BGE 97 I 792
97 I 792
115. Auszug aus dem Urteil vom 20. Oktober 1971 i.S. Reutemann gegen
Stadtrat Zug und Regierungsrat des Kantons Zug. Regeste
Eigentumsgarantie und Art. 4 BV; Pflicht zur Erstellung privater
Parkflächen, Festsetzung einer Ersatzabgabe.
1. Die im Baurecht der Stadt Zug vorgesehene Pflicht, bei Neu-
und Umbauten auf privatem Grund Parkgelegenheiten zu schaffen, verstösst
nicht gegen die Eigentumsgarantie (Erw. 2-4).
2. Es ist mit dem Gebot der Rechtsgleichheit vereinbar, eine solche
Pflicht nur den Erstellern von Neu- und Umbauten, nicht aber auch den
Eigentümern bestehender Bauten aufzuerlegen (Erw. 5a).
3. Für den Fall, dass die Erstellung privater Parkflächen unmöglich
oder mit unverhältnismässigen Kosten verbunden ist, kann die Bezahlung
einer Ersatzabgabe vorgesehen werden; Rechtsnatur dieser Abgabe (Erw. 6).
4. Wieweit kann der kantonale Gesetzgeber die Befugnis zur Festsetzung
der Ersatzabgabe dem kommunalen Gesetzgeber übertragen? (Erw. 7).
5. Bemessung der Ersatzabgabe (Erw. 8).
Sachverhalt
Aus dem Sachverhalt:
A.- Das kantonale Baugesetz für die Stadtgemeinde Zug vom 27. November
1932 (BG) wurde am 5. April 1962 durch folgende, sofort in Kraft tretende
Bestimmung ergänzt:
"§ 58bis Bei sämtlichen Neubauten und grösseren Umbauten sind auf
privatem Grund Einstellgaragen oder Abstellflächen für Motorfahrzeuge
der Hausinsassen, Benützer oder Besucher zu schaffen.
Der Einwohnerrat setzt die Zahl der Abstellgaragen oder Abstellflächen
auf Grund eines von der Einwohnergemeindeversammlung erlassenen Reglementes
im Einzelfall fest.
Wenn die örtlichen Verhältnisse die Schaffung von Abstellflächen
nicht zulassen, kann der Bauherr gegen Leistung einer entsprechenden
Abfindungssumme von dieser Verpflichtung entbunden werden. Die
Einnahmen sind ausschliesslich für die Schaffung vermehrter öffentlicher
Parkierungsmöglichkeiten zu verwenden."
Das in Abs. 2 vorbehaltene Reglement (im folgenden Parkplatzreglement
genannt) wurde am 21. März 1967 vom Grossen Gemeinderat der Stadt Zug
erlassen und am 12. Juni 1967 vom Regierungsrat des Kantons Zug genehmigt.
Gemäss § 2 ist die Zahl der Einstellgaragen oder Abstellflächen,
je nach der Nutzungsart der Gebäude, nach der Zahl der Wohnungen, der
Bruttonutzfläche, der Zahl der Beschäftigten, der Zahl der Betten, der Zahl
der Sitzplätze, der Zahl der Zuschauer, der Zahl der Klassenzimmer oder
aufgrund spezieller Erhebungen festzusetzen; dabei wird bei Gebäuden, die
mehreren Zwecken dienen, der Bedarf an Parkflächen für jede Nutzungsart
separat berechnet. Nach § 5 ist bei Wohnhäusern pro Wohnung und bei
Restaurants und Cafés pro 6 Sitzplätze ein Parkplatz zu erstellen. § 10
setzt die Ablösungssumme pro Parkplatz einheitlich auf Fr. 4000.-- fest.
B.- Am 21. November 1966 erteilte der Stadtrat Zug Frau Paula Reutemann
die Bewilligung, anstelle ihres bestehenden Gebäudes an der Grabenstrasse
36 in der Altstadt von Zug einen Neubau zu errichten, mit einem Tea-Room
im Parterre und je einer 4-Zimmer-Wohnung in den drei darüberliegenden
Stockwerken. Da wegen der geschlossenen Bauweise und der engen räumlichen
Verhältnisse in der Altstadt keine Möglichkeit bestand, auf dem Grundstück
der Bauherrin die vom Gesetz geforderten Abstellflächen zu errichten,
setzte der Stadtrat eine Ablösungssumme von Fr. 44 000.-- fest, was 11
Parkplätzen, berechnet nach dem damals in Vorbereitung befindlichen
Parkplatzreglement, entsprach. Gegen diese Auflage rekurrierte die
Bauherrin an den Regierungsrat des Kantons Zug mit dem Antrag, sie sei
lediglich zur Abgeltung von 4, höchstens aber von 7 Abstellplätzen zu je
Fr. 4000.-- zu verpflichten; später stellte sie einen neuen Hauptantrag
auf gänzliche Befreiung von der Abgabe. Der Regierungsrat, der auch auf
dieses nachträgliche Begehren eintrat, hiess die Beschwerde am 14. Juli
1970 teilweise gut; er reduzierte den Abgeltungsbetrag aufFr. 40 000.--,
entsprechend 10 Parkplätzen, welche die Eigentümerin hätte erstellen
müssen, wenn ihr Grundstück dafür Raum geboten hätte.
C.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhebt Paula Reutemann
staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügt eine Verletzung von Art. 4, 22ter,
37, 37bis und 64 BV sowie von §§ 5, 11 und 15 KV und verlangt Aufhebung
des angefochtenen Entscheides. Die Begründung der Beschwerde geht, soweit
erforderlich, aus den nachfolgenden Erwägungen hervor.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Zug und die Stadt Zug beantragen
Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- (Prozessuales).
