BGE 98 IA 281
98 Ia 281
43. Extrait de l'arrêt du 3 mai 1972 dans la cause Groupement vaudois
des écoles de circulation et Veulliez contre Conseil d'Etat du canton
de Vaud. Regeste
Handels- und Gewerbefreiheit. Gesetzliche Grundlage.
Gewaltentrennung. Art. 31 BV.
1. Ausser in den Fällen der Kompetenzattraktion kann eine Verletzung
des Bundesverfassungsrechts nicht mit Beschwerde beim Bundesrat (Art. 73
Abs. 1 lit. c VwG) gerügt werden (Erw. 3).
2. Gesetzliche Grundlage für die kantonalen Bestimmungen über
die Ausübung von Handel und Gewerbe (Art. 31 Abs. 2 BV): Nach der
Rechtsprechung genügt ein Gesetz im materiellen Sinn. Das kantonale
Recht kann indessen eine formelle gesetzliche Grundlage vorsehen;
für Verordnungen der Vollzugsbehörden verlangt das kantonale Recht in
der Regel das Bestehen einer entsprechenden Delegation oder einer sich
unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Kompetenz (Erw. 5).
3. Mit Vollziehungsverordnung dürfen keine Bestimmungen aufgestellt
werden, welche die Rechte des Bürgers beschränken oder ihm neue
Verpflichtungen auferlegen (Erw. 6).
Sachverhalt
A.- L'arrêté du 30 décembre 1970 "sur l'exploitation des écoles de
conduite", édicté par le Conseil d'Etat du canton de Vaud en application
de l'arrêté du Conseil fédéral du 2 juillet 1969 "concernant les moniteurs
et écoles de conduite", contient notamment les dispositions suivantes:
"Art. 4. - Le tarif des heures d'enseignement théorique et pratique
est arrêté par les associations professionnelles de moniteurs de conduite
reconnues par l'Etat.
Le tarif doit comprendre toutes les prestations que l'école de conduite
est en droit de percevoir de ses élèves.
Le tarif doit prévoir une distinction entre les leçons particulières et
celles qui sont données à des groupes comprenant deux personnes ou plus;
dans le tarif de groupe, le prix doit être réduit proportionnellement au
nombre des participants.
Art. 5. - Avant qu'il ne puisse entrer en vigueur, le tarif doit
avoir été préalablement soumis au département, qui le retourne avec ses
observations à l'association professionnelle.
Le tarif, y compris celui pour les groupes d'élèves, doit être remis
à chaque élève; il doit en outre être affiché en bonne place dans les
salles de théorie.
Art. 6. - L'école de conduite doit conclure, auprès d'une compagnie
concessionnaire, pour chaque véhicule affecté à l'enseignement pratique de
la conduite, une assurance-accidents occupants en faveur de ses élèves et
une assurance-casco sans franchise couvrant le dommage subi par le véhicule
mis à disposition de l'élève pour les leçons et les examens officiels.
Art. 8. - L'école de conduite doit remettre à chaque élève une
attestation valant quittance de prime d'assurance et comportant les
mentions suivantes:
a) le nom de la société d'assurance;
b) l'identité de l'élève;
c) le montant des prestations d'assurance en cas de dommage corporel
ou matériel;
d) la renonciation de l'école de conduite à faire valoir ses droits
contre l'élève-conducteur pour les dommages causés au véhicule mis à la
disposition de l'élève;
e) les conditions de validité de l'assurance;
f) les modalités concernant l'annonce d'un sinistre;
g) le montant de la prime d'assurance;
h) la signature de l'exploitant de l'école de conduite.
Art. 10. - La licence d'exploitation est retirée par le département:
a) si le permis de moniteur de conduite a été retiré à celui qui
exerce sa profession à titre individuel ou en qualité de patron ou de
gérant d'une école de conduite (article 12 de l'arrêté du Conseil fédéral
concernant les moniteurs et écoles de conduite);
b) si l'école de conduite n'est plus au bénéfice de l'assurance
prévue aux articles 6 à 8 du présent arrêté;
c) si l'exploitation de l'école de conduite suscite des plaintes
fondées, notamment quant à l'application du tarif, l'obligation de remettre
les quittances ou la valeur de l'enseignement;
d) si le patron ou le gérant d'une école de conduite emploie comme
moniteur une personne n'ayant pas le permis de moniteur de conduite.
