BGE 97 I 740
97 I 740
108. Auszug aus dem Urteil vom 12. November 1971 i.S. Bunge gegen
Schweiz. Genossenschaft für Getreide und Futtermittel (GGF) und EVD.
Regeste
Mitgliedschaft bei der GGF; Eröffnung eines
Gesamtfuttermittelkontingentes.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw. 1).
2. Voraussetzungen der Mitgliedschaft (Erw. 2).
3. Neue Einzelkontingente dürfen, selbst wenn alle übrigen
Voraussetzungen erfüllt sind, nicht eröffnet werden, wenn durch ihre
allgemeine Gewährung die bisherige Struktur im Futtermittel-Importhandel
erheblich berührt würde (Erw. 3 und 4).
Sachverhalt
Die Beschwerdeführerin, eine zum Bunge-Konzern gehörende
Gesellschaft, die sich mit dem Import, Export, Transport, der
Lagerung und dem Handel von Waren aller Art beschäftigt, hat bei der
GGF um Aufnahme in die Genossenschaft ersucht und die Eröffnung eines
Gesamtfuttermittelkontingentes von 20'000 Tonnen beantragt. Der Vorstand
der GGF wies diese Begehren ab. Die Beschwerdeführerin erhob dagegen
Beschwerde beim EVD. Dieses wies die Beschwerde ab. Gegen diesen Entscheid
richtet sich die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das EVD und
die GGF beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid des EVD, in
welchem dem Begehren um Aufnahme in die GGF sowie um Erteilung eines
Gesamtfuttermittelkontingentes nicht entsprochen wird.
a) Das Bundesgericht beurteilt nach Massgabe von Art. 97 Abs. 1 OG
letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne
von Art. 5 VwG; als solche gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall,
die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen.
Der angefochtene Entscheid zählt nach Art. 98 lit. b zu derartigen
Verfügungen, denn die GGF ist eine Genossenschaft des öffentlichen Rechtes
nach Art. 829 OR, für die das öffentliche Recht des Bundes massgebend
ist (vgl. dazu im allgemeinen A. GRISEL, Droit administratif suisse,
S. 153 ff.). Sie hat Aufgaben zu erfüllen, die öffentlich-rechtlicher
Natur sind. Die darauf bezügliche Ordnung könnte vom Bund direkt geschaffen
und die zu erfüllenden Aufgaben durch bundeseigene Behörden besorgt werden
(BBl 1971 II 1223). Es waren Erwägungen handelspolitischer und technischer
Zweckmässigkeit, welche die Eidgenossenschaft bewogen, mit der Durchführung
dieser Aufgaben eine öffentlich-rechtliche Körperschaft zu betrauen und
die Normierung wichtiger Durchführungsfragen deren - allerdings durch ein
Eingriffsrecht des EVD beschränkten - autonomen Regelung durch die Statuten
zu überlassen. Obwohl diese als autonomes Recht des Verbandes erscheinen,
handelt es sich in Wirklichkeit bei den in ihnen enthaltenen Normen um auf
dem Wege der Delegation geschaffenes Bundesrecht; sie gehören daher zum
öffentlichen Recht des Bundes (so BGE 97 I 296 f., Erw. 1a mit Hinweisen).
b) Die Beschwerde gegen eine, kraft öffentlichen Rechts des Bundes
erlassene Verfügung des EVD nach Art. 98 lit. b OG ist jedoch nur zulässig,
sofern der angefochtene Entscheid unter keine der in Art. 99 - 102 OG
aufgezählten Ausnahmen fällt.
