BGE 97 I 881
97 I 881
127. Arrêt du 15 septembre 1971 dans la cause Bessard contre Celcot SA et
consorts, Commune de Bagnes et Conseil d'Etat du canton du Valais. Regeste
Baubewilligungsverfahren. Anspruch auf rechtliches Gehör. Willkür.
1. Staatsrechtliche Beschwerde wegen Verweigerung des rechtlichen
Gehörs; aktuelles praktisches Interesse an der Beschwerde (Erw. 1).
2. Legitimation des Nachbarn zur Ergreifung kantonaler Rechtsmittel;
rechtlich geschütztes Interesse (Erw. 2).
Sachverhalt
Résumé des faits:
A.- Le "Règlement d'application du plan d'aménagement de
Verbier-Station" (en abrégé: le règlement) prévoit, pour la zone de base
de Verbier-Station (comprenant hôtels, restaurants, magasins, bâtiments
à but commercial et d'habitation), des limitations de hauteur formulées
de la façon suivante aux alinéas 3 et 4 de l'art. 13:
"La hauteur de chaque bâtiment ne dépassera pas 75 % de la largeur,
avec un maximum de 13 m 00.
Il est fait exception pour les hôtels qui pourront avoir 3 étages
sur rez, avec une hauteur maximum de 15.50 m, le rapport hauteurlargeur
restant le même."
B.- Celcot SA a déposé une demande de permis en vue de construire, sur
la parcelle no 49 située dans la zone de base, un "apparthôtel" dénommé
"Majestic" qui devait comprendre d'une part des locaux à destination
d'hôtel, d'autre part des appartements destinés à être vendus à des
particuliers.
Mis à l'enquête publique par annonce dans le "Bulletin officiel du
canton du Valais" du 20 février 1970, ce projet a suscité des oppositions,
notamment celle déposée le 2 mars 1970 par Edouard Bessard, qui exploite
un hôtel à proximité du futur bâtiment projeté. L'opposant s'en prenait
à la dérogation de hauteur sollicitée, alléguant que la partie hôtel ne
présentait pas les caractéristiques requises pour un hôtel conventionnel
et que la construction de cette partie n'était qu'un prétexte pour obtenir
une dérogation de hauteur pour le bâtiment; il motivait également son
opposition par le fait qu'il avait dû acheter une parcelle contiguë,
uniquement pour s'assurer un droit de vue.
D'autre part, une lettre commune de Jean Latapie et Edouard Bessard,
du 25 février 1970, attirait l'attention de l'autorité communale sur la
question du niveau actuel de terrain, surélevé par rapport au niveau
naturel. Enfin une opposition de Latapie soulevait la question de la
distance au fonds voisin.
C.- Le Conseil communal de Bagnes a examiné la demande de permis
le 19 février 1970 déjà et a décidé de l'accueillir favorablement.
Mais l'administration communale a attendu l'échéance du délai d'opposition
avant de transmettre l'affaire au service cantonal des constructions. La
transmission du dossier et des oppositions s'est faite par lettre du 20
avril 1970, qui relevait à propos de la notion d'hôtel soulevée par Bessard
dans son opposition: "La Commune n'étant pas très au clair sur ce point
précis, nous vous laissons le soin de prendre position dans cette affaire".
La Commission cantonale des constructions a accordé l'autorisation
de construire l'appartement-hôtel Majestic le 25 mai 1970, en précisant
ce qui suit:
"L'exploitation d'un hôtel étant subordonnée à l'obtention d'une
concession cantonale, nous vous recommandons de ne pas commencer les
travaux de construction avant d'avoir obtenu cette concession. Veuillez,
à ce sujet, vous mettre en rapport avec le Département des Finances."
Cependant, le 15 mai 1970, la même Commission avait écrit à la Commune
pour lui signaler qu'elle permettait la mise en chantier anticipée des
travaux afin d'éviter que les promoteurs ne tombent sous l'interdiction
de mise en chantier durant les mois de juillet et août prévue au règlement
de police de la commune.
Le 8 juin 1970, la Commune de Bagnes a délivré à son tour
l'autorisation de construire, sans toutefois donner de réponse à l'opposant
Bessard.