Dans les cas c) et d), le retrait de la licence d'exploitation doit
être précédé d'un avertissement.
Dans tous les cas, le département doit donner au titulaire de la
licence d'exploitation la possibilité de se déterminer, oralement ou
par écrit." B. - Agissant par la voie du recours de droit public,
le Groupement vaudois des écoles de circulation et Raymond Veulliez, à
Lausanne, requièrent le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du 30 décembre
1970. Invoquant les art. 4 et 31 Cst., ils soutiennent que certaines
dispositions de cet arrêté sortent du pouvoir réglementaire délégué aux
cantons par la Confédération, sont dépourvues de base légale, arbitraires
et portent enfin une atteinte injustifiée à la liberté professionnelle
et à la liberté des contrats.
C.- Conformément à l'art. 96 al. 2 OJ, le Tribunal fédéral a procédé
à un échange de vues avec le Conseil fédéral, qui s'est reconnu compétent
sur la base de l'art. 73 al. 1 lettre c de la LF du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative (LPA), dans la mesure où les recourants
invoquaient une violation de l'ACF du 2 juillet 1969, le Tribunal fédéral
ayant de son côté à examiner les griefs fondés sur les art. 4 et 31
Cst. ou tirés de la force dérogatoire du droit fédéral; estimant que
seul l'examen de l'art. 9 de l'arrêté attaqué relevait de sa compétence,
le Conseil fédéral a proposé au Tribunal fédéral de se saisir en premier
lieu des recours, ce que ce dernier a accepté.
D.- Le Conseil d'Etat conclut au rejet des recours. Les deux recourants
ont été autorisés à déposer un mémoire complétif, conformément à l'art. 93
al. 2 OJ.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- (Jonction de cause).
Erwägung 2
2.- (Qualité pour recourir).
Erwägung 3
3.- Certains moyens des recourants pourraient éventuellement relever du
Conseil fédéral, comme il a été admis de part et d'autre lors de l'échange
de vues avec cette autorité. Il importe dès lors de préciser les griefs
sur lesquels le Tribunal fédéral peut se prononcer.
Selon l'art. 73 al. 1 lettre c LPA, le recours au Conseil fédéral est
notamment ouvert contre les actes législatifs cantonaux pour violation
"d'autres dispositions du droit fédéral n'appartenant ni au droit privé
ni au droit pénal". Il ne peut s'agir en principe que du droit fédéral
autre que le droit constitutionnel. Admettre le contraire conduirait à
ce résultat absurde que les actes législatifs cantonaux pourraient être
attaqués pour inconstitutionnalité à la fois par le recours de droit
public au Tribunal fédéral et par le recours de l'art. 73 LPA au Conseil
fédéral. Ce n'est certainement pas ce qu'a voulu le législateur. Le Message
relatif au projet de LPA précise d'ailleurs que, pour le recours au Conseil
fédéral, on a repris les anciens art. 124 à 134 OJ (FF 1965 II 1410). Le
fait que l'art. 73 al. 1 lettre c LPA emploie le terme de "droit fédéral",
alors que la disposition correspondante de de l'ancienne OJ (art. 125
al. 1 lettre b) parlait de "lois fédérales", ne signifie pas qu'on
ait voulu étendre la compétence du Conseil fédéral aux violations de la
constitution; si telle avait été la volonté des auteurs du projet de loi,
ils l'auraient dit, avec motivation à l'appui. Selon toute probabilité, on
a simplement voulu, par la modification en question, inclure la possibilité
pour le Conseil fédéral de statuer accessoirement sur certaines questions
constitutionnelles, en vertu du principe d'attraction de compétence,
lorsqu'il est saisi d'un recours portant principalement sur une prétendue
violation d'une loi fédérale.