Nach Art. 102 lit. a OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unzulässig, wenn die verwaltungsrechtliche Klage nach Art. 116 OG
oder eine andere Klage oder Beschwerde an das Bundesgericht ausser
der staatsrechtlichen Beschwerde offen steht. Art. 116 OG lässt die
verwaltungsrechtliche Klage an das Bundesgericht u.a. in Streitigkeiten aus
dem Verwaltungsrecht des Bundes über die Zugehörigkeit zu Organisationen
im Sinne von Art. 98 lit. h OG zu. Dies setzt jedoch wiederum voraus,
dass kein Unzulässigkeitsgrund für die Klage nach Art. 117 OG vorliegt. In
lit. c dieser letzten Bestimmung ist nun gerade vorgesehen, dass die Klage
dann unzulässig ist, wenn die Erledigung des Streites einer Behörde im
Sinne von Art. 98 lit. b - h zusteht; gegen eine solche Verfügung ist
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig.
Der BB vom 17. Dezember 1952 über die GGF (AS 1953, 1239; BB 1952)
öffnet verschiedene Rechtswege. In Art. 3 bestimmt er das Verfahren in den
Klagefällen. Art. 4 regelt die Beschwerdefälle: Hier steht vorerst gegen
Verfügungen der Genossenschaft der Beschwerdeweg an das EVD offen. Gegen
Verfügungen des EVD ist eine Gabelung des Rechtsweges vorgesehen. Gewisse
Verfügungen sind nach Art. 97 ff. alt OG beim Bundesgericht, andere
nach Art. 124 ff. alt OG beim Bundesrat anfechtbar. Diese Regelung der
Verfahrenswege ist durch die Revision des OG insofern überholt, als der
Bundesrat als Beschwerdeinstanz ausscheidet und das Bundesgericht als
Verwaltungsgericht an seine Stelle tritt (Art. 98 lit. b OG). In Art. 5
BB 1952 werden schliesslich die vermögensrechtlichen Streitigkeiten
öffentlich-rechtlicher Natur zwischen Genossenschaft und Genossenschaftern
oder Dritten auf den Klageweg verwiesen.
Die vorliegende Streitsache gehört weder zu jenen, die in Art. 3
aufgezählt sind, noch zu den vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Der
einzuhaltende Rechtsweg bestimmt sich daher nach Art. 4 BB 1952 in der nach
der Revision des OG geltenden Fassung. Gegen den Entscheid des EVD, der
die Statuten der GGF (namentlich Art. 5 Abs. 2 der Statuten) auslegt und
auf den Einzelfall anwendet, ist somit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig (Art. 117 lit. c OG).
c) (Beschwerdelegitimation).
d) (Übrige prozessuale Erfordernisse).
Erwägung 2
2.- Der GGF sind vom Bund bestimmte Aufgaben im Bereiche der
Futtermitteleinfuhr und des Futtermittelhandels ganz allgemein
zur Erreichung aussenhandelspolitischer und landwirtschaftlicher
Zwecksetzungen übertragen worden. Die Einfuhr von Futtermitteln ist zurzeit
teils kontingentiert, teils ist sie frei. Futtermittel, deren Einfuhr
kontingentiert ist, dürfen nur von Importeuren eingeführt werden, denen
die GGF ein Kontingent zugeteilt hat. Nichtkontingentierte Futtermittel
können nach Art. 8 der Statuten der GGF auch Importeure einführen, die
über kein Kontingent verfügen; immer aber müssen sie Mitglied der GGF
sein. Die Voraussetzungen einer Mitgliedschaft bei der GGF werden in
Art. 4 der Statuten umschrieben.
Die Beschwerdeführerin verlangt die Mitgliedschaft bei der GGF und
die Eröffnung eines Gesamtfuttermittelkontingentes. Sie kann nach Art. 4
Abs. 1 lit. c der Statuten der GGF nur beitreten, wenn sie u.a. die
Voraussetzungen für die Eröffnung eines Einzelkontingentes erfüllt. Ob
dies zutrifft, ist im folgenden zu prüfen.