Erwägung 2
2.- a) Die der Beschwerdeführerin auferlegte Geldleistungspflicht hat
keinen selbständigen Charakter, sondern sie hängt sowohl ihrem Bestand als
auch ihrer Höhe nach von einer anderen Pflicht ab, nämlich der primären
Pflicht, bei Neu- und Umbauten eigene Parkplätze zu erstellen. Sie
kann daher zum vornherein nur insoweit bestehen, als sich diese primäre
Pflicht als verfassungsmässig erweist. Die Einwände der Beschwerdeführerin
richten sich denn auch in erster Linie gegen die primäre Baupflicht,
deren Verfassungsmässigkeit vorweg zu prüfen ist.
b) Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Pflicht zur Erstellung
privater Parkflächen gegen die Eigentumsgarantie verstosse; sie beruft
sich dabei auf Art. 22ter BV und § 11 KV.
Art. 22ter BV gewährleistet das Eigentum. Danach sind Enteignungen
und öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen nur zulässig, wenn
sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen und im öffentlichen Interesse
liegen; bei Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung
gleichkommen, ist zudem volle Entschädigung zu leisten. § 11 der Verfassung
des Kantons Zug enthält ebenfalls eine Garantie des Eigentums, die aber
nicht weiter geht als diejenige des Art. 22ter BV und deshalb hier ausser
Betracht bleiben kann.
c) Eine Eigentumsbeschränkung kann auch darin bestehen, dass
der Eigentümer zu einem bestimmten Tun verpflichtet wird (IMBODEN,
Verwaltungsrechtsprechung, 3. A., Bd. II, S. 549; MEIER-HAYOZ, N. 33
zu Art. 641 ZGB). Eine solche Leistungspflicht vermag die Ausübung der
Eigentumsrechte in ähnlicher Weise zu beschränken oder zu erschweren wie
ein Verbot oder die Pflicht zur Duldung von Eingriffen. Namentlich die
Baugesetzgebung kommt ohne positive Leistungspflichten des Eigentümers
nicht aus. Darauf, ob sie ohne Zutun des Eigentümers entstehen oder in
Form einer Bedingung oder Auflage mit einer Baubewilligung verknüpft
werden, kommt es nicht an; in beiden Fällen handelt es sich um eine
Eigentumsbeschränkung im Sinne von Art. 22ter BV. Die in § 58bis BG und
im Parkplatzreglement vorgesehene Pflicht, bei Neu- und Umbauten eigene
Parkplätze zu errichten, stellt eine solche Eigentumsbeschränkung dar,
und es ist im folgenden zu prüfen, ob die erwähnten verfassungsmässigen
Voraussetzungen erfüllt sind.
Erwägung 3
3.- a) Die Frage, ob die von der kantonalen Behörde angerufene
gesetzliche Grundlage genüge, prüft das Bundesgericht, wenn der Eingriff
in das Eigentum besonders schwer ist, frei, andernfalls nur unter dem
beschränkten Gesichtswinkel der Willkür (BGE 96 I 133/34 mit Hinweisen).
Ob die Pflicht zur Erstellung eigener Parkflächen allgemein als besonders
schwerer Eingriff anzusehen ist (vgl. BGE 85 I 231 f.), kann offen
bleiben. Ein solcher Eingriff liegt jedenfalls vor, wenn sie durch eine
Geldleistung von Fr. 40 000.-- abgegolten werden muss, ohne dass der
Eigentümer hiefür eine Gegenleistung, etwa in Form von ihm zugeteilten
öffentlichen Parkplätzen, erhält. Die Frage der gesetzlichen Grundlage
ist daher frei zu prüfen.
b) "Gesetzlich" ist die Grundlage einer Eigentumsbeschränkung dann,
wenn sie in einem Gesetz im materiellen Sinn, d.h. in einer allgemeinen,
generell-abstrakten Norm enthalten ist, die sich ihrerseits als
verfassungsmässig erweist. Auch ein kommunaler Rechtssatz kann Grundlage
einer Eigentumsbeschränkung bilden, wenn die Gemeinde zur Rechtsetzung auf
dem betreffenden Gebiet schon unmittelbar von Verfassungs wegen befugt ist;
andernfalls bedarf es einer Ermächtigung durch den kantonalen Gesetzgeber
(BGE 89 I 470 mit Hinweisen). Die Verfassung des Kantons Zug scheint
den Gemeinden auf dem Gebiet des Bauwesens keinerlei selbständige
Rechtsetzungsbefugnis einzuräumen, doch kann dies offen bleiben.
Unmittelbare Grundlage für die angefochtene Eigentumsbeschränkung bildet
das vom Grossen Gemeinderat der Stadt Zug am 21. März 1967 beschlossene
Parkplatzreglement. Dieses beruht auf einer klaren Ermächtigung in §
58bis des kantonalen Baugesetzes für die Stadt Zug. Sowohl die Pflicht
zur Schaffung von eigenem Parkraum als auch die Pflicht, gegebenenfalls
eine Ablösungssumme zu entrichten, ist in § 58bis BG vorgesehen. Die
nähere Ausgestaltung dieser Regelung hat der kantonale Gesetzgeber der
"Einwohnergemeindeversammlung" überlassen. Ausdrücklich wird dies zwar
nur inbezug auf die Zahl der zu fordernden Abstellplätze gesagt (Abs. 2);
es ist aber ohne weiteres anzunehmen, dass der Gemeinde auch die Befugnis
übertragen werden sollte, die Festsetzung der Ablösungssumme nach Abs. 3
in einem Reglement selber zu regeln.
c) (Der Grosse Gemeinderat der Stadt Zug war zum Erlass des Reglementes
zuständig.)
d) (Der Regierungsrat durfte seinem Entscheid die Bestimmungen des erst
nach Erteilung der Baubewilligung in Kraft getretenen Parkplatzreglementes
zugrunde legen).