En l'espèce, les recourants allèguent principalement la violation des
art. 4 et 31 Cst., et incidemment seulement celle de l'ACF du 2 juillet
1969, assimilable à une loi fédérale. Dans la mesure où ils prétendent
que le Conseil d'Etat, outrepassant la délégation de pouvoir consentie aux
cantons par cet arrêté, a empiété sur un domaine relevant du droit fédéral,
ils se prévalent implicitement de la force dérogatoire du droit fédéral,
de sorte que le Tribunal fédéral est en tout cas compétent en vertu de
l'art. 73 al. 2 lettre a LPA.
En raison du caractère prépondérant des griefs d'ordre constitutionnel,
il a été admis, lors de l'échange de vues, que le Tribunal fédéral se
saisirait de l'affaire en premier et qu'il pourrait se prononcer sur tous
ces griefs, y compris sur la prétendue violation de principes généraux
du droit public découlant notamment de l'art. 4 Cst.
Erwägung 5
5.- Les recourants soutiennent que l'exigence de la base légale n'a
pas été respectée pour les art. 6 et 8 lettre d de l'arrêté attaqué. On
peut admettre que le recourant Veulliez soulève implicitement le même grief
contre l'art. 4 lorsque, dans son mémoire complétif où il prend position à
l'égard de l'interprétation donnée par le Conseil d'Etat dans sa réponse,
il prétend "qu'il s'agit là d'une interprétation excessive de l'art. 20
ACF du 2 juillet 1969".
Pour les prescriptions cantonales réservées par l'art. 31 al. 2 Cst.,
la jurisprudence admet qu'une base légale au sens matériel suffit (RO 91
I 462 s.); il appartient en revanche au droit public cantonal de préciser
s'il faut une base légale au sens formel ou au sens matériel. Mise à part
la clause générale de police, il faudra généralement, d'après ce droit,
une délégation législative ou une compétence découlant directement de la
constitution pour que l'autorité exécutive puisse édicter valablement une
réglementation restrictive de la liberté du commerce et de l'industrie. Il
n'y a aucune raison de ne pas appliquer dans ce domaine les mêmes principes
que dans d'autres, par exemple en matière de restrictions à la propriété
privée; dans la mesure où, de façon générale, la jurisprudence récente
se montre plus exigeante dans l'application du principe de la légalité,
cette règle vaut aussi pour la liberté du commerce.
Erwägung 6
6.- Il s'agit donc d'examiner si les dispositions attaquées,
édictées en la forme d'un simple arrêté du Conseil d'Etat, satisfont à
ces exigences générales et si elles ont été édictées conformément à la
constitution vaudoise.
a) Pour justifier formellement son intervention, le Conseil d'Etat se
fonde tout d'abord sur l'art. 11 de l'ACF du 2 juillet 1969, en disant que
la surveillance des écoles de conduite "implique sans doute le pouvoir
d'édicter des prescriptions sur les rapports de l'école avec son client
ou avec des compagnies d'assurance, pour autant qu'elles soient justifiées
par un but de police".
On ne saurait se rallier à cette manière de voir.
L'art. 11 charge bien les cantons de la surveillance des écoles de
conduite, mais il définit ce pouvoir avec précision, en parlant uniquement
d'un répertoire à tenir, d'inspections et du contrôle à exercer sur les
moniteurs dont un trop grand nombre d'élèves ont obtenu des résultats
d'examens insuffisants. Il s'agit d'un simple pouvoir administratif
d'exécution; il n'y est pas question du pouvoir de réglementer les rapports
juridiques entre les écoles de conduite et leurs clients. Au surplus, même
si l'art. 11 comprenait une délégation législative, cela ne signifierait
pas encore que la compétence pour l'exercer appartienne au Conseil d'Etat,
car ce texte par le de cantons sans autres précisions.