Erwägung 3
3.- Art. 1 Abs. 4 BB 1952 (in der revidierten Fassung von 1966; AS
1967, 32) bestimmt, dass die Einzelkontingente periodisch zu überprüfen und
geänderten Verhältnissen anzupassen sind. Daraus ist abzuleiten, dass nicht
nur die Überprüfung der Zuteilung an die bisherigen Kontingentsinhaber,
sondern - was aus dem Gesetzeswortlaut nicht ganz klar hervorgeht - auch
die Eröffnung von Einzelkontingenten an neue Bewerber ermöglicht werden
soll (BGE 97 I 299). Diesem gesetzlichen Auftrag werden die Statuten
gerecht; sie lassen jedoch die Erteilung eines neuen Einzelkontingentes
von der Erfüllung verschiedener Voraussetzungen abhängen. Unter anderem
bestimmen sie in Art. 5 Abs. 2 lit. a, dass neue Einzelkontingente,
selbst wenn alle übrigen Voraussetzungen erfüllt sind, nicht erteilt
werden, "wenn durch ihre allgemeine Gewährung die bisherige Struktur des
betreffenden Wirtschaftszweiges erheblich verändert würde, namentlich
wenn dadurch die bisherigen Handelsstufen aufgelöst würden". Die Anwendung
dieser Bestimmung ist im vorliegenden Fall streitig.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei willkürlich, heute noch
an dieser Voraussetzung für die Erteilung eines neuen Einzelkontingentes
festzuhalten. Die "bisherige Struktur", welche durch die Anwendung dieser
Bestimmung erhalten werden solle, bestehe gar nicht mehr, die demnach
formalistische Anwendung der Norm des Art. 5 Abs. 2 lit. a der Statuten
stelle eine rechtsungleiche Behandlung dar.
a) Die durch den BB 1952 und in dessen Ausführung durch die Statuten
getroffene Ordnung bewirkt eine Einschränkung der verfassungsmässigen
Handels- und Gewerbefreiheit auf dem Gebiete der Futtermittelimporte
im allgemeinen und ganz besonders soweit es sich um die Einfuhr
von kontingentierten Futtermitteln handelt. Weder der BB 1952 noch
die entsprechende, ihn vorbereitende bundesrätliche Botschaft vom
5. August 1952 erwähnen ausdrücklich, dass die Zahl der Importeure zu
beschränken sei und dass dies dadurch geschehen könne, dass sowohl an
die Mitgliedschaft bei der GGF als auch besonders an die Erteilung von
Kontingenten strenge Anforderungen gestellt werden. Auch in der Botschaft
vom 3. November 1971 (BBl 1971 II 1221) ist davon keine Rede. Doch mit
der Möglichkeit, Importe zu kontingentieren, nahm der Gesetzgeber auch
eine gewisse Beschränkung der Zahl der zum Import zugelassenen Importeure
in Kauf. Die Tätigkeit der GGF bewegte sich aber mindestens seit 1948,
als sie das Statut einer öffentlichrechtlichen Genossenschaft erhielt,
bereits in diesem, den gesetzgebenden Behörden bekannten Rahmen; es darf
mithin davon ausgegangen werden, dass diese Auswirkung der Kontingentierung
in Kauf genommen wurde. Die Kommission des Nationalrates billigte die
Umschreibung der persönlichen Voraussetzungen für die Kontingentserteilung,
wie die Statuten der GGF sie vorsehen wollte, und die Räte widersprachen
dem nicht (vgl. die diesbezüglichen Hinweise in BGE 97 I 298). Hingegen
war den Eidgenössischen Räten damals die nunmehr in Art. 5 Abs. 2 lit. a
enthaltene Statutenbestimmung, wonach die Erteilung neuer Kontingente
nicht zu einer Umstrukturierung des Importhandels führen dürfe, nicht
bekannt. Immerhin darf auch in dieser Hinsicht angenommen werden, dass ein
gewisser Schutz des angestammten Handels für gerechtfertigt gehalten wurde;
zudem stammt die entsprechende Statutenbestimmung aus dem Jahre 1960;
sie war also anlässlich der letzten Erneuerung des Beschlusses bekannt
(BGE 97 I 298 f.). Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, die Bestimmung
des Art. 5 Abs. 2 lit. a der Statuten sei an sich gesetzwidrig. Sie
macht vielmehr geltend, es sei unter den heute wesentlich veränderten
Verhältnissen willkürlich, sie anzuwenden. Sollten sich die Verhältnisse
tatsächlich wesentlich geändert haben, stellt sich die Frage nach der
Gesetzmässigkeit der umstrittenen Norm. Denn wenn Art. 1 Abs. 4 BB 1952
die GGF verpflichtet, die Kontingentierung im einzelnen veränderten
Verhältnissen anzupassen, darf eine ausführende Bestimmung über die
Voraussetzungen der Kontingentserteilung keinen Bestand mehr haben
und demnach auch keine Anwendung mehr finden, sobald sie wesentlich
veränderten Verhältnissen nicht mehr gerecht wird (BGE 88 I 283). Die
Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 5 Abs. 2 lit. a der Statuten ist mithin
aufgrund der gegenwärtigen Verhältnisse im Futtermittelhandel zu prüfen.