D.- Le 23 juin 1970, Edouard Bessard et Jean Latapie ont adressé
au Conseil d'Etat, par l'intermédiaire d'un avocat, une requête tendant
principalement à faire interdire au propriétaire de la parcelle no 49 de
Verbier de continuer les travaux sur ladite parcelle, jusqu'à ce que la
procédure de mise à l'enquête et d'autorisation de construire soit close,
et tendant subsidiairement, pour le cas où une autorisation valable en la
forme aurait été délivrée, à faire annuler l'autorisation accordée par
le Conseil communal de Bagnes et notifiée le 8 juin 1970. Ils fondaient
leur requête sur le fait que la hauteur du bâtiment n'aurait pas été
calculée à partir du sol naturel, mais d'un sol remblayé, que l'immeuble
à construire ne serait pas un véritable hôtel et ne pouvait bénéficier
de la dérogation de hauteur de 15 m 50, enfin que la distance au fonds
voisin ne serait pas suffisante.
Traitant ladite requête comme un recours contre "l'autorisation de
bâtir délivrée à la Société anonyme Celcot SA, à Verbier, les 25 mai/8
juin 1970, pour la construction de l'hôtel Majestic", le Conseil d'Etat
a rejeté le recours par décision du 20 janvier 1971.
E.- Le 10 février 1971, le Conseil d'Etat a accordé d'autre part
à Flurin Andeer une concession pour un hôtel garni de trente lits à
exploiter dans le bâtiment litigieux; la demande formelle de concession
avait été déposée le 27 octobre 1970, après discussion avec le service
compétent et modification - demandée par lui - des plans déposés.
F.- Agissant par la voie du recours de droit public, Edouard Bessard
conclut à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 20 janvier 1971
en tant qu'elle le concernait. Il allègue la violation du droit d'être
entendu, l'arbitraire, la violation de la garantie de la propriété, ainsi
que la violation de l'art. 31ter Cst. Ses moyens seront repris ci-dessous,
dans la mesure utile.
Le Conseil d'Etat, Celcot SA ainsi que les copropriétaires de
l'immeuble concluent au rejet du recours dans la mesure où il est
recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Que le recourant ait ou n'ait pas la qualité pour recourir sur le
fond, on doit lui reconnaître la qualité pour se plaindre de la violation
d'un droit essentiel de partie: le droit d'être entendu (cf. RO 94 I
554 ss. consid. 2 et les arrêts cités).
a) Le recourant voit une violation de son droit d'être entendu
dans le fait que le Conseil communal de Bagnes a donné l'autorisation
de construire le 19 février 1970 déjà, soit avant la mise à l'enquête
publiée au Bulletin officiel du canton du Valais le 20 février 1970; il
se plaint ainsi de n'avoir pu former son opposition qu'à un moment où la
décision était déjà prise.
Dans l'arrêt attaqué, le Conseil d'Etat a répondu à ce grief
en disant que l'essentiel est que la mise à l'enquête ait eu lieu et
que les oppositions des voisins aient été prises en considération par
l'autorité communale, ce qui était le cas: celle de Latapie a provoqué
une convocation de l'intéressé sur les lieux pour explication au sujet
de la distance à la limite du fonds; celle de Bessard a été transmise le
20 avril 1970 aux autorités cantonales, qui en ont eu connaissance avant
d'octroyer l'autorisation cantonale.
Quant à l'autorité communale, elle a déclaré, au cours de la procédure
cantonale de recours, que cette pratique "est très courante": n'ayant
aucune raison de s'opposer à la construction, le Conseil communal a ratifié
la décision de la Commission locale des constructions le 19 février 1970,
mais ses services n'ont adressé l'autorisation définitive communale
qu'après réception de l'autorisation cantonale, soit le 8 juin 1970.