b) Le Conseil d'Etat invoque en outre l'art. 20 de l'ACF du 2 juillet
1969, aux termes duquel "les dispositions cantonales en matière de tarif,
d'obligation de délivrer des quittances etc. sont réservées". Qu'il
s'agisse d'une simple réserve déclarative en faveur d'un droit cantonal
autonome, ou d'une réserve constitutive ou véritable réserve - la question
n'a pas besoin d'être tranchée en l'espèce -, les règles à édicter par le
canton ne pourraient l'être que dans les formes et selon les règles de
compétence du droit cantonal. Il n'en serait autrement que si l'art. 20
désignait lui-même l'autorité cantonale compétente pour édicter les règles
qu'il réserve (FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht p. 122
IV). Mais ce n'est pas le cas; le procédé, bien qu'utilisé parfois, serait
d'ailleurs discutable en raison de l'autonomie reconnue aux cantons en
matière d'organisation (AUBERT, Traité de droit constitutionnel, n. 722).
aa) La constitution vaudoise consacre expressément le principe de la
séparation des pouvoirs (art. 30); elle attribue la fonction législative
au Grand Conseil (art. 33) et confie au Conseil d'Etat les fonctions
exécutives et l'administration du canton (art. 53), chargeant plus
particulièrement cette autorité d'exécuter les lois et les décrets et de
prendre à cet effet les arrêtés nécessaires (art. 60). Le mot "arrêté" vise
ici, de toute évidence, non seulement des décisions d'espèce, mais aussi
des actes réglementaires. Il ne peut cependant s'agir que de règlements
d'exécution, car eux seuls sont nécessaires à l'exécution des lois
(cf. RO 90 I 324). Tout au plus faut-il réserver en outre d'éventuelles
ordonnances de nécessité fondées sur la clause générale de police; mais
cette dernière ne saurait être invoquée en l'espèce. Le Conseil d'Etat
ne pouvait donc édicter les dispositions litigieuses que si elles ont le
caractère de disposition d'exécution.
bb) L'ordonnance d'exécution ne peut disposer qu'intra legem, et
non pas praeter legem. Elle peut établir des règles complémentaires
de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi,
éventuellement en combler de véritables lacunes; mais, à moins d'une
délégation expresse, elle ne peut pas poser de nouvelles règles qui
restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des
obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi
(RO 95 I 232 consid. 6, 345 consid. 4; GIACOMETTI, Allgemeine Lehren,
p. 241 s.; IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3e éd. no 235 II;
GRISEL. op.cit. p. 82 s.).
Les limites exactes du pouvoir d'édicter des règlements d'exécution
sont cependant difficiles à préciser in concreto, et l'on peut les étendre
plus ou moins. En l'espèce, certaines des dispositions - non attaquées
par les recourants - de l'arrêté cantonal ne sortent probablement pas
de ces limites. En revanche les art. 4, 6 et 8 lettre d les dépassent
incontestablement.
En effet, imposer aux écoles de conduite un tarif obligatoire
et exhaustif (art. 4), les obliger à conclure une assurance-casco
sans franchise et exiger qu'elles renoncent à tous droits envers
l'élève-conducteur pour les dommages causés - même intentionnellement -
par lui au véhicule, c'est poser d'importantes règles de droit matériel
qui sont nouvelles par rapport à la LCR et qui ne sont pas nécessaires
à l'exécution de cette législation. Il y eût fallu une délégation de
la part de l'autorité législative; or le Conseil d'Etat ne fait état
d'aucune délégation de ce genre, en dehors de deux dispositions légales
dont on verra plus loin qu'elles ne suffisent pas.
Au sujet de l'art. 4 de l'arrêté cantonal, le Conseil d'Etat
relève, dans sa réponse au recours, que le tarif prévu n'aura qu'un
caractère subsidiaire, en ce sens qu'il ne s'appliquera qu'à défaut
de convention contraire des parties; il s'agirait donc d'une sorte de
contrat-type. Mais cela ne ressort nullement du texte de l'art. 4; d'autre
part, cette interprétation semble contredite par des pièces annexées
au mémoire complétif du recourant Veulliez; elle est en outre démentie
par l'art. 10 lit. c de l'arrêté cantonal, qui prévoit le retrait de la
licence d'exploitation en cas de plaintes fondées quant à l'application
du tarif. De toute façon, l'observation du Conseil d'Etat sur ce point
n'est pas déterminante, car un contrat-type a par définition des effets de
droit matériel qui relèvent de la loi au sens formel, et non d'un simple
règlement d'exécution.