Erwägung 4
4.- Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt,
prüft das Bundesgericht frei; es übt lediglich insoweit Zurückhaltung,
als die Antwort von der Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt,
welche die kantonalen Behörden besser kennen als das Bundesgericht (BGE
95 I 554 mit Hinweisen).
a) Darüber, dass die Pflicht des Grundeigentümers zur Bereitstellung
eigenen Parkraums grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegt,
kann kaum ein Zweifel bestehen. Infolge der ständigen Zunahme des
Motorfahrzeugbestandes lässt sich, namentlich in grösseren Ortschaften,
ein geordneter Verkehrsfluss nur noch aufrechterhalten, wenn die
öffentlichen Strassen vom ruhenden Verkehr weitgehend entlastet
werden. In BGE 85 I 234 E. 2 erklärte das Bundesgericht allerdings,
dass die staatlichen Massnahmen zur Bewältigung dieser Aufgabe sich nicht
gegen die Grundeigentümer richten könnten, sondern dass ausschliesslich
den Fahrzeugbesitzern, welche die öffentlichen Strassen und Plätze in
Anspruch nähmen, Verhaltensvorschriften aufzuerlegen seien. An dieser
Auffassung ist nicht festzuhalten. Sie erklärt sich teilweise aus dem
Umstand, dass im damals zu entscheidenden Streit das Gemeinwesen die
gesetzliche Grundlage für die Belastung der Grundeigentümer in einer
allgemeinen Polizeiklausel finden wollte. Es lässt sich im übrigen
vertreten, den Hauseigentümer, dessen Mieter oder Besucher mangels
privater Abstellplätze den öffentlichen Grund über Gebühr in Anspruch
nehmen und damit den Verkehrsfluss behindern, selber ebenfalls als Störer
im Sinne des Polizeirechtes anzusehen (so SCHAUMANN, ZSR 1960 I S. 524
ff., entgegen HUBER, ZBJV 1960, S. 364); doch kann dies offen bleiben. Es
steht jedenfalls fest, dass die Vorschriften, die sich lediglich an die
Fahrzeugbesitzer richten (Parkverbote, Beschränkung der Parkzeit), zur
Lösung des Problems nicht ausreichen. Zwar hätte der Staat an sich die
Möglichkeit, das Parkieren auf öffentlichen Strassen gänzlich zu verbieten,
doch würde, da viel zu wenig andere Abstellflächen zur Verfügung stehen,
indirekt damit auch der fliessende Verkehr zum Erliegen gebracht. Das
Gemeinwesen muss daher in einem gewissen Masse auch den Bedürfnissen
des ruhenden Verkehrs Rechnung tragen. Doch kann es das Parkieren am
Strassenrand nur soweit gestatten, als dadurch der fliessende Verkehr
nicht gefährdet wird, und es muss ausserdem durch Beschränkungen der
Parkzeit für einen geordneten Gemeingebrauch sorgen. Diese Massnahmen
vermögen aber nicht zu verhindern, dass viele Motorfahrzeugbesitzer auf
der Suche nach einem Parkplatz zu nutzlosen Fahrten gezwungen werden
und den fliessenden Verkehr unnötig belasten und gefährden. Die Lösung
des Parkproblems kann einzig darin bestehen, dass abseits der Strassen
zusätzliche Parkflächen geschaffen werden. Sicher gehört es auch zu den
Aufgaben des Staates, für solche Parkgelegenheiten zu sorgen. Doch hat
das Gemeinwesen diese Parkgelegenheiten dort nicht zu schaffen, wo sie
vorwiegend speziellen privaten Bedürfnissen dienen, während es andererseits
auch nicht dulden kann, dass die öffentlichen Strassen in zunehmendem
Masse durch private Motorfahrzeuge verstellt werden. Es liegt somit
grundsätzlich im öffentlichen Interesse, die Grundeigentümer, die durch
bauliche Vorkehren auf ihrem Grundstück ein Bedürfnis nach zusätzlichen
Parkmöglichkeiten schaffen, zur Erstellung von eigenen Abstellflächen
zu verpflichten. Verschiedene neue kantonale und kommunale Ordnungen
enthalten denn auch ähnliche Vorschriften wie das Baugesetz der Stadt
Zug (so St. Gallen, s. KÜTTEL, Das Strassenrecht des Kantons St. Gallen,
Diss. St. Gallen 1969, S. 183; Zürich, § 60 a des Baugesetzes; Neuchâtel,
s. BGE 92 I 42; Obwalden, Art. 13 des Baugesetzes vom 16. Mai 1965; Bern,
Art. 10 des Baugesetzes vom 7. Juni 1970, dazu ZAUGG, Komm. zum Baugesetz
Art. 10, N. 6 ff.; Aargau, § 60ff. des Baugesetzes vom 2. Februar 1971;
Aarau, § 61 der Bauordnung, dazu ZIMMERLIN, Bauordnung der Stadt Aarau,
S. 221 ff.; Chur, dazu CADUFF, Die Bestimmungen des Churer Baugesetzes über
die Erstellung privater Autoabstellflächen, ZBl 1961, S. 38 ff.; vgl. auch
SCHEIBLER, Die Erstellung von Garagen, Parkplätzen und Kinderspielplätzen
als Baubedingung, Diss. Zürich 1958, und SAXER, Das Parkierungsproblem in
rechtlicher Sicht, ZBl 1961, S. 1 ff., mit weiteren Angaben). Im Ausland
zeigen sich ähnliche Bestrebungen (vgl. für die deutsche Bundesrepublik:
SCHEEBARTH, Das allgemeine Bauordnungsrecht, 2. A., S. 262 ff.). Dieses
öffentliche Interesse an der Erstellung eigener Abstellflächen wird nicht
dadurch aufgehoben, dass der Grundeigentümer eine Aufgabe zu übernehmen
hat, die sonst das Gemeinwesen notgedrungen irgendwie zu erfüllen
trachten müsste, z.B. durch umfangreiche Enteignungen, um Parkraum zu
schaffen, wie HUBER (aaO) das von ihm zu verlangen scheint. Auch andere
Vorschriften und Massnahmen des Baurechtes, die die Eigentumsfreiheit
beschränken und den Privaten Lasten auferlegen, verfolgen den Zweck,
dem Gemeinwesen die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben zu erleichtern
(z.B. Baulinien, Vorschriften über Strassenabstände). Wesentlich ist
unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie, dass die Beschränkung des
Eigentums nicht sachfremd ist, sondern, wie dies hier zutrifft, mit der
Benutzungsweise des Grundstückes zusammenhängt.