Or la procédure de mise à l'enquête publique, prévue par l'art. 53
du règlement communal, n'a de sens que si la décision communale est
prise après l'expiration du délai utile pour formuler des oppositions et
après examen de ces oppositions par l'autorité de décision. En effet,
cette procédure a pour but de révéler aux autorités tous les éléments
utiles pour apprécier la demande de permis et statuer sur elle en pleine
connaissance de cause. D'ailleurs, l'ordonnance cantonale du 13 janvier
1967 "sur l'organisation et les attributions de la commission cantonale
des constructions" prévoit expressément que l'autorité communale doit
soumettre la demande de permis à une enquête publique de 10 jours
au moins (art. 7), se déterminer sur le projet après l'expiration du
délai d'opposition (art. 8) et, lorsqu'elle écarte les oppositions, en
motiver le rejet (art. 9). C'est également ce qui ressort de l'art. 53
du règlement communal.
Ainsi la pratique "très courante" du Conseil communal est inadmissible,
d'une part parce qu'elle prive de sa portée, au niveau communal,
la procédure d'enquête publique, d'autre part parce qu'elle viole des
dispositions expresses cantonales et communales. Le Conseil communal a non
seulement pris sa décision avant l'ouverture de la procédure d'opposition,
mais il n'a pas non plus statué sur les oppositions - ce qu'il aurait au
moins pu faire plus tard - ni avisé les opposants, ni motivé par écrit
le rejet de leurs oppositions. Sa manière de faire constitue également
une violation du droit d'être entendu, garanti par l'art. 4 Cst.
b) La jurisprudence admet cependant que la violation du droit d'être
entendu peut être réparée dans certains cas, lorsque le recourant, non
entendu avant la décision de première instance, a eu la possibilité de
s'exprimer devant une autorité cantonale de recours; mais il faut alors
qu'une telle autorité ait eu, dans le cas litigieux, la faculté d'examiner
librement le fait et le droit (RO 96 I 188, 94 I 108 consid. 3).
aa) En l'espèce, si le Conseil d'Etat s'est saisi de la requête
de Bessard et de Latapie du 23 juin 1970 et l'a considérée comme un
recours, il a cependant, sur le principal grief soulevé par Bessard
(opposition à la qualification d'hôtel donnant droit à une hauteur de 15
m 50 au lieu de 13 m), dénié à ce dernier la qualité pour recourir, faute
d'une atteinte à ses intérêts juridiquement protégés. Il a d'ailleurs
indiqué dans sa décision que l'appréciation de la notion d'hôtel relève
de l'administration compétente pour délivrer la concession, que l'octroi
d'une telle concession est précédée d'une enquête publique au cours de
laquelle tous les intéressés peuvent faire leurs observations, qu'enfin
la décision cantonale peut faire l'objet d'un recours auprès des autorités
fédérales pour arbitraire. Relevant - à la suite du Tribunal fédéral dans
l'arrêt Syz et Effront c. Hacin et Oberson, du 2 septembre 1970 - que
la notion d'hôtel devait être tranchée par l'autorité seule, le Conseil
d'Etat n'a pas examiné le fond du recours, sur ce point; tout au plus
s'est-il borné à reproduire encore la remarque suivante de l'arrêt Syz:
"Au demeurant, on ne voit pas en quoi un hôtel d'une nouvelle conception
serait plus gênant pour les voisins qu'un bâtiment de même capacité
exploité selon les méthodes pratiquées jusqu'ici".
Estimant n'avoir pas à examiner le fond du recours, sur ce point, le
Conseil d'Etat a donc limité son pouvoir d'appréciation, de sorte que la
procédure qui s'est déroulée devant lui n'a pas pu réparer la violation
du droit d'être entendu commise par l'autorité communale.
bb) Il est vrai qu'entre la décision communale du 19 février 1970 et
la décision rendue sur recours par le Conseil d'Etat le 20 janvier 1971 est
encore intervenue la décision de la Commission cantonale des constructions,
qui a accordé l'autorisation cantonale de construire, en date du 25
mai 1970. Cette autorité a eu connaissance de l'opposition de Bessard,
qui lui a été transmise avec le dossier de l'affaire; mais elle n'a pas
non plus examiné le grief relatif à la notion d'hôtel. Elle a simplement
attiré l'attention du constructeur sur ce point par le passage suivant
du permis: "L'exploitation d'un hôtel étant subordonnée à l'obtention
d'une concession cantonale, nous vous recommandons de ne pas commencer les
travaux de construction avant d'avoir obtenu cette concession. Veuillez, à
ce sujet, vous mettre en relation avec le Département des Finances". Ainsi
la procédure devant ladite commission n'a pas non plus réparé la violation
du droit d'être entendu commise par l'autorité communale.
c) La violation du droit d'être entendu, commise par la Commune et
sanctionnée par le Conseil d'Etat qui a rejeté le recours de Bessard,
devrait entraîner l'annulation de la décision attaquée, ce qui impliquerait
logiquement que le Conseil d'Etat devrait à son tour annuler l'autorisation
de construire délivrée par la Commune.