b) Im Laufe der Entwicklung und aufgrund der bestehenden Ordnung
haben sich im Futtermittelhandel und im Futtermittelimport verschiedene
Handelsstufen herausgebildet, worauf Art. 5 der Statuten Bezug nimmt. Es
sind an ihm einmal die sogenannten Ablader beteiligt. Ablader sind
Grosskäufer, die im Ausland grosse Posten bestimmter Futtermittel
aufkaufen und sie nachher an die Importeure der verschiedenen Länder
verkaufen. Allerdings ist es auch möglich, dass die Importeure sich
auf dem ausländischen Markt direkt eindecken und damit die Ablader
als Vertragspartner ausschalten. Der Importeur verkauft sodann im
Inland die eingeführten Waren an Futtermittelgrossisten, die ihrerseits
nicht zum Import zugelassen sind. Mit Ausnahme der landwirtschaftlichen
Genossenschaften, bei denen die Tätigkeit als Importeure mit Kontingent
und als Grossisten zusammenfallen können, befassen sich die Importeure in
der Regel nur mit dem Import. Der Futtermittelgrossist verkauft sodann
die Futtermittel an die Detaillisten weiter. Zwischen dem ausländischen
Verkäufer und dem schweizerischen Importeur vermittelt unter Umständen
der Importagent den Vertragsabschluss. Der Importeur ist nicht auf die
Dienste eines solchen Agenten angewiesen; er kann auch direkt im Ausland
einkaufen. Die GGF kauft die Waren nach Weisungen der Handelsabteilung
des EVD in der Regel von den Importeuren und verkauft sie ihnen im
Inland. Ausnahmsweise kann sie die Waren selbst im Ausland kaufen und den
Mitgliedern zuteilen, wenn dies durch besondere Verhältnisse begründet
ist. Die GGF erhebt die vom Bundesrat im Rahmen der Bundesgesetzgebung
vorgeschriebenen Preiszuschläge (Art. 1 Abs. 2 BB 1952).
c) Die Beschwerdeführerin behauptet, diese Struktur habe sich
im wesentlichen aufgrund der Geschäftsentfaltung der Importeure
verändert. Zahlreiche Getreide- und Futtermittelimporteure hätten ihren
angestammten Beruf verlassen und auf andere Handelsstufen übergegriffen
und dadurch selbst eine Strukturänderung herbeigeführt.
(Es folgen die von der Beschwerdeführerin zum Beweis ihrer
Behauptung angeführten Beispiele und Ausführung darüber, weshalb sie
nicht zutreffen; u.a. wird darauf hingewiesen, dass bei der Einführung
der Kontingentierung jedes Unternehmen, nach Massgabe seiner Importe
im Stichjahr 1931, ein Kontingent habe beanspruchen können; auf diesen
Umstand sei es zurückzuführen, dass es Unternehmen gebe, die heute ein
Kontingent besässen, obwohl ihre Haupttätigkeit eine andere Handelsstufe
als diejenige des Futtermittel-Importhandels beschlage.)