b) Art. 22ter BV verlangt indessen nicht nur, dass für die vorgesehene
Eigentumsbeschränkung überhaupt ein öffentliches Interesse bestehe. Dieses
muss im Vergleich mit dem ihm entgegenstehenden privaten Interesse den
Vorzug verdienen, und der Eingriff darf nicht weiter gehen, als es der
verfolgte öffentliche Zweck erheischt, d.h. er muss verhältnismässig sein.
Es ist nicht zu verkennen, dass die Pflicht zur Erstellung von
Parkplätzen die bauliche Ausnützung des Grundstücks erschwert oder,
wenn die Parkplätze unterirdisch erstellt werden, jedenfalls höhere
Baukosten verursacht, und dass sie insoweit für den Eigentümer einen
finanziellen Nachteil bedeutet. Die gleiche Wirkung haben aber
auch zahlreiche andere Beschränkungen der Baufreiheit, wie z.B. die
Festsetzung von Ausnützungsziffern, bei denen nicht bestritten ist, dass
das öffentliche Interesse an einer zweckmässigen Überbauung dem privaten
Interesse an der schrankenlosen Ausnützung des Grundeigentums vorgeht;
der Eigentümer muss sie entschädigungslos in Kauf nehmen. Zudem zeigt
die Erfahrung, dass Gebäude im Wert steigen, wenn in unmittelbarer Nähe,
wenn möglich auf dem gleichen Grundstück, eine Parkmöglichkeit besteht
(SAXER, aaO, S. 10). Dies trifft in besonderem Masse auf Geschäftshäuser
mit Kundenverkehr zu, gilt aber auch für andere Gebäude. Die Beschaffung
eigenen Parkraums liegt daher in der Regel im wohlverstandenen Interesse
des Gebäudeeigentümers selbst, so dass eine dahingehende gesetzliche
Pflicht für ihn keine unzumutbare Belastung bedeutet und das öffentliche
Interesse daran auch dem Widerstrebenden gegenüber überwiegt. Aus
denselben Gründen ergibt sich, dass diese Beschränkung der Baufreiheit
auch keiner Enteignung gleichkommt, jedenfalls solange nicht, als die
Parkplätze nicht der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden müssen
und die Baupflicht, wenn ihre Erfüllung mit unverhältnismässigen Kosten
verbunden wäre, durch eine sich in bestimmten Grenzen haltende Geldleistung
abgegolten werden kann. § 58bis BG und die einschlägigen Bestimmungen
des Parkplatzreglementes verlangen die Errichtung von "Einstellgaragen
oder Abstellflächen", ohne sich darüber auszusprechen, wann das eine oder
das andere anzuordnen ist. Offenbar wollte es der Gesetzgeber in erster
Linie dem Eigentümer überlassen, auf die eine oder andere Weise für die
nötige Zahl von Parkplätzen zu sorgen. Rein baulich ist die Erstellung
von offenen Parkplätzen wohl die billigere Lösung, doch kann dadurch die
Ausnützung des Grundstückes erschwert werden. Wieweit die Behörden eine
bestimmte Lösung vorschreiben und z.B. die Erstellung von unterirdischen
Garagen verlangen könnten, obwohl der Bau von offenen Abstellplätzen
möglich wäre, ist hier nicht zu prüfen, ebensowenig wie die Frage, ob
die privaten Abstellplätze notwendigerweise auf dem gleichen Grundstück
liegen müssen. Denn die Beschwerdeführerin wurde von der Baupflicht
vollständig entbunden; streitig ist im vorliegenden Zusammenhang einzig
die für die Ablösungssumme massgebende Zahl der Pflichtparkplätze. Die
Beschwerdeführerin hält dafür, es werde von ihr zuviel gefordert; sie
betrachtet die Anlage von 4, eventuell 7 Abstellplätzen als das Maximum,
was ihr zugemutet werden könnte. Die Regeln des Parkplatzreglementes über
die Berechnung der Zahl der Abstellplätze im Einzelfall sind indessen vor
Art. 22ter BV haltbar. Sie entsprechen etwa den Anforderungen, die z.B. die
Vereinigung Schweizerischer Strassenfachmänner (vgl. deren Normblatt SNV 40
617) als wünschbar erachtet und die auf Studienergebnissen in Städten der
Schweiz und des Auslandes und auf Vergleichen mit den Normen verschiedener
anderer Länder beruhen. Die Pflicht zur Erstellung von 10 Parkplätzen,
wie sie sich nach Auffassung des Regierungsrates aufgrund von § 5 des
Parkplatzreglementes ergäbe, wäre daher kein unverhältnismässiger Eingriff
in die Eigentumsgarantie. Nicht wesentlich ist, entgegen der Meinung
der Beschwerdeführerin, dass sie selbst und ihre derzeitigen Mieter
anderswo Garagen oder Abstellplätze gemietet haben. Diese Verhältnisse
können jederzeit ändern; die städtebauliche Ordnung muss aber auf Dauer
angelegt sein.