Or, en l'espèce, on se trouve en présence du cas spécial où un acte
administratif a conféré aux intimés des droits subjectifs dont ils ont fait
usage; dans un tel cas, les exigences de la sécurité juridique doivent
l'emporter sur le postulat de l'application correcte du droit (cf. RO
94 I 343 consid. 4, 91 I 96). Ces exigences, ainsi que le principe de la
proportionnalité des actes administratifs, ne permettraient à l'autorité
de revenir sur l'autorisation accordée que si celle-ci lésait de façon
particulièrement grave des intérêts publics importants (RO 96 I 694 et
les arrêts cités), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
Il n'y a dès lors pas lieu d'annuler l'arrêt attaqué.
Erwägung 2
2.- S'il est vrai que le Conseil d'Etat est entré en matière sur
le recours formé le 23 avril 1970 par Bessard et Latapie, il ne l'a fait
cependant que sur certains points, comme on l'a déjà relevé ci-dessus. Bien
que le dispositif ne l'exprime pas (il dit simplement "Le recours est
écarté", sans préciser "dans la mesure où il est recevable"), il ressort
cependant des considérants que le Conseil d'Etat n'est pas entré en matière
sur le grief tiré de la notion d'hôtel donnant droit à une hauteur de 15 m
50. Il s'agit dès lors d'examiner si c'est à tort que le Conseil d'Etat a
considéré que le recourant n'avait pas qualité pour soulever un tel grief.
a) Le Conseil d'Etat relève, dans la décision attaquée, que le
recourant Bessard n'est pas atteint dans ses intérêts juridiquement
protégés par la dérogation de hauteur accordée à Celcot SA: la vue
dont il bénéficie n'est qu'un pur intérêt de fait et il n'est garanti
que dans les limites prévues par les dispositions réglementaires
concernant les distances et les hauteurs. Celles-ci sont respectées en
l'occurrence. L'autorité compétente a accordé la dérogation en partant
de l'idée que le bâtiment est partiellement un hôtel et en réservant
expressément l'obtention de la concession.
b) Selon l'art. 20 al. 1 de l'arrêté du 11 octobre 1966 concernant la
procédure administrative par-devant le Conseil d'Etat et ses départements
(APA), "le droit de recours appartient à quiconque est atteint par
la décision et a personnellement un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée". La jurisprudence du Conseil d'Etat
interprète cette règle en ce sens que seule la violation d'un intérêt
juridiquement protégé confère au lésé la qualité pour agir (VON WERRA,
Handkommentar zum Walliser Verwaltungsverfahren, p. 110 ss., nos 3 et 5
ad art. 20). Dans le cas du propriétaire, qui recourt contre une décision
autorisant un voisin à construire, cette jurisprudence correspond à celle
que le Tribunal fédéral a développée à propos de l'art. 88 OJ (RO 91 I
413, 92 I 208, 95 I 197 consid. 1, 96 I 547) et ne reconnaît la qualité
pour agir qu'au propriétaire qui peut invoquer des règles édictées dans
l'intérêt des voisins également (ATF du 31 décembre 1969 Walther c. Barras
et du 2 septembre 1970 Syz et Effront, non publiés). Ainsi que la Cour de
céans l'a reconnu dans les arrêts précités, cette jurisprudence échappe
au reproche d'arbitraire.