C'est en vain également que le Conseil d'Etat soutient, à propos de
l'art. 8 lettre d de l'arrêté attaqué, que cette disposition ne change
rien à la situation résultant des règles du droit civil sur le mandat,
parce que l'élève pourra néanmoins être recherché par l'école de conduite
en cas de dommage causé au véhicule par dol ou faute grave. En effet, une
telle conclusion ne ressort aucunement de cette disposition, au texte de
laquelle le juge civil s'estimera peut-être lié et qui pourra de ce fait
avoir des effets juridiques propres. Elle avait donc aussi besoin d'une
base légale formelle. Au demeurant, si elle ne changeait vraiment rien
aux règles du mandat, elle eût été superflue, et son annulation pour des
motifs formels ne compromettra pas le but visé.
c) Pour justifier son intervention par voie réglementaire, le Conseil
d'Etat invoque encore les art. 54 de la loi cantonale sur les routes
du 5 septembre 1933 et 71 de la loi cantonale du 11 février 1970 sur
l'organisation du Conseil d'Etat.
La première de ces dispositions se borne à dire que le Conseil d'Etat
est chargé de l'application de la LF sur la circulation des véhicules
automobiles et des cycles et de son règlement d'exécution, et qu'il
y pourvoit soit directement, soit par l'intermédiaire du Département
des travaux publics. Si la compétence conférée par là au gouvernement
comprend le pouvoir d'édicter des règlements d'exécution, conformément
à l'art. 60 Cst. cant. on ne saurait cependant soutenir sans arbitraire
que cet art. 54 constitue une clause de délégation habilitant le Conseil
d'Etat à édicter des règlements supplétifs.
La même constatation s'impose à propos de la seconde disposition:
compris dans un chapitre qui répartit les tâches du gouvernement entre
ses sept départements, l'art. 71 de la loi du 11 février 1970 attribue
la police de la circulation routière au Département de la justice,
de la police et des affaires militaires. Le Conseil d'Etat croit
pouvoir en déduire que ce département était compétent pour édicter
l'arrêté du 30 décembre 1970, et qu'à plus forte raison il l'était
lui-même, Conseil d'Etat. En réalité, ledit art. 71 n'ajoute rien aux
attributions constitutionnelles ou légales de l'autorité exécutive et il
est insoutenable d'en tirer le pouvoir d'édicter des règlements supplétifs,
et même des règlement d'exécution.
d) Ainsi les art. 4, 6 et 8 lettre d, dépourvus de base légale
suffisante, doivent être annulés, avec cette précision que l'art. 6 ne
doit l'être que dans la mesure où il oblige les écoles de conduite à
conclure une assurance-casco, les recourants n'ayant pour le surplus pas
contesté cet article. L'annulation de l'art. 4 entraîne également celle
de l'art. 5 al. 1, qui est en étroite dépendance avec lui.
Le grief de défaut de base légale étant admis, il n'est pas nécessaire
d'examiner encore si les dispositions énumérées ci-dessus sont contraires
à la liberté du commerce et de l'industrie et à la force dérogatoire du
droit fédéral.
Erwägung 7
7.- (Annulation des mots "l'application du tarif" à l'art. 10 al. 1
lettre c, pour les mêmes motifs que l'annulation de l'art. 4).
Entscheid:
Par ces motifs le Tribunal fédéral:
Admet partiellement les recours en ce sens que sont annulés les art. 4,
5 al. 1, 6 (à partir des mots "et une assurancecasco..."), 8 lettre d'et
10 al. 1 lettre c (par la suppression des mots "l'application du tarif")
de l'arrêté du Conseil d'Etat du 30 décembre 1970 sur l'exploitation des
écoles de conduite.