Erwägung 5
5.- a) Die Beschwerdeführerin hält den angefochtenen Entscheid auch
deshalb für verfassungswidrig, weil er gegen die in Art. 4 BV und § 5 KV
gewährleistete Rechtsgleichheit verstosse. Die Rechtsungleichheit liege
darin, dass nur die Ersteller von Neu- oder Umbauten zur Errichtung
von Parkplätzen verpflichtet würden, nicht aber die Eigentümer von
Altbauten, obwohl auch sie oder ihre Mieter Motorfahrzeuge hielten. In
der Tat sind hier Bedenken möglich (SCHEIBLER, aaO S. 76; HUBER, aaO
S. 364). Gewisse Regelungen nehmen darauf Rücksicht, indem sie auch die
Eigentümer von Altbauten erfassen. Doch handelt es sich hier um eine Form
der Ungleichheit, wie sie im Bau- und Planungsrecht häufig ist, wenn
verschärfte Bauvorschriften aufgestellt werden, die nur die Ersteller
von Neu- und Umbauten treffen (SCHAUMANN, aaO S. 530). Im vorliegenden
Fall richtet sich der Vorwurf der Verletzung der Rechtsgleichheit an
den Gesetzgeber. Eine gesetzliche Regelung ist aber mit Art. 4 BV erst
unvereinbar, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich
ist (BGE 96 I 55 E. 3, 456). Insbesondere kann der Verfassungsrichter
nicht schon dann eine gesetzliche Regelung ausser Kraft setzen, wenn sie
auf gesetzgebungspolitischen Erwägungen beruht, die er selber für materiell
unzutreffend hält (BGE 96 I 456). Es lässt sich gesetzgebungspolitisch die
Meinung vertreten, dass die Lösung des Parkproblems in Städten nicht auf
einmal in Angriff genommen werden kann, sondern in Etappen erfolgen muss,
und dass die Pflicht zur Bereitstellung privaten Parkraums immer dort Platz
greifen soll, wo auf einem Grundstück ohnehin bauliche Vorkehren getroffen
werden, so dass sie eine weniger einschneidende Last darstellt und im
Zusammenhang mit der neuen Überbauung in der Regel auch leichter finanziert
werden kann. Eine gewisse Rolle mag dabei die Überlegung spielen, dass
die Eigentümer, die noch unter altem Recht bauten, sich in einer durch die
Ausnützung der Baubewilligung gefestigten Rechtslage befinden (SCHEIBLER,
aaO S. 34, Anm. 31). Entscheidend kann sie jedoch nicht sein, da sie
nicht hindern würde, dem Eigentümer einer Altbaute bei einem Wechselder
Gesetzgebung Verpflichtungen aufzuerlegen. Die Baubewilligung schafft
kein wohlerworbenes Recht und schliesst eine nachträgliche Belastung
des Eigentümers nicht aus. Doch ist es verständlich und mit dem Gebot
der Rechtsgleichheit vereinbar, wenn der Gesetzgeber vorliegend sich vor
einem Eingriff in die bestehende Rechtslage zurückhielt und die Pflicht zur
Schaffung von Parkraum lediglich für den Fall vorsah, dass die Rechtslage
infolge baulicher Vorkehren ohnehin neu gestaltet werden muss.
b) Die angefochtene bauliche Ordnung verträgt sich auch mit
Art. 64 BV. Diese Verfassungsbestimmung beschränkt die Kantone in
ihren öffentlichrechtlichen Befugnissen nicht. Die in § 58bis BG
enthaltene Regelung ist öffentlichrechtlicher Natur und steht mit der
privatrechtlichen Gesetzgebung in keinem Widerspruch.
c) Sodann verstösst § 58bis BG auch nicht gegen die in Art. 37
Abs. 2 BV und Art. 37bis BV gewährleistete Strassenfreiheit. Der
Beschwerdeführerin, den Mietern und den Besuchern des Tea-Rooms werden
keine Beschränkungen des Gemeingebrauchs der öffentlichen Strassen
auferlegt, die andere Strassenbenützer nicht ebenfalls hinzunehmen hätten.
Erwägung 6
6.- a) Die von der Beschwerdeführerin in erster Linie angefochtene
Pflicht, bei Neu- oder Umbauten auf eigenem Grund Parkplätze zu erstellen,
erweist sich somit nicht als verfassungswidrig. Der Regierungsrat
durfte, wie dargelegt, davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin 10
Parkplätze zu erstellen gehabt hätte. Da die Erfüllung dieser Pflicht
unbestrittenermassen nicht möglich war, setzte der Regierungsrat eine
Ablösungssumme von Fr. 40 000.-- fest; er stützte sich dabei auf § 58bis
BG, welcher die Möglichkeit der Entrichtung einer Ablösungssumme vorsieht,
sowie auf § 10 des Parkplatzreglementes, welcher die Ablösungssumme pro
Parkplatz auf Fr. 4000.-- festsetzt. Zu prüfen ist im folgenden die Frage,
ob auch diese letztere Regelung verfassungsrechtlich zulässig ist.
b) Es lässt sich sachlich begründen, die Pflicht zur Erstellung von
Parkplätzen in jenen Fällen, wo ihre Erfüllung baulich nicht möglich oder
mit übermässigen Kosten verbunden wäre, durch eine Geldleistungspflicht zu
ersetzen. Es würde zu einer Rechtsungleichheit führen, wenn lediglich jene
Grundeigentümer zur Erstellung von Parkflächen verpflichtet würden, deren
Grundstück grössen- und lagemässig dazu die Möglichkeit bietet, während die
andern, die ebenfalls ein Bedürfnis nach Parkraum verursachen und indirekt
das Gemeinwesen zur Schaffung von zusätzlichen Parkplätzen zwingen, von
dieser Pflicht ohne Folge befreit wären (ZIMMERLIN, aaO N. 10 zu § 61;
SCHEIBLER, aaO, S. 70; SAXER, aaO, S. 11 f.). Wäre eine Ablösungssumme
nicht vorgesehen, so könnte die Baubewilligung möglicherweise sogar
verweigert werden, wenn die Anlage der vorgeschriebenen Parkplätze
unmöglich ist (vgl. Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich vom
28. September 1961, ZBl 1962, S. 44; SCHEEBARTH, aaO S. 266). Dies wäre
in den meisten Fällen eine weit schwerere Belastung für den Eigentümer
als die Pflicht zur Zahlung einer Ablösungssumme. Neuere Bauordnungen
sehen deshalb die Möglichkeit einer Ablösung vor (Art. 39 der bernischen
Bauverordnung vom 26. November 1970, dazu ZAUGG, aaO,N. 6 zu Art. 10;
Baugesetz des Kantons Aargau § 62 Abs. 1 und 2).
c) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es sich bei der von ihr
geforderten Ablösungssumme, welche keinen Anspruch auf einen bestimmten
öffentlichen Parkplatz verleihe, um eine Sondersteuer handle, für die
die verfassungsmässige Grundlage nach §§ 5 und 15 KV und Art. 4 BV fehle;
sie führt allerdings nicht aus, wieso § 15 KV eine Sondersteuer verbiete.
Das Bundesgericht hat in BGE 92 I 47 offen gelassen, ob die
Ablösungssumme, die anstelle des Baues von Abstellplätzen zu leisten
ist, eine Vorzugslast oder eine Steuer sei. Als Steuer wird diese
Abgabe im allgemeinen nicht gelten können. Zum Wesen der Steuer gehört
nach der herrschenden Auffassung die Voraussetzungslosigkeit. Daran
fehlt es im vorliegenden Fall, da die Leistung nicht voraussetzungslos
geschuldet wird, sondern anstelle einer andern primären Leistung tritt;
sie hängt sowohl ihrem Bestand als ihrer Höhe nach von dieser primären
Pflicht ab und setzt voraus, dass diese nicht erfüllt werden kann. Eine
Vorzugslast wäre in der dem Grundeigentümer auferlegten Geldleistung dann
zu erblicken, wenn damit die Anlage von bestimmten, für den Pflichtigen
einen Sondervorteil bedeutenden öffentlichen Parkplätzen finanziert
würde (vgl. § 25 Abs. 2 des aargauischen Baugesetzes; § 61 Abs. 2 der
Bauordnung der Stadt Aarau, dazu ZIMMERLIN, aaO, N. 10 ff. zu § 61;
Art. 70 Abs. 5 des Strassenbaugesetzes des Kantons Bern, Art. 115 des
Baugesetzes; s. auch SAXER, aaO S. 6 f., und KÜTTEL, aaO S. 183). Gewisse
Ordnungen sehen vor, dass der Pflichtige als Gegenleistung einen ihm
vorbehaltenen Parkplatz oder einen Einstellplatz in einem Parkhaus
zugewiesen erhält. Nach der vorliegend zu beurteilenden Regelung hat der
Grundeigentümer jedoch keinen solchen Anspruch. Die Gemeinde verpflichtet
sich lediglich, aus den ihr zufliessenden Ablösungssummen in der näheren
oder weiteren Umgebung der Beschwerdeführerin öffentliche Parkplätze
zu erstellen, die von jedermann benützt werden können. Der Pflichtige
erhält für seine Abgabe demnach keine besondere, rechtlich erfassbare
Gegenleistung des Gemeinwesens. Die öffentlichen Parkplätze können zwar,
wenn sie in unmittelbarer Nähe des Pflichtigen zu liegen kommen, für
diesen einen Sondervorteil bedeuten, doch erhält die strittige Abgabe
deswegen nicht den Charakter einer Vorzugslast; sie wird im gleichen
Ausmass auch geschuldet, wenn ein solcher Sondervorteil nicht entsteht,
und ausserdem werden nur die Ersteller von Neu- und Umbauten, nicht
aber die Eigentümer von Altbauten, denen die öffentlichen Parkplätze in
gleicher Weise zugute kommen, erfasst. Massgebend für die Entstehung und
Höhe der Abgabepflicht ist vielmehr einzig der gewährte Baudispens. Es
handelt sich demnach weder um eine Steuer noch um eine Vorzugslast,
sondern um eine sogenannte Ersatzabgabe, die dadurch gekennzeichnet
ist, dass sie anstelle einer anderen, vom Bürger primär geschuldeten
öffentlichrechtlichen Leistung tritt (BGE 92 I 365; BLUMENSTEIN, System des
Steuerrechts, 3. A., S. 3). Die Abgabe nach § 58bis BG ist vergleichbar
mit der Abgabe, wie sie im Bundesgesetz über den Militärpflichtersatz
vom 12. Juni 1959 vorgesehen ist, die von der herrschenden Lehre nicht
als Steuer, sondern ebenfalls als Ersatzabgabe aufgefasst wird. Über die
Bemessungsgrundsätze bei solchen Ersatzabgaben sind von der Praxis noch
keine allgemein anwendbaren Regeln entwickelt worden. Angesichts der
Unterschiede in der primären Leistungspflicht müssen diese von Fall zu
Fall bestimmt werden.