c) En l'espèce, l'autorité cantonale ne paraît pas contester que la
réglementation communale relative à la hauteur des constructions est
destinée à protéger, non seulement des intérêts publics, mais aussi
certains intérêts privés, notamment ceux des voisins. Elle soutient
cependant que, dans la mesure où la réglementation communale autorise
une hauteur de 15 m 50 pour les bâtiments à destination d'hôtels,
il n'appartient pas aux voisins de contester la qualification d'hôtels
donnée à ces immeubles. Le Conseil d'Etat se réfère à ce sujet à l'arrêt
Syz précité, où un problème semblable avait été soulevé: une dérogation
de hauteur avait été admise, sur la base du règlement des constructions
de la Commune de Lens, alors que l'hôtel à construire devait combiner
des chambres d'hôtels et des appartements propriété de tiers. Le Tribunal
fédéral a admis à cette occasion que "l'interprétation que les autorités
cantonales donnent à la notion d'hôtel ne touche pas les recourants
dans leur situation juridique". On ne peut que s'y tenir en l'espèce, où
les circonstances sont sensiblement les mêmes: tout au plus le bâtiment
litigieux présente-t-il ici cette particularité que les dimensions des
locaux prévus pour les services généraux de l'hôtel semblent - d'après
ce qui ressort du dossier - n'avoir pas été établies en fonction de
l'ensemble du bâtiment, mais seulement en fonction des pièces destinées
à l'hôtel proprement dit. Le Conseil d'Etat relève à ce sujet, dans
sa réponse au recours, que le règlement des constructions de Verbier
"ne précise pas que tout l'immeuble bénéficiant de la dérogation doive
être exploité comme un hôtel". Une telle interprétation est sans doute
discutable; elle n'est cependant pas insoutenable. Le Conseil d'Etat
pouvait donc considérer sans arbitraire que le recourant ne faisait pas
valoir un intérêt juridiquement protégé, partant lui dénier la qualité
pour recourir sans violer l'art. 4 Cst.
Erwägung 3
3.- Considérant que le Conseil d'Etat était entré en matière également
sur le grief tiré de la notion d'hôtel, le recourant développe deux
arguments pour soutenir qu'il a qualité pour former le présent recours de
droit public: l'un fondé sur sa qualité de voisin, l'autre fondé sur sa
qualité d'hôtelier concurrent. Comme le Conseil d'Etat n'est pas entré en
matière sur ledit grief, il n'y a pas lieu d'examiner ces deux arguments,
la qualité pour soulever les griefs de violation du droit d'être entendu
et de déni de justice ayant été reconnue dans les considérant ci-dessus.
Qu'il suffise de relever que, contrairement à ce que pense le
recourant, la qualité pour recourir fondée sur l'art. 31 ter Cst. n'existe
que dans les cantons qui ont fait usage de la faculté prévue par cette
disposition, introduite dans la constitution fédérale lors de la revision
de 1947. Cette faculté ne peut être adoptée par un canton qu'au moyen
d'une disposition légale expresse (cf. RO 79 I 159, 82 I 151, 95 I
121 consid. 1), et non pas par simple interprétation extensive d'une
disposition légale antérieure (RO 78 I 212 consid. 5). Or le législateur
valaisan n'a pas fait usage de cette faculté; ainsi la qualité pour
recourir que l'hôtelier Bessard voudrait fonder sur des dispositions
cantonales prises en vertu de l'art. 31 ter Cst. devrait lui être déniée
(cf. arrêt non publié du 9 juin 1971, Berclaz c. Clivaz et Commune de
Randogne, consid. 1 d).
Le recourant semble vouloir également fonder sa qualité pour recourir
en tant que concurrent sur l'art. 13 al. 3 du règlement des constructions
de Verbier. Or, si cette disposition de faveur vise "à promouvoir et
à consolider l'industrie hôtelière", comme le prétend Bessard, elle ne
peut pas fonder pour un concurrent le droit de s'opposer à l'ouverture
d'un hôtel, ce qui irait à fin contraire de l'objectifvisé par une telle
disposition. Au surplus, le présent recours s'en prend à l'octroi du
permis de bâtir, et non pas à l'octroi de la patente d'hôtel.
Ainsi, même si le Conseil d'Etat était entré en matière sur le grief
tiré de la notion d'hôtel, Bessard n'aurait pu fonder sa qualité pour
former le présent recours, en tant qu'hôtelier, sur aucune disposition
destinée à protéger ses intérêts particuliers.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.