweise". Ferner hat das
Bundesgericht die analoge Rechtsanwendung abgelehnt, wenn ein Eingriff
in die persönliche Freiheit in Frage stehe (BGE 82 I 239 E. 4), hat dies
indessen in BGE 89 I 100 im Hinblick auf BGE 87 III 87 ff. wieder in
Zweifel gezogen. Für das Baupolizeirecht führte es kürzlich in BGE 97 I
355 aus, dass dort echte Gesetzeslücken, die der Richter mit positiven,
das Eigentum beschränkenden Vorschriften ausfüllen müsste und dürfte,
kaum denkbar seien und Einschränkungen der ausdrücklichen Formulierung
bedürften. Dabei ging es jedoch nicht um die analoge Anwendung einer
Vorschrift auf einen ähnlichen Tatbestand; vielmehr hatte das aargauische
Verwaltungsgericht im Fehlen von Vorschriften über die Höhe der Dächer
eine echte, durch richterliche Rechtsfindung auszufüllende Lücke
erblickt. Gegenüber der analogen Anwendung einer Eigentumsbeschränkung
auf einen Fall, der nicht unter ihren Wortlaut fällt, auf den jedoch
ihr Sinn zutrifft, bestehen nicht die gleichen Bedenken wie gegen die
in BGE 97 I 355 als unzulässig erklärte Lückenausfüllung. Die analoge
Anwendung einer Eigentumsbeschränkung kann daher zum mindesten nicht als
schlechthin unhaltbar, geradezu willkürlich bezeichnet werden, ist doch
der Analogieschluss sogar im Bereich des Strafrechts zulässig, wenn er
bloss als Mittel sinngemässer Auslegung dient (BGE 87 IV 188 b).
b) Zu prüfen bleibt, ob das Verwaltungsgericht ohne Willkür annehmen
konnte, nach dem Sinn des Verbots von Dachaufbauten beziehe sich dieses
Verbot auch auf Dacheinschnitte.
Das Verwaltungsgericht nimmt an, das Verbot von Dachaufbauten in
der Wohnzone W 2b solle dort "die Satteldächer in ihrer Grundform voll
zur Geltung kommen lassen" und dem Betrachter in dieser Beziehung ein
einheitliches Siedlungsbild darbieten. Diese Auffassung überzeugt insofern
nicht ganz, als die Zonenvorschriften Dachaufbauten über eingeschossigen
bzw. weniger als 4 m hohen Fassaden nicht nur nicht ausschliessen, sondern
- unter den im Normblatt ZR 7/63 umschriebenen Bedingungen - ausdrücklich
zulassen. Daraus, dass der Gesetzgeber in der Wohnzone W 2b Dachaufbauten
bei eingeschossigen Häusern zulässt und nur bei zweigeschossigen verbietet,
und dies im Zusammenhang mit der Vorschrift, dass in dieser Zone (nur)
zwei Vollgeschosse gestattet sind, ist vielmehr zu schliessen, dass es
dem Gesetzgeber nicht so sehr um die Einheit der Dachform ging, sondern
dass er für die Wohnzone W 2b in dem Sinne eine einheitliche Überbauung
anstrebte, als dort nur Wohngebäude erstellt werden dürfen, die nach
aussen als ein- oder zweigeschossig in Erscheinung treten. Das ist bei
einem Haus mit zwei Vollgeschossen nur dann der Fall, wenn die Dachfläche
über dem zweiten Vollgeschoss geschlossen ist und nicht durch Aufbauten
durchbrochen wird. Weist ein zweigeschossiges Haus über der geneigten
Dachfläche Aufbauten mit vertikalen Vorder- und Seitenwänden auf, so
erweckt es den Eindruck eines dreigeschossigen Gebäudes. Geht man aber
davon aus, dass mit dem Verbot von Dachaufbauten dem Quartier der Charakter
eines Villenquartiers mit niedrigen, ein- oder zweigeschossigen Bauten
verliehen werden sollte, so leuchtet es ein und kann jedenfalls nicht als
willkürlich bezeichnet werden, dass Dacheinschnitte im Hinblick auf diesen
Sinn der Vorschrift wie Dachaufbauten zu behandeln und bei Häusern mit
zwei Vollgeschossen nicht zuzulassen sind. Denn bei den Dacheinschnitten
werden, ähnlich wie bei den Dachaufbauten, über dem zweiten Geschosse
vertikale Wände sichtbar, die bewirken, dass das Gebäude den Eindruck
eines dreigeschossigen Hauses erweckt im Gegensatz zu einem solchen, bei
dem die Dachhaut geschlossen ist und allfällige Wohnräume im Dachgeschoss
nur durch Fenster in der Giebelwand belichtet werden.
Ist es aber nicht willkürlich, das in den Zonenvorschriften von
Therwil enthaltene Verbot von Dachaufbauten analog auf Dacheinschnitte
anzuwenden, so erweist sich die Rüge, das Verbot solcher Einschnitte
entbehre der gesetzlichen Grundlage, als unbegründet und ist die Beschwerde
abzuweisen. Ob ein Dacheinschnitt je nach Ausführung mehr oder weniger
ästhetisch wirkt, ist angesichts des generellen Verbots solcher Einschnitte
ebenso bedeutungslos wie die Frage, welchen Einfluss er auf die bauliche
Ausnützung des Dachgeschosses hat.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.