Erwägung 7
7.- Als Ersatzabgabe stellt die Ablösungssumme nach § 58bis BG eine
öffentliche Abgabe, aber keine Steuer dar. § 15 KV, der vorschreibt,
dass die Steuerpflichtigen im Verhältnis der ihnen zu Gebot stehenden
Mittel an die Staats- und Gemeindelasten beizutragen haben, also den
Grundsatz der Allgemeinheit der Steuer enthält, ist vorliegend daher
nicht anwendbar. Hingegen bedarf die Ersatzabgabe wie alle öffentlichen
Abgaben der gesetzlichen Grundlage. Im materiellen Sinne ist eine solche,
wie dargelegt, vorhanden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes
benötigen aber alle Abgaben mit einziger Ausnahme der Kanzleigebühren
in ihren Grundzügen und vor allem ihrer Höhe nach der Verankerung in
einem Gesetz im formellen Sinn; es genügt nicht, wenn der Gesetzgeber
die Befugnis zur Festsetzung der Abgabe an eine untergeordnete Behörde
überträgt (BGE 97 I 203 mit Verweisungen; GRISEL, Droit administratif
suisse, S. 164 f.; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse,
Bd. II, S. 550 unten; IMBODEN, aaO, Bd. I, S. 100). Diese Rechtsprechung
bezieht sich jedoch auf die Delegation von rechtsetzenden Befugnissen vom
kantonalen Gesetzgeber an eine andere kantonale Behörde, in der Regel
die kantonale Exekutive (BGE 97 I 202, 92 I 45), und es wurde in den
soeben genannten beiden Urteilen ausdrücklich die Frage offen gelassen,
ob die für diese Art der Delegation entwickelten Grundsätze in gleicher
Weise gelten, wenn der kantonale Gesetzgeber gewisse Kompetenzen an den
Gemeindegesetzgeber abtreten will. In einer solchen Kompetenzausscheidung
zwischen Kanton und Gemeinde liegt kein Einbruch in den Grundsatz der
Gewaltentrennung und der Referendumsdemokratie, auf dessen Wahrung die
erwähnte Rechtsprechung in erster Linie ausgerichtet ist. Auch ein unter
dem Vorbehalt des Referendums stehender Gemeindeerlass kann als formelles
Gesetz, freilich niederer Stufe, angesehen werden. Eine Delegation an den
kommunalen Gesetzgeber braucht daher sachlich nicht ebenso eng begrenzt
zu sein wie eine solche an die kantonale oder kommunale Exekutive (über
ähnliche Tendenzen in der deutschen Bundesrepublik vgl. Entscheide des
Bundesverfassungsgerichts Bd. 12, S. 325 u. Bd. 19, S. 267). Voraussetzung
ist selbstverständlich in jedem Falle, dass die kantonale Verfassung
die vorgesehene Kompetenzaufteilung zulässt (BGE 97 I 202). In einem
ähnlich gelagerten, den Kanton Neuenburg betreffenden Fall erachtete es
das Bundesgericht denn auch als zulässig, dass der kantonale Gesetzgeber
die Gemeinden ermächtigte, die Erstellung von privaten Parkplätzen
vorzuschreiben und die eventuell zu leistende Ablösungssumme festzusetzen;
hingegen hielt es die Subdelegation dieser letzteren Befugnis an die
kommunale Exekutive für verfassungswidrig (BGE 92 I 44 ff.). Eine derartige
Subdelegation liegt im hier zu beurteilenden Fall nicht vor. Sowohl die
Zahl der erforderlichen Parkplätze als auch die Höhe der pro Parkplatz zu
entrichtenden Ablösungssumme sind in einem Reglement enthalten, das vom
Grossen Gemeinderat als dem ordentlichen kommunalen Gesetzgeber erlassen
wurde und unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums stand. Im
weiteren verlangt die Verfassung des Kantons Zug nicht, dass Abgaben
auch ihrem Masse nach in einem formellen kantonalen Gesetz verankert
sein müssen. Die einschlägigen Bestimmungen des Parkplatzreglementes in
Verbindung mit § 58bis BG bilden daher eine ausreichende Gesetzesgrundlage
für die geforderte Ersatzabgabe. Hiegegen bestehen umso weniger Bedenken,
als es sich nicht um eine beliebig festsetzbare Steuer, sondern um eine,
wie sich zeigen wird, dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit unterstehende
Abgabe handelt (vgl. BGE 97 I 204). Es erscheint sogar zweckmässig, dass
nicht der kantonale, sondern der mit den örtlichen Verhältnissen besser
vertraute kommunale Gesetzgeber die Zahl der erforderlichen Parkplätze
und die Höhe der eventuellen Ersatzabgabe festsetzt (BGE 92 I 44/45).
Erwägung 8
8.- Zu behandeln bleibt die Rüge, dass die Festsetzung einer
einheitlichen Ablösungssumme von Fr. 4000.-- pro Parkplatz willkürlich sei.
Wie die ihr zugrunde liegende Eigentumsbeschränkung untersteht auch
die Ersatzabgabe dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, doch bestimmt
sich diese, entsprechend der unterschiedlichen Funktion der Ersatzabgabe,
nach anderen Kriterien. Zwar dient die Ersatzabgabe insoweit dem gleichen
Zweck wie die primäre Baupflicht, als das Gemeinwesen nach Gesetz aus
ihren Erträgnissen Parkplätze zu erstellen hat. Hierin liegt jedoch,
wie dargelegt, keine besondere Gegenleistung an den abgabepflichtigen
Eigentümer, welche die Erhebung der Abgabe rechtfertigen und eine Grundlage
für deren Bemessung bilden könnte. Auszugehen ist vielmehr davon, dass
mit der Ersatzabgabe eine Rechtsgleichheit zwischen baupflichtigen und
nicht baupflichtigen Eigentümern hergestellt werden soll; nur diese
Überlegung vermag die Erhebung der fraglichen Abgabe, welche weder eine
Steuer darstellt noch an eine Gegenleistung des Gemeinwesens geknüpft
ist, überhaupt zu rechtfertigen. Die Ablösungssumme darf demnach nicht
höher sein, als zur Herbeiführung eines solchen Ausgleiches notwendig