Die Beschwerdeführerin kann demnach mit den angeführten Beispielen
in keiner Weise dartun, dass die Struktur im Futtermittel-Importhandel
inzwischen eine wesentliche Veränderung erfahren hat. Die Ausführungen
der GGF erhellen das Gegenteil. Die Aufgliederung in die eben erwähnten
Handelsstufen (vgl. Erw. 3 b) besteht nach wie vor. Dies darf u.a. daraus
geschlossen werden, dass jede der genannten Handelsstufen, bzw. jede
Berufsgruppe, ihre eigene Berufsorganisation besitzt. Anderseits fällt
ins Gewicht, dass im Zuge der Statutenrevision von 1969 Art. 5 Abs. 2
lit. a eingehend überdacht worden ist. Aus der Genehmigung der revidierten
Statuten durch den Bundesrat am 23. Dezember 1969 darf geschlossen werden,
dass diese Bestimmung als nach wie vor berechtigt erachtet wurde. Wohl
beinhaltet diese Ordnung in gewisser Hinsicht eine ungleiche Behandlung,
indem der Importeur auf andere Handdelsstufen übergreifen kann, dem
Exporteur dagegen der Zugang zum Futtermittel-Importhandel verwehrt
ist. Diese Ordnung ist jedoch gesetzlich anerkannt. Es kann nicht Aufgabe
des Richters sein, sie abzuändern.
Erwägung 4
4.- Hat Art. 5 Abs. 2 lit. a der Statuten Bestand, so bleibt zu prüfen,
ob durch die Erteilung eines Kontingentes an die Beschwerdeführerin die
gegenwärtige Struktur im Futtermittel-Importhandel erheblich berührt würde.
Auf eine Gesamtkontingentmenge von 800'000 Tonnen, die auf rund 120
Kontingentsinhaber verteilt ist, fällt das von der Beschwerdeführerin
verlangte Kontingent (20'000 Tonnen, also 2,5% der Gesamtkontingentmenge)
nicht erheblich, doch immerhin ins Gewicht. Die Bestimmung des Art. 5
Abs. 2 lit. a der Statuten soll aber auch verhindern, dass unter Berufung
auf das Gebot der rechtsgleichen Behandlung auch andern Interessenten,
die in der selben Lage wie die Beschwerdeführerin sich befinden,
ebenfalls Kontingente zugeteilt werden müssen (BGE 97 I 303). Wären
mehrere neue Kontingente zu bewilligen, schlösse dies nicht aus, dass
die Zahl der Berechtigten ansteigen und die wirtschaftliche Stellung der
bisherigen Kontingentsinhaber in erheblichem Masse leiden würde. Da die
gesetzliche Ordnung befriedigend nur durchgesetzt werden kann, wenn ein
leistungsfähiger Importhandel erhalten bleibt, muss eine solche Folge,
wenn sie mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, verhindert werden
(BGE 97 I 304).
Wie die Vorinstanz und die GGF zu Recht darauf hinweisen, hätte
die Eröffnung eines Kontingentes an die Beschwerdeführerin zur Folge,
dass auch allen andern - wenn auch nicht sehr zahlreichen - Abladern
Kontingente zugestandenwerden müssten. Die Ablader würden damit
gleichzeitig zu Importeuren. Damit würde die bisherige Struktur im
Futtermittel-Importhandel quantitativ wesentlich verändert.
Dass die Beschwerdeführerin ihre Geschäftstätigkeit als Ablader
aufgeben will, wenn sie ein Kontingent erhält, hat sie in keiner Weise
erklärt. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass sie einen
solchen Verzicht ernstlich in Erwägung zöge. Die Kontingentserteilung an
die Beschwerdeführerin hätte mithin auch eine Vermischung der bestehenden
Handelsstufen zur Folge.
Die Vorinstanz hat daher mit Recht angenommen, dass der Eröffnung eines
Kontingentes an die Beschwerdeführerin Art. 5 Abs. 2 lit. a der Statuten
entgegensteht. Ihr ablehnender Entscheid verletzt mithin Bundesrecht nicht.
Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.