ist. Diese Grenze ist nicht leicht zu ziehen. Als Richtschnur für die
Bemessung der Ersatzabgabe könnten zum Beispiel die Kosten, die das
Gemeinwesen für den Bau der nötigen Parkplätze aufwenden muss, dienen
(so Art. 39 der bernischen Bauverordnung; vgl. auch § 62 des aargauischen
Baugesetzes). Entsprechend dem erwähnten Zweck der Abgabe erscheint es
jedoch richtiger, den Vorteil, der dem Eigentümer aus der Befreiung
von der Baupflicht erwächst, zum Ausgangspunkt zu wählen. Dabei kann
selbstverständlich nicht auf die vom Abgabepflichtigen im konkreten
Fall ersparten Kosten abgestellt werden, da die Ablösungspflicht ja
immer gerade dort Platz greift, wo der Bau von Abstellplätzen unmöglich
bzw. mit unverhältnismässig hohen Kosten verbunden wäre (§ 58bis Abs. 3
BG, § 10 Abs. 1 des Parkplatzreglementes). Massgebend müssen vielmehr
die durchschnittlichen Verhältnisse der übrigen, baupflichtigen Eigentümer
sein, deren Mehrbelastung die Abgabe ausgleichen soll. Die Ersatzabgabe hat
somit grundsätzlich dem Vorteil zu entsprechen, den derjenige Eigentümer,
dem die Erstellung von Parkplätzen möglich ist, aus der Befreiung von
der Baupflicht ziehen würde. Ein solcher Vorteil lässt sich in der
Ersparnis der Baukosten und in der besseren Ausnützung des Grundstückes
erblicken. Doch ist zu berücksichtigen, dass die Erstellung von privaten
Abstellplätzen auch im Interesse des Grundeigentümers liegt. Namentlich
dort, wo keine oder, wie in städtischen Verhältnissen meistens der Fall,
nur kurzfristig benützbare öffentliche Parkplätze zur Verfügung stehen,
führt der Bau von privaten Abstellflächen zu einem erheblichen Mehrwert der
Liegenschaft; dies gilt nicht nur für Geschäftshäuser mit Kundenverkehr,
sondern auch für Wohnhäuser, wo sich die Mehrkosten in der Regel auf
die Mieter überwälzen lassen. Selbst dort, wo zur Zeit noch genügend
öffentliche Parkplätze zur Verfügung stehen, wird der Bau von eigenen
Parkflächen auf lange Sicht im Interesse des Grundeigentümers liegen,
da die Zahl der Motorfahrzeuge ständig zunimmt und dem Gemeingebrauch
immer engere Grenzen gesetzt werden; überdies können die Behörden,
wenn die Sicherheit des fliessenden Verkehrs es verlangt, das Parkieren
auf öffentlichen Strassen jederzeit verbieten. Daraus folgt, dass die
Ablösungssumme jedenfalls wesentlich tiefer liegen muss als die infolge
der Befreiung von der Baupflicht unmittelbar eingesparten Kosten. Eine
Schwierigkeit ergibt sich daraus, dass diese Pflicht nicht nur den Bau
von offenen Abstellflächen, sondern auch von "Einstellgaragen" umfassen
kann (§ 58bis Abs. 3 BG). Im letzteren Fall sind die Baukosten zwar
erheblich höher, doch ermöglicht die Erstellung unterirdischer Garagen,
wie sie heute üblich sind, eine bessere Ausnützung des Grundstückes;
ausserdem lassen sich die baulichen Mehrkosten in der Regel auf Dritte
abwälzen. Der Eigentümer wird diese teurere Lösung immer dann wählen,
wenn er sich davon, gesamthaft gesehen, einen Vorteil verspricht;
es sind private Interessen, welche ihn zu diesem Mehraufwand
veranlassen (vgl. SCHEIBLER, aaO, S. 63). Es geht daher nicht an,
bei der Bemessung der Ersatzabgabe die rein baulich teurere Variante
der Errichtung von Garagen zu unterstellen, jedenfalls dann nicht,
wenn für das ganze Gemeindegebiet und für alle Arten von Gebäuden eine
einheitliche Ablösungssumme gelten soll. Auszugehen ist vielmehr von den
durchschnittlichen Kosten (inkl. Bodenpreis) eines offenen Parkplatzes;
nur sie bilden eine zuverlässige Berechnungsgrundlage. Doch muss die
Ablösungssumme ganz erheblich tiefer liegen als jener Durchschnittspreis;
sie darf, wenn der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt bleiben soll,
nicht mehr als einen Viertel der Kosten betragen, welche die Erstellung
eines offenen Parkplatzes mit sich bringen würde. Diese Kosten können
je nach Bodenpreis und baulichen Verhältnissen von Gebiet zu Gebiet
sehr verschieden sein. Eine gewisse Schematisierung bei der Bemessung
der Abgabe kann dem Gesetzgeber jedoch nicht verwehrt werden. Immerhin
wäre z.B. denkbar, das Gemeindegebiet in Zonen zu unterteilen und die
Ersatzabgabe für jede Zone verschieden festzusetzen.
Die Gemeinde Zug hat die Ablösungssumme einheitlich auf Fr. 4000.--
pro Parkplatz festgesetzt. Aus ihrer Stellungnahme vom 29. Juni 1971
geht nicht klar hervor, aufgrund welcher Überlegungen sie zu diesem
Betrag gelangt ist. Sie zog offenbar auch die Kosten für die Erstellung
von Garagen mit in Betracht, was nach dem Gesagten nicht angängig ist;
massgebend für eine einheitliche Ablösungssumme können einzig die Kosten
eines offenen Parkplatzes sein. Nach Angaben der Gemeinde liegen diese
zwischen Fr. 5000.-- und Fr. 8770.--. Die festgesetzte Ablösungssumme
von Fr. 4000.-- pro Parkplatz erweist sich daher als unverhältnismässig
hoch und mit Art. 4 BV nicht mehr vereinbar. Zwar kann der einschlägige
§ 10 des Parkplatzreglementes nicht aufgehoben werden, da die Frist zur
Anfechtung dieses Erlasses längst abgelaufen ist; aufzuheben ist hingegen
der angefochtene Entscheid des Regierungsrates als Anwendungsakt dieser
sich verfassungswidrig auswirkenden Bestimmung (BGE 96 I 556 E. 2). Die
von der Beschwerdeführerin zu bezahlende Ablösungssumme ist im Sinne der
Erwägungen neu festzusetzen.